II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
94. En cumplimiento del artículo 241.4 de la Carta Política, esta Corte tiene la competencia para decidir sobre la constitucionalidad de la norma cuestionada, en razón a que está contenida en un artículo de una ley de la República.
B. Cuestión previa
95. Antes de realizar el examen de constitucionalidad de los apartes demandados del artículo 115 de la Ley 65 de 1993, es necesario verificar si los cargos presentados por los demandantes son aptos. Este estudio previo es importante dado que, la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el abogado Johnnie Halth Giraldo Mora, el Semillero en Derecho Penitenciario de la Pontificia Universidad Javeriana y el Equipo de Conceptos Jurídicos de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional, indicaron que la demanda no era apta y que, por tanto, la Corte debía contemplar la posibilidad de inhibirse.
Análisis de aptitud de la demanda
96. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que el auto admisorio proferido por el magistrado sustanciador es el escenario para analizar y definir si una demanda de inconstitucionalidad tiene aptitud sustancial, conforme a lo previsto en el Decreto Ley 2067 de 1991. Sin embargo, también la jurisprudencia constitucional ha señalado que la decisión del magistrado sustanciador no limita la competencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre este asunto, en cumplimiento de su facultad de decidir sobre el fondo de las acciones de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley mencionados en los numerales 4 y 5 del artículo 241 de la Constitución Política.
97. Realizada la anterior precisión, la Sala Plena se ocupará de analizar los requisitos que deben cumplir los cargos formulados en las demandas de inconstitucionalidad, con el propósito de permitir un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación.
98. Ejercer la acción pública de inconstitucionalidad contra las leyes y las normas con fuerza de ley es un derecho político garantizado por el artículo 40.6 de la Constitución. Allí se dispone que interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley. Esta es una de las formas en que los ciudadanos participan en la conformación, ejercicio y control del poder político.
99. El artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991, precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito y cumplir los siguientes requisitos: (i) señalar las normas que se cuestionan y transcribir de manera literal su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) especificar los preceptos constitucionales que se consideran infringidos; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la acusación se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe establecer el trámite fijado en la Constitución para su expedición y la forma en que éste fue quebrantado y (v) la razón por la cual la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda.
100. El tercero de los referidos requisitos (concepto de violación), involucra una carga material que exige cumplir con unos mínimos argumentativos a los demandantes, los cuales son necesarios para que la Sala Plena de la Corte Constitucional, profiera una decisión de fondo.
101. En efecto, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, ha desarrollo los requisitos de: (i) claridad, el cual exige la existencia de una secuencia conductora que permita un fácil entendimiento de las razones de la demanda; (ii) certeza, esto es que la censura recae sobre una proposición jurídica real y no como resultado de una inferencia subjetiva por parte del demandante; (iii) especificidad, implica exponer con claridad cómo la norma demandada transgrede la Constitución Política, lo cual descarta argumentos genéricos, globales y abstractos; (iv) pertinencia, este requisito exige el uso de argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación, y (v) suficiencia, esta carga exige que la demanda tenga un alcance persuasivo; esto es, que logre generar una mínima duda sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada.
102. En atención de lo anterior, la Sala Plena pasa a estudiar de nuevo la aptitud de los cargos que ya habían sido admitidos por el magistrado sustanciador.
(i) Sobre la ineptitud de los cargos primero, segundo, tercero, y sexto de la demanda
103. Los cuatro cargos admitidos por el magistrado sustanciador en el presente trámite constitucional plantearon que la facultad de establecer en el Reglamento General del INPEC los requisitos que deben cumplir los medios de comunicación para visitar los centros de reclusión y la autorización previa del Director General del INPEC para que las personas condenadas puedan realizar entrevistas, desconocen: (i) el artículo 20 de la Constitución Política por ser un control previo al acceso a la información para los medios de comunicación y una forma de censura; (ii) el artículo 20 de la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional, por ser contrarios a la libertad de expresión de las personas privadas de la en establecimientos carcelarios y penitenciarios; (iii) los artículos 25 y 73 de la Constitución Política, por no permitir el derecho al trabajo de los periodistas y la protección reforzada de la prensa; y, (iv) las garantías establecidas para la libertad de expresión en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
104. En su intervención ante la Corte, la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República afirmó que el primer cargo carece de certeza y suficiencia. Según esta institución, los requisitos del Reglamento General del INPEC y la autorización del Director General de dicho Instituto para las entrevistas a personas condenadas no prohíben la difusión de información. A su parecer, estos requisitos y autorización no impiden el acceso a los centros de reclusión, sino que son mecanismos para garantizar la seguridad de los periodistas y los reclusos. Por lo cual, la interpretación de los demandantes es sesgada y no corresponde al contenido objetivo, lo que demuestra un incumplimiento en la certeza y suficiencia de los argumentos presentados en la demanda.
