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Auto A-1529/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas tendientes a la reparación por daño antijurídico causado por particulares a entidades públicas

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1529 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-7068.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 007 Administrativo de Neiva y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Neiva.

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade

 

Bogotá, D. C., primero (1) de octubre de dos mil veinticinco 2025.

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.            Hechos que suscitaron la causa judicial

 

1.                 Ecopetrol S.A., a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de José María Vargas Motta, Quimonsa Ltda., Argeco S.A.S., Extinseg Ltda. en liquidación, Construcciones MB S.A.S. en liquidación y Cipavi S.A.S.[1]

 

2.                 Narró que entre Ecopetrol S.A. y diversos contratistas -José María Vargas Motta, Quimonsa Ltda., Argeco S.A.S., Extinseg Ltda. en liquidación, Construcciones MB S.A.S. en liquidación y Cipavi S.A.S.- se celebraron múltiples contratos de obra y mantenimiento entre los años 2003 y 2013, los cuales fueron ejecutados y liquidados de mutuo acuerdo en las fechas correspondientes.

 

3.                 En el marco de tales relaciones contractuales, Ecopetrol S.A., en su calidad de agente retenedor para el momento de la liquidación de los contratos, no practicó la retención relativa a la contribución de obra pública prevista en el artículo 6º de la Ley 1106 de 2006. Lo anterior, por cuanto existía para ese entonces doctrina de la DIAN y jurisprudencia uniforme del Consejo de Estado que consideraban que los contratos de obra suscritos por Ecopetrol en desarrollo de su objeto social -exploración, explotación y comercialización de hidrocarburos- no se encontraban gravados con dicho tributo, de conformidad con el artículo 76 de la Ley 80 de 1993.

 

4.                 Luego, mediante sentencia de unificación[2], el Consejo de Estado modificó su jurisprudencia y concluyó que la contribución de obra pública es exigible respecto de todo contrato de obra celebrado por entidades de derecho público, con independencia de su régimen contractual.

 

5.                 En cumplimiento de esta providencia y de lo dispuesto en el artículo 370 del Estatuto Tributario, Ecopetrol efectuó pagos a la DIAN los días 30 de mayo y 29 de junio de 2023 por concepto de contribución de obra pública respecto de los casos que no habían sido afectados por la cosa juzgada.

 

6.                 En ese contexto, Ecopetrol S.A. afirmó que a la fecha los contratistas demandados no han reintegrado a Ecopetrol S.A. las sumas canceladas en cumplimiento de la decisión judicial de unificación. Por lo anterior, pretende que se declare (i) la existencia de un enriquecimiento sin causa por parte de los demandados y en detrimento de su patrimonio, en tanto debió asumir como agente retenedor el pago de la contribución de obra pública a la DIAN, obligación que correspondía a aquellos en su calidad de sujetos pasivos y (ii) a los demandados patrimonialmente responsables por los perjuicios ocasionados a Ecopetrol con ocasión de dicho pago. Como consecuencia de lo anterior, (iii) que los demandados sean condenados al pago de los daños patrimoniales en las cuantías señaladas en la demanda, debidamente indexadas hasta la fecha de pago efectivo, y que además se impongan a su cargo las costas y agencias en derecho.

 

2.            Decisiones judiciales que suscitaron el conflicto

 

7.                 Decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: mediante Auto del 11 de junio de 2025, el Juzgado 007 Administrativo de Neiva declaró su falta de jurisdicción[3] para conocer de la demanda presentada por Ecopetrol S.A., dirigida a obtener la declaración de enriquecimiento sin causa y la consecuente condena al reembolso de las sumas que pagó a la DIAN por concepto de contribución de obra pública.

 

8.                 El despacho consideró que, de acuerdo con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (JCA) conoce de los litigios derivados de actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones administrativas sujetos al derecho administrativo. Sin embargo, en este caso, la causa petendi se fundamenta en el derecho de reembolso previsto en el artículo 370 del Estatuto Tributario, lo cual ubicaría la controversia en el ámbito de las relaciones de derecho privado.

