II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
11. Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[6]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[7], objetivo[8] y normativo[9].
3. Caracterización de los procesos de restitución de tierras
12. Mediante la expedición de la Ley 1448 de 2011 se establecieron medidas de índole judicial, administrativo, social y económico dirigidas a proteger a las víctimas de infracciones al derecho internacional humanitario o de graves violaciones de normas internacionales de derechos humanos dentro del conflicto interno armado. Dentro de tales medidas se reguló un procedimiento dirigido a obtener la restitución de las tierras despojadas a las víctimas, el cual es de carácter mixto por contar con una etapa de carácter administrativo y otra de carácter judicial.
13. La primera etapa del procedimiento de restitución de tierras -administrativa- corresponde adelantarla a la UAEGRT, entidad que, conforme el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, es la encargada de emitir la decisión de inscribir o no el predio en el RTDAF. En caso de negarse la solicitud de inscripción de un predio en tal registro y una vez agotada la vía gubernativa, el solicitante no incluido podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conforme lo dispuesto en el artículo 2.15.1.6.7 del Decreto 1071 de 2015. Ahora bien, en caso de ser positiva la respuesta, se entiende que se cumple el requisito de procedibilidad exigido para iniciar la etapa judicial del procedimiento de restitución de tierras, la cual es de conocimiento, en única instancia, de los Jueces Civiles del Circuito Especializados en Restitución de Tierras, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 79 de esa ley, salvo que en el decurso del trámite judicial se reconozca personería a opositores, evento en el cual dichos jueces tramitan el proceso hasta antes del fallo, momento en que es remitido al respectivo Tribunal Superior de Distrito Judicial para que sea este el que decida en única instancia.
14. Es de anotar que, por el carácter especialísimo de esta ley, al juez de restitución de tierras se le reviste de robustas facultades jurisdiccionales, entre las que se encuentran la de pronunciarse en la sentencia sobre solicitudes realizadas por opositores y la de resolver sobre la nulidad de los actos administrativos que extingan o reconozcan derechos individuales o colectivos, o modifiquen situaciones jurídicas particulares y concretas, debatidos en el proceso, si existiera mérito para ello[10]. Todo ello mediante sentencia en la que, además, deberá adoptar las órdenes necesarias para garantizar que las partes de buena fe exenta de culpa vencidas en el proceso sean compensadas cuando fuera del caso[11].
15. Debe resaltarse que, en aras de garantizar un pronunciamiento definitivo sobre la propiedad o posesión del bien u ocupación del baldío objeto de la demanda, así como sobre las compensaciones a las que hubiere lugar en favor de los opositores que probaron su buena fe exenta de culpa, la Ley 1448 de 2011 estableció en su artículo 95 reglas especiales de acumulación procesal, figura que se dirige a resolver los distintos tipos de controversias relacionadas con el predio objeto de restitución.
16. Al respecto, en la Sentencia T-119 de 2019 la Corte Constitucional se refirió a la regla especial de acumulación procesal para señalar que dicha figura consiste en el ejercicio de concentración en este trámite especial de todos los procesos o actos judiciales, administrativos o de cualquier otra naturaleza que adelanten autoridades o notariales en los cuales se hallen comprometidos derechos sobre el predio objeto de la acción. También serán objeto de acumulación las demandas en las que varios sujetos reclamen inmuebles colindantes, o inmuebles que estén ubicados en la misma vecindad, así como las impugnaciones de los registros de predios en el Registro de Tierras Despojadas y abandonadas forzosamente[12].
4. Determinación de la jurisdicción competente para conocer de la demanda de nulidad de los actos que deciden favorablemente la inscripción en el RTDAF, cuando la etapa judicial del proceso especial de restitución de tierras, a pesar de dicha inscripción, nunca se activó
17. Tal y como se señaló en líneas anteriores, el proceso especial de restitución de tierras se encuentra conformado por dos etapas, la primera de naturaleza administrativa y la segunda, que depende del éxito de la primera, de naturaleza judicial. Esta última se caracteriza por resolver en única instancia y en aplicación de la regla especial de acumulación procesal los conflictos jurídicos, administrativos o notariales que recaen sobre la propiedad o posesión del bien u ocupación del baldío objeto de la demanda, mediante sentencia en la que además se resolverán solicitudes de nulidad de los actos administrativos que extingan o reconozcan derechos individuales o colectivos, o modifiquen situaciones jurídicas particulares y concretas, debatidos en el proceso, si existiera mérito para ello[13] realizadas por opositores dentro del trámite.
18. Significa lo anterior que, en caso de pretenderse la nulidad de actos administrativos como los antes señalados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, corresponde a esta trasladar y acumular dicha solicitud al proceso especial de restitución de tierras que se encuentre en curso.