105. En cuanto al segundo cargo, la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República indicó que este no cumple con el requisito de especificidad y claridad, ya que contiene argumentos genéricos y difusos. En su opinión, los demandantes no logran explicar cómo los fragmentos cuestionados del artículo 115 de la Ley 65 de 1993 violan la libertad de expresión de los privados de la libertad. En su lugar, simplemente afirman que la restricción impuesta por la norma es ilegítima al no estar relacionada con los fines mencionados de la privación de la libertad o como es desproporcionada para ello.
106. De forma complementaria, se expone que de llegar a interpretarse que esta autorización sí implica una restricción a la libertad de expresión de la población privada de la libertad, esta limitación sería constitucionalmente admisible, toda vez que la Corte Constitucional ha señalado que, en relación con la población privada de la libertad, la libertad de expresión se puede limitar o restringir en aras de asegurar la existencia de condiciones de disciplina, orden y convivencia en los centros de reclusión. Por lo cual, el segundo cargo es impreciso en tanto no sigue un hilo argumentativo lógico.
107. En cuanto al tercer cargo, la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, considera que este carece de claridad, certeza y especificidad, por las siguientes razones: (i) los demandantes no explican de qué manera los apartes acusados serían inconstitucionales por la presunta violación del derecho al trabajo de los periodistas al exigírseles el cumplimiento de requisitos para ingresar o visitar los centros de reclusión. En otras palabras, este argumento no explica con claridad cómo la autorización y los requisitos exigidos violan el derecho al trabajo; (ii) la autorización y los requisitos no tienen por objeto regular la actividad periodística ni establecer limitaciones al ejercicio profesional de los periodistas. En este sentido, los accionantes infieren de manera subjetiva y sesgada, que se trata de una limitación que no está expresamente prevista por los contenidos normativos demandados, ni se siguen objetivamente de los mismos; y (iii) la simple aseveración de que no permitir el acceso sin el previo cumplimiento de los requisitos para acceder a los centros de reclusión vulnera el derecho al trabajo de los periodistas no constituye un argumento específico y concreto sobre los contenidos normativos demandados. En su lugar, esta afirmación es una apreciación general y abstracta derivada de una interpretación subjetiva de las normas impugnadas.
108. Finalmente, la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República considera que el sexto cargo no tiene certeza, ya que los demandantes intentan atribuir a los párrafos acusados un significado que no poseen. El acceso a la información está garantizado a través de los requisitos establecidos por las normas demandadas, los cuales permiten acceder a los establecimientos de reclusión. A su vez, este argumento carece de especificidad, al no explicar de qué manera las condiciones previstas por los apartes demandados son innecesarias o desproporcionadas. En su lugar, simplemente se limitan a señalar que no cumplen con dichos criterios, sin justificar esta afirmación.
109. El abogado Johnnie Halth Giraldo Mora, refirió en su concepto que al revisar los argumentos presentados por los demandantes en el tercer cargo no presenta argumentos claros, precisos y suficientes sobre la vulneración del derecho al trabajo de los periodistas.
110. Los integrantes del Semillero en Derecho Penitenciario de la Pontificia Universidad Javeriana, solicitan la inhibición por imposibilidad de realizar el control abstracto de inconstitucionalidad en contra de la norma demandada, en el sentido que si los reglamentos del INPEC llegasen a establecer normas que habiliten la censura o limiten de manera desproporcionada la libertad de expresión o el derecho al trabajo de los periodistas, el reproche no sería en contra de ley (en general), sino en contra del acto administrativo que consagra esta regulación. En consecuencia, la inconstitucionalidad de esa reglamentación debería tramitarse por vía contencioso-administrativa, a través de una acción de nulidad (artículo 135 del CPACA) y no a través de la acción pública de inconstitucionalidad.
111. Además, las decisiones de la autoridad judicial competente o del Director General del INPEC que eventualmente nieguen la autorización a los medios de comunicación para realizar entrevistas, serían susceptibles de la interposición de recursos e incluso de acciones constitucionales.
