4. Examen del caso concreto
21. En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 007 Administrativo de Neiva y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Neiva, autoridades que integran distintas jurisdicciones y rechazaron la jurisdicción en relación con la controversia.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual cada autoridad judicial alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. (ver supra §1 a 5).
(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción (ver supra §6 a 12).
22. Superado el anterior estudio, resulta claro que la competencia para conocer de este asunto radica en la JCA, por las razones que se exponen a continuación.
23. Se trata de una demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa presentada por una entidad de naturaleza pública en contra de particulares, supuesto expresamente previsto en el inciso 3º del artículo 140 del CPACA, conforme al cual: las entidades públicas deberán promover la misma pretensión [esto es, la reparación directa] cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.
24. En efecto, la Sala constata que la pretensión encuadra dentro de las hipótesis susceptibles de ser ventiladas mediante el medio de control de reparación directa, en la medida en que Ecopetrol S.A., en su calidad de sociedad de economía mixta del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía[15] y con participación estatal superior al 50%[16], alega haber sufrido un daño por la actuación de particulares, consistente en haber asumido, como agente retenedor, el pago de la contribución de obra pública que, según afirma, correspondía a los contratistas demandados.
25. Lo anterior en tanto que, en criterio de la parte actora, al pagar una obligación que incumbía a los demandados y frente a la presunta negativa de estos de efectuar el reembolso, se configuran los elementos de la responsabilidad extracontractual de los particulares. Así, (i) el daño se concretaría en el aparente detrimento patrimonial sufrido por Ecopetrol S.A. por concepto de la contribución de obra pública y cuyo pago se efectuó a la DIAN en cumplimiento de la orden emitida por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2020, pues su obligación era la de retener la suma, pero no asumirla, (ii) el hecho generador correspondería a la negativa de los contratistas de reembolsar dicho valor, pese a ser sujetos pasivos de la contribución y (iii) el nexo de causalidad se desprendería de la obligación legal que tenían los contratistas de asumir el tributo, en concordancia con los artículos 6º de la Ley 1106 de 2006 y 370 del Estatuto Tributario y de las órdenes impartidas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación referida.
26. Adicionalmente, en la demanda se puso de presente que, aun en el evento de no prosperar la aludida pretensión, se debe analizar la existencia de un enriquecimiento sin justa causa a favor de los demandados y en detrimento del patrimonio de Ecopetrol S.A., en tanto se alega que el pago asumido por este carecería de causa jurídica válida que justifique el incremento patrimonial de aquellos. Lo anterior, por cuanto si bien Ecopetrol S.A., en calidad de agente retenedor, estaba llamada a practicar las retenciones, lo cierto es que la exigibilidad del tributo solo fue definida con posterioridad en la citada sentencia de unificación. En ese contexto, se alega que la obligación de responder por las sumas no retenidas no exonera a los demandados de pagar el valor correspondiente a la contribución.
27. De allí que, frente al planteamiento del Juzgado 007 Administrativo de Neiva, la Sala precisa que la pretensión de Ecopetrol S.A. se enmarca en un supuesto atribuido a la JCA, en tanto se trata de una entidad de naturaleza pública que persigue la reparación de un daño derivado, al parecer, de la acción u omisión de contratistas privados. La competencia, por tanto, no se define por la calificación aislada de las figuras invocadas (reembolso, pago de lo no debido o enriquecimiento sin causa), sino por la naturaleza del medio de control ejercido y por la condición pública de la entidad demandante.
28. Así mismo, aunque el artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia circunscrita a controversias derivadas de actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones en los que intervengan entidades públicas o particulares que ejerzan funciones administrativas, el artículo 140 del mismo estatuto prevé una regla especial y específica, según la cual las entidades públicas deberán acudir a la reparación directa cuando resulten perjudicadas por la actuación de particulares, sin condicionamiento adicional alguno. Esta norma, por tanto, particulariza la competencia de la JCA[17] y prevalece sobre la lectura aislada de la cláusula general del artículo 104.
29. Finalmente, es preciso indicar que lo decidido en este auto no comporta un pronunciamiento, ni siquiera preliminar, sobre la prosperidad de la demanda de reparación directa, juicio que corresponde de manera exclusiva al juez natural de la causa y que, el análisis efectuado por la Corte se limita a determinar la jurisdicción competente a partir del contenido de la demanda, sin que ello implique prejuzgamiento sobre la existencia del daño alegado ni sobre la eventual responsabilidad de los demandados.
30. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que el conocimiento del presente asunto corresponde a la JCA. Por consiguiente, se remitirá el trámite de la referencia al Juzgado 007 Administrativo de Neiva para que continúe con el trámite correspondiente.