TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1477/25
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia
RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA-Demandante debe efectuar razonamiento mínimo para constatar yerro o arbitrariedad
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de la carga argumentativa
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
AUTO 1477 DE 2025
Referencia: Expediente D-16.700
Asunto: Recursos de súplica contra los autos de rechazo de la acción pública de inconstitucionalidad presentada por Carlos Manuel Freyle Sánchez contra el Decreto Ley 019 de 2012 [p]or el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública
Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en particular de aquellas que le confieren los artículos 6 del Decreto 2067 de 1991 y 49 del Acuerdo 01 de 2025, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes
I. ANTECEDENTES
1. El 18 de julio de 2025, el ciudadano Carlos Manuel Freyle Sánchez presentó acción pública de inconstitucionalidad en contra de la totalidad del Decreto Ley 019 de 2012 [p]or el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública.
A. La demanda
2. El actor solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad del Decreto Ley 019 de 2012 por desconocer los artículos 1, 2, 4, 113, 115, 150.10, 189-11 y 241 de la Constitución Política. La demanda se centró en dos cargos de inconstitucionalidad.
3. El primero se denominó un vicio de forma sustancial motivado en la ausencia de la firma del entonces Presidente de la República, Juan Manuel Santos Calderón, en el Decreto Ley 019 de 2012. El demandante sostuvo que la firma presidencial no era un simple requisito de protocolo, sino un elemento estructural de su validez formal[1] que denotaba el ejercicio directo de la facultad legislativa excepcional. Su omisión, en su criterio, viciaba sustancialmente el acto jurídico al vulnerar los artículos 150-10 y 189-11 de la Constitución, así como los principios de legalidad, separación de poderes, jerarquía normativa y seguridad jurídica[2].
4. El segundo cargo se tituló inconstitucionalidad sobrevenida por desconexión normativa estructural. El actor argumentó que el Decreto Ley 019 de 2012 fue expedido con base en el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, el cual confería facultades extraordinarias al Presidente para dictar el Decreto demandado. Sin embargo, el artículo 158 del Decreto 2106 de 2019 derogó expresamente dicho artículo 75, con lo cual se eliminó el fundamento jurídico que habilitaba la existencia del Decreto Ley 019 de 2012. Esto, a juicio del demandante, genera una contradicción normativa pues se trata de un decreto legislativo cuyo fundamento legal fue expresamente derogado[3], rompe la conexión exigida entre el Congreso y el Ejecutivo[4] y configura un desanclaje normativo[5] que compromete validez constitucional del decreto.
B. Auto del 21 de julio de 2025: Rechazo del cargo primero e inadmisión del cargo segundo
5. Por reparto, el asunto le correspondió al Magistrado Vladimir Fernández Andrade quien, mediante Auto del 21 de julio de 2025, rechazó de plano el primer cargo de la demanda e inadmitió el segundo[6]. Respecto al rechazo del primer cargo, el magistrado sustanciador advirtió que se basaba en vicios de forma y el término de caducidad para demandar este tipo de vicios era de un año a partir de la publicación de la norma conforme al artículo 242.3 de la Constitución Política. Dado que el Decreto Ley 019 de 2012 fue publicado el 10 de enero de 2012, el plazo venció el 12 de enero de 2013, y la demanda fue presentada el 18 de junio de 2025, mucho después de la fecha límite.
6. En cuanto al segundo cargo, la inadmisión se fundó en que no cumplía con los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia argumentativa. El magistrado sustanciador señaló que la argumentación carecía de un orden lógico y no especificaba qué preceptos constitucionales eran vulnerados por la derogatoria de la norma habilitante. Además, manifestó que el demandante no justificó las razones por las cuales la derogatoria posterior de la ley habilitante comprometía la validez constitucional del Decreto Ley 019 de 2012, ni precisó cuáles de los artículos constitucionales generales mencionados al inicio de la demanda (1, 2, 4, 113, 115, 150.10, 189.11 y 241) se veían específicamente afectados por este cargo. De otra parte, se observó que en el cargo no se empleaban argumentos de índole estrictamente constitucional para sustentar el desconocimiento de las normas superiores, sino que se basaba en fundamentos doctrinales y de jurisprudencia internacional.
