III. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA[17]
III.I Examen del requisito material de conexidad externa del Decreto Legislativo 1267 de 2023
41. Visto lo anterior, es necesario verificar enseguida si el Decreto Legislativo 1267 de 2023 cumple con el juicio de conexidad material externa[18].
42. En línea con lo manifestado, la Sala comienza por recordar que el juicio de conexidad material se encuentra previsto en el artículo 215 superior[19] y en el inciso 2º del artículo 47 de la LEEE[20]. Sobre este, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que, con él «[se] determina si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción»[21]. Y que, «[l]a conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[22] y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[23]».[24]
43. Sobre el juicio de conexidad externa, la jurisprudencia ha indicado, más concretamente, que del inciso 2º del artículo 47 de la LEEE se desprende la necesaria existencia de «un nexo causal entre las medidas adoptadas en el decreto legislativo de desarrollo y las circunstancias que generaron la declaratoria del correspondiente estado de emergencia[25] [por lo que] no son admisibles, por resultar contrarias a la Constitución, las medidas que no tengan una correspondencia de causalidad inmediata (en términos causales) y concreta con el asunto por el cual se declaró la emergencia[26]»[27]. Es decir, la ausencia de un vínculo causal entre las razones que motivaron la declaratoria de un estado de emergencia económica, social y ecológica y algunas de las medidas dispuestas en los decretos que lo desarrollan, conlleva a la inexequibilidad de esas disposiciones del decreto de desarrollo que carezcan de la respectiva conexidad con el decreto matriz; que no con las demás medidas del decreto de desarrollo que efectivamente posean un nexo claro con el decreto originario[28].
44. No obstante, si el decreto matriz de un estado de excepción es declarado pura y simplemente inexequible, los decretos expedidos para su desarrollo pierden sustento normativo y, por ende, necesariamente deben ser declarados integralmente inexequibles por consecuencia. Justamente, esta Corporación ha señalado que: «[l]a inconstitucionalidad por consecuencia consiste en que la declaración de inexequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción produce, como efecto obligado, la inexequibilidad de los decretos legislativos que lo desarrollan. Se trata del decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al jefe del Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución. [ ]»[29]
45. Ahora bien, la Sala recuerda que en la Sentencia C-383 de 2023 la Corte dispuso declarar inexequible el Decreto Legislativo 1085 de 2023 decreto matriz del estado de excepción «[p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira». En sustento de tal decisión, la Corte verificó que el Gobierno (i) «no sustentó adecuadamente por qué los mecanismos ordinarios no resultaban idóneos ni suficientes para responder a la crisis que originó la declaratoria del estado de emergencia en La Guajira»; (ii) «no explicó por qué no hizo uso de la iniciativa legislativa, con mensaje de urgencia, para proponer al Congreso las medidas anunciadas en el Decreto Legislativo 1085 que deben ser adoptadas a través de ley»; y (iii) «[t]ampoco sustentó por qué no resultan idóneas o suficientes las facultades normativas que le confieren los artículos 189, 346, 347 o 56 transitorio de la Constitución, los mecanismos derivados del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, el Fondo Adaptación, o los contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Plurianual de Inversiones»[30].
46. No obstante, sin perjuicio de la mencionada inexequibilidad, en la Sentencia C-383 de 2023, la Sala Plena resolvió diferir los efectos de su decisión por el término de un (1) año, contados a partir de la expedición del Decreto 1085 de 2 de julio de 2023 «respecto de la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua». La Corte consideró que este aplazamiento de los efectos de la inexequibilidad se justificó «en atención a la gravedad de la crisis que afronta la población de La Guajira, acentuada por la escasez del recurso hídrico resultado de la conjunción de los eventos climáticos [expuestos en la Sentencia] [ ] a fin de no hacer más gravosa la situación humanitaria ante el vacío legislativo que resulta de la inconstitucionalidad sobreviniente de los decretos de desarrollo, lo que permitirá que sus medidas sean examinadas por esta Corte bajo los criterios de estricta necesidad y conexidad, entre otros criterios constitucionales y jurisprudenciales»[31].
48. Por el contrario, se trata de unas medidas de naturaleza puramente tributaria mediante las cuales: (i) se establece la exención del impuesto sobre las ventas (IVA) para varios servicios prestados en el departamento de La Guajira, relacionados con el turismo en dicho departamento (artículos 1 y 2); (ii) se prevé la exclusión del impuesto nacional al consumo para servicios de alimentación prestados en el departamento de La Guajira, no relacionados directa o indirectamente con el suministro de agua y/o aliviamiento y/o adaptación a la escasez del recurso hídrico (artículos 3 y 4); (iii) se establece la suspensión de la obligación de pago de la contribución parafiscal al turismo para los establecimientos que se encuentren en el departamento de La Guajira (artículo 5). El artículo 6 se limita a prever la vigencia del decreto.
