Sentencia C-448/24

7.       La procuradora general de la Nación presentó concepto en el que le solicitó a esta Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 27, 28, 69, 83, 101, 200, 233, 327 y 371, así como de los apartes normativos (incisos, expresiones, parágrafos, numeral o literales) que fueron objeto de conciliación respecto de los artículos 3, 8, 13, 16, 26, 32, 38, 40, 51, 55, 96, 100, 121, 172, 173, 174, 180, 194, 207, 210, 215, 224, 275, 289, 293, 297, 312, 337, 339, 342, 356 y 372 de la Ley 2294 de 2023.

8.       En relación con el trámite legislativo de la Ley 2294 de 2023, la procuradora general de la Nación evidenció que:

9.       En las sesiones del 2, 3 y 4 de mayo de 2023, las plenarias de las cámaras aprobaron el proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado). Sin embargo, ante las discrepancias presentadas en algunos artículos de la iniciativa, las mesas directivas de las corporaciones dispusieron la creación de una comisión accidental para elaborar un informe de conciliación en el que se armonizaran las disposiciones respectivas.

10.   El 4 de mayo de 2023, los parlamentarios designados rindieron el informe de conciliación correspondiente a las mesas directivas y, en el caso del Senado de la República, el mismo fue enviado por la Secretaría General de esa corporación a la Imprenta Nacional a las 11:54 pm, vía correo electrónico, con el propósito de que fuera insertado en una edición de la Gaceta del Congreso y publicado en la página web oficial.

11.   A las 12:05 am del 5 de mayo de 2023, la Plenaria del Senado de la República se reunió con el fin de discutir el informe de conciliación del proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado). En el transcurso de la sesión: (a) el parlamentario John Jairo Roldán Avendaño reseñó sumariamente el contenido de algunos fragmentos de dicho texto y el Secretario General advirtió que, “por vía electrónica, fue remitido en su momento a la Imprenta Nacional para la publicación en tiempos del día de ayer” en la página web. Sin embargo, (b) los senadores David Luna Sánchez y Ciro Alejandro Ramírez Cortés, en representación de los partidos Cambio Radical y Centro Democrático respectivamente, replicaron para dejar constancia que “al momento de la apertura el día de hoy de la plenaria del Senado no tuvimos acceso al documento de conciliación por ningún medio y estuvimos muy atentos de la publicación virtual donde tampoco apareció”.

12.   A la 1:20 am del 5 de mayo de 2023, luego de que la Plenaria del Senado aprobara el informe de conciliación por mayoría de 65 votos afirmativos contra 21 negativos, la mesa directiva levantó la sesión parlamentaria.

13.   La Imprenta Nacional elaboró la edición 427 de la Gaceta del Congreso de fecha 4 de mayo de 2023 y procedió a publicar dicho documento en la página web oficial a la 1:58 am del 5 de mayo de 2023.

14.   En la sesión plenaria del 17 de octubre de 2023, el Secretario General del Senado de la República afirmó ante la Plenaria de la corporación, que en la deliberación del informe de conciliación del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo “cinco para las doce (…) yo anuncié que aquí estaba la ponencia (…), pero la Imprenta la publicó como a las dos horas, ya en el día siguiente. Entonces, se votó sin publicación y allí hay un problema jurídico muy complicado”.

15.   Para la Procuraduría General de la Nación el trámite legislativo de la Ley 2294 de 2023 desconoció la regla contenida en el inciso 2° del artículo 161 de la Constitución. Esto, porque el informe de conciliación de la iniciativa fue insertado en la edición 427 de la Gaceta del Congreso del 4 de mayo de 2023, la cual fue publicada el 5 de mayo de 2023 a la 1:58 am, el mismo día calendario de la deliberación y aprobación de dicho informe por la Plenaria del Senado de la República. La divulgación oficial en internet de la edición de la Gaceta que contenía el informe de conciliación se realizó 38 minutos después de levantada la sesión de la Plenaria del Senado de la República del 5 de mayo de 2023, la cual finalizó a la 1:20 am. Explicó que también se ha determinado que ante el incumplimiento del deber de publicar un documento en la Gaceta del Congreso, es posible que las cámaras convaliden dicha infracción por medio de dos mecanismos alternativos establecidos en la Ley 5° de 1992: (i) la lectura del documento antes de “que haya de votarse” y (ii) “la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros” de la cámara. Sin embargo, en el Auto 011 de 2018 se declaró la inoperatividad del primer mecanismo. En ese sentido, la lectura de algunos fragmentos del informe de conciliación realizada por el senador ponente, durante la sesión del 5 de mayo de 2023, no convalidó la infracción del inciso 2° del artículo 161 de la Constitución. Respecto del segundo medio alternativo, se tiene que el Senado de la República no acudió a dicho mecanismo supletorio u otro similar. Lo anterior al considerar que el Secretario General del Senado certificó que “comoquiera que el informe de conciliación del proyecto se envió vía correo electrónico oportunamente a la Imprenta Nacional para su publicación, no se acudió a otro medio alternativo” de divulgación[29].

16.   Finalmente, expuso que, en principio, el vicio generado por la infracción del inciso 2° del artículo 161 de la Constitución Política puede ser subsanado por medio de la devolución del cuerpo normativo a las cámaras con el propósito de repetir la fase de armonización, en los términos establecidos en el artículo 241 superior. Sin embargo, esto no es posible en el presente caso, pues se trata de una ley que aprueba el plan nacional de desarrollo. Aplicar una subsanación implicaría desconocer el plazo constitucional de tres meses que tienen las cámaras para aprobar dicho instrumento de planeación y la prohibición orgánica de ampliar el término que tiene el Congreso de la República para decidir sobre la iniciativa presentada por el gobierno. Lo anterior, con fundamento en las sentencias C-557 de 2000 y C-1403 del 2000. 

