Sentencia C-449/24

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

A LA SENTENCIA C-449/24

Expediente: D-15.724

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 115 (parcial) de la Ley 65 de 1993 “[p]or la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Con el acostumbrado respeto por las decisiones que adopta la H. Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me llevan a aclarar mi voto en relación con la determinación de la Sala Plena de inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.

Con la Sentencia C-449 de 2024, la Corte Constitucional decidió inhibirse de tomar una decisión de fondo respecto a la demanda presentada contra varios apartes del artículo 115 del Código Penitenciario y Carcelario, que se refieren a las visitas de los medios de comunicación y las entrevistas a los privados de libertad. En la demanda se señalaba una contradicción entre las normas citadas y los artículos 20, 25, 73 y 93 de la Constitución Política, el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). En relación con este argumento, la mayoría de la Sala Plena consideró que existía una ineptitud sustantiva en la demanda de inconstitucionalidad.

Es pertinente señalar que, aunque respeto la decisión mayoritaria de la Sala Plena de exigir un cumplimiento más estricto de los requisitos para adoptar una decisión de fondo, considero que los cargos presentados en la demanda objeto de análisis, tal y como fueron admitidos, cumplían con los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional, permitiendo así un pronunciamiento de fondo. Esto lo expresé en los autos mixtos del 15 de marzo y del 15 de abril de 2024, y lo reiteré en la Sala Plena al presentar la ponencia sometida a su consideración.

El artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991, precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito y cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las normas que se cuestionan y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) especificar los preceptos constitucionales que se consideran infringidos; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la acusación se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe establecer el trámite fijado en la Constitución para su expedición y la forma en que éste fue quebrantado y (v) la razón por la cual la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda.

En lo que respecta al tercer requisito mencionado (concepto de violación), este implica una carga material que exige cumplir con ciertos mínimos argumentativos necesarios para que la Sala Plena de la Corte Constitucional pueda adoptar una decisión de mérito. De conformidad con la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, para argumentar de manera adecuada el concepto de violación, el accionante debe cumplir con las cargas de: (i) claridad, la cual exige una secuencia conductora que permita un fácil entendimiento de las razones de la demanda; (ii) certeza, que se presenta cuando la censura recae sobre una proposición jurídica real y no es resultado de una inferencia subjetiva del demandante; (iii) especificidad, implica exponer cómo la norma en cuestión vulnera la Constitución Política, lo que descarta argumentos genéricos, globales y abstractos; (iv) pertinencia, la cual se cumple cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación; y (v) suficiencia, se cumple cuando la demanda tiene un alcance persuasivo; esto es, que logra generar una mínima duda sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada.

De acuerdo con lo establecido en los artículos 40, 228 y 241 de la Constitución Política, y conforme al procedimiento definido por el Decreto Ley 2067 de 1991, y aplicando el principio pro actione,[100] la presente demanda sí cumplía con los elementos necesarios que, según lo expuesto en las intervenciones y conceptos, justificarían un examen de fondo sobre los apartes del artículo demandado. En consecuencia, la Corte debió realizar un juicio de constitucionalidad para abordar el alcance de las normas cuestionadas, con el fin de comprobar que se respetaban los estándares del derecho internacional de los derechos humanos, así como los establecidos por la Constitución Política de 1991 y por la jurisprudencia constitucional. Este análisis no era otra cosa que garantizar el respeto al derecho fundamental de acceso a la información y a la libertad de expresión, tanto de las personas privadas de la libertad como de los periodistas en los contextos penitenciarios y carcelarios.

Los cargos admitidos se centraban en los apartes de la norma acusada que facultan al Reglamento General del INPEC para definir los requisitos exigidos para el ingreso de medios de comunicación a los establecimientos de reclusión, así como en la necesidad de autorización por parte del Director General del INPEC para realizar entrevistas con personas condenadas. Según los demandantes, dichos apartes constituyen un control previo al acceso a la información que vulnera: i) la prohibición de censura establecida en el artículo 20 de la Constitución; ii) las garantías previstas en el mismo artículo 20 y desarrolladas por la jurisprudencia constitucional respecto a la libertad de expresión de las personas condenadas y recluidas en establecimientos penitenciarios; iii) el derecho al trabajo consagrado en el artículo 25 y la protección reforzada de la actividad periodística establecida en el artículo 73 de la Constitución; iv) las protecciones a la libertad de expresión previstas en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). Además, señalaron que el requisito de autorización previa de una autoridad competente para realizar entrevistas con personas privadas de la libertad v) debe ajustarse a los principios de la Constitución y a la jurisprudencia constitucional.