19. Al respecto, en el Auto 2264 de 2023 esta Corporación concluyó que la Jurisdicción Ordinaria, por conducto del juez o tribunal especializado de restitución de tierras, es la competente para conocer sobre la nulidad de la resolución mediante la cual se ordenó inscribir un bien inmueble objeto de restitución en el RTDAF.
20. En efecto, luego del análisis del caso concreto, la Sala Plena concluyó que el juez de restitución de tierras era el investido de jurisdicción para conocer de la nulidad que un opositor había formulado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que concomitantemente se adelantaba el proceso especial de restitución de tierras. Esto, con apoyo en el siguiente razonamiento:
De conformidad con los artículos 79, 88, 91 y 95 de la ley 1448 de 2011 y 2.15.1.6.7. del decreto 1071 de 2015, en los asuntos en que se pretenda la nulidad de los actos administrativos que deciden favorablemente la inclusión en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, la jurisdicción competente es la ordinaria, en particular, el juez o tribunal especializado en restitución de tierras que conozca de la solicitud de restitución. por el contrario, en los procesos en que se pretenda la nulidad de los actos administrativos que negaron la inclusión en el referido registro la competencia recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[14]
21. Más recientemente, esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones respecto del conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que pretendía la nulidad de la resolución en virtud de la cual se inscribió un inmueble en el RTDAF. En esa ocasión, atendida la muy especial particularidad de que tal demanda se promovió cuando ya había culminado -con sentencia de única instancia- el proceso especial de restitución de tierras en el que no se ventiló tal nulidad, la Sala Plena concluyó, mediante Auto 773 de 2025, que le correspondía asumir el conocimiento del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ante la imposibilidad de extender de manera excepcional la jurisdicción ya agotada del juez de restitución de tierras. Para arribar a tal determinación la Corte se apoyó en el siguiente razonamiento:
De conformidad con los artículos 104, 105 y 138 del CPACA y los artículos 91 y 102 de la Ley 1448 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer la pretensión de nulidad de los actos administrativos proferidos por la UAEGRT que deciden favorablemente la inclusión en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, cuando la etapa judicial del proceso de restitución de tierras iniciada en virtud de tales actos ya culminó, siempre que no se trate de los eventos que autorizan la excepcional extensión de la jurisdicción ya agotada, esto es, (i) los previstos en el artículo 102 de la Ley 1448 de 2011 y (i) que se esté en presencia de un sujeto que, tras la orden de restitución, por su relación con los predios restituidos, haya quedado en situación de especial vulnerabilidad.[15]
22. Pues bien, en esta oportunidad es claro que la pretensión de nulidad, dirigida contra un acto administrativo proferido por la UAEGRT que decidió favorablemente una solicitud de inclusión en el RTDAF, no pudo formularse en el respectivo proceso de restitución de tierras por cuanto la etapa judicial culminó de forma anticipada como consecuencia de su desistimiento por parte de los beneficiarios de la medida cautelar adoptada en la etapa administrativa. Esta situación plantea un escenario distinto a los resueltos por esta Corte en los Autos 2264 de 2023 y 773 de 2025, teniendo en cuenta que, a diferencia de aquellos, aquí el procedimiento especial de restitución de tierras nunca inició, por lo que dicha nulidad nunca pudo proponerse dentro del trámite especial contemplado en la Ley 1448 de 2011.
23. Nótese que en esta ocasión los beneficiarios de la medida de inscripción de los inmuebles afectos al proceso de restitución de tierras desistieron de la etapa judicial, con lo cual a ningún eventual opositor le resultaba viable, por la vía procesal prevista en el artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, plantear la nulidad de los actos administrativos que extingan o reconozcan derechos individuales o colectivos, o modifiquen situaciones jurídicas particulares y concretas.
24. Pues bien, atendidos los anotados elementos de juicio, de cara al especial escenario planteado, es preciso aplicar en esta oportunidad lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, el cual establece en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las controversias y litigios originados, entre otros, en actos sujetos al derecho administrativo en los que se encuentren involucradas entidades públicas o en su defecto, particulares en cumplimiento de una función administrativa; lo cual resulta concordante con los artículos 138, 149, 152 y 155 del CPACA, los cuales definen, en su orden, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, así como la competencia que recae en el Consejo de Estado, Tribunales y Jueces Administrativos para conocer de la nulidad que se solicite respecto de actos administrativos expedidos por funcionarios u organismos del orden nacional, departamental, distrital y municipal y el restablecimiento de derecho que de dicha nulidad se derive. Es de anotar que el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho en contra de una entidad de naturaleza pública será de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo siempre que no se trate de los asuntos exceptuados a la luz del artículo 105 del CPACA o que expresamente han sido asignados por el legislador a otra jurisdicción.
