2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
14. Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo). De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo.
3. Criterios para determinar la autoridad competente para tramitar acciones populares. Reiteración de jurisprudencia[11]
15. Por medio de la Ley 472 de 1998, el legislador desarrolló el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo. El artículo 9 de dicha ley establece la procedencia de las acciones populares contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.
16. A su vez, el artículo 14 establece que la acción popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos. La Corte Constitucional se refirió al alcance de esta disposición en la Sentencia SU-585 de 2017, en la cual resaltó que la determinación del sujeto legitimado para ser pasible de la acción popular, así como de la jurisdicción competente para tramitar el proceso (la ordinaria o la de lo contencioso administrativo) se encuentra guiada por la razonabilidad de la imputación de vulneración de determinado derecho o interés colectivo, a partir de los hechos de cada caso.
17. Por su parte, el artículo 15 de la misma ley dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas y en los demás casos conocerá la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Del mismo modo, el numeral 10 del artículo 155 del CPACA establece la competencia en primera instancia de los jueces administrativos de los asuntos relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas.
18. En el Auto 799 de 2021 la Sala Plena de esta Corporación concluyó que la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la [jurisdicción de lo contencioso administrativo] la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la jurisdicción ordinaria civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la [jurisdicción de lo contencioso administrativo]. Por su parte, mediante Auto 1182 de 2021, la Corte indicó que si la acción popular va dirigida únicamente en contra de entidades públicas, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
19. En suma, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y la jurisprudencia constitucional, las acciones populares que se dirigen exclusivamente contra particulares corresponderán a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y, por su parte, aquellas que se presentan contra autoridades públicas y/o personas privadas que desempeñen funciones administrativas son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estas hipótesis, las autoridades judiciales no pueden anticiparse a la posible vinculación de potenciales sujetos pasivos para declarar la falta de jurisdicción.
4. Criterios para definir la jurisdicción competente contra empresas de servicios públicos. Reiteración de jurisprudencia
20. Cuando una acción popular se dirija contra actos, hechos u omisiones atribuibles a empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, la competencia para conocer del asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, siempre que tales conductas no estén vinculadas al ejercicio de funciones administrativas. En cambio, si la conducta cuestionada proviene del despliegue de potestades administrativas, el conocimiento se asigna a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
21. Esta directriz fue reiterada en el Auto 741 de 2023 de esta Corte, en el que, haciendo referencia a los autos 884 de 2021, 356 y 446 de 2022 y 721 de 2022 -todos ellos relativos a controversias de naturaleza semejante a la que ahora se examina-, resolvió que [c]uando una acción popular se presente por cuenta de los actos, acciones y/o omisiones de empresas prestadoras de servicios públicos, su conocimiento corresponderá a la jurisdicción ordinaria cuando aquellos no sean la consecuencia de su función administrativa. Por el contrario, cuando tales actos, acciones y/o omisiones hayan sido en ejercicio de funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de la correspondiente acción popular será la contencioso - administrativa[12].
Tabla 1. Autos de la Corte Constitucional que resolvieron conflictos entre jurisdicciones relacionados con acciones populares promovidas en contra de empresas de servicios públicos domiciliarios privadas.
22. A partir de esta línea, la Sala estima necesario ilustrar cuáles son las funciones administrativas de las empresas de servicios públicos domiciliarios susceptibles de ser controladas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En primer lugar, tenemos aquellas que surgen en el trámite de peticiones, quejas o recursos interpuestos por los usuarios frente a decisiones administrativas que los afectan directamente. En estos casos, el objeto de control es un verdadero acto administrativo adoptado por la empresa[13].
23. En segundo lugar, tenemos las enlistadas en el Auto 498 de 2022, oportunidad en la que la Corte señaló como ejemplos de funciones administrativas desplegadas por parte de las empresas de servicios públicos aquellas actividades relacionadas con hacer efectivos los poderes derivados de las cláusulas exorbitantes en los contratos, ejercer facultades de ocupación temporal de inmuebles, uso del espacio público, constitución de servidumbres, enajenación forzosa de bienes o, en el caso de las empresas oficiales, ejercer la jurisdicción coactiva.
24. Esta ilustración sirve para insistir en que, cuando lo debatido no está vinculado a potestades administrativas, la competencia debe radicarse en la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.
25. Para concluir, conviene reiterar lo expuesto en el Auto 498 de 2022, en el cual se puso de relieve que tanto esta Corte como el Consejo de Estado han distinguido entre la función pública y la prestación de servicios públicos[14]. En la Sentencia C-037 de 2003, esta Corporación precisó que, aunque en un sentido amplio todo lo relacionado con el Estado podría considerarse función pública, la Constitución diferencia claramente entre los conceptos de función y servicio públicos, asignándoles regímenes normativos distintos. De manera específica, indicó que el servicio público se materializa en la satisfacción de necesidades de los particulares, mientras que la función pública exige el ejercicio de potestades estatales y de autoridad pública[15].