 

9.                 En criterio del juzgado, aunque la demanda fue presentada bajo la figura del enriquecimiento sin causa, esta resulta improcedente cuando el daño invocado proviene de obligaciones contractuales. En esa medida, la acción idónea sería la de controversias contractuales. No obstante, dado que al juez no le está permitido variar la causa de la demanda, concluyó que lo realmente pretendido corresponde a la figura del pago de lo no debido, consagrado en el artículo 2313 del Código Civil, cuya reclamación debe tramitarse ante la Jurisdicción Ordinaria Civil (JOC).

 

10.             En apoyo de su decisión, citó doctrina de la DIAN, en específico, el Oficio 4357 del 17 de febrero de 2015, según el cual, ante la inexistencia de un procedimiento administrativo para el reembolso, debe acudirse al proceso civil. En consecuencia, el Juzgado estimó que la competencia para conocer de la controversia corresponde a la JOC, por factor residual, de conformidad con los artículos 15 y 20 del Código General del Proceso (CGP), y ordenó remitir el expediente a los juzgados civiles del circuito de Neiva, para su reparto.

 

11.             Decisión de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil: mediante Auto del 4 de agosto de 2025, el Juzgado 001 Civil del Circuito de Neiva declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto[4].

 

12.             Luego de precisar que en este caso el daño patrimonial reclamado proviene de contratos de obra pública celebrados por la empresa con los demandados y se vincula con la obligación de reembolso derivada del artículo 370 del Estatuto Tributario, concluyó que la controversia no corresponde a la jurisdicción ordinaria, sino a la JCA, dado que el presunto enriquecimiento sin causa imputado a los contratistas surge de contratos de obra pública en los que intervino una entidad pública de carácter mixto y la pretensión ha sido planteada bajo la modalidad de reparación directa. En sustento de su decisión, recordó que el Tribunal Administrativo del Huila, mediante providencia del 21 de mayo de 2025, ya había rechazado la demanda por razón de la cuantía y remitido el expediente a los jueces administrativos de Neiva, lo cual refuerza la competencia de dicha jurisdicción. Adicionalmente, precisó que aun si se acogiera la tesis del juzgado administrativo -según la cual el asunto corresponde al ámbito civil conforme a la doctrina de la DIAN de 2015-, la intervención de una entidad pública como Ecopetrol S.A. obliga a radicar el conocimiento en la JCA, conforme a lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA.

 

13.             Con fundamento en lo anterior, trabó conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el asunto a la Corte Constitucional para lo de su competencia.

14.             Una vez remitido el asunto a esta Corporación el 20 de agosto de 2025, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 2 de septiembre y fue enviado al despacho el día siguiente.

 

II.          CONSIDERACIONES

 

1.            Competencia

 

15.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.            Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

16.             Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo.

 

3.            Competencia de la JCA en materia de responsabilidad extracontractual cuando una entidad pública sufre daños por parte de un particular. Reiteración de jurisprudencia[11]

 

17.             El artículo 104 del CPACA establece la cláusula general de competencia de la JCA. En virtud de esta disposición, corresponde a dicha jurisdicción conocer de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo, en los que intervengan entidades públicas o particulares que ejerzan funciones administrativas. De manera expresa, la norma incluye dentro de esa competencia los procesos relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, sin consideración al régimen aplicable. A su vez, el parágrafo del mismo artículo define como entidades públicas: (i) los órganos, organismos o entidades estatales, con independencia de su denominación, (ii) las sociedades o empresas con participación estatal igual o superior al 50% de su capital y (iii) los entes con aportes o participación estatal igual o superior al mismo porcentaje. Por su parte, el artículo 105 del CPACA prevé determinadas excepciones a dicha regla general.