7. Con todo, se concluyó que la censura elevada carecía de suficiencia pues no tenía el alcance para crear una duda respecto a la constitucionalidad de la expresión demandada. Así, el segundo cargo de la demanda fue inadmitido y se concedió el término de tres días para que el actor lo corrigiera, en los términos formulados por el magistrado sustanciador.
C. Recurso de súplica y corrección de la demanda frente al Auto del 21 de julio de 2025
8. El auto inadmisorio de la demanda fue notificado por estado No. 119 del 23 de julio de 2025, por lo cual el término de ejecutoria para la corrección de la demanda corrió entre los días 24, 25 y 28 de julio de 2025[7]. Ese mismo 23 de julio de 2025, el demandante presentó escrito mediante el cual interpuso recurso de súplica, corrigió el segundo cargo de inconstitucionalidad[8] y solicitó la revocatoria de la decisión de rechazo, con la consecuente decisión de admisión de los dos cargos formulados.
9. En la primera parte del escrito, el demandante alegó que el auto de rechazo ignoró la distinción entre vicios meramente formales y vicios sustanciales o estructurales. Sostuvo que la ausencia de firma presidencial no era un mero formalismo, sino un elemento estructural y de validez esencial del acto jurídico, pues denota[ba] el ejercicio directo e indelegable de la facultad legislativa extraordinaria conferida al Presidente de la República[9]. Su omisión, en consecuencia, viciaba sustancialmente el decreto demandado, pues implicaba que el Presidente no intervino de manera expresa ni formal en su expedición, en desconocimiento de principios como la legalidad, la separación de poderes, la jerarquía normativa, la reserva de ley y la seguridad jurídica. Por esta razón, el demandante insistió en que la Corte debía reexaminar la rigidez del término de caducidad cuando los vicios comprometen la estructura misma de la norma o el procedimiento constitucionalmente establecido para su expedición[10].
10. Indicó que la aplicación automática del artículo 242.3 de la Constitución, como se hizo en el auto recurrido, desconocía el mandato del artículo 228 según el cual lo sustancial prevalece sobre lo formal. En su criterio, el auto de rechazo omitió un examen de fondo y se limitó a una remisión mecánica al término de caducidad, sin ponderar la gravedad del vicio alegado. Añadió que tampoco se tuvo en cuenta lo previsto en el artículo 189.11 de la Constitución, que no autoriza la delegación de las facultades legislativas extraordinarias en los ministros. Según el actor, en el auto recurrido no se cumplió el deber de los magistrados de demostrar que sus consideraciones descalifica[n] 1os argumentos presentados en la demanda de constitucionalidad[11], lo que vulneraba el derecho a la administración de justicia.
11. En apoyo de su planteamiento, el demandante citó la Sentencia C-086 de 2014, que reconoce que, en circunstancias excepcionales, los vicios graves de procedimiento pueden habilitar el control constitucional más allá del término de caducidad. En su criterio, no aplicar esta excepción equivaldría a avalar la vigencia de decretos con fuerza de ley que no fueron expedidos por el titular de la competencia, lo cual vulnera de manera flagrante los artículos 150 numeral 10 y 189 numeral 11 de la Constitución Política[12].
12. Por otra parte, el demandante corrigió el segundo cargo. Señaló que no se trataba de un vicio formal en la expedición de la norma, sino de una circunstancia sobreviniente que comprometía su validez y permanencia en el ordenamiento jurídico. Así, explicó que el Decreto Ley 019 de 2012 debía ser declarado inexequible porque la norma habilitante que facultó al Presidente de la República para su expedición artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 había sido derogada expresamente por el artículo 158 del Decreto Ley 2106 de 2019, lo que generaba una contradicción normativa y un "desanclaje" normativo incompatible con la arquitectura constitucional[13]. Agregó que la validez de un decreto ley no es absoluta ni inmutable, pues depende de la vigencia de su soporte habilitante. Invocó el principio de que [l]o accesorio sigue la suerte de lo principal" (accessorium sequitur principale)[14] para argumentar que, si la ley de facultades extraordinarias es derogada, el decreto ley pierde su sustento y su validez se ve comprometida.
