TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1449/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es un particular cuya acción u omisión no supone ejercicio de funciones administrativas

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1449 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6961.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 012 Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá.

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade

 

Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.            Hechos que suscitaron la causa judicial

 

1.                 Los señores Carlos Ernesto Fajardo Castiblanco, en su calidad de Personero Municipal de Chiquinquirá y Miguel Antonio Rivera Rodríguez, líder social de la vereda Guasimal del municipio de Coper, interpusieron acción popular en contra de la Empresa de Energía de Boyacá S.A. E.S.P. -EBSA-[1], invocando la vulneración de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, así como los derechos de los consumidores y usuarios, establecidos en los literales h) y n) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

 

2.                 En su demanda, los accionantes sostienen que: (i) en las zonas rurales del municipio se cobra el servicio de alumbrado público sin que este se preste, (ii) desde hace más de siete años la EBSA no realiza mantenimiento de redes, transformadores y postes, (iii) los usuarios rurales sufren interrupciones prolongadas del servicio eléctrico, lo que ocasiona la pérdida de alimentos y pone en riesgo la vida de personas que dependen de equipos médicos, (iv) tanto en la zona urbana como en la rural se cobra el servicio de energía y alumbrado público sin cumplir con los estándares mínimos de calidad exigidos por la Ley 142 de 1994 y, (v) a pesar de las solicitudes previas remitidas a la empresa, no se adoptaron medidas para cesar las vulneraciones denunciadas.

 

3.                 En concreto, formularon las siguientes pretensiones: (i) que se declare que la EBSA ha vulnerado los derechos colectivos mencionados por omisión en el cumplimiento de sus obligaciones legales, (ii) que se ordene a la empresa reformar, remodelar o reconstruir las redes urbanas y rurales de energía del municipio de Coper y sus veredas, (iii) que se ordene prestar efectivamente el servicio de alumbrado público en las veredas donde actualmente se cobra sin prestación o, en su defecto, se suspenda su cobro y (iv) que se condene en costas a la entidad demandada por la omisión en el cumplimiento de sus deberes.

 

2.            Decisiones judiciales que suscitaron el conflicto

 

4.                 Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo: mediante Auto del 15 de enero de 2025, el Juzgado 012 Administrativo Oral del Circuito de Tunja declaró su falta de jurisdicción para conocer sobre la acción popular presentada por los señores Carlos Ernesto Fajardo Castiblanco y Miguel Antonio Rivera Rodríguez contra la EBSA[2]. En su análisis, el despacho concluyó que la demandada, en su calidad de sociedad prestadora de servicios públicos domiciliarios de carácter privado, no ejerce funciones administrativas y que lo cuestionado son aspectos de índole privada como el estado de las redes eléctricas y la prestación deficiente del servicio de energía y alumbrado público en el municipio de Coper. En otras palabras, la EBSA no despliega potestades propias de la administración pública y, bajo tal entendido, es que se le atribuyen deficiencias en la prestación ordinaria del servicio.

 

5.                 El juez fundamentó su conclusión en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998[3] y en decisiones adoptadas por la Corte Constitucional al resolver conflictos de jurisdicciones -entre otros, los autos 884 de 2021, 1083 de 2021 y 356 de 2022-, según las cuales corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, conocer de las acciones populares dirigidas contra empresas de servicios públicos domiciliarios, cuando las omisiones que se les imputan no provienen del ejercicio de funciones administrativas.

 

6.                 En consecuencia, ese despacho resolvió abstenerse de avocar conocimiento de la acción popular y ordenó la remisión del expediente, por competencia, a los juzgados civiles del circuito de Tunja -reparto-, de conformidad con lo previsto en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 y 168 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-.

7.                 Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil: mediante Auto del 29 de julio de 2025, el Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá resolvió no avocar el conocimiento de la acción popular interpuesta por Carlos Ernesto Fajardo Castiblanco y Miguel Antonio Rivera Rodríguez contra la Empresa de Energía de Boyacá EBSA S.A. E.S.P., y propuso conflicto negativo de competencia frente al Juzgado 012 Administrativo Oral del Circuito de Tunja[4].