25. Se llega a esta solución dada la necesidad de identificar la autoridad judicial con jurisdicción para asumir el conocimiento de la pretensión de nulidad del acto administrativo que, a pesar de ordenar la inscripción de un predio en el RTDAF, no pudo ser discutido en la etapa judicial del respectivo trámite de restitución de tierras. Esto último, como consecuencia del desistimiento del procedimiento de restitución de tierras por parte de los interesados ante el juez especializado.
26. Por las razones anotadas, la Sala Plena opta por aplicar la cláusula de competencia desarrollada en el artículo 104 del CPACA y radicar en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento del asunto.
5. Sentencia T-244 de 2016: improcedencia del desistimiento en procesos de restitución de tierras
27. En la Sentencia T-244 de 2016 la Corte Constitucional tuvo oportunidad de resolver si la negativa de un juzgado especializado en restitución de tierras de aceptar el desistimiento presentado por los reclamantes constituía un defecto sustantivo. Al respecto, la respuesta de esta Corte fue negativa luego de precisar que la figura del desistimiento no es aplicable al procedimiento de restitución de tierras consagrado en la Ley 1448 de 2011.
28. La Corte resaltó que la restitución de tierras tiene carácter excepcional y reviste un especial interés público dentro de un marco de justicia transicional orientado a garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, justicia, reparación y no repetición. Por tanto, permitir el desistimiento abriría la puerta a presiones y amenazas de grupos ilegales contra las víctimas, debilitando la protección estatal y la finalidad del proceso. En consecuencia, determinó que las providencias cuestionadas no incurrieron en defecto sustantivo, pues la prohibición del desistimiento asegura que la restitución culmine con una sentencia judicial que salvaguarde integralmente los derechos de las víctimas.
6. Examen del caso concreto
29. En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta ocasión, el Juzgado 002 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué que integra la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil de Restitución de Tierras y el Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Ibagué que pertenece a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual cada autoridad judicial alegó la falta de jurisdicción para dirimirla (ver supra § 1 a 8).
(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción (ver supra § 5 a 8).
30. Superado el anterior estudio, sería del caso reiterar la regla establecida en el Auto 2264 de 2023 por estar en presencia de un trámite o solicitud cuyo conocimiento ha sido delegado por el legislador prima facie a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil de Restitución de Tierras. No obstante, en el presente asunto se presenta una situación que imposibilita su aplicación y es que el trámite judicial que habría permitido su conocimiento fue desistido por sus beneficiarios, lo que conduce a la imposibilidad para la señora Gleymar Bonilla Bermúdez de plantear dentro de tal proceso especial la nulidad pretendida, cuestión que, a juicio de la Sala Plena, activa la competencia especializada de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por conducto del Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Ibagué.
31. De esta manera, es dable concluir que en el presente asunto surge una clara imposibilidad legal para que un juez especializado en restitución de tierras conozca de la pretensión de nulidad que ahora promueve la señora Gleymar Bonilla Bermúdez para intentar, además, la reparación de los presuntos perjuicios causados por los efectos de la resolución que ordenó la inscripción de los bienes de su propiedad en el RTDAF, pues al haberse finalizado la etapa judicial del procedimiento especial de restitución de tierras como consecuencia de su desistimiento por parte de los beneficiarios de la inscripción en el RTDAF, la hoy demandante nunca pudo proponer tal nulidad ante el juez especializado.
32. Adicionalmente, pese a que esta Corte ha decantado que, dada su excepcional naturaleza, el proceso de restitución de tierras no es desistible, lo cierto es que el escenario del conflicto de jurisdicciones no es el procedente para ventilar lo acertado o no de la decisión judicial que en su momento aceptó el desistimiento y el consecuente retiro de la demanda. La competencia de la Corte se limita a definir a qué jurisdicción le corresponde el conocimiento de este asunto.
33. Por lo anterior, la Corte considera que se reúnen las condiciones que, a la luz de lo previsto en los artículos 104, 105 y 138 del CPACA, imponen que sea el Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Ibagué la autoridad con jurisdicción para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UAEGRT, teniendo en cuenta que: (i) se trata de una entidad pública del orden nacional, (ii) el caso no se encuentra dentro de las excepciones contempladas en el artículo 105 del CPACA y (iii) el procedimiento judicial de carácter especial que, en principio, sería el llamado a acumular la solicitud de nulidad nunca inició, pues los beneficiarios de la medida inscrita en el RTDAF desistieron del proceso antes de su admisión.
7. Regla de decisión
34. De conformidad con los artículos 104, 105 y 138 del CPACA y los artículos 91 y 102 de la Ley 1448 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer la pretensión de nulidad de los actos administrativos proferidos por la UAEGRT que deciden favorablemente la inclusión en el RTDAF, cuando, a pesar de esa inclusión, la etapa judicial del procedimiento de restitución culminó anticipadamente por su desistimiento.