VII.        EL TRÁMITE DE SUBSANACIÓN CON FUNDAMENTO EN EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 241 DE LA CONSTITUCIÓN. EL AUTO 705 DE 2024

17.   Mediante Auto 705 del 10 de abril de 2024, la Sala Plena advirtió que en la expedición de la Ley 2294 de 2023 se incurrió en un vicio de procedimiento. Lo anterior, por cuanto hubo un yerro en la publicación del informe de conciliación del proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado), antecedente legislativo de la norma acusada, durante el trámite surtido ante la Plenaria del Senado de la República.

18.   Al respecto, la Sala precisó que este vicio se configuró porque se acreditó que:

(i) El 4 de mayo de 2023, alrededor de las 11:49 pm, se anunció que el informe de conciliación mencionado había sido publicado en las Gacetas del Congreso No. 427 de 2023 del Senado y 429 de 2023 de la Cámara de Representantes y que sería debatido y votado en la siguiente sesión[30].

(ii) La siguiente Plenaria del Senado de la República se convocó para el 5 de mayo de 2023 a las 12:05 am y, conforme con el Acta No. 49 de 2023, publicada en la Gaceta 855 del mismo año, a las 12:11 am del 5 de mayo de 2023 se dio inicio a la sesión citada.

(iii) En dicha sesión, al llegar al tercer punto del orden del día, se abrió la discusión y aprobación del informe de conciliación del proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado). Sobre la publicidad del informe correspondiente el Secretario del Senado indicó:

“permítanme mostrar físicamente 360 páginas impresas con el articulado (…) texto que, por vía electrónica, fue remitido en su momento a la Imprenta Nacional para la publicación en tiempos del día de ayer y los números de la gaceta fueron aquí informados en su momento y, este es el informe de la conciliación que también está disponible tanto en la Gaceta como en la página de la Secretaría General, como impreso aquí para quien quiera hacer y esta es un ejemplar de la gaceta para información simplemente y abundar en más elementos de legalidad y constitucionalidad del proyecto que se está tramitando, gracias Presidente”[31].

(iv) Posteriormente, el senador John Jairo Roldán Avendaño expuso el contenido del informe de conciliación de la siguiente manera:

“(…) señor Presidente fue discutida en la plenaria de Cámara y plenaria de Senado una Ponencia de 373 artículos después de la discusión en el Senado que terminó el día miércoles, la discusión en Cámara que terminó el día de hoy aparecieron unas diferencias de la discusión entre una y otra Cámara de 34 artículos, aprobados de manera idéntica tanto en el Senado como Cámara 339 artículos, 16 artículos nuevos, 7 de los 16 artículos fueron idénticos tanto en Cámara como en Senado de los restantes se aprobaron 5 artículos de Senado, 4 artículos de Cámara la ponencia del Plan Nacional de Desarrollo queda entonces así señor Presidente.

De 372 artículos, vamos a pasar, señor Presidente, a explicar de una manera sucinta los 34 artículos en los que se presentaron diferencias y fueron motivo de la conciliación, vamos a pasar a mencionar su título y cuál fue el texto que se acogió, si se acogió texto de Senado o si acogió texto de Cámara (…)”[32] (Énfasis agregado).

(v) En dicha sesión, los senadores David Luna Sánchez[33] y Ciro Alejandro Ramírez Cortés[34] manifestaron que no tuvieron acceso al texto del informe de conciliación por ningún medio, pues las gacetas mencionadas no se encontraban disponibles, ni se compartió copia del mismo por mecanismos alternativos.

(vi) El 5 de mayo de 2023, cerrada la discusión, el informe de conciliación se sometió a votación y fue aprobado con 65 votos por el sí y 21 por el no, para un total de 86 votos. La sesión plenaria se cerró ese día a la 1:20 am.

(vii) El medio de publicación anunciado por la Secretaría General del Senado de la República para garantizar la publicidad del informe de conciliación y el cumplimiento de lo establecido en el artículo 161 de la Constitución, fue su incorporación en las Gacetas del Congreso. Sin embargo, la Gaceta No. 427 de 2023 del Senado fue publicada en la página web a la 1:58 am del 5 de mayo de 2023, es decir, con posterioridad a la votación y aprobación del informe de conciliación y del cierre de la sesión plenaria del Senado de la República.

(viii) La página web en la que se cargan las Gacetas del Congreso estuvo fuera de servicio por aproxidamente 2 horas (entre 04/05/2023 23:51:19 – 05/05/2023 01:50:10), por un error de comunicación entre el servidor de aplicaciones y el servidor de bases de datos[35].

(ix) El senador Jhon Jairo Roldan Avendaño, en la sesión del 5 de mayo de 2023, anunció que el informe de conciliación versaba sobre 34 artículos y procedió a su exposición sucinta. Sin embargo, el desarrollo del procedimiento legislativo conciliatorio recayó sobre 45 artículos.

(x) El Secretario General del Senado indicó, en documento radicado el 17 de agosto de 2023 ante esta corporación, lo siguiente: “Como quiera que el informe de conciliación del proyecto se envió vía correo electrónico oportunamente a la Imprenta Nacional para su publicación, no se acudió a otro medio alternativo. Así mismo el día 5 de mayo el Secretario General puso a consideración de la Plenaria el texto del informe de conciliación del proyecto antes de su votación. (…) En la sesión plenaria del día 5 de mayo del 2023, fecha en la cual el titular de esta Secretaria (sic) puso a consideración y disposición de los Honorables Senadores asistentes el texto del informe de conciliación del proyecto sin que existiera objeción o consulta alguna de los Senadores que posteriormente fue votado y aprobado por la Plenaria.”[36]

19.   Adicionalmente, la Sala Plena precisó que en el informe de conciliación publicado en la Gaceta 427 de 2023 del Senado, se anunció la conciliación respecto de 43 de los 372 artículos de la Ley 2294 de 2023. Sin embargo, la Sala evidenció que este informe versó materialmente sobre 45 de los artículos[37] contenidos en el proyecto de ley, de acuerdo con el cuadro comparativo que integró el informe de conciliación y que se anexó[38] al Auto 705 de 2024.