13. Frente a la especificidad, el actor señaló que el decreto ley demandado desconocía los artículos 1, 2, 4, 113, 115, 150 numeral 10 y 241 de la Constitución Política. Así, respecto del artículo 4, el demandante sostuvo que se desconocía porque al permitirse la existencia de un decreto ley cuyo fundamento habilitante desapareció, se desconocía el principio de supremacía constitucional conforme con el cual las normas deben ajustarse a la Constitución tanto en su génesis como en su permanencia. Frente a los artículos 113 y 115, argumentó que las facultades extraordinarias previstas en el artículo 150.10 constituían una excepción al principio de separación de poderes, de modo que al derogarse la norma que las confirió, suponía una extralimitación del Ejecutivo mantener un decreto que ya no contaba con una norma habilitante. En relación con el artículo 150.10 resaltó que, una vez derogada la norma habilitante, se entendía retirado el permiso para la expedición y vigencia de decretos leyes. Frente al artículo 241, el actor solicitó a la Corte ejercer su función de control material permanente, dado que la derogatoria de la ley habilitante generaba una desconexión constitucional, [que afectaba] el principio de legalidad y jerarquía[15].
14. En cuanto a la pertinencia del cargo, el accionante manifestó que el argumento central no era de conveniencia ni de mera implementación sino de compatibilidad de la norma con la arquitectura constitucional actual, dada la extinción de su fundamento habilitante[16]. Citó la Sentencia C-702 de 2010 para destacar que la jurisprudencia de esta Corporación ha admitido escenarios en los cuales la gravedad del vicio justifica un control material diferido, en atención a la coherencia del sistema jurídico y la jerarquía normativa[17]. Por último, en cuanto a la suficiencia, afirmó que la demanda sí suscitaba una duda mínima sobre la constitucionalidad del Decreto Ley 019 de 2012, al plantearse de manera clara el siguiente interrogante: ¿Puede un decreto ley mantener su validez y permanencia en el ordenamiento jurídico cuando la ley que le otorgó las facultades extraordinarias para su expedición ha sido expresamente derogada por otra norma con fuerza de ley?[18].
D. Auto del 13 de agosto de 2025: Rechazo del segundo cargo de la demanda
15. Mediante Auto del 13 de agosto de 2025, el magistrado sustanciador rechazó la demanda al no haberse corregido las falencias señaladas en el Auto del 21 de julio de 20215, frente al segundo cargo de inconstitucionalidad propuesto por el actor[19]. El magistrado sustanciador, al analizar el escrito de subsanación de la demanda, determinó que el actor reprodujo de manera casi literal los mismos planteamientos ya expuestos en la demanda, por lo que no incorporó nuevos elementos para corregir las deficiencias previamente señaladas en el auto de inadmisión. Así, para el magistrado sustanciador la demanda, ante la ausencia de un hilo argumental coherente y de una carga mínima de sustentación, continuaba sin satisfacer los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia.
16. En la providencia de rechazo, se advirtió que si bien la corrección de la demanda incorporó una referencia expresa a los preceptos constitucionales que el actor consideraba transgredidos (artículos 4, 113, 115, 150 numeral 10 y 241 de la Constitución Política), esta mención fue meramente enunciativa y no constituía una exposición razonada, clara y suficiente de las razones por las cuales la derogatoria de la ley habilitante afectaba la validez del decreto demandado. Se indicó que las críticas del actor carecían de precisión y solidez argumentativa, pues con estas no quedaba demostrada una conexión directa y demostrable entre la derogatoria de la ley habilitante y la validez del decreto demandado, ni mucho menos, que dicha derogatoria hubiese producido efectos retroactivos, es decir, que hubiera dejado sin efectos de forma automática todas las disposiciones expedidas durante el período en que estuvo vigente la ley habilitante.