112. Por último, los integrantes del Equipo de Conceptos Jurídicos de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional, exponen que los reparos de la demanda están relacionados con los requisitos del Reglamento General del INPEC y no con la norma legal demandada. Por lo tanto, los demandantes deben recurrir al medio de control de nulidad simple o nulidad por inconstitucionalidad para fundamentar por qué en su criterio dichos requisitos son desproporcionados. Para el Equipo de Conceptos, es en la instancia contenciosa administrativa donde se debe evaluar si el acto administrativo y la interpretación que ha realizado el INPEC cumplen o no, con los parámetros constitucionales y legales.
113. Dicho lo anterior, la Sala Plena encuentra que las intervenciones y conceptos referidos tienen razón en este caso, toda vez que los cargos planteados por la demanda no son aptos, por no cumplir con las cargas argumentativas mínimas exigidas.
114. La Sala destaca que los cargos admitidos no son múltiples puesto que lo argumentado por los demandantes en realidad configura en últimas un cargo único, sobre el cual se desarrollan varias razones que, en esencia, se dirigen a contrastar la libertad de expresión en sentido amplio con los requisitos para la visita de los medios de comunicación a los establecimientos de reclusión o para las entrevistas que debe autorizar el Director General del INPEC.
115. Para la Sala Plena, desde la demanda y su corrección, se planteó de forma equivocada que la norma establece por sí misma un control previo que vulnera la libertad de expresión de los medios de comunicación (cargo primero), desconoce el derecho a la libertad de expresión de las personas privadas de la libertad condenadas (cargo segundo), vulnera el derecho al trabajo consagrado en el artículo 25 y la protección reforzada de la actividad periodística dispuesta en el artículo 73 de la Constitución (cargo tercero), y un desconocimiento de las garantías reconocidas por el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (sexto cargo).
116. El análisis de los cargos, tal y como fueron formulados y admitidos por el magistrado sustanciador, le permite a la Sala Plena concluir que estos se refieren a un argumento central que buscar contrastar la libertad de expresión en sentido amplio con los requisitos para la visita de los medios de comunicación a los establecimientos de reclusión o para las entrevistas que debe autorizar el Director General del INPEC. A juicio de la Sala, dicho argumento parte de una lectura incorrecta de la disposición acusada, según la cual los reglamentos técnicos y operativos -los actos administrativos- que expiden las autoridades administrativas no están sujetos al imperio de la Constitución y de la ley, o que el legislador puede autorizar la expedición de reglamentos por fuera de los límites constitucionales y legales.
117. En efecto, para la Sala Plena el punto de partida de la demanda va en contra de los principios de supremacía constitucional y de legalidad que rigen en un Estado de derecho, donde toda normatividad administrativa, incluidas las regulaciones que dictan las condiciones de ingreso a los centros penitenciarios, debe respetar los derechos fundamentales y ajustarse a los límites impuestos por la Constitución y la ley. En este sentido, la facultad del INPEC para autorizar entrevistas y visitas de medios no puede interpretarse como una autorización para limitar, de manera discrecional o arbitraria, la libertad de expresión o el derecho a la información. Cualquier restricción impuesta en este contexto debe estar adecuadamente justificada en función de los fines legítimos que persigue, tales como la seguridad y el orden dentro de los establecimientos penitenciarios, y debe mantenerse dentro de los márgenes establecidos por el marco constitucional.
118. Frente a los requisitos de certeza, especificidad y pertinencia, estos fueron incumplidos por la demanda, tal y como pasa a explicarse.
119. Sobre la falta de certeza. Los demandantes afirmaron que el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Reglamento General del INPEC y la autorización previa del Director General de dicho Instituto para las entrevistas con personas condenadas constituyen un control previo y una forma de censura que afecta múltiples garantías constitucionales. En la corrección de la demanda, reiteraron esta idea y agregaron que la imposición de requisitos y autorizaciones por parte del INPEC es tan amplia que va en contra de lo establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual señala que las normas que conceden facultades discrecionales muy amplias a las autoridades son incompatibles con la Convención Americana, ya que pueden dar lugar a actos de arbitrariedad que equivale a censura previa.
120. A juicio de la Sala Plena, lo anterior muestra cómo los actores le asignan a la norma demandada un sentido y alcance que no tiene. En realidad, la norma no establece requisitos para que los medios de comunicación ingresen a los establecimientos de reclusión en el país. El artículo demandado simplemente habilitó al INPEC como la máxima autoridad penitenciaria y carcelaria para establecer en su Reglamento General (un acto administrativo de carácter operativo), los requisitos necesarios para la visita de medios de comunicación a espacios de reclusión, los cuales están sujetos a condiciones especiales de seguridad, lo cual incluye protocolos y procedimientos de ingreso, permanencia y egreso.