20.   En relación con la aplicabilidad del parágrafo del artículo 241 de la Constitución y conforme con las reglas establecidas en la jurisprudencia constitucional, la Sala Plena advirtió que el vicio identificado en la publicación del informe de conciliación del proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado) era relevante porque afectó el principio de publicidad, la garantía del debate parlamentario y la participación política, pues en el trámite del proceso de constitucionalidad se demostró que los senadores no conocieron el día anterior el informe de conciliación que sería objeto de discusión y aprobación.

21.   Asimismo, determinó que este vicio tampoco fue convalidado con las manifestaciones realizadas por el Secretario General del Senado de la República y por uno de los senadores ponentes en la sesión de aprobación, en las que se anunció tener en su poder el documento en físico y se efectúo la explicación del informe de conciliación, respectivamente. Lo anterior, porque:

(i) El contexto de la manifestación del Secretario General no permitía establecer que la tenencia del texto fuera el mecanismo que emplearía la corporación para la publicación del informe de conciliación y que dicha decisión hubiese sido anunciada a los congresistas de forma clara. Por el contrario, lo que hace el Secretario es informar que dicho documento fue publicado en la Gaceta 427 de 2023. Además, refirió tener impreso un texto de 360 páginas, lo que no daba cuenta del número de artículos objeto del informe de conciliación.

(ii) Tampoco se informó de manera clara y suficiente sobre las condiciones de disponibilidad y accesibilidad del documento por parte de los senadores. De manera que dicha manifestación no se tradujo en una posibilidad de acceso real y efectivo que permitiera el conocimiento sobre el texto conciliado por parte de los senadores que participaron en el debate. Lo anterior, considerando además que durante la sesión dos senadores manifestaron que no conocieron el informe de conciliación.

(iii) Disponer de una copia impresa del informe no bastaba y tampoco puede pretenderse que configuró un medio suficiente para ilustrar suficientemente y en poco tiempo al pleno del Senado. En efecto, era un medio inidóneo para que más de 100 senadores se informaran sobre el contenido del informe de manera simultánea.

(iv) La explicación sucinta de los artículos objeto del informe de conciliación por parte del senador Roldán, realizada en la sesión plenaria del Senado el 5 de mayo de 2023, no suple la publicación establecida en el inciso segundo del artículo 161. Ello considerando además, que en dicha exposición se anunció la conciliación sobre 34 artículos, pero esta versó materialmente sobre 45 artículos.

(v) Aceptar la convalidación por las mencionadas actuaciones implicaría desconocer la etapa definida por el constituyente y las garantías parlamentarias que aquella protege. Además, habilitaría un mecanismo que en este caso particular, no fue preciso ni suficiente respecto de la información que debió transmitirse a los senadores que participaban en la sesión plenaria.  De igual forma, desconocería el derecho que le asiste a la comunidad de contar con la publicidad efectiva que le permita el ejercicio del control político sobre las decisiones del Congreso y facilitar su participación en las decisiones que la afectan.

(vi) Los senadores David Luna Sánchez y Ciro Alejandro Ramírez Cortés, de distintos partidos políticos, durante la sesión del 5 de mayo de 2023 advirtieron que no conocían el informe de conciliación y que aquel documento no fue publicado en la página de internet respectiva. Al respecto, la Sala advirtió que, adicionalmente, la queja no fue respondida por la Plenaria del Senado y que el reclamo de los congresistas concordaba con las pruebas allegadas al proceso, las cuales daban cuenta de que, en efecto, no hubo publicación previa; este aspecto evidencia también la ausencia de convalidación del vicio identificado.

22.   Al considerar lo anterior, señaló que, en virtud de los principios de supremacía constitucional, democrático, conservación del derecho, razonabilidad y prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, el vicio era subsanable dado que: (i) no se configuró la pretermisión de alguna etapa estructural del procedimiento, ni la actuación implicaba rehacer el trámite; (ii) la irregularidad solo afectó algunos artículos de los 372 que componen la Ley 2294 de 2023, y (iii) no se desconocieron los requisitos formales del proceso de formación y discusión de la ley.

23.   Además, la Sala precisó que si bien la posibilidad de subsanar vicios de forma en la ley del plan nacional de desarrollo es excepcional por considerar las particularidades constitucionales del trámite legislativo de este tipo de leyes, en el caso concreto se configuró esta opción, porque de acuerdo con estrictos criterios de interpretación constitucional y dadas las especiales circunstancias acreditadas en el presente asunto, se demostró que: (i) el yerro identificado cumple con los criterios jurisprudenciales aplicables para admitir vicios de procedimiento subsanables y (ii) el principio de publicidad fue desconocido por cuenta de causas exógenas, relacionadas con problemas tecnológicos de la página web prevista por la Imprenta Nacional para dar cumplimiento a tal finalidad.

24.   Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena, mediante Auto 705 de 2024, ordenó devolver la Ley 2294 de 2023 al Senado de la República para que realizara el debate y votación del informe de conciliación del proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado), en los términos del inciso 2º del artículo 161 de la Carta. Para el efecto, se otorgó al Senado de la República el plazo de treinta (30) días hábiles. Asimismo, se le ordenó que una vez vencido el término rindiera informe a la Corte Constitucional sobre el procedimiento adelantado. Lo anterior, con la finalidad de que esta corporación pudiera decidir de manera definitiva acerca de la constitucionalidad de la Ley 2294 de 2023. Adicionalmente, ordenó suspender los términos para la tramitación de los procesos que cursen ante la Corte Constitucional por demandas instauradas contra los artículos objeto de conciliación en el proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado), hasta el día hábil siguiente a la fecha en la que se profiera decisión sobre la constitucionalidad de la ley dentro del presente expediente.