17. El magistrado también manifestó que el Decreto Ley 019 de 2012, mantenía intacta su fuerza normativa porque fue expedido durante la vigencia efectiva de la ley habilitante, y no se había acreditado ninguna circunstancia que pudiera justificar su invalidez retroactiva. Se citó la Sentencia C-479 de 2024 en la que se demandó el artículo 136 del Decreto Ley 019 de 2012 para recordar que la derogatoria de la ley que confirió facultades extraordinarias al Presidente para expedir el decreto demandando, fue después de que este último ya las hubiese utilizado, de manera que aquella cumplió sus efectos y aunque servía como referente para el análisis, no hizo parte integral del Decreto ni del artículo demandado en esa oportunidad. El magistrado sustanciador recordó que [e]n situaciones análogas, la jurisprudencia constitucional ha confirmado que la derogatoria sin retroactividad no implica pérdida de legitimidad ni de eficacia normativa[20].
18. Finalmente, el magistrado aclaró que el planteamiento del demandante sobre una "inconstitucionalidad sobrevenida" era incorrecto, ya que esta figura ocurre cuando una disposición, que inicialmente se encontraba conforme con la Constitución, se vuelve inconstitucional al confrontarse con nuevos preceptos superiores, usualmente debido a una reforma constitucional o la declaratoria de inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución. En el presente caso, el demandante no demostró que la norma cuestionada fuera inconstitucional frente a una nueva norma constitucional, particularmente, según el magistrado, porque esta última no existe.
E. El recurso de súplica contra la decisión de rechazo del Auto del 13 de agosto de 2025
19. El auto de rechazo fue notificado por medio del estado No. 133 del 15 de agosto de 2025, por lo que su término de ejecutoria transcurrió los días 19, 20 y 21 del mismo mes y año[21]. El 19 de agosto de 2025, el ciudadano Carlos Manuel Freyle Sánchez presentó, dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo, escrito mediante el cual interpuso recurso de súplica[22].
20. En el recurso de súplica el actor incluyó de forma general diversas sentencias de esta Corte para explicar el entendimiento y alcance de los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos para por la jurisprudencia constitucional para la admisibilidad de las demandas presentadas en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.
21. Enseguida, pasó a señalar los argumentos por los cuales, bajo su criterio, la demanda como el recurso de súplica, sí eran claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, así como, añadió otros para subsanar las deficiencias señaladas en el auto inadmisorio. De esta manera, frente al requisito de claridad el actor indicó que la demanda era clara porque no se formulaba un reproche genérico ni impreciso. Por el contrario, manifestó que se presentaban dos problemas constitucionales concretos. De una parte, la ausencia de la firma presidencial [en el decreto demandado], elemento indispensable que materializa el ejercicio directo y personal de la potestad legislativa extraordinaria conferida por el artículo 150.10 de la Constitución[23] y mantener vigente un decreto ley sin norma habilitante desconoce la temporalidad y excepcionalidad de las facultades extraordinarias previstas en el artículo 150-10 de la Constitución[24].
22. Respecto al requisito de certeza, el demandante adujo que los cargos se dirigían de manera concreta y directa contra los artículos del Decreto Ley 019 de 2012 [ y que] ( ) [n]o se trata[ba] de una interpretación subjetiva o de un efecto eventual de la norma[25].
23. Frente a la exigencia de especificidad el actor señaló que para efectos de subsanar este requisito se advertía que la acusación formulada en la demanda no [era] vaga ni abstracta, sino que se dirig[ía] de manera concreta a cuestionar la forma en que dicho decreto ley desconoció de manera integral mandatos superiores de carácter sustantivo y procedimental[26]. Sin perjuicio de lo anterior, el demandante incluyó como nuevo argumento que el decreto acusado desbordó material y funcionalmente las competencias conferidas al Ejecutivo, regulando materias ajenas a la habilitación legislativa[27]. En este sentido, la demanda cumplía con la carga de individualizar problemas constitucionales, a saber: (i) la vulneración de los límites materiales y competenciales de las facultades extraordinarias, y (ii) la afectación sustancial de derechos constitucionales por la expedición de un decreto ley de carácter omnicomprensivo y regresivo[28].