 

18.             De otro lado, el Título III del CPACA regula los distintos medios de control ante la JCA, entre ellos la reparación directa. El artículo 140 ibidem dispone que, mediante este medio de control, cualquier persona puede demandar la reparación de un daño antijurídico causado por la acción u omisión de los agentes estatales. Precisa, además, que la responsabilidad del Estado surge, entre otras hipótesis, cuando el daño tenga origen en un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación de inmuebles con ocasión de trabajos públicos, o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que actúe por instrucción de esta. De igual modo, la norma faculta a las entidades públicas para promover este medio de control cuando resulten afectadas por la actuación de particulares u otras entidades estatales[12]. Complementariamente, el artículo 152.5 del CPACA atribuye a los tribunales administrativos el conocimiento de las acciones de reparación directa cuando la cuantía exceda los 1.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV), mientras que el artículo 155.6 asigna la competencia a los juzgados administrativos cuando la cuantía no supere dicho tope.

 

19.             En desarrollo de estas disposiciones, el Consejo de Estado ha precisado que es propio de la JCA conocer de las acciones de reparación directa iniciadas por entidades de derecho público contra particulares[13]. Así mismo, ha explicado que la administración puede ser víctima de daños ocasionados por la acción u omisión de particulares o de otras entidades, por lo que resulta ajustado a derecho que se inicie un proceso por las posibles acciones lesivas de particulares contra entidades administrativas[14]. Cabe resaltar que esta postura se asumió al definir una controversia que versaba sobre los perjuicios ocasionados a Ecopetrol S.A, entre otros, por parte de unos particulares que impidieron la entrada de los trabajadores y contratistas de la entidad, al predio donde se iba a realizar una perforación exploratoria de unos pozos petroleros.

 

20.             En suma, puede concluirse que: (i) el artículo 104 del CPACA consagra una cláusula general de competencia de la JCA, dentro de la cual se incluyen los asuntos de responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, sin consideración al régimen aplicable, (ii) el artículo 105 establece las excepciones a dicha competencia, (iii) el artículo 140 regula el medio de control de reparación directa, cuya legitimación se predica tanto de personas naturales o jurídicas, como de entidades públicas cuando resulten perjudicadas, (iv) los artículos 152.5 y 155.6 determinan la distribución de competencia entre tribunales y juzgados administrativos en razón de la cuantía y (v) la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que la JCA es competente para conocer de acciones de reparación directa promovidas por entidades de derecho público contra particulares.

 

4.            Examen del caso concreto

 

21.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)                    Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 007 Administrativo de Neiva y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Neiva, autoridades que integran distintas jurisdicciones y rechazaron la jurisdicción en relación con la controversia.

 

(ii)                  Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual cada autoridad judicial alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. (ver supra §1 a 5).

 

(iii)               Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción (ver supra §6 a 12).

 

22.             Superado el anterior estudio, resulta claro que la competencia para conocer de este asunto radica en la JCA, por las razones que se exponen a continuación.

 

23.             Se trata de una demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa presentada por una entidad de naturaleza pública en contra de particulares, supuesto expresamente previsto en el inciso 3º del artículo 140 del CPACA, conforme al cual: “las entidades públicas deberán promover la misma pretensión [esto es, la reparación directa] cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública”.

 

24.             En efecto, la Sala constata que la pretensión encuadra dentro de las hipótesis susceptibles de ser ventiladas mediante el medio de control de reparación directa, en la medida en que Ecopetrol S.A., en su calidad de sociedad de economía mixta del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía[15] y con participación estatal superior al 50%[16], alega haber sufrido un daño por la actuación de particulares, consistente en haber asumido, como agente retenedor, el pago de la contribución de obra pública que, según afirma, correspondía a los contratistas demandados.