25.   El 21 de junio de 2024, mediante oficio SLE-CS-521-2024 enviado por correo electrónico a esta corporación, el Secretario General del Senado de la República remitió informe sobre las actuaciones desplegadas en cumplimiento del Auto 705 de 2024. En concreto, refirió lo siguiente[39]:

(i) El informe de conciliación del proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado) fue publicado en la Gaceta No. 453 del 22 de abril de 2024 del Senado.

(ii) En sesión plenaria del 20 de mayo de 2024 se produjo la lectura del informe de conciliación del proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado). Sin embargo, se aplazó la discusión por falta de quórum.

(iii) En sesión plenaria del 21 de mayo de 2024 los senadores Andrés Guerra, Efraín Cepeda, Paloma Valencia y otros presentaron una proposición para excluir del orden del día la votación de dicho informe de conciliación y nombrar una comisión para el examen jurídico y técnico del asunto[40]. Aquella fue aprobada, mediante votación nominal, con 69 votos por el Sí y 9 votos por el No[41].

(iv) El 30 de mayo de 2024, en sesión plenaria mixta (virtual y presencial) se aprobó la proposición presentada por el senador Jhon Jairo Roldán Avendaño para postergar el debate y votación del informe de conciliación y realizar dicha actuación en una sesión presencial.

(v) En sesión plenaria del 4 de junio de 2024, se discutió y aprobó el informe de conciliación del proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado), por votación nominal y pública, con 50 votos por el Sí y 12 por el No.

26.   Al tener en cuenta el informe aportado, mediante auto del 10 de julio de 2024, se requirió a la Secretaria General del Senado de la República para que aportara copia de: (i) la Gaceta No. 453 de 2024 que contiene la publicación del informe de conciliación del proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado); y (ii) las actas y las gacetas correspondientes a las sesiones del 20, 21 y 30 de mayo de 2024[42] y del 4 de junio, todas del presente año, en las cuales se realizaron los anuncios previos y la aprobación del mencionado informe de conciliación.

27.   En respuesta al auto de requerimiento, el 26 de julio de 2024, mediante oficio SGE-CS-3402-2024, el Secretario General del Senado de la República aportó copia de la Gaceta 453 de 22 de abril de 2024 del Senado, en la que fue publicado el informe de conciliación del proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado). Asimismo, informó que las Actas No. 67, 68, 72 y 73 de las sesiones plenarias correspondientes al 20, 21 y 30 mayo y 4 de junio de 2024, respectivamente, se encontraban en proceso de elaboración, pero adjuntó los enlaces correspondientes para acceder a las grabaciones fílmicas de dichas sesiones[43].

28.   El 20 de agosto de 2024, mediante oficio SGE-CS-3772-2024, el Secretario General del Senado de la República remitió copia de la Gaceta No. 1143 del 9 de agosto de 2024[44], que contiene la publicación del Acta No. 73 de la sesión plenaria del 4 de junio de 2024, en la que se discutió y aprobó el informe de conciliación del proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado), con 50 votos por el Sí y 12 por el No, para un total de 62 votos[45].

29.   Posteriormente, el 3 de septiembre de 2024[46] el magistrado sustanciador profirió nuevo auto de pruebas y requerimiento. En esta providencia se ofició a la Secretaría General del Senado de la República, para que remitiera: (i) copia digital de la proposición presentada por el senador Jhon Jairo Roldán Avendaño ante la Plenaria del Senado de la República y que fue aprobada en sesión mixta del 30 de mayo de 2024; y (ii) copia de las actas número 67, 68 y 72, correspondientes a las sesiones plenarias de los días 20, 21 y 30 de mayo de 2024 y las gacetas en las que fueron publicadas. Adicionalmente, ordenó que se informara sobre el cumplimiento de la obligación de anuncio previo en la sesión plenaria anterior a la del 4 de junio de 2024, en la que se aprobó el informe de conciliación del proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado). Finalmente, ofició al Secretario General del Senado de la República para que certificara el quórum deliberatorio y decisorio para la aprobación del informe de conciliación del proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado), en la sesión plenaria del 4 de junio de 2024[47].

30.   En respuesta a dicho auto de pruebas y requerimiento, el 16 de septiembre de 2024 la Secretaría General del Senado de la República remitió a la Secretaría General de la Corte Constitucional el Oficio No. SGE-CS-4270-2024 del 13 de septiembre de 2024, en el que se anexó copia de las Gacetas No. 18, 181, 183, 386, 417, 427 de 2023 y 1143 de 2024. Adicionalmente, aportó el Oficio No. SER-CS-275-2024 del 13 de septiembre del 2024, en el que: (i) se adjuntó la certificación del quórum deliberatorio y decisorio para la aprobación del informe de conciliación del proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado) en la sesión plenaria del 4 de junio de 2024; (ii) se aportó copia de la proposición No. 189 presentada por el senador Jhon Jairo Roldán Avendaño ante la Plenaria del Senado de la República y que fue aprobada en sesión mixta del 30 de mayo de 2024; y (iii) se informó sobre el trámite para discusión y aprobación del informe de conciliación analizado y se indicó que el anuncio previo, en la sesión plenaria mixta del 30 de mayo de 2024, se encuentra registrado en el minuto 48:30 de la grabación fílmica de la sesión que reposa en la cuenta oficial de Youtube del Congreso de la República[48]. Finalmente, indicó que las actas No. 67, 68 y 72 correspondientes a las sesiones plenarias del 20, 21 y 30 de mayo de 2024 se encuentran en elaboración[49].