En criterio de este Magistrado, el primer cargo presentado en la demanda, referido a la existencia de un posible control previo al acceso a la información por parte de los medios de comunicación, derivado de los apartes 'siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos por el reglamento general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario' y '[e]n caso de un condenado esta autorización debe ser concedida por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario' del artículo 115 de la Ley 65 de 1993, cumplía con las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. La argumentación expuesta permitía comprender las razones de la demanda y la presunta vulneración del artículo 20 de la Constitución Política. Además, planteaba una confrontación objetiva y verificable entre el artículo 20 de la Carta, que protege la libertad de expresión, prensa e información, y el artículo 115 de la Ley 65 de 1993.

El primer cargo también destacó cómo la Corte Constitucional ha reconocido que la censura, en cualquiera de sus tipologías y formas, está proscrita, especialmente el control previo sobre los medios de comunicación y su funcionamiento. Los elementos planteados en la demanda eran de naturaleza eminentemente constitucional, relacionados con la facultad de las autoridades administrativas o del Reglamento General del INPEC para imponer requisitos al ingreso y desarrollo de las actividades de los medios de comunicación en entornos penitenciarios y carcelarios. Esto generaba un cuestionamiento sobre la constitucionalidad de los apartados demandados.

En relación con el segundo cargo, el cual hacía referencia a otra faceta del artículo 20 de la Constitución, específicamente una posible violación del derecho fundamental a la libertad de expresión de las personas condenadas y recluidas en establecimientos carcelarios y penitenciarios, la demanda presentó argumentos que cumplían con las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Esto se fundamentaba en que la autorización exigida para el ingreso de periodistas y medios de comunicación, establecida en el artículo 115 de la Ley 65 de 1993, generaba una tensión con el citado artículo 20 de la Constitución.

Asimismo, las disposiciones demandadas del artículo 115 de la Ley 65 de 1993 constituían proposiciones jurídicas objetivas y verificables que permitían un análisis de fondo. Se destacó, además, que en el contexto de la relación de especial sujeción de las personas privadas de la libertad frente al Estado, la jurisprudencia ha reconocido que la libertad de expresión es un derecho susceptible de restricciones, siempre y cuando estas estén orientadas a la “resocialización del recluso y la conservación del orden, la disciplina y la convivencia dentro de los establecimientos carcelarios”.

Por último, la demanda cuestionaba, desde una perspectiva constitucional, cómo los apartados de las normas demandadas establecen medidas desproporcionadas para limitar los derechos de las personas condenadas y recluidas en los establecimientos de reclusión. Se argumentaba que existen alternativas menos lesivas para el derecho a la libertad de expresión de los condenados, tales como la disposición de un espacio dentro del establecimiento para realizar las entrevistas o la implementación de una notificación previa de estas. Estas medidas permitirían al INPEC estar informado sobre la realización de las entrevistas y tomar las acciones necesarias para garantizar el orden y la seguridad penitenciaria, sin afectar de manera desproporcionada los derechos fundamentales.

Todo lo anterior, si generaba una duda constitucional relevante frente a los apartados demandados y la Constitución Política de 1991.

Por su parte, el tercer cargo, relacionado con la presunta existencia de un control previo al acceso a la información contenido en los apartes de la norma demandada, exponía, a juicio de los demandantes, una posible vulneración del derecho al trabajo consagrado en el artículo 25 y de la protección reforzada de la actividad periodística dispuesta en el artículo 73 de la Constitución Política. Este cargo cumplía con las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, ya que presentaba una argumentación comprensible sobre las razones constitucionales por las cuales las disposiciones acusadas presuntamente vulneraban el derecho al trabajo y la protección reforzada de la actividad periodística, en consonancia con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de la Corte Constitucional.

Los argumentos presentados eran de naturaleza constitucional y explicaban que la imposición de requisitos y autorizaciones previstas en la norma acusada podría constituir una forma de control sobre el ejercicio del periodismo, al condicionar las actividades de los medios de comunicación a la autorización del INPEC. Por tanto, se consideraba necesario establecer límites a decisiones que debían ser motivadas, claras y razonables.

Asimismo, se resaltó que, aunque los establecimientos de reclusión son espacios con condiciones especiales de seguridad y sujetos a un régimen de limitación de derechos fundamentales, con el fin de proteger el derecho a la libertad de expresión y su relación intrínseca con el derecho al trabajo de los periodistas, era necesario recurrir a mecanismos menos restrictivos para garantizar los estándares de seguridad. Entre tales mecanismos se sugería la disposición de un espacio para entrevistas o la notificación previa de las mismas.

El cuarto cargo sostenía que los apartes de la norma demandada vulneraban las protecciones consagradas en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). En mi criterio, este cargo cumplía con las cargas de claridad y certeza, dado que los argumentos presentados eran comprensibles y recaían directamente sobre el contenido de la disposición demandada. Los demandantes acertaron al incluir la CADH y el PIDCP como parte del bloque de constitucionalidad.

