I. ANTECEDENTES
8. Mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General de la Corte Constitucional, el 30 de enero de 2024, las y los ciudadanos Ana Bejarano Ricaurte, Laura Marcela Urrego Aguilera, Emanuel Vargas Penagos y Pablo Ceballos Navas, presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 115 (parcial) de la Ley 65 de 1993 Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario.
9. El artículo 115 de la Ley 65 de 1993 es del siguiente tenor. En su texto se subrayan las expresiones objeto de censura.
LEY 65 DE 1993
(agosto 19)
Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario.
( )
ARTÍCULO 115. VISITAS DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN. Los medios de comunicación tendrán acceso a los centros de reclusión siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos por el reglamento general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. Tratándose de entrevista relacionada con un interno deberá mediar consentimiento de éste, previa autorización de la autoridad judicial competente. En caso de un condenado esta autorización debe ser concedida por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
B. El contenido de la demanda
10. Los actores presentaron siete cargos de inconstitucionalidad en contra del artículo 115 de la Ley 65 de 1993. En el escrito sostienen que los apartes sobre el cumplimiento de requisitos establecidos por el Reglamento General del INPEC y la autorización del Director General del INPEC para las entrevistas de las personas condenadas, constituyen un control previo de acceso a la información que vulnera: i) la prohibición de censura prevista en el artículo 20 de la Constitución; ii) las garantías establecidas en el artículo 20 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional respecto de la libertad de expresión de las personas condenadas y recluidas; iii) el derecho al trabajo reconocido en el artículo 25 y la protección reforzada de la actividad periodística dispuesta en el artículo 73 de la Constitución Política; iv) los principios de separación de poderes y colaboración armónica del artículo 113 de la Constitución; v) el mandato constitucional de una política criminal y carcelaria respetuosa de la dignidad y los derechos humanos, y vi) las protecciones establecidas para la libertad de expresión en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y las protecciones establecidas para la libertad de expresión en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Finalmente, vii) refieren que el aparte sobre la autorización previa de la autoridad judicial competente para las entrevistas de un interno; debe ser ajustado en su interpretación para ser acorde con la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional.
11. En virtud de lo anterior, solicitan que se declaren inexequibles los apartes: Siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos por el reglamento general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y esta autorización debe ser concedida por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y exequible de manera condicionada el aparte que establece: previa autorización de la autoridad judicial competente.
C. Trámite procesal
12. En el Auto mixto del 15 de marzo de 2024, se admitió la demanda en relación con los cargos primero y segundo, mientras que se inadmitieron los otros cargos al no superar los requisitos de carga argumentativa derivados del numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, así, el auto en cita encontró que: (i) el cargo tercero no cumple con las cargas de especificidad, pertinencia y suficiencia; (ii) el cargo cuarto no cumple con las cargas de claridad y pertinencia; (iii) el cargo quinto no cumple con las cargas de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia; (iv) el cargo sexto no cumple con las cargas de especificidad, pertinencia y suficiencia; y (v) el séptimo cargo incumple con las cargas de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
13. Los demandantes presentaron corrección de la demanda, el 22 de marzo de 2024, dentro del término concedido para el efecto, para lo cual presentaron los argumentos que se resumen a continuación.
14. Frente al tercer cargo y para responder a la falta de especificidad, pertinencia y suficiencia, los demandantes citan a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y al Relator Especial de la ONU sobre la Libertad de Opinión y Expresión, quienes han afirmado que el ejercicio del periodismo implica observar, documentar, analizar eventos y declaraciones con el fin de informar a la sociedad. Además, mencionan que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha defendido la independencia de los métodos de trabajo de los periodistas. Argumentan que el INPEC al exigir autorizaciones y permisos para el ingreso de periodistas a los establecimientos de reclusión, limita indebidamente la libertad de expresión de los periodistas para ejercer su labor, y también su derecho al trabajo. En esencia, los demandantes sostienen que la imposición de controles sobre los métodos periodísticos, como la realización de entrevistas, restringe los derechos fundamentales sin una justificación clara y razonable.
15. En la corrección del cuarto cargo, se añade que el procedimiento del INPEC para negar el acceso a los medios carece de un recurso judicial ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. A juicio de los demandantes, estas decisiones no se comunican como actos administrativos, sino mediante respuestas simples que no admiten debate judicial. Esto afecta la capacidad de los periodistas y los detenidos para recurrir ante el juez de ejecución de penas y genera una desconexión con el principio de separación de poderes al transferir competencia a una entidad administrativa (INPEC) sin un control judicial efectivo.
16. Para corregir el quinto cargo, los demandantes recuerdan que en la Sentencia T-388 de 2013, la Corte Constitucional estableció la obligación del Estado de garantizar los derechos humanos en el sistema carcelario a través de la Política Criminal y Carcelaria. Los demandantes afirman que las restricciones del INPEC en el acceso de la prensa a los establecimientos de reclusión constituyen una limitación desproporcionada e innecesaria, que no respeta los derechos humanos y restringe de manera excesiva el derecho a la libertad de expresión de los internos.