121. El artículo 81 del Reglamento General del INPEC (Resolución No. 006349 del 19 de diciembre de 2016) establece los requisitos para las visitas de los medios de comunicación a los establecimientos de reclusión, los cuales son: i) solicitud por escrito, ii) documentación que demuestre la existencia del medio de comunicación, la condición de periodista y la conexión con el mismo, iii) permiso del interno, y iv) autorización de la autoridad judicial o administrativa correspondiente.
122. La realidad normativa muestra que la demanda se basa en una idea eventual, bajo el argumento que establecer requisitos para la visita de los medios de comunicación y la autorización del Director General del INPEC para una entrevista, podría violar los derechos fundamentales de los periodistas o de las personas privadas de la libertad. Esto implica una posible vulneración en el futuro, lo cual no cumple con el requisito de certeza, ya que se basa en suposiciones y situaciones inciertas que aún no han ocurrido, impidiendo a la Sala Plena tomar una decisión de fondo.
123. En efecto, la demanda formula su argumento bajo la posible ocurrencia de una vulneración, pero no muestra como los apartes demandados del artículo 115 de la Ley 65 de 1993, efectivamente generan dicha situación real y vigente que sea contraria a la Constitución de 1991. Este enfoque implica una falta de fundamentación adecuada, ya que, en el ámbito del control constitucional, no es suficiente exponer un posible conflicto teórico con la Constitución; es necesario demostrar cómo la disposición normativa, en su redacción y aplicación, provoca una violación real y que ocurre en la actualidad de los principios y derechos constitucionales. En otras palabras, el demandante debe aportar un análisis detallado que establezca que el contenido y la aplicación de la norma en cuestión tienen como consecuencia una situación que contraviene los mandatos de la Constitución de 1991.
124. Ahora, el propio Código Penitenciario y Carcelario, limita el artículo objeto de debate. El artículo 52 de la Ley 65 de 1993 señala que el INPEC expedirá el reglamento general, al cual se sujetarán los respectivos reglamentos internos de los diferentes establecimientos de reclusión, este Reglamento a su vez está sujeto a los principios del propio Código, y a los convenios y tratados internacionales suscritos y ratificados por Colombia (art. 52 inc. 2).
125. El artículo 5 de la Ley 65 de 1993 dispone que las restricciones impuestas a las personas privadas de la libertad estarán limitadas a un estricto criterio de necesidad y deben ser proporcionales a los objetivos legítimos para los que se han impuesto. A su vez, el artículo 10A de la misma ley, establecer el principio de intervención mínima y dispone que los derechos y garantías de los internos solo podrán ser limitados según lo dispuesto en la Constitución, los tratados internacionales, las leyes y los reglamentos del régimen interno del Establecimiento Penitenciario y Carcelario.
126. De una lectura armónica y sistemática de las disposición referidas, se sigue que el Reglamento General del INPEC debe sujetarse de forma estricta a la Constitución y la ley, que a su vez, imponen la obligación de respetar los derechos de la población privada de la libertad y de imponer restricciones necesarias y proporcionales para fines que son legítimos.
127. En cuanto a la motivación que se exige del Director General del INPEC, el artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- CPACA señala que todas las actuaciones de la administración se encuentran sujetas al procedimiento general en el cual habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión, que será motivada; y, adicionalmente, en el artículo 44 del mismo Código, se dispone que una decisión discrecional debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa. De ahí que la autoridad penitenciaria tiene, por mandato legal expreso, el deber de motivar debidamente la decisión de conformidad con la finalidad autorizada por la ley y previendo que la medida sea proporcional.
128. Ahora, en la Sentencia C-394 de 1995, la Corte Constitucional precisó el alcance de la norma demandada definiendo que responde a una necesidad netamente administrativa para la organización y funcionamiento de los establecimientos de reclusión. En dicha providencia se definió que se refieren estas disposiciones a medidas normales de tipo administrativo y disciplinario, que pueden ser adoptadas por las autoridades penitenciarias y carcelarias, dentro de la órbita de sus atribuciones legales y reglamentarias, y que tienen, por tanto, asidero constitucional, con base en lo expuesto en esta Sentencia al tratar sobre la necesidad del mantenimiento de la disciplina y la justificación de tratamientos especiales y diferenciados en los establecimientos carcelarios. Por lo demás, dichas medidas son preestablecidas, razón por la cual se apoyan en un principio de legalidad y no constituyen uso arbitrario de la autoridad.