Asimismo, se cumplían los requisitos de especificidad y pertinencia, al demostrar que la exigencia de un control previo para acceder a un establecimiento de reclusión podía configurarse como una restricción inconstitucional a la libertad de expresión y al acceso a la información, según el ámbito de protección establecido en los artículos citados.

Se señaló que la normativa acusada establecía que, para realizar una entrevista a una persona condenada, era necesario contar con su consentimiento y la autorización previa del Director General del INPEC. Este último requisito, según los demandantes, constituía un control previo prohibido por la jurisprudencia constitucional, que ha desarrollado garantías específicas para el ejercicio de la libertad de prensa y expresión. De esta forma, se argumentó que la exigencia de un permiso previo por parte de una entidad gubernamental como el INPEC para que los periodistas accedieran a los establecimientos de reclusión representaba una posible limitación al derecho a la libertad de expresión, en contravención con lo dispuesto en los artículos 13 de la CADH y 19 del PIDCP.

En este contexto, se destacó la necesidad de aplicar el test tripartito para verificar la proporcionalidad de las medidas restrictivas, evaluando su necesidad, idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto. De no realizarse este análisis, el amplio margen de discrecionalidad otorgado al INPEC a través de las disposiciones acusadas podría derivar en acciones arbitrarias equivalentes a una censura previa.

El quinto cargo admitido se dirigía contra el apartado “previa autorización de la autoridad judicial competente” del artículo 115 de la Ley 65 de 1993. Según los demandantes, dicho apartado requería ser interpretado de manera ajustada a la Constitución Política y a la jurisprudencia constitucional. El cargo planteaba un contraste con la norma que exige, para realizar una entrevista a un interno, que el medio de comunicación o el periodista obtengan la autorización de la autoridad judicial competente, lo cual constituía un argumento claro y cierto.

En opinión de los demandantes, la generalidad y abstracción de la norma demandada representaba un riesgo para la libertad de expresión y el acceso a la información. Por ello, se solicitaba condicionar su interpretación para que cumpliera con los estándares de necesidad, idoneidad y proporcionalidad. Esto se sustentaba en que la autorización judicial mencionada en la norma acusada, solo es compatible con el derecho internacional en el caso de reclusos que no han sido condenados, conforme al numeral 1 del artículo 14 del PIDCP.

En este contexto, considero que el cargo cumplía con los requisitos de especificidad y pertinencia, al cuestionar una generalidad o ambigüedad de la norma que podría dar lugar a interpretaciones contrarias a la Constitución Política de 1991, especialmente en perjuicio del derecho a la libertad de expresión. Destacó que, en escenarios de presunta limitación al acceso a la información, la Corte Constitucional ha ejercido control abstracto de constitucionalidad para prevenir afectaciones a la libertad de expresión, como lo evidenció en la Sentencia C-274 de 2013.

A partir de lo expuesto, los argumentos planteados en la demanda tenían una conexión lógica y sólida con los requisitos exigidos para iniciar el análisis de fondo, al igual que proporcionaban un marco jurídico apropiado para el estudio de constitucionalidad en función de la coherencia jurídica que subyace entre los disposiciones constitucionales invocadas y la disposición normativa cuestionada.

Tal como lo he reiterado en otras providencias, los cargos previamente expuestos y admitidos inicialmente debieron ser valorados para emitir una decisión de mérito, en atención al principio pro actione. Este mandato implica que la Corte Constitucional no debe aplicar un rigor excesivo al evaluar el cumplimiento de los requisitos de las demandas admitidas, ya que ello podría desconocer el carácter público y de derecho político de la acción pública de inconstitucionalidad. Además, un análisis excesivamente estricto podría constituir una restricción desproporcionada al derecho de participación, al acceso a la administración de justicia y, en particular, al derecho a un recurso judicial efectivo ante el tribunal constitucional.

El principio pro actione exige al operador jurídico -en este caso, la Corte Constitucional- ejercer su función sin aplicar un rigor excesivo al momento de verificar el cumplimiento de los requisitos de la demanda. Este principio promueve que se privilegie aquella interpretación que permita proferir una decisión de fondo, en lugar de una determinación inhibitoria. Lo anterior, por cuanto una inhibición de la Corte Constitucional en este tipo de procesos “podría restringir el derecho de participación ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, dando lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional”.