VIII.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A.               Competencia

31.   De conformidad con lo dispuesto por el numeral 4° y el parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política y por el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de la Ley 2294 de 2023 conforme a la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

B.                Fijación del objeto de la decisión y formulación del problema jurídico

32.   Objeto de la decisión. La Sala Plena advierte que si bien la demanda está dirigida contra la totalidad de la Ley 2294 de 2023, el vicio de inconstitucionalidad advertido por el actor se refiere a la publicidad del informe de conciliación durante su trámite legislativo. Por ello, tal y como lo advirtió la Corte Constitucional en el Auto 705 de 2024, dicho informe recayó sobre 45 artículos del proyecto de ley respectivo, de los cuales 41 conformaron el cuerpo legal finalmente aprobado, puesto que los 4 restantes fueron eliminados del texto final como resultado de la conciliación[50]. Los artículos vigentes, luego de surtido el trámite ante el Congreso de la República, son los siguientes: 3, 8, 13, 16, 26, 27, 28, 32, 38, 40, 51, 55, 69, 83, 96, 100, 101, 121, 172, 173, 174, 180, 194, 200, 207, 210, 215, 224, 233, 275, 289, 293, 297, 312, 327, 337, 339, 342, 356, 371 y 372 de la Ley 2294 de 2023.

33.   Por tal razón, esta decisión recae únicamente sobre los mencionados artículos que hicieron parte del informe de conciliación y que actualmente hacen parte de la Ley 2294 de 2023.

34.   Problema jurídico. Le corresponde a la Sala determinar en sentencia de mérito si el vicio que afectó el principio de publicidad (artículos 157.1 y 161 de la Constitución) en el trámite legislativo de la Ley 2294 de 2023 fue subsanado, conforme a lo ordenado en el Auto 705 de 2024 de la Corte Constitucional. 

35.   Para responder al problema jurídico formulado, la Sala revisará el trámite legislativo de subsanación adelantado por el Senado de la República en cumplimiento de lo ordenado por el Auto 705 de 2024.

Análisis del caso concreto. El vicio de procedimiento por desconocimiento del principio de publicidad fue subsanado porque se cumplió con lo ordenado en el Auto 705 de 2024

36.   La Sala Plena considera que la vulneración del principio de publicidad en el trámite legislativo de la Ley 2294 de 2023 detectado por la Corte, se subsanó con el cumplimiento de lo ordenado en el Auto 705 de 2024. El análisis de la Corte sobre el particular se hará considerando las siguientes materias: (i) la posibilidad de que la Corte Constitucional valore otros medios de pruebas distintos a las actas y gacetas del Congreso de la República, con el fin de estudiar los antecedentes legislativos en procesos de control abstracto de constitucionalidad; (ii) la publicación del informe de conciliación del proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado); (iii)  la verificación de los anuncios previos en el trámite legislativo realizado en cumplimiento del Auto 705 de 2024; (iv) el proceso de votación y aprobación en la sesión plenaria del 4 de junio de 2024; y (v) el cumplimiento del término otorgado en el Auto 705 de 2024 para subsanar el vicio de procedimiento.

37.   La jurisprudencia constitucional ha establecido que en los procesos de constitucionalidad en los que resulte necesario valorar los antecedentes legislativos de las normas bajo estudio puede acudirse a mecanismos de prueba diferentes a las gacetas del Congreso. Al respecto, ha indicado lo siguiente:

“aunque el medio oficial de publicidad de los actos del Congreso es la gaceta, que presupone la aprobación del acta -acto formal-, no por ello a falta de la misma le está vedado a la Corte valerse de los demás medios de convicción que brinda la misma ley orgánica del congreso, como las actas, las certificaciones, los informes y las grabaciones, etc., al resultar también útiles, adecuados y válidos para la debida formación del convencimiento del juez constitucional. En sentido similar, aunque se reconoce a la gaceta del Congreso en principio como un medio de prueba ideal, no por ello pierden fuerza jurídica y categoría de medio de convicción los demás elementos de prueba que enuncia la propia Ley 5ª de 1992, los cuales a partir de su valoración conjunta terminan por otorgar al juez constitucional los elementos de juicio necesarios para llegar a una conclusión. Ello desplaza cualquier postura que pretendiese demandar siempre un medio único de convicción (tarifa legal) para probar un hecho determinado, con mayor razón tratándose de asuntos que como el control abstracto de constitucionalidad, exponen particularidades que las diferencian de los demás asuntos”. (Énfasis agregado)[51].

38.   De igual manera, en la Sentencia C-161 de 2024[52], la Corte precisó lo siguiente:

“La Sala Plena no comparte la posición de los demandantes. La Corte reafirma que, conforme a la Ley 5ª de 1992 y la jurisprudencia constitucional reiterada y uniforme, los principales medios de prueba para demostrar el cumplimiento del quórum y las mayorías son (i) el acta de las sesiones que se publica en la Gaceta del Congreso y (ii) los certificados expedidos por la secretaría de cada comisión o plenaria. Sin embargo, cuando las actas y certificados no contienen información precisa, verificable y suficiente para constatar el cumplimiento de las reglas de quórum y mayorías, es posible acudir a otros medios de prueba, tales como el desarrollo del debate y los registros de audio y video de la sesión.”

39.   Conforme a lo expuesto, la Sala Plena advierte que en el presente asunto aún no están disponibles algunas actas y gacetas referidas al trámite de subsanación. En concreto, de acuerdo con la información aportada por el Secretario General del Senado de la República y las verificaciones efectuadas por esta Corporación, se tiene que:

40.   En tal sentido, para verificar la subsanación del vicio advertido en el Auto 705 de 2024 y establecer si persiste o no la vulneración del principio de publicidad, la Corte Constitucional acudirá a la valoración integral del material probatorio que obra en el expediente, el cual incluye gacetas del Congreso, certificaciones de la Secretaría General del Senado de la República y los videos de las sesiones del Senado de la República disponibles en la plataforma YouTube.