129. En ese sentido, la norma demandada no se traduce en obstáculos para el acceso a los centros de reclusión, sino que se trata de mecanismos normativos para garantizar acceso de los periodistas en condiciones de seguridad, tanto para los periodistas como para las personas privadas de la libertad y el personal del INPEC.
130. Finalmente, la Sala concluye que del argumento planteado por los demandantes, el acto jurídico que podría llegar a causar una posible vulneración sería el Reglamento General del INPEC o la decisión del Director General del INPEC, en ambos casos actos administrativos susceptibles de ser debatidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no a través de la acción pública de inconstitucionalidad.
131. Sobre la falta de especificidad. Para que un cargo sea considerado específico, el demandante debe demostrar una oposición objetiva entre el enunciado normativo demandado y la Constitución. La Corte ha enfatizado que no se aceptarán argumentos vagos, generales o abstractos para demostrar esta contradicción, sino que deben estar directamente relacionados con las disposiciones constitucionales que se consideran vulneradas.
132. La demanda no señala cómo las disposiciones legales cuestionadas vulneran realmente el derecho a la libertad de expresión de los internos y el derecho al trabajo de los periodistas, al exigir el cumplimiento de ciertos requisitos para acceder a los centros penitenciarios. También son insuficientes los argumentos relacionados con los tratados internacionales, ya que los demandantes no explican de qué forma las condiciones establecidas en las disposiciones impugnadas no cumplen con la necesidad y proporcionalidad del examen tripartito. En lugar de ello, simplemente afirman que no se ajustan a dichos criterios, sin fundamentar esta aseveración. Por consiguiente, no han cumplido con el requisito de especificidad.
133. La falta de especificidad en la argumentación significa que la demanda no cumple con este requisito exigido para activar el control de constitucionalidad y mucho menos para proferir unja decisión de mérito. Para que una norma sea cuestionada con éxito, es necesario que se formulen alegaciones detalladas y fundamentadas, de forma que permitan a la Corte Constitucional realizar un análisis exhaustivo sobre si las disposiciones cuestionadas realmente transgreden normas constitucionales. La ausencia de una conexión clara entre los requisitos de ingreso y los derechos invocados reduce los alegatos a afirmaciones abstractas y genéricas, lo cual limita la posibilidad de la Corte de pronunciarse con base en un análisis sustantivo y debidamente estructurado.
134. Sobre la falta de pertinencia. A pesar de que los demandantes aclararon el alcance de los apartes demandados de la norma en el sentido que sus argumentos se presentaban en contra de varios apartes del artículo 115 de la Ley 65 de 1993, el reproche en realidad se dirige contra la Resolución 006349 de 2016 que establece el Reglamento General del INPEC, tal como los señalan varios intervinientes. Lo anterior, por cuanto en la demanda los actores señalaron que en la práctica el INPEC, en virtud de la habilitación que le da la norma ha desarrollado una serie de requisitos que los medios de comunicación y los periodistas deberán cumplir para presentar la solicitud, dentro de los cuales se encuentra, por ejemplo, incluir en el oficio en el que solicita la autorización el tema y objeto de la entrevista. Al igual que la entidad interpuso el término de 15 días para responder la solicitud y afirma que se reserva el derecho de aprobación.
135. De esa forma los demandantes erróneamente exponen que es claro entonces que la autorización impuesta por los apartes aquí demandados devienen en una serie de restricciones a las actividades que los periodistas desarrollan en el ejercicio de su profesión para reunir, recoger y recabar información y entorpece altamente sus actividades, así mismo que en tal sentido, dicho apartado de la norma incluso pudiere servir como la posibilidad de vetar a medios de comunicación o periodistas mediante la solicitud de requisitos de difícil cumplimiento.
136. Esta deficiencia tampoco se supera al señalar que lo cuestionado es la norma legal que permite al Reglamento General del INPEC fijar los requisitos para las visitas o la autorización que debe expedir el Director General del INPEC para la entrevista de un recluso, ya que esto resulta equivocado pues -se insiste- supone que la norma autoriza la expedición de reglamentos o de actos administrativos contrarios a la Constitución.