 

25.             Lo anterior en tanto que, en criterio de la parte actora, al pagar una obligación que incumbía a los demandados y frente a la presunta negativa de estos de efectuar el reembolso, se configuran los elementos de la responsabilidad extracontractual de los particulares. Así, (i) el daño se concretaría en el aparente detrimento patrimonial sufrido por Ecopetrol S.A. por concepto de la contribución de obra pública y cuyo pago se efectuó a la DIAN en cumplimiento de la orden emitida por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2020, pues su obligación era la de retener la suma, pero no asumirla, (ii) el hecho generador correspondería a la negativa de los contratistas de reembolsar dicho valor, pese a ser sujetos pasivos de la contribución y (iii) el nexo de causalidad se desprendería de la obligación legal que tenían los contratistas de asumir el tributo, en concordancia con los artículos 6º de la Ley 1106 de 2006 y 370 del Estatuto Tributario y de las órdenes impartidas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación referida.

 

26.             Adicionalmente, en la demanda se puso de presente que, aun en el evento de no prosperar la aludida pretensión, se debe analizar la existencia de un enriquecimiento sin justa causa a favor de los demandados y en detrimento del patrimonio de Ecopetrol S.A., en tanto se alega que el pago asumido por este carecería de causa jurídica válida que justifique el incremento patrimonial de aquellos. Lo anterior, por cuanto si bien Ecopetrol S.A., en calidad de agente retenedor, estaba llamada a practicar las retenciones, lo cierto es que la exigibilidad del tributo solo fue definida con posterioridad en la citada sentencia de unificación. En ese contexto, se alega que la obligación de responder por las sumas no retenidas no exonera a los demandados de pagar el valor correspondiente a la contribución.

 

27.             De allí que, frente al planteamiento del Juzgado 007 Administrativo de Neiva, la Sala precisa que la pretensión de Ecopetrol S.A. se enmarca en un supuesto atribuido a la JCA, en tanto se trata de una entidad de naturaleza pública que persigue la reparación de un daño derivado, al parecer, de la acción u omisión de contratistas privados. La competencia, por tanto, no se define por la calificación aislada de las figuras invocadas (reembolso, pago de lo no debido o enriquecimiento sin causa), sino por la naturaleza del medio de control ejercido y por la condición pública de la entidad demandante.

 

28.             Así mismo, aunque el artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia circunscrita a controversias derivadas de actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones en los que intervengan entidades públicas o particulares que ejerzan funciones administrativas, el artículo 140 del mismo estatuto prevé una regla especial y específica, según la cual las entidades públicas deberán acudir a la reparación directa cuando resulten perjudicadas por la actuación de particulares, sin condicionamiento adicional alguno. Esta norma, por tanto, particulariza la competencia de la JCA[17] y prevalece sobre la lectura aislada de la cláusula general del artículo 104.

 

29.             Finalmente, es preciso indicar que lo decidido en este auto no comporta un pronunciamiento, ni siquiera preliminar, sobre la prosperidad de la demanda de reparación directa, juicio que corresponde de manera exclusiva al juez natural de la causa y que, el análisis efectuado por la Corte se limita a determinar la jurisdicción competente a partir del contenido de la demanda, sin que ello implique prejuzgamiento sobre la existencia del daño alegado ni sobre la eventual responsabilidad de los demandados.

 

30.             En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que el conocimiento del presente asunto corresponde a la JCA. Por consiguiente, se remitirá el trámite de la referencia al Juzgado 007 Administrativo de Neiva para que continúe con el trámite correspondiente.

 

5.            Regla de decisión.

 

31.             Reiteración del Auto 014 de 2022. “Cuando una entidad pública presenta una demanda contra un particular con el objeto de obtener la reparación de un daño antijurídico sufrido por la actuación de éste, la controversia será objeto de conocimiento por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en aplicación del inciso 3° del artículo 140 de CPACA.”

 

III.      DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Civil del Circuito de Neiva y el Juzgado 007 Administrativo de Neiva, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento del proceso promovido por Ecopetrol S.A., a través de apoderado judicial, le corresponde Juzgado 007 Administrativo de Neiva.

 

Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-7068 al Juzgado 007 Administrativo de Neiva para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 001 Civil del Circuito de Neiva y a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con excusa

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General