 

8.                 En su análisis, el despacho consideró que el juzgado administrativo realizó una lectura incompleta de las pretensiones de la demanda, al concluir que se trataba únicamente de deficiencias en la prestación del servicio domiciliario de energía, que, en efecto, son competencia de la jurisdicción ordinaria. En ese sentido, destacó que dentro de las pretensiones se encuentra la exigencia de garantizar el servicio de alumbrado público y la facturación asociada a este, lo cual constituye una función administrativa atribuida en principio al municipio, ya sea que la preste directamente o a través de una empresa de servicios públicos.

 

9.                 Para sustentar su decisión, citó la jurisprudencia del Consejo de Estado -Sentencia del 7 de marzo de 2011, Rad. 23001-23-31-000-2003-00650-02-, así como de la Corte Constitucional -Sentencia C-558 de 2001-, en las que, en su concepto, se precisa que la facturación del servicio de alumbrado público constituye un acto administrativo, susceptible de recursos y sujeto a control de legalidad por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Afirmó que, en consecuencia, el conocimiento del litigio corresponde a dicha jurisdicción especializada, pues las pretensiones planteadas implican examinar actos administrativos y competencias municipales en materia de alumbrado público.

 

10.             Como argumento adicional planteó que el debate requería la vinculación del municipio de Coper como responsable de la prestación del alumbrado público y de la regulación de su cobro, lo que reforzaba la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo conforme al artículo 104 del CPACA.

 

11.             En virtud de lo expuesto, el despacho propuso conflicto negativo de competencia frente al Juzgado012 Administrativo Oral del Circuito de Tunja y ordenó la remisión del expediente a la Sala Plena de la Corte Constitucional para que dirima la controversia.

 

12.             Una vez remitido el asunto a esta Corporación el 30 de julio de 2025, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 2 de septiembre de 2025 y enviado al despacho al día siguiente.

 

 

II.          CONSIDERACIONES

 

1.            Competencia

 

13.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.            Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

14.             Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo.

 

3.            Criterios para determinar la autoridad competente para tramitar acciones populares. Reiteración de jurisprudencia[11]

 

15.             Por medio de la Ley 472 de 1998, el legislador desarrolló el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo. El artículo 9 de dicha ley establece la procedencia de las acciones populares “contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”.

 

16.              A su vez, el artículo 14 establece que la acción popular “se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos”. La Corte Constitucional se refirió al alcance de esta disposición en la Sentencia SU-585 de 2017, en la cual resaltó que “la determinación del sujeto legitimado para ser pasible de la acción popular, así como de la jurisdicción competente para tramitar el proceso (la ordinaria o la de lo contencioso administrativo) se encuentra guiada por la razonabilidad de la imputación de vulneración de determinado derecho o interés colectivo, a partir de los hechos de cada caso”.

 

17. Por su parte, el artículo 15 de la misma ley dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de las acciones populares “originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas” y en los demás casos conocerá la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Del mismo modo, el numeral 10 del artículo 155 del CPACA establece la competencia en primera instancia de los jueces administrativos de los asuntos “relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas”.

 

18.             En el Auto 799 de 2021 la Sala Plena de esta Corporación concluyó que “la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la [jurisdicción de lo contencioso administrativo] la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la jurisdicción ordinaria civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la [jurisdicción de lo contencioso administrativo]”. Por su parte, mediante Auto 1182 de 2021, la Corte indicó que “si la acción popular va dirigida únicamente en contra de entidades públicas, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

 

19.             En suma, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y la jurisprudencia constitucional, las acciones populares que se dirigen exclusivamente contra particulares corresponderán a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y, por su parte, aquellas que se presentan contra autoridades públicas y/o personas privadas que desempeñen funciones administrativas son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estas hipótesis, las autoridades judiciales no pueden anticiparse a la posible vinculación de potenciales sujetos pasivos para declarar la falta de jurisdicción.