17. En la corrección del sexto cargo, se destaca que el régimen de autorización establecido por el artículo 115 de la Ley 65 de 1993 permite al INPEC decidir sobre la entrada de los medios de comunicación a los establecimientos de reclusión. Esto actúa como un control previo, prohibido por tratados internacionales como la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). Según estos tratados, las limitaciones a la libertad de expresión deben ser necesarias y proporcionales. Los demandantes argumentan que el control previo del INPEC no cumple con estos requisitos y constituye una censura.
18. Finalmente, en la corrección del séptimo cargo los demandantes señalan que la redacción actual de la norma permite que el juez competente decida sobre el acceso a la información (entrevista a un interno) sin criterios claros, lo cual crea una incertidumbre jurídica que facilita restricciones arbitrarias a la libertad de expresión. Citando jurisprudencia de la Corte Constitucional, los demandantes sostienen que las restricciones al derecho de acceso a la información no deben ser amplias o ambiguas, ya que pueden transformarse en una habilitación general para que las autoridades mantengan información en secreto. En este cargo enfatizan que la frase previa autorización de la autoridad judicial competente es tan amplia que podría aplicarse en exceso, afectando los derechos de la prensa y del público a recibir información sobre temas de interés público sin una base legal clara y predecible.
19. Mediante Auto mixto del 15 de abril de 2024, se rechazó la demanda en lo relativo a los cargos cuarto y quinto; y se admitieron los cargos tercero (presunta vulneración de los artículos 25 y 73 de la Constitución), sexto (presunta vulneración del artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) y séptimo (presunta afectación de la libertad de expresión y al acceso a la información por el contenido vago y genérico de establecer una autorización judicial para que un interno pueda ser entrevistado por un medio de comunicación o un periodista). A continuación se hace un resumen de los cargos admitidos:
20. En el primer cargo, los demandantes argumentan que el control previo de acceso a la información en los apartes cuestionados viola la prohibición de censura establecida en el artículo 20 de la Constitución. Para ellos, la Corte Constitucional ha reconocido la prohibición de cualquier forma de censura en relación con la protección de la libertad de expresión y el acceso a la información. Señalan que tanto el control previo directo como el indirecto están prohibidos. Asimismo, mencionan que la jurisprudencia constitucional ha identificado las principales formas de control previo en relación con los medios de comunicación, su funcionamiento, el contenido de la información, el acceso a la información y los periodistas.
21. Para este cargo, la norma demandada crea un obstáculo que afecta la libertad de expresión e información al requerir un permiso administrativo previo y el cumplimiento de requisitos establecidos por el INPEC a los medios de comunicación para acceder a los centros de reclusión y obtener información de interés público e indispensable para su ejercicio profesional. Esto constituye una forma de censura que restringe y dificulta el acceso a la información proveniente de la población privada de la libertad, especialmente en lugares donde el Estado maneja grupos vulnerables, como sucede en los centros carcelarios y penitenciarios.
22. En el segundo cargo, los demandantes indican que la autorización administrativa que debe ser otorgada a las personas condenadas y recluidas en un establecimiento de reclusión, vulnera las garantías establecidas en el artículo 20 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional que ha desarrollado el derecho a la libertad de expresión. Se argumenta que si bien la libertad de expresión puede ser restringida para la población privada de la libertad en un contexto de especial subordinación frente al Estado, dicha restricción debe estar enfocada únicamente en garantizar los fines esenciales de la relación penitenciaria, como es la resocialización y el mantenimiento del orden, la disciplina y la convivencia en los establecimientos carcelarios y penitenciarios.
23. Exponen que la Corte Constitucional ha establecido que las restricciones a los derechos fundamentales de las personas privadas de libertad son legítimas cuando: (1) están relacionadas con un derecho fundamental que puede ser restringido debido a las necesidades de la vida en reclusión; (2) la autoridad que impone la restricción está autorizada legalmente para hacerlo; (3) la restricción del derecho fundamental tiene como objetivo la resocialización del recluso y el mantenimiento del orden, disciplina y convivencia en la privación de la libertad; (4) la restricción está justificada, documentada y en principio, es pública; y (5) la restricción es proporcional al fin que se persigue.
24. Los demandantes señalan que al examinar los apartes del artículo demandado en contraste con los anteriores criterios jurisprudenciales, la medida no cumple con ellos, al no dirigirse a los fines especialmente permitidos por la Corte Constitucional, como es la resocialización. También la medida se torna desproporcionada a la finalidad perseguida, toda vez que la imposición de una autorización por parte de una autoridad administrativa para que el condenado pueda ofrecer una entrevista a un medio de comunicación no encuentra relación directa con la resocialización. El ejercicio de la libertad de expresión por parte del recluso no contribuye a la reincidencia en actividades delictivas, sino que limita el ejercicio legítimo de la libertad de expresión.
25. En cuanto a la proporcionalidad, los demandantes afirman que la medida de limitar el acceso de periodistas y medios de comunicación a los establecimientos carcelarios y penitenciarios puede perseguir el mantenimiento de la seguridad, la convivencia y la disciplina. Sin embargo, consideran que esta restricción es desproporcionada, ya que existen alternativas menos invasivas para el derecho a la libertad de expresión de las personas privadas de la libertad, como la asignación de un espacio para entrevistas dentro del establecimiento o la notificación previa para garantizar el orden.