41.   Ahora bien, verificados los informes y el material probatorio aportado por el Secretario General del Senado de la República, en cumplimiento de las órdenes proferidas en el Auto 705 de 2024 y en los autos de requerimiento del 10 de julio y del 3 de septiembre del presente año, se pudo constatar que el vicio de procedimiento fue subsanado por la Plenaria del Senado de la República. Lo anterior, en acatamiento de las exigencias previstas en el referido auto y conforme con lo establecido en el artículo 157.1 y en el inciso 2° del artículo 161, ambos de la Constitución, tal y como se muestra a continuación:

42.   La publicación del informe de conciliación. El informe de conciliación del proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado) fue publicado el 22 de abril de 2024 en la Gaceta No. 453 de 2024 del Senado[53]. Al respecto, la Sala advierte que este informe es el mismo que fue publicado en la Gaceta 427 de 2023 del Senado. En efecto, en ambas gacetas el informe tiene fecha de 4 de mayo de 2023 y aparece firmado por los miembros de la Comisión de Conciliación. Adicionalmente, como se evidenció en el Auto 705 de 2024, este informe anuncia la conciliación respecto de 43 artículos de la Ley 2294 de 2023, pero versa materialmente sobre 45 de los artículos. La Sala considera que el mencionado informe se dio a conocer a través de un medio de publicidad reconocido por el artículo 130 de la Ley 5ª de 1992 y con anterioridad a la fecha de discusión y votación.

43.   Los anuncios previos. De acuerdo con los informes aportados por el Secretario General del Senado de la República, en cumplimiento del Auto 705 de 2024 y de los autos de requerimiento del 10 de julio y el 3 de septiembre de 2024, los anuncios previos se efectuaron en las sesiones plenarias del Senado de la República realizadas los días 20, 21 y 30 de mayo de 2024. Al respecto, cabe señalar que el Secretario General del Senado de la República le informó a esta Corporación, en respuesta a los autos de requerimiento mencionados, que las Actas No. 67, 68 y 72, correspondientes a las sesiones plenarias de las fechas aludidas, se encontraban en proceso de eleboración y, por esa razón, aportó los enlaces de acceso a las grabaciones fílmicas de las sesiones[54].

44.   Conforme a lo expuesto, la Sala analizará el cumplimiento del presupuesto en torno al anuncio previo antes de la discusión y aprobación del informe de conciliación realizadas el 4 de junio de 2024. Una vez verificado el material audiovisual correspondiente[55], se evidenció que el anuncio se hizo de la siguiente manera:

45.   La siguiente sesión plenaria del Senado de la República se realizó el 4 de junio de 2024, en modalidad presencial. Dentro del orden del día se incluyó, en el cuarto punto[59], la votación del informe de conciliación mencionado. En esta sesión dicho informe fue aprobado, según el Senado de la República, conforme a lo consignado en el Acta 73[60].

46.   Sobre el particular, la Sala resalta que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado las siguientes subreglas en relación con las características y validez de los anuncios previos:

“1. El anuncio previo no exige el uso de fórmulas sacramentales; 2. El anuncio debe realizarse en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación; 3. El anuncio previo debe determinar la sesión futura en que tendrá lugar la votación del proyecto; 4. La fecha de esa sesión futura ha de ser cierta, determinada o, por lo menos, determinable; 5. En los casos en que no se señale expresamente la fecha de la sesión futura en que dicha votación se realizará, la sesión podrá entenderse referida a la siguiente en la cual se voten proyectos de ley, siempre y cuando el proyecto de ley sea incluido en el orden del día de dicha siguiente sesión; 6. Debe llevarse a cabo una cadena de anuncios por aplazamiento de la votación; y 7. Se dará por satisfecho el requisito de anuncio previo del debate cuando a pesar de no efectuarse la votación en la fecha prevista, finalmente ésta se realiza en la primera ocasión en que vuelve a sesionarse”[61].

47.   En el caso concreto se cumplen estos presupuestos en la medida en que: (i) el anuncio se dio con posterioridad a la publicación en la Gaceta del Congreso del informe de conciliación y antes del debate y aprobación del informe realizado el 4 de junio de 2024; (ii) en aquel se señaló la sesión futura en la que iba a ser debatido y votado el mencionado informe, así como se indicó la Gaceta en la que se encontraba publicado. Además, (iii) el aplazamiento aprobado y el anuncio previo sobre el informe de conciliación, fueron hechos en debida forma en la sesión del 30 de mayo de 2024 conforme a la información presentada por el Secretario del Senado de la República y la grabación fílmica que reposa en la cuenta oficial de YouTube del Congreso de la República.

48.   En suma, en este asunto la discusión y votación del informe de conciliación fue anunciada en la sesión del 30 de mayo de 2024, sesión plenaria inmediatamente anterior a la del 4 de junio de 2024, en la que se llevó a cabo la votación y aprobación de aquel, lo que también se evidencia por el consecutivo de las actas informadas por el Secretario General del Senado de la república, pues estas corresponden a los números 72 (en elaboración) y 73, respecto de las sesiones en mención.

49.   Adicionalmente, en relación con el anuncio previo efectuado en la sesión mixta del 30 de mayo de 2024, la Sala considera relevante destacar que luego de aprobada la proposición del senador Roldán Avendaño[62], la Presidencia del Senado de la República le solicitó al Secretario anunciar la votación del informe de conciliación, indicándose que se discutiría y votaría en la siguiente sesión plenaria y, posteriormente, se señaló que esta tendría lugar el 4 de junio de 2024 a las 2 pm. En ese sentido, se aseguró que el anuncio fuera explícito y unívoco en cuanto explicar el fin de la convocatoria[63], es decir, la discusión y aprobación del informe de conciliación; se previó una fecha determinada; y se incluyó en el orden del día de la sesión plenaria del 4 de junio de 2024, sesión en la que efectivamente se votó el aludido informe[64].