137. Tampoco resulta pertinente afirmar que la norma demandada permite una interpretación contraria a la supremacía e integridad de la Constitución, siendo necesario descartar esta hermenéutica. Dicho argumento, no tiene en cuenta que la facultad para dictar un reglamento implica la competencia jurídica de proferir actos administrativos que concretizan las disposiciones abstractas y generales de la ley para hacerlas efectivas. Por lo tanto, no se trata de una herramienta jurídica para regular los derechos fundamentales, como las libertades de expresión y de prensa, sino de un instrumento operativo para reglamentar la forma en que se desarrolla la privación de la libertad.
138. La facultad de expedir el Reglamento General del INPEC se encuentra en el artículo 52 de la Ley 65 de 1993, norma que fue analizada en sede de constitucionalidad por la Sentencia C-394 de 1995. En dicha providencia, la Corte encontró que la facultad del INPEC para expedir el Reglamento General es constitucional toda vez que no usurpa la potestad reglamentaria del presidente de la República, porque no se trata de reglamentar una ley, sino de señalar los puntos que debe contener un reglamento interno, concreto, a través de la expedición de un reglamento general; no hay atribución de una potestad propia del presidente de la República, sino el ejercicio de una potestad secundaria, implícita al Director del INPEC.
139. Lo expuesto llevó a la Corte Constitucional a concluir que: el argumento de que un funcionario administrativo no puede trazar ninguna estrategia carcelaria, ni ningún reglamento interno, porque implica un efecto sobre la libertad de las personas, resulta sofístico pues los actos no se definen por los efectos, sino por las causas que determinan el obrar y por la relación causa-efecto. El actor en su argumentación omite la causa final (la readaptación del individuo y la seguridad de los asociados) y la relación causa-efecto, que es el orden dentro del establecimiento. Además el efecto no es menguar la libertad, sino encauzarla, según se dijo. Sobre el reglamento interno, a que se refiere el artículo 53 acusado, los argumentos esgrimidos en el acápite anterior son suficientes para declarar también su exequibilidad.
140. En la Sentencia C-394 de 1995, la Corte declaró la exequibilidad del artículo 115 de la Ley 65 de 1993 indicando que las disposiciones cuestionadas están dentro de la autoridad legítima que puede establecer el legislador para regular la vida en privación de la libertad, sin que se configurara una vulneración de los artículos 2, 13, 15, 42, 44, 45, 47 y 50 de la Constitución Política. En palabras de la Corte: En el caso de la vida penitenciaria es de interés general que la libertad tenga límites en sus diversas manifestaciones, ello es razonable y es de la esencia del trato especial a que deben estar sometidos los reclusos. Constituye por ello una pretensión desde todo punto de vista injustificada el que se dejen de adoptar elementales medidas de prevención, o de aplicar los necesarios correctivos, en los establecimientos carcelarios, so pretexto de defender, aun contra el interés social, derechos individuales supuestamente violados. Por el contrario, no sólo es lógico y razonable sino que se ajusta al ordenamiento jurídico el que en los establecimientos penitenciarios y carcelarios imperen y se hagan cumplir normas elementales de disciplina interna, que deben ser acatadas estrictamente no sólo por los reclusos mismos, sino por el personal directivo de dichos establecimientos, así como por su personal de guardianes, y por todas las personas que los visiten a cualquier título.
141. Si bien dicha providencia no tuvo como parámetro de control de constitucionalidad el impacto del Reglamento General del INPEC en la libertad de expresión y sus diversos elementos, así como su uso como posible mecanismo de censura previa, los argumentos presentados en dicha oportunidad se constituyen en un precedente con dos consecuencias relevantes: (i) en materia penitenciaria y carcelaria, es válido que el INPEC expida su Reglamento General como expresión de una potestad reglamentaria secundaria para establecer normas de estrategia carcelaria y penitenciaria dirigidas a la readaptación de los privados de la libertad, a la seguridad y al orden de los establecimientos de reclusión y (ii) en la vida penitenciaria y carcelaria, por la relación de especial sujeción, resulta válido que la libertad tenga límites en sus diversas manifestaciones.
142. De acuerdo con el artículo 241 de la Carta, a la Corte Constitucional se le ha confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución Política. En desarrollo de estas funciones, esta Corporación ejerce el control de constitucionalidad abstracto de las leyes en sentido amplio, por lo cual examina si una ley, un decreto legislativo o un decreto extraordinario con fuerza material de ley se ajusta a los principios, valores y normas constitucionales. Esta labor no se extiende a las normas reglamentarias de naturaleza administrativa, que se expiden para dar operatividad a los enunciados legales, como es el caso de la Resolución 6349 de 2016.
143. El Reglamento General del INPEC es un acto administrativo de carácter general, con un contenido abstracto, no singular y concreto, por lo que, en ejercicio del derecho de acción las personas pueden incoar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la nulidad de actos administrativos por infracción de la Constitución.