26. Por último, argumentan que la autorización administrativa para las visitas de los medios de comunicación a los centros de reclusión no cumple con los objetivos de seguridad en el ámbito carcelario y penitenciario, o es desproporcionada para estos fines. Por lo tanto, consideran que esta medida es ilegítima y afecta gravemente el ejercicio de la libertad de expresión de los condenados que cumplen una pena intramural.
27. El tercer cargo refiere que la imposición de un control previo de acceso a la información vulnera el derecho al trabajo consagrado en el artículo 25 y la protección reforzada de la actividad periodística dispuesta en el artículo 73 de la Constitución. Los demandantes estiman que los apartados cuestionados limitan el derecho al trabajo de los periodistas al condicionar el acceso a centros de reclusión a una autorización administrativa y al cumplimiento de requisitos establecidos por el INPEC, lo cual restringe la capacidad de investigar e informar sobre asuntos de interés público.
28. De igual manera, sostienen que, según la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) y la Corte Constitucional, la actividad periodística es una forma de ejercer el derecho a la información que cuenta con una protección especial y no puede ser ignorada. Además, argumentan que es crucial informar a la población sobre la situación inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario, donde se violan sistemáticamente los derechos humanos. Señalan que la prensa ha sido fundamental para dar a conocer estos hechos, lo que garantiza el acceso a la información. Por lo tanto, consideran que los apartados cuestionados vulneran los artículos 25 y 73 de la Constitución y deben declararse inconstitucionales.
29. En el sexto cargo sostienen que los apartados de la norma cuestionada violan las protecciones establecidas para la libertad de expresión en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Esta contradicción de la norma con los referidos instrumentos internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad conlleva a su inconstitucionalidad.
30. Se señala que Colombia aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) mediante la Ley 16 de 1972 y la ratificó el 31 de julio de 1973, reconociéndola como parte del bloque de constitucionalidad. También se menciona que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) es un criterio interpretativo importante para evaluar la constitucionalidad de las leyes. Por otro lado, se destaca que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) fue aprobado por la Ley 74 de 1968 y ratificado el 29 de octubre de 1968, y también se ha reconocido como parte del del bloque de constitucionalidad. Argumentan que estos instrumentos internacionales deben considerarse al estudiar la constitucionalidad de la norma demandada.
31. Exponen que en aplicación de las normas del bloque de constitucionalidad citadas, la misma jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que las restricciones a la libertad de expresión deben cumplir con un test tripartito consistente en la legalidad, la persecución de una finalidad legítima y la necesidad y proporcionalidad.A su juicio, es necesario analizar la necesidad, idoneidad y proporcionalidad del control previo que se impone para el acceso de medios de comunicación a centros de reclusión y que por la palabra necesarias del artículo 13 de la CADH, se ha entendido que son necesarias en una sociedad democrática.
32. Afirman que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha concluido en su jurisprudencia que los obstáculos en el acceso a información de interés público pueden disuadir a periodistas de abordar ciertos temas, lo que podría afectar negativamente su papel crucial como guardianes de la democracia al difundir información precisa y confiable. En sus decisiones, el Tribunal ha señalado que tales interferencias no son necesarias en una sociedad democrática y pueden llevar a una violación del artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.
33. Por último, los demandantes sostienen que la autorización del Director General del INPEC y que los requisitos para la visita de los medios de comunicación estén establecidos por el Reglamento General del INPEC constituyen un control previo sobre el acceso a la información, lo cual está prohibido por la Constitución. Argumentan que se trata de una restricción innecesaria en una sociedad democrática, que afecta gravemente la libertad de buscar, recopilar y difundir información, perjudicando así el papel de la prensa en nuestra sociedad.
34. El séptimo cargo hace alusión a la necesidad de ajustar el aparte previa autorización de la autoridad judicial competente del artículo 115 de la Ley 65 de 1993, a una interpretación que responda a la jurisprudencia constitucional, en especial a los desarrollos sobre la libertad de expresión.
35. Para los demandantes, el permiso de una autoridad judicial para realizar entrevistas a internos representa un control previo de acceso a la información. Esta autoridad es distinta e independiente al INPEC y se justifica por la afectación que puede generarse a un proceso penal en curso, pero la decisión debe cumplir con las cargas de argumentación, cuando se impone una limitación al ejercicio de la libertad de expresión. El juez debe analizar si la medida restrictiva cumple con los siguientes criterios: (i) estar fundamentada en una causa legal de reserva, (ii) perseguir un fin constitucionalmente imperioso y (iii) ser proporcional. La proporcionalidad implica evaluar si la medida es adecuada, necesaria y proporcionada en sentido estricto para lograr el fin constitucionalmente imperioso, sin imponer una restricción mayor de lo necesario para proteger los derechos constitucionales.
36. Argumentan que, según la jurisprudencia, las restricciones a la libertad de expresión impuestas por cualquier autoridad deben considerarse como una intromisión constitucionalmente sospechosa. En la Sentencia T-391 de 2007, al interpretar el artículo 20 de la Constitución a la luz del artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se llegó a la conclusión que las autoridades al momento de imponer limitaciones a la libertad de expresión deben cumplir con la carga definitoria, la carga argumentativa y la carga probatoria.