49. Y en cuanto los considerandos del Decreto 1267, en estos tampoco se encuentra una mínima señal que permita concluir que los mencionados beneficios tributarios deriven, de manera alguna, en el suministro, aliviamiento y/o adaptación a la escasez de agua en el departamento de La Guajira. De hecho, en el penúltimo considerando del decreto, que aterriza los anteriores considerandos a las disposiciones de este, se señala que
«con el imperativo objetivo de conjurar la crisis humanitaria y el Estado de Cosas Inconstitucional que lamentablemente se vive en el departamento de La Guajira y que se ha visto agravado de forma inusitada e irresistible, a pesar de ser un fenómeno ya existente, se adoptarán medidas para reactivar uno de los medios de subsistencia del departamento, buscando de esta manera, promover la sostenibilidad y la función social y transformadora del turismo, fortalecer los destinos y dar impulso a la demanda de viajeros locales e internacionales, dado que se integrarán a los productos turísticos componentes de valor de la riqueza multicultural, la biodiversidad de la región y de las formas en que las comunidades conocen, se adaptan, construyen, restauran y cuidan los territorios desde sus saberes, lo cual conllevará a mejorar la calidad de vida de sus habitantes y hacerle frente a los factores estructurales que conllevaron a la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional por la Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 8 de mayo de 2017» (énfasis fuera de texto)
50. En suma, ni de las medidas ni de los considerandos del Decreto Legislativo 1267 de 2023 se desprende que este guarde una relación siquiera cercana con la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua en el departamento de La Guajira.
51. Lo expuesto permite a la Sala concluir que, habiéndose declarado la inexequibilidad inmediata del decreto matriz 1085 de 2023 salvo en lo que toca con la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua (cuya inexequibilidad fue diferida por un (1) año, contado a partir de la expedición del Decreto 1085 2023), más allá de que la conexidad con el acceso al agua deba ser estrecha, el decreto de desarrollo 1267 de 2023 no tiene punto de conexión alguno con la materia objeto de diferimiento y, por ende, debe ser declarado inexequible por consecuencia; tal como lo advirtieron el Ministerio Público y el ciudadano Sua Montaña.
52. Sin perjuicio de lo anterior, la Corte entiende que, por razones de seguridad jurídica y confianza legítima, los beneficios tributarios que hubieren sido efectivamente causados a la fecha de la presente sentencia deben gozar de estabilidad. Por ende, los recursos que, por virtud del decreto, (i) se dejaron de pagar al fisco y/o (ii) aún no se le hubieren pagado al fisco, pero sobre su causa tributaria ya se hubieren producido los beneficios del decreto, no deben ser reembolsados al tesoro público, siempre y cuando los respectivos beneficios tributarios hubieren producido efectos antes de la expedición de esta providencia. Tal sería el caso, por ejemplo, del Impuesto sobre las ventas (IVA) o del Impuesto Nacional al consumo que, ya efectivamente y hasta la fecha de esta sentencia, se le hubieren dejado de cobrar a los consumidores de los servicios con arreglo a lo previsto en el decreto. En efecto, exigir la devolución de los recursos que, en ausencia del decreto, habrían tenido que retribuir en el erario, atentaría contra los derechos de quienes, de buena fe, aprovecharon unas prerrogativas tributarias a su favor.
53. En consecuencia, la Corte declarará la inexequibilidad por consecuencia y con efectos inmediatos del Decreto Legislativo 1267 de 2023. De manera que, en los términos señalados en el párrafo anterior, quedará resguardada la confianza legítima de los contribuyentes que se hubieren beneficiado de las exenciones y exoneraciones tributarias previstas por el decreto legislativo examinado, desde su expedición hasta la adopción de la presente providencia.
III.II Inocuidad del estudio de los demás requisitos materiales y formales del Decreto Legislativo 1267 de 2023
54. Por lo señalado en el numeral III.I supra, verificado el incumplimiento del requisito de conexidad material externa del decreto que ahora ocupa a la Corte, la Sala se abstendrá de efectuar los demás juicios materiales y formales del Decreto Legislativo 1267 de 2023, cuyo estudio resultaría inocuo.
III.IV Síntesis de la sentencia
55. La Sala Plena de la Corte Constitucional abordó el control automático de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1267 del 31 de julio de 2023 «[p]or el cual se adoptan medidas temporales para la reactivación del turismo en el departamento de La Guajira, en el marco del Estado de Emergencia, Social y Ecológica».
56. Para ello, la Sala primero recordó que, en ejercicio del control automático de constitucionalidad del Decreto 1085 de 2023 que decretó el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica (EESE) con base en el cual se expidió el decreto legislativo de desarrollo bajo examen, mediante Sentencia C-383 de 2023 la Corte resolvió declarar su inexequibilidad con efectos diferidos, «respecto de la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua».
57. Luego, la Sala verificó la absoluta ausencia de conexidad externa entre el decreto matriz de la Emergencia Económica, Social y Ecológica y el decreto examinado, en cuanto a la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua, que, de haberse comprobado, habría dado lugar al diferimiento de sus efectos siempre y cuando cumpliera con todos los demás requisitos materiales y formales que condicionaban su validez.
58. Por lo anterior, la Corte resolvió declarar la inexequibilidad por consecuencia y con efectos inmediatos del Decreto Legislativo 1267 de 2023, con el fin de salvaguardar la seguridad jurídica y el derecho a la confianza legítima en cabeza de los beneficiarios de las medidas del decreto.