50.   La sesión plenaria en la que se discutió y aprobó el informe de conciliación. En el Acta No. 73 de la sesión plenaria del Senado de la República, del 4 de junio de 2024, consta que a las 3:47 pm, luego del llamado a lista y verificación del quórum deliberatorio, se abrió la sesión. Posteriormente, la Secretaría informó que se registró el quórum decisorio y se procedió a dar lectura al Orden del Día. Al llegar al cuarto punto del orden del día, el Secretario informó:

“El siguiente punto Presidenta es, votación de Proyecto de Ley o de Acto legislativo, primero, con informe de conciliación en cumplimiento del auto 705 del 10 de abril 2024 proferido por la honorable Corte Constitucional, Proyecto de Ley número 274 de 2023 Senado, 338 de 2023 Cámara, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026 ‘Colombia Potencia mundial de la Vida’” [65].

51.   Previo a la votación se dio lectura al informe de conciliación y se expuso como proposición: “Dar trámite al informe de conciliación publicado en las Gacetas 427 de 2023 y 453 de 2024 al Proyecto del Ley 274 de 2023 Senado, 338 de 2023 Cámara por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026 “Colombia Potencia mundial de la Vida” como parte fundamental de esta actuación y en cumplimiento de manera integral del Auto 705 de 2024”.

52.   Al respecto, la Sala considera relevante destacar que, de conformidad con los artículos 146 de la Constitución y 116, 117 y 118 de la Ley 5ª de 1992, para la aprobación de la ley del Plan Nacional de Desarrollo se requiere: (i) el cumplimiento del quórum deliberatorio correspondiente a la “presencia de por lo menos la cuarta parte de los miembros de la respectiva Corporación”[67]; (ii) el cumplimiento del quórum decisorio ordinario, correspondiente a “la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva Corporación”[68]; y (iii) el voto favorable de la mayoría de los asistentes[69]. 

53.   En ese sentido, el Secretario General del Senado de la República remitió la siguiente certificación[70]:

54.   De acuerdo con los datos entregados por el Secretario General del Senado de la República, la gaceta correspondiente y la grabación fílmica de la sesión plenaria[71], la Sala Plena advierte que existen diferencias entre los senadores asistentes a la sesión, los presentes al momento de la votación y el número de votos válidos. Lo anterior se evidencia así:

55.   No obstante, la Corte considera que tanto el quorum deliberatorio y decisorio se cumplieron en este caso. En efecto, según lo expuesto, a la sesión asistieron 87 senadores, al momento de la votación eran 78 y el informe fue votado por 62 de ellos[73]. Asimismo, la aprobación del informe se dio por 50 votos favorables, cifra que supera la mitad más uno de los asistentes[74]. Si bien existe una diferencia entre los asistentes a la sesión, los presentes al momento de la votación y el número de votos válidos, tal y como lo ha establecido en oportunidades anteriores la jurisprudencia, dicha situación no constituye un vicio de procedimiento[75]. En efecto, en atención a los principios de instrumentalidad de las formas y de prevalencia de lo sustancial sobre lo procedimental, el número de votos válidos fue de 62 lo que supera el quorum decisorio que en este caso era de 53 senadores, conforme al registro fílmico verificado por la Corte[76].

56.   Verificado el material probatorio aportado por el Secretario General del Senado de la República y las grabaciones fílmicas revisadas, la Sala concluye que, en cumplimiento de lo ordenado en el Auto 705 de 2024, el trámite legislativo ante el Senado de la República respecto de la deliberación y aprobación del informe de conciliación sobre el proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado) se realizó según lo previsto en el artículo 157.1 y en el inciso 2° del artículo 161, ambos de la Constitución. Lo anterior, por cuanto: (i) el informe fue publicado el 22 de abril de 2024, en la Gaceta 453 del mismo año; esto es con alrededor de 6 semanas de anticipación a la fecha en que se dio la deliberación y votación; (ii) los anuncios previos se efectuaron en debida forma y (iii) el 4 de junio de 2024, se sometió a discusión y a votación nominal el informe de conciliación referido. Lo anterior, con el cumplimiento de los quórum deliberatorio y decisorio exigibles para el momento en que se abrió la votación, de acuerdo con la certificación secretarial obrante en el expediente y con la mayoría requerida.

57.   El cumplimiento del término otorgado para la subsanación. El Auto 705 del 10 de abril de 2024 fue remitido al Senado de la República el 7 de mayo de 2024, mediante oficio SGC-570[77]. Asimismo, dicha providencia se notificó por medio del estado No. 067 del 7 de mayo de 2024[78]. El término otorgado para subsanar el vicio identificado fue de treinta (30) días hábiles contados a partir de la comunicación de aquella providencia. Es decir, vencía el 21 de junio de 2024.

58.   El 4 de junio de 2024, la Plenaria del Senado de la República sometió a discusión y aprobación el informe de conciliación del proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado), el cual fue aprobado en dicha sesión, como consta en el Acta No. 73 publicada en la Gaceta 1143 de 2024. Por lo anterior, la Sala encuentra que el Senado de la República cumplió con el término previsto para someter a deliberación y votación el mencionado informe, conforme con lo ordenado en el numeral primero de la parte resolutiva del Auto 705 de 2024.