24. En relación con el requisito de pertinencia el accionante manifestó que los cargos propuestos en la demanda, como el recurso, cumplían con este requisito porque no se basan en argumentos de oportunidad, conveniencia política o legalidad sino en vicios de forma de índole estrictamente constitucional. Por último, frente al requisito de suficiencia el demandante indicó que se cumplía porque la demanda ofrece un marco normativo suficiente para que la Corte entre a estudiar de fondo la pretensión de inconstitucionalidad[29].
II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
25. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto por el inciso 2 del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.
B. El recurso de súplica. Reiteración jurisprudencial[30]
27. Para su procedencia, la Corte ha establecido que el recurso debe cumplir con tres exigencias formales. La primera es la legitimación por activa, la cual recae exclusivamente en los sujetos procesales[32]. La segunda es la oportunidad, que requiere verificar que el recurso sea presentado dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo, es decir, dentro de los tres días siguientes a su notificación[33]. Y, la tercera exige que el demandante brinde una motivación que le permita a la Sala Plena identificar el yerro en que, al parecer, incurrió el auto de rechazo. En caso de no advertirse, la Corporación no podrá pronunciarse de fondo sobre el asunto[34].
28. Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que el recurso de súplica tiene un carácter excepcional y restrictivo. Su finalidad específica [es] permitir la contradicción de los motivos por los cuales se rechaza la demanda, pero no podría ser utilizada para atacar las razones sobre las cuales se funda la inadmisión[35]. Por lo que, no es una oportunidad para adicionar nuevos elementos de juicio que fueron puestos en consideración en la demanda o en el escrito de corrección, ni para adicionar razones que sustenten los cargos propuestos, subsanar los yerros cometidos en el trámite[36] o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda[37]. Por el contrario, el recurso debe orientarse a rebatir los fundamentos [del rechazo], y a mostrar que, en realidad, el escrito de acusación ofrece todos los elementos de juicio para la estructuración del debate constitucional y para el escrutinio judicial[38]. En consecuencia, la competencia de la Sala Plena se restringe al examen de los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente, respecto del auto de rechazo.
29. En suma, la jurisprudencia ha considerado que el recurso de súplica (i) tiene un carácter excepcional y restrictivo; (ii) no constituye una nueva oportunidad para subsanar las falencias de la demanda, para corregir los yerros advertidos en el auto inadmisorio, para adicionar elementos de juicio que no fueron expuestos ante el magistrado sustanciador[39] o para reiterar las expuestas inicialmente en la demanda o en su corrección[40] y, (iii) debe orientarse exclusivamente a rebatir los fundamentos del rechazo, de manera tal que, evidencie el yerro, el olvido o la actuación arbitraria en que incurrió la providencia que rechazó la demanda de inconstitucionalidad[41]. En consecuencia, (iv) si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente incurre en una falta grave de motivación que impediría proferir un pronunciamiento de fondo[42]. Lo expuesto, porque (v) la competencia de la Sala Plena respecto de este tipo de controversias se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas[43].
30. En este contexto, cuando la Sala Plena determina que se han cumplido los requisitos necesarios para admitir el recurso, procede a analizar el fondo del asunto para verificar si ha habido algún error, omisión o arbitrariedad. Para ello, el demandante debe demostrar: (i) que se han requerido requisitos que no son pertinentes para la evaluación inicial de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) que ha cumplido de manera satisfactoria con lo solicitado en el auto de inadmisión de la demanda[44].
C. Verificación de los requisitos formales para la procedencia de los recursos de súplica promovidos en el expediente D-16.700
31. A partir de lo expuesto, la Sala Plena definirá si los dos recursos de súplica presentados por el accionante en el marco de este trámite, contra el Auto del 21 de julio de 2025 y el Auto del 13 de agosto de 2025, respectivamente, (i) fueron presentados por la persona legitimada para ese efecto, (ii) de forma oportuna y (iii) si se acredita la carga argumentativa específica referida previamente.
32. Legitimación por activa. Para la Sala este requisito está acreditado, porque los dos recursos fueron interpuestos por Carlos Manuel Freyle Sánchez, quien es sujeto procesal en la presente demanda y durante el trámite acreditó su condición de colombiano[45].