                                                                                     

4.            Criterios para definir la jurisdicción competente contra empresas de servicios públicos. Reiteración de jurisprudencia

 

20.             Cuando una acción popular se dirija contra actos, hechos u omisiones atribuibles a empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, la competencia para conocer del asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, siempre que tales conductas no estén vinculadas al ejercicio de funciones administrativas. En cambio, si la conducta cuestionada proviene del despliegue de potestades administrativas, el conocimiento se asigna a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

21.             Esta directriz fue reiterada en el Auto 741 de 2023 de esta Corte, en el que, haciendo referencia a los autos 884  de 2021, 356 y 446 de 2022 y 721 de 2022 -todos ellos relativos a controversias de naturaleza semejante a la que ahora se examina-, resolvió que “[c]uando una acción popular se presente por cuenta de los actos, acciones y/o omisiones de empresas prestadoras de servicios públicos, su conocimiento corresponderá a la jurisdicción ordinaria cuando aquellos no sean la consecuencia de su función administrativa. Por el contrario, cuando tales actos, acciones y/o omisiones hayan sido en ejercicio de funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de la correspondiente acción popular será la contencioso - administrativa”[12].

 

Tabla 1. Autos de la Corte Constitucional que resolvieron conflictos entre jurisdicciones relacionados con acciones populares promovidas en contra de empresas de servicios públicos domiciliarios privadas.

 

22.             A partir de esta línea, la Sala estima necesario ilustrar cuáles son las funciones administrativas de las empresas de servicios públicos domiciliarios susceptibles de ser controladas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En primer lugar, tenemos aquellas que surgen en el trámite de peticiones, quejas o recursos interpuestos por los usuarios frente a decisiones administrativas que los afectan directamente. En estos casos, el objeto de control es un verdadero acto administrativo adoptado por la empresa[13].

 

23.             En segundo lugar, tenemos las enlistadas en el Auto 498 de 2022, oportunidad en la que la Corte señaló como ejemplos de funciones administrativas desplegadas por parte de las empresas de servicios públicos aquellas actividades relacionadas con hacer efectivos los poderes derivados de las cláusulas exorbitantes en los contratos, ejercer facultades de ocupación temporal de inmuebles, uso del espacio público, constitución de servidumbres, enajenación forzosa de bienes o, en el caso de las empresas oficiales, ejercer la jurisdicción coactiva.

 

24.             Esta ilustración sirve para insistir en que, cuando lo debatido no está vinculado a potestades administrativas, la competencia debe radicarse en la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.

 

25.             Para concluir, conviene reiterar lo expuesto en el Auto 498 de 2022, en el cual se puso de relieve que tanto esta Corte como el Consejo de Estado han distinguido entre la función pública y la prestación de servicios públicos[14]. En la Sentencia C-037 de 2003, esta Corporación precisó que, aunque en un sentido amplio todo lo relacionado con el Estado podría considerarse función pública, la Constitución diferencia claramente entre los conceptos de función y servicio públicos, asignándoles regímenes normativos distintos. De manera específica, indicó que el servicio público se materializa en la satisfacción de necesidades de los particulares, mientras que la función pública exige el ejercicio de potestades estatales y de autoridad pública[15].

 

5.            Examen del caso concreto

 

26.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)               Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 012 Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá, autoridades que integran distintas jurisdicciones y rechazaron la jurisdicción en relación con la controversia.

 

(ii)             Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial, en este caso, la correspondiente al expediente de acción popular, en tanto fue respecto de ella que cada autoridad judicial determinó de manera expresa su falta de jurisdicción para dirimirla (ver supra §1 a 3).

 

(iii)          Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción (ver supra § 4 a 12).

 

27.             Superado el anterior estudio, la Sala considera procedente aplicar la regla establecida en el Auto 741 de 2023 y atribuir la competencia de este asunto a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Lo anterior, toda vez que la acción popular que origina el presente conflicto de jurisdicciones plantea la necesidad de que la EBSA garantice la adecuada prestación del servicio público domiciliario de energía en el municipio de Coper y sus veredas, y en particular, que: (i) se reformen, remodelen o reconstruyan las redes urbanas y rurales de energía, (ii) se preste efectivamente el servicio de alumbrado público en los sectores donde se cobra sin prestación, o en su defecto se suspenda dicho cobro y (iii) se asegure que el servicio de energía eléctrica cumpla con los estándares de continuidad y calidad establecidos en la Ley 142 de 1994, evitando las interrupciones prolongadas que afectan la vida, la salud y los bienes de los usuarios.