144. La Sala destaca que la respuesta emitida por el Director General del INPEC a la solicitud de entrevista a un condenado también es un acto administrativo susceptible de ser debatido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Corte Constitucional ha definido el acto administrativo como la manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados.
145. En la Sentencia C-487 de 1996, la Corte Constitucional abordó la diferencia entre un acto administrativo y una variedad de pronunciamientos que expresan una opinión, deseo o intención de la administración pero que no poseen ni el alcance ni los efectos de un acto administrativo. El acto administrativo representa la forma habitual en que la administración actúa y se manifiesta a través de declaraciones de voluntad orientadas a establecer situaciones jurídicas generales, objetivas y abstractas, o para crear situaciones específicas que reconocen derechos o imponen obligaciones a sus destinatarios.
146. Sobre el origen de un acto administrativo como resultado del ejercicio del derecho fundamental de petición el alto tribunal de lo contencioso administrativo expuso: (E)s un verdadero acto administrativo, pues no solo tuvo su génesis en el ejercicio del derecho de petición que, de acuerdo con el artículo 4º del CPACA, es una forma de iniciar una actuación administrativa sino que además, da cuenta de la declaración unilateral de voluntad por parte de la administración (...) capaz de producir efectos jurídicos tendientes a negar un reconocimiento (...) no hay duda de que la fuente del daño radica en un acto administrativo. Por consiguiente, cualquier reclamación judicial sobre el particular debía sustentarse en un ataque a la validez del acto, pues no puede perderse de vista que este forma parte del ordenamiento jurídico y está amparado por la presunción de legalidad.
147. Finalmente es importante tener en cuenta que, tal y como lo ha señalado esta Corporación, no se puede emplear la acción pública de inconstitucionalidad para resolver un problema particular. En consecuencia, la demanda no cumple con el requisito de pertinencia.
(ii) Sobre la ineptitud del cargo séptimo de la demanda
148. El último cargo inicialmente admitido, fue planteado por los demandantes sobre el apartado del artículo 115 de la Ley 65 de 1993 que establece la autorización de la autoridad judicial competente para la entrevista de un interno. En criterio de la Sala Plena, este cargo también carece de aptitud, toda vez que no cumple con las cargas de certeza, especificidad y pertinencia.
149. Sobre la falta de certeza: La formulación de este cargo surge de una interpretación incorrecta de la disposición acusada, según la cual las decisiones que adoptan las autoridades judiciales no están sujetas al imperio de la Constitución y de la ley. La motivación de las decisiones no es solo una obligación procedimental, sino también una garantía sustancial que protege los derechos de los ciudadanos y asegura que la justicia se administre con imparcialidad y racionalidad. Al fundamentar cada providencia de manera motivada, los jueces permiten verificar su imparcialidad y objetividad, elementos esenciales para garantizar la legitimidad de sus decisiones y la confianza en el sistema judicial. Al respecto, debe precisarse que el deber de motivación exigido a la autoridad judicial competente en este caso el juez penal, proviene de los artículos 1, 29, 123, 229 y 230 de la Constitución Política de 1991.
150. A la hora de resolver la petición de la entrevista, los jueces están sometidos al imperio del derecho, que en sentido amplio incluye también la jurisprudencia constitucional que es puesta de presente por los demandantes respecto a las cargas definitoria, argumentativa, probatoria y el test tripartito. Para la Sala, de conformidad con la propia jurisprudencia citada por los demandantes, las providencias judiciales que se profieren sin debida motivación son ilegales y pueden ser revocadas, incluso se podría configurar una causal de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial: Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. De modo que, la carga de motivación que se espera por parte de los jueces es una obligación previa, impuesta por mandato constitucional y legal.
151. En consecuencia, el cargo admitido es en realidad un argumento que carece de certeza al centrarse en formular reproches sobre situaciones hipotéticas y no sobre una norma que genere en realidad una vulneración específica y concreta de la Constitución Política de 1991.
152. Ahora, dado que se reprocha el que la norma demandada no incluyó algunos elementos (v. gr., las condiciones mínimas que debe prever la autoridad para limitar el derecho a la libertad de expresión), podría sostenerse prima facie que lo que sugieren los accionantes es que, en este caso, se presentó una omisión legislativa relativa. Por medio de esta figura, los demandantes tienen la posibilidad de censurar normas que omitan incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta.