33. Los recursos de súplica fueron presentados de forma oportuna. En virtud de las constancias remitidas por la Secretaría General de esta Corporación, la Sala encuentra que los recursos de súplica presentados contra el Auto del 21 de julio de 2025 y el Auto del 13 de agosto de 2025, respectivamente, fueron interpuestos dentro del término de ejecutoria de ambas providencias[46]. En consecuencia, la Corte encuentra que los recursos de súplica allegados por el demandante cumplen con los requisitos de legitimidad y oportunidad.
34. Carga argumentativa. En cuanto a este requisito, la Sala encuentra que los planteamientos del recurso de súplica interpuesto contra el Auto de rechazo del 13 de agosto de 2025 no lo satisfacen, pues no se dirigen en contra de las consideraciones del auto impugnado ni tampoco a evidenciar yerros, olvidos o actuaciones arbitrarias en este, sino que están encaminados a reiterar, casi de forma literal, las razones expuestas en la demanda y su subsanación, a las que únicamente se adicionó jurisprudencia de esta Corporación para reforzarlas.
35. Así, al contrastar los argumentos de la demanda y su subsanación con los contenidos del recurso de súplica en mención, la Sala Plena encuentra, de una parte, que el demandante incluyó, pese a su rechazo, los motivos expuestos en la demanda por los cuales el primer cargo de inconstitucionalidad relativo a que el Decreto Ley 019 de 2012 no fue firmado por el Presidente de la República era admisible. Y, de otra parte, se advierte que en los tres escritos el actor sostuvo, en los mismos términos, por qué el segundo cargo de inconstitucionalidad era claro, cierto, específico, pertinente y suficiente. En su opinión, el Decreto Ley 019 de 2012 no podía continuar vigente, dado que la norma habilitante en virtud de la cual fue expedido por el Ejecutivo, en ejercicio de funciones extraordinarias, había sido derogada. Y, como lo accesorio sigue la suerte de lo principal, el decreto devenía inconstitucional. Así, la permanencia del decreto ley demandado, consideró, contradecía las normas constitucionales que, en su criterio, establecen los límites constitucionales que regulan la expedición de decretos con fuerza de ley[47] los artículos 1, 2, 4, 113, 115, 150.10 y 241 de la Constitución Política. En este sentido, se trataba de una controversia de índole constitucional que suscitaba una duda frente a la constitucionalidad del decreto demandado.
36. Además, en el recurso de súplica presentado contra el Auto del 13 de agosto de 20215, el demandante señaló expresamente, en varias oportunidades, que era su intención subsanar la demanda con los argumentos expuestos en el recurso[48]. Igualmente, el actor adicionó nuevos motivos y normas constitucionales infringidas, no contenidos en la demanda ni en su subsanación, para sustentar el segundo cargo de inconstitucionalidad.
37. En efecto, el demandante manifestó que en el decreto acusado el Ejecutivo había desbordado material y funcionalmente las competencias que le fueron conferidas, al regular asuntos distintos a la habilitación que le dio el legislador[49]. Esto, porque el Decreto Ley 019 de 2012, bajo el pretexto de suprimir trámites innecesarios, modificó de manera transversal y sustantiva más de 400 normas en diversos sectores, lo que supuso una regulación fragmentaria, regresiva y carente de unidad temática, lo que no solo desconoce el principio de legalidad en la expedición de normas con fuerza de ley, sino que afecta el núcleo esencial de derechos constitucionales como el acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.), la participación ciudadana (art. 2 y 40 C.P.) y la garantía de reserva de ley en múltiples materias (arts. 150 y 152 C.P.)[50]. En este sentido, el demandante indicó que el decreto demandado no podía considerarse un instrumento legítimo de simplificación normativa, en tanto que en su contenido se introdujeron modificaciones de fondo en materias sensibles, excediendo la habilitación constitucional y afectando principios básicos de reserva de ley, separación de poderes y seguridad jurídica[51].