37. En relación con la publicidad de las actuaciones penales, exponen que la Corte Constitucional ha sopesado que las restricciones impuestas a la publicidad deben examinarse a partir de los siguientes criterios: (i) legalidad, (ii) razonabilidad, (iii) necesidad y (iv) proporcionalidad. Para evaluar esta medida, la Corte Constitucional ha establecido que el juez debe considerar el grado de afectación que la medida puede tener en las libertades de expresión, información y prensa.
38. Finalmente, para los demandantes el apartado acusado representa una restricción a la libertad de expresión impuesta por una autoridad judicial cuando ésta decide no permitir la entrevista a un interno en un centro penitenciario. Por lo tanto, se trata de una decisión sospechosa de inconstitucionalidad, y la autoridad judicial debe: (i) cumplir con las cargas definitoria, argumentativa y probatoria; y (ii) demostrar que la restricción: (1) está claramente establecida y definida por la ley, (2) persigue ciertos objetivos imperativos, (3) es necesaria para alcanzar dichos objetivos, (4) no constituye censura de ninguna forma; y (5) no afecta de manera excesiva el ejercicio del derecho fundamental a la libertad de expresión.
D. Intervenciones y conceptos en el trámite de constitucionalidad
39. En el presente proceso intervinieron en virtud de los artículos 7 y 11 del Decreto 2067 de 1991, la Fundación Jurídica Proyecto Inocencia, el Proyecto Estado de Cosas Constitucionales -ECCO-, el Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -DAPRE.
40. Fundación Jurídica Proyecto Inocencia. Solicita que se declare la exequibilidad condicionada de la expresión siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos por el reglamento general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario contenida en el artículo 115 de la ley 65 de 1993, en el entendido que el Reglamento General no puede crear requisitos adicionales a los establecidos en la ley, y que la negativa por parte de la dirección del INPEC puede ser susceptible del mecanismo de insistencia estatuido para el derecho fundamental de petición.
41. Así mismo, solicita que se declare inexequible la expresión previa autorización de la autoridad judicial competente, respecto del sindicado. Finalmente, que se declare exequible condicionalmente la expresión previa autorización debe ser concedida por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, en el entendido de que debe ser el Juez de Ejecución de Penas el competente para autorizar al medio de comunicación el acceso al condenado.
42. Proyecto Estado de Cosas Constitucionales ECCO. Requiere que se declare la inexequibilidad de los apartes siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos por el reglamento general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y [e]n caso de un condenado esta autorización debe ser concedida por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario del artículo 115 de la Ley 65 de 1993 por vulnerar los artículos 20, 25, 73 y 93 de la Constitución, al igual que los artículos 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). Así mismo, reclaman la declaratoria de exequibilidad condicionada del aparte previa autorización de la autoridad judicial competente del artículo 115 de la Ley 65 de 1993, en tanto la autorización dada por autoridad judicial deberá decidirse siempre en aplicación del test tripartito establecido por el artículo 13.2 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia constitucional.
43. En la intervención se desarrolla la conexidad entre la población privada de la libertad como sujeto de especial protección constitucional y el Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la Corte. Así mismo, indican que pese a que la libertad de expresión puede ser restringida, continúa siendo un derecho fundamental que le exige a todo el aparato estatal garantizar su materialización, más aún cuando se trata de un contexto penitenciario y carcelario caracterizado por una masiva y generalizada vulneración de derechos de las personas privadas de la libertad.
44. Concluyen que todos los actores estatales deben propender por garantizar, incluso al interior de los establecimientos de reclusión, el libre ejercicio de la profesión periodística, lo cual exige evitar la imposición de requisitos administrativos adicionales que sean interpretados como restricciones directas. Por lo tanto, los requisitos establecidos en el artículo 115 de la Ley 65 de 1993 pueden considerarse como medidas administrativas a favor del INPEC, que buscan limitar el ejercicio del periodismo y restringir el acceso y difusión efectiva de información de la población reclusa.
45. Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC. El Jefe de la Oficina Jurídica Asesora del INPEC se opone a la prosperidad de los cargos formulados y solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. La intervención se sustenta en la facultad del legislador para expedir instrumentos normativos en los que se desarrollan los mínimos de convivencia social. Por lo cual, afirma que la norma demandada desarrolla prerrogativas constitucionales, buscando prever circunstancias mínimas y legítimas de seguridad conforme a las disposiciones internacionales. Además, procura garantizar el derecho a la dignidad humana e intimidad de las personas privadas de la libertad.
46. Concluye que la norma acusada desarrolla las funciones legales de las autoridades administrativas y judiciales, lo cual resulta proporcional en relación con los elementos sustantivos que supone la aplicación de los postulados del artículo 115 de la Ley 65 de 1993, sin suponer una carga desproporcionada en razón a la especial sujeción en la que se encuentran las personas privadas de la libertad.
47. Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre. Solicita que se declare la inexequibilidad de las expresiones siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos por el reglamento general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, previa autorización de la autoridad judicial competente y esta autorización debe ser concedida por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, en el entendido que constituyen un acto de censura previa para la actividad periodística.
48. Las conclusiones se estructuran en un análisis sobre la libertad de prensa como un componente democrático crucial para la difusión de información por parte de la sociedad civil. Destacan que la restricción de entrevistas por parte de la Dirección del INPEC constituye una limitación ilegítima a la actividad periodística.
49. Para el Observatorio, la garantía de los derechos de los periodistas y de los medios de comunicación, exige cambios en varias normas para moderar el poder discrecional que ostenta el Director del INPEC, así como la capacidad regulatoria de los directores de los centros de reclusión. A su juicio, esto permitiría que las decisiones sean revisadas por una autoridad superior -imparcial- en cuanto a la concesión de permisos de ingreso a periodistas y medios de comunicación.
50. Ministerio de Justicia y del Derecho. El Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia, solicita que se declare la exequibilidad de los apartes demandados. Después de realizar un recuento normativo y jurisprudencial respecto a las normas acusadas, analiza los cargos primero, tercero y sexto, y considera que las expresiones objetadas no implican una restricción absoluta o general para acceder a los establecimientos penitenciarios y carcelarios, sino una regulación permitida por el sistema constitucional. A su juicio, no existe una infracción al artículo 20 de la Constitución en términos de una prohibición de censura (primer cargo), ya que los requisitos exigidos son mínimos para garantizar, entre otros, los derechos a la vida e integridad de las personas dentro del establecimiento de reclusión sean sindicados, condenados, guardianes o visitantes.
51. Finalmente, respecto del séptimo cargo resalta que las decisiones de las autoridades judiciales en aplicación de la autonomía de la Rama Judicial deben estar fundamentadas en análisis fácticos, probatorios y jurídicos, garantizando los derechos en cada caso.
52. Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Solicita a la Corte que: i) se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo y/o ii) declare la exequibilidad de la norma demandada. Para justificar la exequibilidad de los apartes normativos demandados, se expone que estos son idóneos para: identificar al personal, individualizar a los internos que serán objeto de entrevistas, constatar que los internos expresen su intención de ejercer su libertad de expresión de manera libre y sin presiones, y establecer las jornadas en las que los medios de comunicación accederán a los centros de reclusión, de modo que se dispongan las condiciones logísticas pertinentes.
53. Señala que la autorización judicial o la autorización del Director General del INPEC, resulta necesaria para garantizar la seguridad y la libertad de expresión. Por lo tanto, concluye que cualquier negativa que presuntamente vulnere derechos fundamentales puede ser controvertida a través de la acción de tutela.
54. A continuación se resumen los conceptos de los expertos e invitados convocados en Auto del 15 de abril de 2024, en virtud del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
Conceptos de periodistas
55. Gustavo Álvarez Gardeazabal. Señala que siempre ha tenido el convencimiento que la orden de prisión contra un ciudadano, cualquiera que haya sido la causa que lo motive, implica la pérdida de libertad y el sometimiento a las normas que rigen dentro de la institución que lo recibe. Creer que el derecho a la libre expresión queda vulnerado porque se les exige a quienes estén presos que deben pedir permiso a las autoridades carcelarias, antes del preso emitir una declaración o entrevista pública a los medios de comunicación, es una exageración.
56. Federico Gómez Lara. Indica que la norma acusada representa importantes retos para el periodismo en el acceso y la búsqueda de la información. Menciona que la entrevista es un instrumento fundamental por la información que permite obtener, verificar o contrastar, por lo que la imposición de obstáculos es un grave impedimento para el trabajo periodístico. Así mismo, expone que las cárceles constituyen un lugar de alto interés público sobre el cual la sociedad debe ser informada, en donde permanecen detenidos sujetos vulnerables a raíz de la relación especial de sujeción que tienen con el Estado.
57. En su concepto, el INPEC le pone un candado a la información que podría dar pie a cuestionar la forma en que ejerce sus funciones. Por lo cual, la norma cuestionada al darle al INPEC la capacidad de negar a los medios de comunicación y periodistas acceso a información de interés público sin justificación, presenta un conflicto de interés y abre la puerta al abuso, arbitrariedad y corrupción, interfiriendo en la libertad de expresión. En este sentido, acompaña la solicitud de los demandantes.
58. Daniel Coronell. Acompaña la solicitud de inconstitucionalidad de la norma demandada. Señala que en virtud del oficio periodístico en Colombia se ha logrado acceder a hechos relevantes, bien a través de la reportería, entrevistas, revisión de archivos, datos y documentos, entre otros.
59. Además, refiere que algunos de los casos más recientes de su carrera profesional evidencian un esquema de corrupción dentro de las cárceles del país. Según él, estos descubrimientos periodísticos dependen del acceso a la información obtenida a través de entrevistas con personas privadas de libertad. Destaca la importancia de asegurar el acceso de los medios de comunicación a las prisiones para realizar entrevistas, siguiendo los estándares de la libertad de expresión, de prensa y de acceso a la información establecidos por la Corte Constitucional. De lo contrario, el papel de la prensa como educador, promotor del diálogo social y guardián de la democracia quedaría a la discreción del Director General del INPEC u otra autoridad con la facultad de otorgar estos permisos. Por último, menciona que una norma que propicia la obstaculización y entorpecimiento de la realización de entrevistas a personas privadas de libertad, no sólo silencian a la prensa, sino también a las historias que suelen contar quienes se encuentran recluidas en las prisiones colombianas.
60. Fidel Cano Correa. Respalda la solicitud de inconstitucionalidad de los demandantes. Indica que realizar entrevistas con personas privadas de su libertad es crucial para su trabajo como reportero, ya que muchas de las situaciones abordadas en ellas son de interés nacional y están relacionadas con procesos judiciales, por lo que los requisitos impuestos por el INPEC para acceder a estas fuentes de información dificultan la labor periodística y de verificación. Argumenta que el proceso establecido por el INPEC para manejar las solicitudes de entrevistas incluye un requisito que implica revelar previamente el tema a tratar, lo cual, según el periodista experto, socava el derecho al secreto profesional y expone tanto al periodista como al entrevistado a represalias. Esto, a su parecer, constituye un obstáculo para cualquier investigación futura sobre las prácticas del INPEC.
61. Victoria Eugenia Dávila Hoyos. Expone que desde su experiencia profesional, ha visitado centros penitenciarios en los que es necesario contar con un protocolo para que los medios de comunicación puedan ingresar. Este protocolo garantiza el orden y la seguridad de los periodistas. Sin embargo, considera que estos reglamentos deben ser simples para proteger tanto la seguridad como las investigaciones de la prensa, por lo que es fundamental que los reglamentos de las cárceles incluyan disposiciones para mantener la confidencialidad de las entrevistas y agilizar el proceso de autorización de ingreso de los medios. Además, refiere que si la persona privada de la libertad ya dio su autorización, no debería ser necesario un proceso largo y complicado.
Conceptos jurídicos
62. Rodrigo Pombo Cajiao. Señala que desde una perspectiva abstracta de control constitucional, la norma demandada debe declararse exequible debido a que no viola la Constitución y la decisión del legislador en 1993 sigue siendo válida. Señala que ningún derecho es absoluto, por lo que las restricciones en la norma acusada son razonables, proporcionales y no afectan los derechos de los medios de comunicación ni de los receptores de la información. Las medidas alternativas mencionadas por los demandantes son complementarias y no afectan la razonabilidad de la norma.
63. En términos de proporcionalidad, las limitaciones son leves y legítimas. Cualquier discrepancia con el reglamento es un problema de legalidad administrativa y no de constitucionalidad. Por último, plantea que el presente caso no tiene relevancia constitucional, ya que se trata de problemas administrativos que pueden ser debatidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
64. Johnnie Halth Giraldo Mora. En cuanto al primer cargo, argumenta que la exequibilidad condicionada es procedente, ya que la exigencia de autorizaciones previas del INPEC y el cumplimiento del reglamento de los centros penitenciarios, tal y como lo establece la norma demandada, viola el derecho a la libertad de expresión, en particular la libertad de información en el periodismo y actividades relacionadas, imponiendo una forma de censura prohibida en el ejercicio de este derecho.
65. En relación al segundo cargo, considera que la exequibilidad condicionada es adecuada, ya que la disposición demandada podría llevar a un abuso de poder al establecer condiciones desproporcionadas para el ejercicio de un derecho fundamental. Esto se convierte en un obstáculo para cumplir los objetivos del sistema penitenciario al imponer condiciones adicionales a las ya establecidas en el bloque de constitucionalidad para el ejercicio de la libertad de expresión de los condenados.
66. Respecto al tercer y séptimo cargo, se argumenta que no se presentaron argumentos suficientes sobre la vulneración del derecho en cuestión, por lo tanto, no proceden. Finalmente, sobre el sexto cargo, se sostiene que la exequibilidad condicionada es apropiada, toda vez que la norma impugnada no cumple con los criterios de necesidad, idoneidad y proporcionalidad establecidos en la CADH y el PIDCP.
67. Santiago Trespalacios Carrasquilla. Indica que la norma demandada limita el derecho fundamental a la libertad de expresión de las personas privadas de la libertad, al establecer que necesitan la aprobación de la autoridad penitenciaria para poder comunicarse con el mundo exterior. Esto dificulta las entrevistas y silencia tanto a la prensa como a las historias de los reclusos. Por lo tanto, la norma es irrazonable e inconstitucional, toda vez que impide a las personas privadas de la libertad compartir su vivencia a través de los medios de comunicación, lo que va en contra de los fines constitucionales asignados a los medios de comunicación y al periodismo. Además, impide informar cuando el contenido pueda ser perjudicial para los intereses de un servidor público.
68. Yesid Reyes Alvarado. Señala que la norma demandada debe ser declarada constitucional de manera condicionada. A su juicio, los apartes demandados deben ser interpretados bajo la premisa que el Reglamento General del INPEC sólo puede establecer, condiciones orientadas a garantizar el orden en los establecimientos de reclusión y a minimizar el peligro para la seguridad de quienes se encuentran recluidos, cuando se realicen visitas de los medios de comunicación.
69. En cuanto a las autorizaciones requeridas por la norma demandada para que procedan las entrevistas, dicho requisito debe ser entendido en el sentido de que los encargados de su concesión sólo pueden negarlo, limitarlo o condicionarlo, cuando: (i) la entrevista solicitada pueda ser válidamente considerada como susceptible de alterar el orden al interior de la prisión o poner en peligro la seguridad de quienes están en su interior, (ii) se fundamenten las razones de la negativa, limitación o restricción en causales objetivas, y (iii) se invoquen las pruebas que soportan la decisión.
Conceptos técnicos de organizaciones y entidades invitadas
70. Grupo de Prisiones del Consultorio Jurídico de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes. Acompaña la solicitud de inexequibilidad de los apartados que hacen referencia al cumplimiento de los requisitos exigidos por el Reglamento General del INPEC y la autorización del Director General del INPEC para realizar una entrevista en caso de condenados.
71. Explica que existe una restricción especial cuando la norma establece que se deben cumplir con los requisitos exigidos por el reglamento general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, aun cuando el texto del artículo 13 y 19 de Convención Americana de Derechos humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, respectivamente determinan que dichas restricciones deben estar expresamente fijadas por la ley.
72. Considera que estas restricciones no tienen el objetivo de proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral pública. Por el contrario, imponen restricciones o limitaciones a la libertad de expresión de las personas privadas de la libertad, quienes al solicitar previa autorización del Director General del INPEC para dar una entrevista, sufren una limitación a su derecho a la libre expresión. Señala que las medidas restrictivas de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad, deben corresponder con criterios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad, lo cual no ocurre en el caso de la norma demandada.
73. Observatorio Externadista de la Justicia Constitucional. Respalda la inexequibilidad de la norma cuestionada. Considera que si bien la norma demandada persigue finalidades constitucionalmente legítimas y supera también el requisito de idoneidad, las medidas previstas no son necesarias ni indispensables, al poderse satisfacerse con el cumplimiento de los requisitos del régimen general de visitas establecido en el artículo 112 de la Ley 65 de 1993.
74. Expone que las medidas consagradas en el artículo 115 constituyen una forma de restricción indirecta a la libertad de expresión que, en lugar de propender por el acceso efectivo de los medios de comunicación a los establecimientos carcelarios, obstaculiza su labor periodística y constituye una forma de censura indirecta vulnerando el artículo 20 de la Constitución.
75. Frente a la restricción a la libertad de expresión que genera la norma acusada, considera que no se satisfacen las cargas para derrotar la sospecha de inconstitucionalidad, toda vez que: (i) la redacción de la norma no es exhaustiva, clara y específica; (ii) las medidas que emplea no son necesarias ni tampoco proporcionales; (iii) la norma prevé un control previo que constituye una tipología de censura indirecta proscrita constitucionalmente; y (iv) facilita el desconocimiento de la neutralidad que deben tener las autoridades públicas respecto a los contenidos de la libertad de expresión.
76. Caracol S.A. Defiende la constitucionalidad de la expresión demandada, en el entendido que esta contribuye al establecimiento de reglamentos destinados a preservar el orden y seguridad de los establecimientos de reclusión, los cuales deben mantenerse y acatarse por todos los ciudadanos incluyendo los medios de comunicación. Sin embargo, cuando las solicitudes sean resueltas de manera negativa, estas deben ser debidamente motivadas por la autoridad competente.
77. Clínica Jurídica de la Escuela de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Pontificia Bolivariana. Defiende la constitucionalidad de la norma acusada. De manera general expone que la disposición objeto de análisis tiene como fin satisfacer los bienes jurídicos relativos a la seguridad en los establecimientos penitenciarios y carcelarios; así como el propósito de garantizar las condiciones indispensables para la ejecución de la pena o la medida de aseguramiento en el marco del poder de sujeción al que se encuentran sometidas las personas privadas de la libertad. De esta forma, las medidas impuestas resultan idóneas y conducentes a los fines legítimos.
78. En cuanto a la necesidad, considera que esta alternativa normativa permite garantizar no solo la libertad de prensa, sino también las condiciones y derechos de las personas privadas de la libertad, toda vez que el legislador tiene un amplio margen de configuración sobre el tema, por lo cual la norma demandada resulta razonable y proporcional, sin que sea posible concluir que los requisitos previstos constituyan una censura, en razón a que la autorización que los medios de comunicación deben solicitar al Director del INPEC o a las autoridades judiciales, no suponen un control previo de la información o de lo que se va a expresar. Adicionalmente, la negativa a la realización de entrevistas no impide que los periodistas puedan adelantar investigaciones por otros medios o fuentes.
79. Semillero en Derecho Penitenciario de la Pontificia Universidad Javeriana. Solicita la declaratoria de exequibilidad del apartado que hace referencia al cumplimiento de los requisitos exigidos por el Reglamento General del INPEC, y la inexequibilidad del apartado sobre la autorización del Director General del INPEC para una entrevista en caso de las personas condenadas.
80. Frente al primer apartado, señala que no debe quedar a discreción de los medios de comunicación determinar en qué momento se ingresa y se sale de un establecimiento de reclusión, esto desvirtuaría no solo el entorno de seguridad de dichos establecimientos, sino también el principio de igualdad que debe predicarse de todos los medios de comunicación. En otras palabras, no se puede pretender la inexistencia de requisitos para el ingreso a los establecimientos de reclusión.
81. En relación con el segundo apartado demandado, concluye que el juez natural de las personas condenadas privadas de su libertad, son los Jueces de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad y no el Director General del INPEC, por lo cual son los jueces los llamados a actuar bajo los principios de independencia e imparcialidad.
82. Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP). Comparte la inconstitucionalidad de los apartes que hacen referencia al cumplimiento de los requisitos exigidos por el Reglamento General del INPEC y la autorización del Director General del INPEC para una entrevista en caso de las personas condenadas, por vulnerar los artículos 20, 25, 73, y 93 de la Constitución Política, así como los artículos 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Defienden la exequibilidad condicionada del aparte previa autorización de la autoridad judicial competente del artículo 115 de la Ley 65 de 1993, en tanto que la autorización dada por la autoridad judicial deberá decidirse siempre en torno a la aplicación del test tripartito establecido por el artículo 13.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia constitucional.
83. Para sustentar esta posición, señala que la norma no cumple con el test tripartito, por lo cual representa un riesgo para la libertad de prensa y de expresión, al condicionar su ejercicio a través de autorizaciones previas por parte de la administración pública. Hipótesis que genera un desequilibrio entre el fin legítimo de cierta restricción y el pleno goce del derecho fundamental a la actividad periodística y a la libertad de expresión.
84. Refiere que la revisión previa al trabajo periodístico que establece la norma acusada genera un efecto inhibidor o chilling effect, llevando a los medios y a los periodistas a la autocensura para evitar restricciones. Finalmente señala que la norma permite la obstrucción al acceso a la información, de modo que no cumple con una finalidad adecuada que permita acceder a la información, a pesar de razones legítimas de seguridad nacional y de orden público.
85. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional. En su concepto solicita que la Corte Constitucional declare exequible el artículo 115 (parcial) de la Ley 65 de 1993. Señala que si bien la norma acusada prevé limitaciones, estas se deben analizar conforme a los requisitos establecidos en el Reglamento General del INPEC. Por lo cual, es en la instancia contenciosa administrativa que se debe evaluar si el acto administrativo y la interpretación que ha realizado el INPEC se ajusta a los parámetros constitucionales y legales. En ese sentido, el estudio de estos argumentos escapa del examen de constitucionalidad que desarrolla la Corte Constitucional.
86. Por otro lado, respecto a la autorización de las entrevistas, explica que esta no implica per se una censura ni una negación de las peticiones de acceso a la información, al cumplir con los requisitos de necesidad, idoneidad y proporcionalidad.
87. Defensoría del Pueblo. El Defensor Delegado para los Asuntos Constitucionales y Legales considera que la norma acusada es exequible, en el entendido que los cargos presentados presumen de manera errada que el Reglamento General del INPEC sea un control previo o una prohibición en el ejercicio de los derechos de libertad de expresión, acceso y divulgación de información.
88. Asegura que la jurisprudencia citada en la demanda, no se debe interpretarse para concluir la inexistencia de reglamentos o de permisos y autorizaciones para ingresar a los establecimientos de reclusión. Sin embargo, se señala que garantizar el derecho a la libertad de expresión y el acceso de los medios de comunicación en las cárceles implica demostrar de manera clara, con razones constitucionales relevantes y suficientes, la razonabilidad y proporcionalidad de cualquier restricción a este derecho.
89. Misión Permanente de Colombia ante la Organización de los Estados Americanos. Indica que la norma cuestionada debería ser declarada constitucional de manera condicionada para garantizar que su interpretación cumpla con los estándares internacionales en cuanto a la protección de la libertad de expresión, de la vida y la integridad de los periodistas, especialmente a la luz de casos como el de Jineth Bedoya v. Colombia.
90. Expone que las decisiones de las autoridades deben ceñirse a la ponderación de principios que exige la Constitución para todas las decisiones judiciales y al test establecido en el artículo 13.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, el cual es fuente obligatoria para todas las autoridades judiciales y no judiciales de los países miembros de la CADH. Por lo tanto, los requisitos exigidos por el Reglamento General del INPEC no son automáticamente inconstitucionales, siempre que su aplicación por parte de la autoridad judicial y administrativa se ajuste a los estándares constitucionales e internacionales de libertad de expresión y acceso a la información.
E. Concepto de la Procuradora General de la Nación
91. La Procuradora General de la Nación solicita a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de las expresiones demandadas, toda vez que imponen condiciones especiales para las visitas de los medios de comunicación a los centros de reclusión que no cumplen con las exigencias de legalidad y razonabilidad. Señala que exigir a los periodistas que cumplan con los requisitos del Reglamento General del INPEC va en contra del principio de legalidad, puesto que le corresponde al Congreso de la República establecer directamente las condiciones de acceso de los comunicadores a los centros de reclusión.
92. Expone que el permiso emitido por el INPEC para ingresar a los centros de reclusión constituye un control previo a la libertad de prensa que es irrazonable en tiempos de normalidad, al infringir la prohibición de censura previa y el deber de protección de la actividad periodística previstos en los artículos 20 y 73 de la Constitución Política. Para soportar su planteamiento hace referencia a la Sentencia T-343 de 2019.
93. Por último, advierte que comparte la posición de los intervinientes, puesto que: (i) Al no establecer un desarrollo legal preciso, claro y específico, el artículo 115 del Código Penitenciario y Carcelario confiere la potestad a la administración, en este caso al INPEC, de reglamentar en abstracto las visitas de los medios de comunicación a los establecimientos de reclusión, con lo cual desconoce la reserva legal que existe en la materia; y (ii) el control previo que establece el artículo 115 del Código Penitenciario y Carcelario constituye una restricción indirecta que atenta contra el deber de protección de la actividad periodística y la prohibición de censura previa, en la medida en que tales restricciones tienen un efecto disuasivo para medios de comunicación y periodistas que deseen obtener información sobre asuntos de interés público en dichos establecimientos.