153. Pero para hacer lo anterior, y para que este cargo en particular pueda ser analizado de fondo, la jurisprudencia constitucional ha exigido al demandante que: (i) señale la norma jurídica sobre la cual se predica la omisión; (ii) argumente con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, por qué el texto señalado alberga el incumplimiento de un deber específico consagrado en la Constitución y, a partir de ello, (iii) explique cuáles son los motivos por los que se considera que se configuró la omisión inconstitucional. En particular, debe explicar por qué la norma debería incluir a personas no contempladas; debería prever determinadas consecuencias jurídicas, contar con cierto ingrediente normativo necesario para que la norma sea compatible con la Constitución o prever determinada condición necesaria para su constitucionalidad. Con todo, ni en la demanda ni en su escrito de corrección, los actores se refirieron a estas materias.
154. Sobre la falta de especificidad: Para la Sala el cargo objeto de análisis no es en realidad un cargo de inconstitucionalidad. En este argumento los demandantes formulan una pretensión que consiste en ajustar la interpretación de uno de los apartes demandados, brindando soporte jurisprudencial frente a las limitaciones legítimas a la libertad de expresión. Empero, esta situación no supone una confrontación directa entre la norma legal y el texto constitucional, por lo que en realidad se trata de una pretensión sin cargo por inconstitucionalidad.
155. En tal sentido, razones como que no debe obviarse que la autorización impuesta por este apartado de la norma podría resultar lesiva cuando la autoridad judicial decide sin tener en cuenta las cargas que la jurisprudencia de esta Corte ha expuesto que deben ser cumplidas cuando se impone una limitación al ejercicio de la libertad de expresión o que tras las amplias consideraciones en la jurisprudencia constitucional sobre la necesidad de que en las normas que limitan el acceso a la información se entiendan incluidas las cargas constitucionales exigibles, la redacción previa autorización de la autoridad judicial competente del artículo 115 de la Ley 65 de 1983 resulta insuficiente, imprecisa y, en últimas, contraria a la Constitución entre otras, son premisas generales y abstractas que no logran superar la exigencia mínima exigida para configurar un cargo de inconstitucionalidad.
156. Sobre la falta de pertinencia: En la demanda y en su escrito de corrección, no se presentaron argumentos constitucionales que justificaran cómo la facultad de la autoridad judicial de autorizar o no la entrevista a un interno, violaba la Constitución, sobre todo considerando que existen mecanismos de supervisión a través de la jurisdicción o incluso la acción de tutela, para cuestionar las decisiones que nieguen la realización de una entrevista a un interno.
157. La Sala identifica una contradicción en la argumentación de los demandantes, en el sentido que, la norma establece un control previo sobre el acceso a la información con el fin de proteger la reserva de los procesos penales en curso, pero se insiste en cuestionar su compatibilidad con la libertad de expresión. Este reconocimiento de la necesidad de proteger la reserva procesal implica aceptar que el control previo, en este contexto, responde a un interés legítimo de preservar la confidencialidad y la integridad de los procedimientos judiciales. Al mismo tiempo, los demandantes insisten en que, al no incorporar de manera explícita los avances jurisprudenciales en torno a la libertad de expresión, la norma se presta a interpretaciones que podrían derivar en abusos o decisiones arbitrarias.
158. Sin embargo, el anterior argumento es subjetivo y asume que, la ausencia de una referencia expresa a los desarrollos jurisprudenciales en la disposición normativa conlleva automáticamente a decisiones contrarias a la libertad de expresión. En un sistema regido por el principio de legalidad y el Estado de Derecho, los operadores judiciales están obligados a interpretar las disposiciones en armonía con la Constitución y la jurisprudencia constitucional, lo que incluye el deber de respetar la libertad de expresión en la medida en que ésta no contravenga otros derechos legítimos, como la reserva procesal. Por tanto, la pretensión de los demandantes parece basarse en un temor hipotético de interpretación errónea, sin considerar que las autoridades judiciales deben aplicar siempre la interpretación establecida por la Corte Constitucional.
159. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte encuentra que ninguno de los cargos presentados que inicialmente fueron admitidos permiten un pronunciamiento de fondo, por lo cual deberá declararse inhibida para pronunciarse sobre la presunta inconstitucionalidad del artículo 115 de la Ley 65 de 1993. En efecto, ninguno de los cargos admitidos en los Autos del 15 de marzo y del 15 de abril de 2024, cumple con las exigencias argumentativas exigidas por esta Corporación, de manera sistemática, desde la Sentencia C-1052 de 2001.