38. Hasta aquí es claro que los argumentos expuestos por el demandante en el recurso de súplica interpuesto contra el Auto del 13 de agosto de 2025 son meras reiteraciones de lo señalado en la demanda, intentos de subsanación y complementación de la misma, lo cual es abiertamente contrario a la finalidad del recurso de súplica, tal como se expuso en las consideraciones de esta providencia.
39. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala advierte que en el recurso de súplica interpuesto contra el Auto del 21 de julio de 2025 existe un argumento que sí puede entenderse como un cuestionamiento a la razón del rechazo de plano del primer cargo de inconstitucionalidad. En efecto, el demandante sostuvo que la caducidad no podía ser un obstáculo para analizar la constitucionalidad de una norma que, en su criterio, adolecía de un vicio no meramente formal sino sustancial, pues las facultades extraordinarias se confieren directamente al Presidente de la República en virtud del artículo 150.10 de la Constitución, de manera que es este quien debe suscribir los decretos leyes expedidos en ejercicio de tales facultades, y no únicamente sus ministros, como ocurrió en el Decreto Ley 019 de 2012.
40. En consecuencia, el recurrente alegó que el magistrado sustanciador no podía aplicar de manera automática el término de caducidad previsto en el artículo 242.3 de la Constitución, sin analizar previamente la entidad del defecto advertido y su incidencia en la validez del decreto demandado, ni revisar lo señalado en el artículo 189.11 de la Constitución, ya que la ausencia de la firma presidencial evidenciaba que el Presidente no intervino de manera directa ni expresa en su expedición.
41. En este orden de ideas, independientemente de que le asista o no razón al recurrente, este razonamiento constituye un motivo de disenso frente a la decisión impugnada, en tanto explica por qué, en criterio del actor, no era dado rechazar la demanda con fundamento en la caducidad de la acción. En consecuencia, la Sala Plena encuentra superado el requisito en cuestión únicamente en lo que a este reproche respecta, y procederá a estudiarlo de fondo.
D. Análisis de fondo del recurso de súplica
42. Así las cosas, le corresponde a la Sala Plena determinar si fue incorrecta la decisión del Magistrado sustanciador de rechazar el primer cargo de inconstitucionalidad de la demanda presentada por el accionante contra el Decreto Ley 019 de 2012 por caducidad de la acción, sin entrar a analizar si el vicio era formal o en realidad sustancial por el hecho de que conforme a los artículos 150.10 y 189.11 de la Constitución, es el Presidente de la República el titular de las facultades extraordinarias conferidas por el legislativo, por lo que ante la ausencia de su firma en el decreto ley demandado este último no intervino en su expedición. Al respecto, la Corte encuentra que el auto impugnado no incurre en ningún desacierto, por las razones que a continuación se precisan.
43. Primero, como lo señaló el magistrado sustanciador, el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución establece que la acción pública de inconstitucionalidad por vicios en la formación de una ley es de un año contado a partir de su publicación. La Corte ha entendido que los vicios de forma comprenden "aquellas irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación de la ley y que ha sido establecido por el constituyente"[52], por lo que puede entenderse que hace referencia a "la manera como fueron debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales"[53]. Por su parte, los vicios sustanciales o materiales, son aquellos que plantean la existencia de una oposición entre el contenido normativo de una determinada disposición (es decir, lo que ella ordena, prohíbe o permite) con la Constitución[54].
44. Esta Corporación ha entendido que el mandato del artículo 242.3 de la Constitución constituye una regla clara, inequívoca, que no admite excepciones. La Corte ha señalado que con este término de caducidad aplicable solo a los vicios de forma de la ley, la Constitución privilegia el principio de eficacia respecto del principio de validez y, por consiguiente, entiende que resulta más provechoso para los objetivos del ordenamiento jurídico siendo el principal la seguridad jurídica- que se valide una ley vigente hace más de un año y que, en consecuencia, no se vea afectada su eficacia en razón de vicios acaecidos durante su creación[55]. Así, la consecuencia que trae la presentación de la demanda con posterioridad a la caducidad de dicho término de un año, es su rechazo.