 

28.             En ese sentido, se trata de una acción popular promovida contra una empresa privada prestadora de servicios públicos domiciliarios, en relación con la prestación material del servicio de energía y alumbrado público. Estas actividades, conforme al precedente expuesto, constituyen el objeto ordinario de la sociedad demandada y no comportan, en principio, el ejercicio de funciones administrativas.

 

29.             Dicho de otro modo, las pretensiones principales de la demanda se relacionan directamente con la prestación efectiva del servicio público domiciliario de energía que la EBSA está llamada a garantizar en el municipio de Coper y sus veredas. No se trata de un asunto vinculado con el ejercicio de potestades administrativas tales como la expedición o resolución de actos administrativos, la tramitación de peticiones, quejas y recursos, o la imposición de servidumbres, como lo sostuvo uno de los jueces concernidos para sustentar su falta de jurisdicción.

 

30.             En concreto, tampoco se refiere a problemáticas directamente asociadas a la facturación, puesto que la controversia planteada por los accionantes sobre el cobro del alumbrado público en zonas donde no se presta de manera adecuada y continua el servicio, no está dirigida al análisis de actos administrativos ni a decisiones de la empresa de servicios públicos demandada. Por el contrario, lo que buscan los accionantes es una orden judicial encaminada a la adopción de medidas técnicas y operativas para solucionar las fallas estructurales en la prestación del servicio, lo que está reservado a la órbita propia de su actividad empresarial.

 

31.             Finalmente, se recuerda que, como autoridad competente para resolver el conflicto de jurisdicciones, la Corte Constitucional no está habilitada para anticipar la vinculación de posibles sujetos pasivos como el municipio de Coper, ni para contemplar escenarios hipotéticos sobre su participación futura en el proceso y, con base en ello, asignar la competencia a una u otra jurisdicción. Lo anterior se sustenta en el artículo 14 de la Ley 472 de 1998 y en la reiterada jurisprudencia constitucional, según la cual las autoridades judiciales no pueden declarar la falta de jurisdicción con fundamento en la eventual intervención de otros actores no demandados. Por tanto, en el estado actual del expediente, en el que la demanda se dirige exclusivamente contra una empresa de servicios públicos de naturaleza privada que no ejerce funciones administrativas, y en el que no se han acreditado elementos que hagan necesaria la valoración de actos administrativos ni el control de legalidad sobre decisiones de una autoridad pública, la competencia para conocer del presente asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

 

32.             Por las razones expuestas, esta corporación resolverá el conflicto de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá es la autoridad judicial competente para conocer de la acción popular presentada por Carlos Ernesto Fajardo Castiblanco, en su calidad de Personero Municipal de Chiquinquirá, y Miguel Antonio Rivera Rodríguez, líder social de la vereda Guasimal del municipio de Coper, en contra de la EBSA. En consecuencia, la Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

6.            Regla de decisión.

 

33.             Reiteración del Auto 741 de 2023. “Cuando una acción popular se presente por cuenta de los actos, acciones y/o omisiones de empresas prestadoras de servicios públicos, su conocimiento corresponderá a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil cuando aquellos no sean la consecuencia de su función administrativa. Por el contrario, cuando tales actos, acciones y/o omisiones hayan sido en ejercicio de funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de la correspondiente acción popular será la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

 

III.      DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el el Juzgado 012 Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la acción popular promovida por Carlos Ernesto Fajardo Castiblanco, en su calidad de Personero Municipal de Chiquinquirá, y Miguel Antonio Rivera Rodríguez, líder social de la vereda Guasimal del municipio de Coper, identificada con el número de radicación 15-176-31-53-001-2025-00139-00, le corresponde al Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá.

 

Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6961 al Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 012 Administrativo Oral del Circuito de Tunja y a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JUAN JACOBO CALDERÓN VILLEGAS

Magistrado (e)

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General