59.   De otra parte, la Corte advierte que en el anuncio formal del informe se indica que 43 artículos del proyecto fueron objeto de conciliación, pese a que el contenido material de dicho informe se ocupó de 45 artículos. Tal situación no afecta el principio de publicidad que resulta transversal al trámite legislativo en general y que no es ajeno a la etapa de conciliación. La jurisprudencia constitucional ha precisado que el principio de publicidad representa “un elemento fundamental y transversal al trámite legislativo que trasciende el derecho subjetivo de cada congresista, pues se trata sobre todo de una garantía institucional básica para permitir la deliberación dentro del órgano legislativo”[79]

60.   De igual manera, el principio en comento concreta una garantía de transparencia propia del ejercicio deliberativo del Congreso de la República, porque es uno de los que determina la conformación de la voluntad del legislador, lo cual redunda en la salvaguarda de la democracia deliberativa. Esta Corporación ha indicado que la garantía de la democracia deliberativa exige, como presupuesto mínimo, que “los interlocutores conozcan los asuntos sobre los cuales deberán expresar sus posiciones, en aras de tener un punto de partida común, sobre el cual se manifiesten los desacuerdos así como los puntos de convergencia, cuya confrontación por medio del debate, donde se dé igual respeto y consideración a los intereses de cada representante, y a los de los grupos minoritarios, es el que permite la formación de la ley, a través de la regla de la mayoría”[80].

61.   Por lo mismo, se ha estimado que el debate solo puede existir cuando los congresistas conocen el objeto del mismo. Este conocimiento, como lo ha señalado la Corte, supone que “los congresistas conozcan a cabalidad el tenor literal de las disposiciones que se someten a su consideración y aprobación, […] [e]ntonces,  la posibilidad de aprobar textos implícitos o determinables, resulta completamente ajena a la voluntad del constituyente”[81]

62.    Lo referido importa para el presente caso, en tanto podría generarse una duda en cuanto a si se dio el conocimiento a cabalidad de las materias contenidas en el informe de conciliación. Consta en la Gaceta 453 del 22 de abril de 2024 que este informe anunció la conciliación de 43 artículos, no obstante, el mismo terminó por abordar la conciliación de más artículos de los que formalmente presentó como materia de conciliación.

63.   Para la Sala Plena, dicha circunstancia no tienen la entidad suficiente para viciar el principio de publicidad. Lo anterior, en atención a los principios de instrumentalidad de las formas y de prevalencia de lo sustancial sobre lo procedimental, y a que las reglas propias del trámite de las leyes en el Congreso de la República resultan importantes para garantizar la correcta conformación de la voluntad democrática, y ellas deben interpretarse al servicio del fin sustantivo que cumplen[82]. En tal sentido, la Corte Constitucional ha precisado que “no cualquier falla procedimental constituirá vicio de inconstitucionalidad, pues en virtud del principio de instrumentalidad de las formas algunos defectos pueden ser intrascendentes, otros pueden ser suplidos por mecanismos expresamente previstos en las normas vigentes, otros pueden ser saneados a lo largo del proceso legislativo y otros serán vicios subsanables bajo ciertas condiciones.  Así pues, no toda irregularidad en el trámite del proyecto da lugar a la materialización de un vicio de procedimiento”[83].

64.   En esas condiciones, la identificación formal sobre la conciliación de 43 artículos no tiene la entidad suficiente para constituir un vicio de inconstitucionalidad. Esto, si se tiene en cuenta que el informe de conciliación publicado en la Gaceta del Congreso 453 de 2023, y cuyo contenido se dio conocer a los senadores de la República, versó materialmente sobre 45 artículos. Fue ese universo el que se analizó, consideró, discutió y votó por parte de los actores del proceso legislativo. Por lo mismo, la identificación de los 43 artículos representa un yerro formal que no es indicativo de que el texto sometido a aprobación no se haya dado a conocer integralmente.

65.   En conclusión, las órdenes proferidas en esa providencia fueron cumplidas por el Senado de la República en el término otorgado y con respeto del procedimiento legislativo establecido para la aprobación de un informe de conciliación.

66.   Al subsanarse el vicio procedimental no se desconoce el principio de publicidad. La subsanación del vicio procedimental implica que se superó la causa alegada en la demanda como generadora de afectación al principio de publicidad respecto de los artículos que fueron objeto del informe de conciliación en el trámite legislativo de  la Ley 2294 de 2023. En efecto, la censura de la demanda estaba sustentada en la falta de publicidad del informe de conciliación en el trámite legislativo que dio lugar a dicha ley. De esta manera, luego que la Corte identificó el vicio y que devolviera al Senado de la República la ley mencionada para rehacer el tramite legislativo, en particular la discusión y aprobación del informe de conciliación, aquel se adelantó con el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, y se garantizó la materialización de los principios de publicidad y deliberación. Lo anterior, dado que se aseguró la debida conformación de la voluntad democrática al garantizar el conocimiento previo y suficiente del texto conciliado sometido a discusión y aprobación del Senado de la República, haberse efectuado los anuncios previos correspondientes y debatirse y aprobarse con observancia de los quórums y mayoría dispuestos para tal fin.

67.   En suma, la Sala advierte que el vicio de procedimiento declarado en el Auto 705 de 2024 fue debidamente subsanado por el Senado de la República. En consecuencia, en aplicación de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte así lo reconocerá. Adicionalmente, declarará la exequibilidad de los artículos 3, 8, 13, 16, 26, 27, 28, 32, 38, 40, 51, 55, 69, 83, 96, 100, 101, 121, 172, 173, 174, 180, 194, 200, 207, 210, 215, 224, 233, 275, 289, 293, 297, 312, 327, 337, 339, 342, 356, 371 y 372 de la Ley 2294 de 2023 por el único cargo propuesto en la demanda, conforme con las consideraciones expuestas en esta sentencia[84]. Además, ordenará el levantamiento de la suspensión de términos dispuesta en el numeral tercero de la parte resolutiva del Auto 705 de 2024[85].