45. En el presente caso es claro que la demanda se interpuso mucho tiempo después de haber caducado el término de un año desde la promulgación del Decreto Ley 019 de 2012[56], por lo que la decisión adoptada por el Magistrado sustanciador se ajusta plenamente a lo que la propia Constitución exige frente a la temporalidad de las demandas contra leyes en sentido formal o material. La circunstancia puesta de presente por el recurrente sobre el supuesto carácter sustancial o material del vicio de forma alegado no constituye un argumento válido para desconocer la aplicación del término de caducidad. Como se indicó, la aplicación de este lapso no admite excepciones, por lo que no tenía el Magistrado sustanciador alternativa distinta a la de rechazar la demanda por extemporánea.
46. Por consiguiente, la Corte Constitucional ha determinado que:
[E]sta restricción temporal para las demandas de inconstitucionalidad que acusan vicios de procedimiento en el trámite de las leyes se justifica por cuanto esos vicios pueden sanearse con el mero transcurso del tiempo:
Ciertamente, en oposición a los vicios materiales o de fondo, que se predican de la esencia del acto jurídico y que sí afectan su contenido, los vicios de forma se limitan a desconocer aspectos rituales que, aunque fundamentales al proceso legislativo, están circunscritos al ámbito del debate, aprobación y promulgación de las leyes y no a su contenido propiamente dicho, por lo que se reputan defectos menores que por su naturaleza y por razones de seguridad jurídica pueden sanearse con el transcurso del tiempo[57][58].
47. Segundo, el demandante señaló que, conforme a las Sentencias C-086 de 2014 y C-333 de 1993, ante vicios de procedimiento graves que afectan la estructura misma de la ley, y respecto de los cuales ya se hubiera superado el término de un año para demandarlos, sería posible habilitar un control de constitucionalidad posterior al término de caducidad. Al respecto, esta Sala advierte que no fue encontrada en la relatoría la Sentencia C-086 de 2014 mencionada por el actor y que, en la Sentencia C-333 de 1993, no se hace referencia al término de caducidad previsto en el artículo 242.3 de la Constitución. En todo caso, se reitera que, aun tratándose de vicios de procedimiento en actos reformatorios de la Constitución, la aplicación del término de un año para demandar vicios de procedimiento o forma en el proceso de formación de las leyes o actos legislativos es irrestricta y no admite excepciones[59].
48. En conclusión, la decisión del Magistrado sustanciador de rechazar el primer cargo de inconstitucionalidad presentado en la demanda interpuesta por el actor contra la totalidad del Decreto Ley 019 de 2012 por caducidad de la acción, se ajusta plenamente a la regla que para el efecto establece el artículo 242.3 de la Constitución. En consecuencia, la Sala Plena negará el recurso de súplica formulado por el señor Carlos Manuel Freyle Sánchez contra dicha determinación adoptada en el Auto del 21 de julio de 2025.
49. La Sala aclara que la inadmisión o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad no hace tránsito a cosa juzgada ni limita el derecho de acción de los ciudadanos. Por lo tanto, el demandante o cualquier ciudadano puede presentar una nueva demanda, siempre que cumpla con los requisitos establecidos en los artículos 40-6 y 241 de la Constitución Política, así como en el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional. Si se presenta una nueva demanda, se deberá considerar tanto los autos de inadmisión y rechazo previos como la presente decisión[60].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. RECHAZAR, por falta de carga argumentativa, el recurso de súplica presentado por el ciudadano Carlos Manuel Freyle Sánchez, en contra del Auto del 13 de agosto de 2025 a través del cual se rechazó el segundo cargo de inconstitucionalidad de la demanda presentada dentro del expediente D-16.700.
Segundo. NEGAR el recurso de súplica respecto del primer cargo de inconstitucionalidad de la demanda presentada dentro del expediente D-16.700 por el ciudadano Carlos Manuel Freyle Sánchez, en los términos descritos en esta providencia.
Tercero. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, comuníquese el contenido de esta decisión al demandante y adviértasele que contra ella no procede recurso alguno.
Cuarto. Ejecutoriada esta decisión, ARCHÍVESE el expediente.
Notifíquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con comisión
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
No participa
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JUAN JACOBO CALDERÓN VILLEGAS
Magistrado (e)
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General