Este principio está conectado con la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad, la cual es un mecanismo jurídico esencial para garantizar la supremacía e integridad de la Constitución y fomentar la participación activa de los ciudadanos en el control del poder público. La acción pública de inconstitucionalidad tiene una naturaleza jurídica que combina el ejercicio de un derecho político con el acceso a la justicia constitucional. Este mecanismo materializa el principio de supremacía constitucional establecido en el artículo 4 de la Constitución, al permitir a los ciudadanos actuar como garantes de la integridad y prevalencia de la Carta Política frente a normas legales que puedan contradecirla. Este derecho político se manifiesta en la capacidad de cualquier ciudadano colombiano de presentar demandas ante la Corte Constitucional para cuestionar la validez de una ley o norma con fuerza de ley, sin necesidad de demostrar un interés directo.

En efecto, la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad es ser un instrumento de acceso general para cualquier ciudadano colombiano, de ahí su característica de pública, y sirve como un instrumento de control constitucional ciudadano -esto es que se activa por la petición- frente a las normas que ostentan rango legal. La acción no solo busca salvaguardar la integridad del ordenamiento jurídico, sino que también permite a los ciudadanos participar en las decisiones que afectan la vida económica, política y social del país, que son adoptadas bajo el vehículo jurídico de la ley o de normas con fuerza de ley. En consecuencia, su propósito no es únicamente cuestionar normas legales, sino también generar jurisprudencia que guíe y límite al ejercicio del poder público para que este se mantenga dentro del marco constitucional, respete los derechos de las personas y el Estado Social de Derecho.

En términos prácticos, la acción pública de inconstitucionalidad permite a los ciudadanos impugnar la inconstitucionalidad de leyes, decretos con fuerza de ley y actos reformatorios de la Constitución. Este mecanismo garantiza la participación activa de cualquier persona en la defensa de la Carta Política, actuando como un contrapeso frente al poder legislativo e incluso frente al ejecutivo cuando este actúa como legislador extraordinario. De esta manera, se asegura que las normas se ajusten a los principios constitucionales, contribuyendo al fortalecimiento del Estado de derecho.

La acción pública de inconstitucionalidad se soporta en los principios de universalidad, informalidad y acceso a la justicia. La universalidad significa que no se necesitan conocimientos especializados para interponerla; basta con demostrar la ciudadanía, lo que resalta su vocación democrática y participativa. La informalidad se manifiesta en que los requisitos procesales exigidos son mínimos, promoviendo un acceso amplio y generalizado a este mecanismo. La Corte Constitucional también destaca que esta acción enriquece el debate constitucional al incluir diversas voces de los ciudadanos, fortaleciendo así la deliberación democrática y el control del poder político.

La acción pública de inconstitucional, es un ejemplo de un instrumento de carácter contra mayoritario en las democracias constitucionales modernas, al permitir a los ciudadanos cuestionar decisiones legislativas que puedan vulnerar principios, reglas o derechos constitucionales.

No obstante su evidente naturaleza democrática, la acción pública de inconstitucionalidad, enfrenta diversos desafíos, uno de los cuales se puede evidenciar en la presente providencia: la rigidez en la evaluación de los requisitos procesales establecidos por la Corte Constitucional para generar un pronunciamiento de fondo y evitar la inhibición.

Este fenómeno ha generado un exceso en la tecnificación y en la carga argumentativa que se exige a ciudadanos que ejercen la acción, incluso se puede argumentar que ha convertido el ejercicio de la acción pública de inconstitucional en un tema de expertos abogados, alejándose de su propósito original de acceso público y para cualquier ciudadano.

Los fallos inhibitorios, sin duda, generan un impacto negativo en la acción pública de inconstitucionalidad. Si bien, en ocasiones, son necesarios y adecuados, no deben convertirse en la regla, ya que impiden que la Corte se pronuncie sobre el fondo de las demandas y desincentivan la participación de los colombianos. La inhibición no solo reduce la efectividad de la acción pública como herramienta de control ciudadano, sino que también plantea interrogantes sobre la accesibilidad y equidad del sistema de justicia constitucional.

En conclusión, considero que la Corte debe reestudiar la línea jurisprudencial vigente con el propósito de flexibilizar y evitar que se convierta en nula el derecho político de los ciudadanos a obtener una decisión de mérito cuando se ejerce la acción pública de inconstitucionalidad. Este derecho es, ante todo, un derecho político que busca hacer efectivo el control judicial sobre el ejercicio y control del poder público. De lo contrario, la acción pública de inconstitucionalidad se transformará en un exigente recurso de casación constitucional, lo cual no es su propósito, alejándose así de la voluntad del constituyente de establecer esta acción como una expresión del derecho político para controlar el ejercicio del poder público, en los términos de los artículos 40, 229 y 241 de la Constitución Política.

En los anteriores términos, de manera respetuosa, dejo consignada mi aclaración de voto.  

Fecha ut supra.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado