IV. INTERVENCIONES[11]
1. Intervenciones de entidades públicas
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el ICETEX[12]
16. Las entidades presentaron una intervención conjunta en este proceso y solicitaron que se declare la exequibilidad de la disposición demandada. De forma subsidiaria pidieron que, si prospera alguno de los cargos, se otorguen efectos diferidos a la decisión. Además, plantearon como cuestión preliminar que respecto al artículo 95 de la Ley 2277 de 2022 versan otras demandas previas en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, las cuales han sido tramitadas por la Corte Constitucional bajo los radicados D-15095, D-15127 y D-15216. Por ello, advirtieron que al momento de tomar una decisión de fondo en el presente proceso, puede haberse configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
17. Frente al primer cargo, sostuvieron que la norma acusada no desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible, pues aquella se refiere a la creación de una contribución en beneficio de los estudiantes que financian estudios superiores con crédito reembolsable otorgado por el ICETEX. Argumentaron que los mencionados principios permiten que durante el segundo debate, las cámaras puedan introducir modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley, siempre y cuando se garantice la identidad del núcleo temático a lo largo de todo el trámite legislativo.
18. Al respecto, indicaron que la búsqueda de recursos para el fomento de la educación superior fue un tema central y materia de debate en las comisiones conjuntas de la Cámara y el Senado, lo cual está vinculado a la necesidad de la consecución de recursos para el gasto social; aspecto que constituye un eje central de la reforma tributaria. Sostuvieron que la contribución especial creada en la disposición demandada es una herramienta para garantizar el derecho fundamental a la educación, en sus facetas de acceso y permanencia (artículos 67 y 68 C.P.), puesto que previene la deserción estudiantil.
19. Respecto al cargo por la vulneración del artículo 338 superior, argumentaron que la norma demandada no transgrede el principio de legalidad tributaria, puesto que el artículo 95 de la Ley 2277 de 2022 determina todos los elementos esenciales de la contribución, estos son, los sujetos activos y pasivos, el hecho generador, la base gravable y la tarifa aplicable, incluyendo el sistema y el método para su cobro. Sobre el hecho generador refirieron que es el desembolso del valor de la matrícula que efectúa el ICETEX a la institución de educación superior, por tanto, no es cierto que se confunda el hecho generador con la base gravable como lo afirma el demandante[13]. Afirmaron que existe una relación entre el sujeto pasivo y el hecho generador, puesto que este último elemento surge del contrato educativo entre el beneficiario y el sujeto pasivo, el cual es financiado con un crédito educativo del ICETEX que no tiene subsidio a la tasa.
Ministerio de Justicia y del Derecho[14]
20. Esta cartera defendió la constitucionalidad del artículo 95 de la Ley 2277 de 2022. Sobre el cargo por el incumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, sostuvo que tales postulados exigen que los cambios efectuados a un proyecto de ley mantengan un eje temático común. Por lo tanto, a juicio del ministerio, las adiciones o eliminaciones al articulado trataron materias abordadas en las cámaras, por lo que en el proyecto no se desconocen dichos principios, pues ellos no implican una total rigidez y literalidad en las disposiciones que se abordan en los distintos debates[15]. En cuanto al asunto en concreto, el ministerio hizo un recuento del trámite legislativo del proyecto de ley de reforma tributaria, para indicar que desde el primer debate el tema al que se refiere el artículo se incluyó dentro del eje temático referido al gasto público social en educación superior, y señaló que el legislativo buscó establecer alivios para quienes tuvieran créditos educativos, como una alternativa para superar desigualdades.
21. Frente al cargo por la vulneración del principio de legalidad tributaria, acogió los argumentos presentados en la intervención conjunta efectuada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el ICETEX. Añadió que, de acuerdo con la Sentencia C-690 de 2003 de esta corporación y con la SU 00134 de 2016 del Consejo de Estado, se debe considerar que la norma demandada forma parte de una ley que tiene como propósito incentivar el gasto social en pro de la igualdad y la justicia social, respecto a los estudiantes de educación superior.
2. Intervenciones de invitados
Instituto Colombiano de Derecho Tributario[16]
22. Adujo que la norma demandada debía ser declarada inexequible. El instituto refirió que la contribución especial impuesta a las IES no se ajustó al trámite legislativo que establece la Constitución, debido a que el artículo 95 demandado no hizo parte de las ponencias, ni fue incluido en los debates de las comisiones constitucionales de las cámaras. En contraste, señaló que la norma se adicionó a los textos definitivos resultantes del segundo debate en plenarias en el trámite del proyecto de ley No.118/2022 (Cámara) y 131/2022 (Senado).
23. Sostuvo que en el texto inicial de dicho proyecto no se contempló un gravamen a cargo de las instituciones de educación superior (IES), de modo que se trata de un artículo autónomo, adicionado en el trámite legislativo, sin que se hubiesen surtido los respectivos debates en las comisiones de Cámara de Representantes y Senado. Por lo anterior, concluyó que no se cumplieron los requisitos previstos en los artículos 157 y 160 de la Constitución.
24. Explicó que si bien el artículo 160 superior permite que en el trámite legislativo de los proyectos de ley el Congreso pueda hacer modificaciones, la incorporación de la norma acusada desconoce el artículo 180 de la Constitución, puesto que en virtud de esta norma superior no es posible incluir en plenaria un artículo nuevo que no hubiese sido deliberado en el primer debate en comisiones. También refirió que el tributo que crea la norma acusada no guarda relación con los asuntos que fueron debatidos en el primer debate en ambas cámaras, de modo que el artículo demandado no guarda conexidad con el tema general del proyecto de ley.
25. Sobre el cargo relativo a la vulneración de los principios de legalidad y certeza tributaria, argumentó que el hecho generador que incorpora la norma acusada presenta elementos ambiguos, lo cual dificulta determinar con certeza cuándo se debe cumplir la obligación tributaria. Específicamente, señaló que la disposición presenta ambigüedad respecto (i) al valor de la matrícula, debido a que no establece cómo se determina, y (ii) al subsidio de tasa otorgado por el Gobierno nacional, puesto que la norma no indica cómo se determina si un programa cuenta o no con dicho subsidio[17]. De este modo, afirmó que el artículo 95 de la Ley 2277 de 2022 no permite que los contribuyentes puedan conocer quiénes están obligados a pagar la contribución y en qué momento se configura la obligación tributaria.
Roberto Insignares Gómez, docente investigador del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia[18]
26. El interviniente refirió que el artículo 95 de la Ley 2277 de 2022 debería ser declarado inexequible, por cuanto fue incorporado de manera sorpresiva y en una etapa tardía del trámite legislativo, con desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible.
27. El académico explicó que la norma satisface el principio de unidad de materia, en la medida en que guarda una relación de conexidad teleológica con la materia central de la Ley 2277 de 2022, cuyo objetivo es generar más ingresos para apoyar el gasto público social. Sin embargo, sostuvo que la disposición desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible, por cuanto solamente fue incorporada en el trámite legislativo y aprobada en las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes.
28. Indicó que previamente a las sesiones plenarias no se advierte en el debate legislativo ninguna mención a la contribución aplicable a las IES y que, pese a que hubo una manifestación indirecta de un congresista sobre el enfoque prioritario de la educación superior en el gasto público social, la norma acusada no fue discutida ni debatida por las comisiones conjuntas. Por el contrario, constituye una materia autónoma sobre la cual no se garantizó el debate legislativo. Señaló que estas razones son suficientes para que la Corte declare la inexequibilidad de la disposición demandada y que ello haría innecesario el análisis del otro cargo, por sustracción de materia.
29. A pesar de lo anterior, para efectos ilustrativos, indicó que le asiste razón al demandante en lo que respecta al cargo por el desconocimiento del principio de legalidad tributaria. En efecto, el artículo demandado no determina el hecho generador del tributo, puesto que lo descrito en ella corresponde a la definición de la base gravable del mismo. En cuanto a dicho elemento del tributo, sostuvo que el legislador no lo definió de forma clara e inequívoca[19]; por el contrario, presenta un alto grado de imprecisión, lo cual contraría lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución. De esta manera, sostuvo que la norma debería declararse inexequible, en caso de que este cargo llegase a ser analizado.
Institución Universitaria Politécnico Grancolombiano[20]
30. La institución afirmó que encuentra justificadas las acciones de inconstitucionalidad contra el artículo 95 de la Ley 2277 de 2022, porque la norma adolece de un vicio de trámite en atención a que no fue votada en comisiones y ello contradice los principios de consecutividad e identidad flexible. Explicó que la disposición acusada es un artículo nuevo en el proyecto de ley, que no podía incluirse en plenaria al no haber sido deliberado en la primera etapa del trámite en el Congreso, ya que ello contradice los artículos 180 de la Ley 5ª de 1992 y 157 de la Constitución.