III. INTERVENCIONES
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
12. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó la exequibilidad de los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida, en relación con los principios de unidad de materia y de certeza en materia tributaria.
13. Sobre las normas demandadas, el interviniente afirmó que respetan el principio de unidad de materia, pues (i) por su ubicación y alcance tienen una naturaleza instrumental y guardan relación con los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo y (ii) cuentan con una conexidad directa e inmediata con los objetivos, metas o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo.
14. Específicamente, sobre el artículo 135 acusado indicó que se planteó como un elemento de política pública que materializa los derechos al patrimonio cultural como manifestación del respeto de la dignidad humana. En esa medida, informó que la tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos constituye una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo en cuanto contribuye a garantizar la debida protección de los bienes arqueológicos como una estrategia incluida en el componente de Gobernanza cultural del catalizador Garantía del disfrute y ejercicio de los derechos culturales para la vida y la paz, siendo un instrumento idóneo para la ejecución y cumplimiento de los objetivos y estrategias de la construcción de una sociedad en paz y más inclusiva, que dignifique la labor cultural, que reconozca los saberes y, adicionalmente, que proteja efectivamente el patrimonio y memorias del país.
15. Adicionalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que del contenido del artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 se colige que existe una conexidad directa e inmediata con las estrategias contempladas en los objetivos fijados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2022 2026 que se manifiesta a través de una conexidad temática y teleológica con la finalidad de construir una sociedad en paz e inclusiva.
16. Frente al artículo 169 de la Ley 2294 de 2023, el interviniente adujo que resulta evidente que la propiedad intelectual es un instrumento de protección y apoyo a la dignidad humana de los creadores, intérpretes y ejecutantes, para quienes la protección de sus derechos morales y patrimoniales les permite mejorar su calidad de vida, y es de esta manera por la que el Estado requiere fortalecer la Dirección Nacional de Derecho de Autor, para salvaguardar a los titulares de derecho de autor y derechos conexos, a través de herramientas tales como el registro de obras, actos y contratos, la capacitación y la realización de funciones de inspección, vigilancia y control sobre la gestión colectiva del derecho de autor.
17. Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 no desconoce el principio de certeza en materia tributaria, pues establece de manera clara y precisa que la base gravable de esta tasa son los costos (administrativos, financieros, directos e indirectos de la operación) de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores y, además, fija los factores o criterios necesarios para establecer la metodología de cálculo que debe aplicar el Gobierno nacional con el fin de cuantificar los mencionados costos. Por lo anterior, concluyó que no existe una indeterminación absoluta de la base gravable que pueda generar la inexequibilidad de la norma demandada, con ocasión del supuesto menoscabo al principio de legalidad.
Presidencia de la República
18. La Presidencia de la República intervino en el presente proceso y solicitó a esta corporación declarar la exequibilidad de los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, toda vez que:
(i) No transgreden el principio de unidad de materia, por cuanto las tasas establecidas por la prestación de servicios del Instituto Colombiano de Arqueología e Historia (en adelante ICANH) y la Dirección Nacional de Derecho de Autor (en adelante DNDA), constituyen mecanismos instrumentales para impulsar el cumplimiento y la ejecución del Plan Nacional de Inversiones, dispuesto en la Ley 2294 de 2023, con lo cual, las normas acusadas guardan una relación de conexión directa, inmediata y verificable con las bases del PND.
(ii) No vulneran los principios de legalidad y certeza del tributo, pues las disposiciones impugnadas establecen la metodología del cálculo y el sistema de costos mediante el cual, por expresa disposición de la Ley 2294 de 2023, el ICANH y la DNDA fijarán la tarifa de las tasas establecidas por la prestación de sus servicios.
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
19. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitó declarar la constitucionalidad de los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 del 2023. Para sustentar su petición, indicó que ratificaba el núcleo central de la solicitud de exequibilidad presentada por diversas instituciones públicas que actuaron como intervinientes en este proceso.
20. En primer lugar, la entidad interviniente aseguró que el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 no viola el principio de unidad de materia, pues: (i) la norma se halla inserta y ubicada en el eje de transformación de la seguridad humana y justicia social, catalizador expansión de capacidades, lo cual corresponde al contenido y propósito de la disposición, (ii) existen objetivos, planes y estrategias que se encuentran también en el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, relacionados con la norma acusada, que justifican claramente su inserción en el articulado y (iii) existe una conexidad directa e inmediata entre la tasa que se crea y la necesidad de protección del patrimonio arqueológico.
21. En segundo lugar, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado indicó que el artículo 169 de la Ley 2294 de 2023 no viola el principio de unidad de materia, porque: (i) la norma se halla inserta y ubicada en el eje de transformación de la seguridad humana y justicia social, catalizador expansión de capacidades: más y mejores oportunidades de la población para lograr sus proyectos de vida, componente Democratización del conocimiento: aprovechamiento de la propiedad intelectual (PI) y reconocimiento de los saberes tradicionales, c. Apoyo a Derechos de Autor y conexos, lo cual corresponde al contenido y propósito de la disposición, (ii) existen objetivos, planes y estrategias que se encuentran a todo lo largo del documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026, relacionados con la norma acusada y (iii) se ha explicado la conexidad directa e inmediata que existe entre la tasa que se crea y la importancia en el fortalecimiento y desarrollo de la propiedad intelectual, a través del fortalecimiento de la DNDA que redunda en la generación de riqueza para el país.
22. Finalmente, la interviniente concluyó que la expresión la base para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores establecidos en este artículo, conforme la metodología de cálculo que establezca el Gobierno nacional, contenida en el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 no viola el principio de legalidad, pues el precepto demandado contiene de manera inequívoca los elementos esenciales de la tasa en cuestión: el sujeto activo, el sujeto pasivo, los hechos generadores, la base gravable y la tarifa. En esa medida, se debe entender que es claro que la base está constituida por los costos de los servicios prestados, lo cual no adolece de falta de claridad.
Departamento Nacional de Planeación
23. El Departamento Nacional de Planeación solicitó a la Corte Constitucional que declare los artículos 135 y 169 como EXEQUIBLES. Para sustentar su petición, argumentó lo siguiente:
24. Por una parte, el interviniente se refirió a la exequibilidad del artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 e indicó que el Patrimonio Cultural de la Nación (PCN) está constituido, entre otros, por los bienes integrantes del patrimonio arqueológico, los cuales se reconocen como bienes de interés cultural propiedad de la Nación. En esa medida, señaló que el artículo objeto de control constitucional, relacionado con el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), busca fortalecer los mecanismos para la atención adecuada y oportuna de hallazgos fortuitos de bienes integrantes del patrimonio arqueológico.
25. Así, el Departamento Nacional de Planeación manifestó que lo dispuesto en el artículo 135 acusado hace parte de la segunda transformación, denominada Seguridad humana y justicia social, en la cual se contempla un catalizador denominado Expansión de capacidades: más y mejores oportunidades de la población para lograr sus proyectos de vida, uno de sus componentes es el Reconocimiento, salvaguarda y fomento de la memoria viva, el patrimonio, las culturas y los saberes, a través del cual se propone el fortalecimiento de procesos de formación investigación, valoración, protección y divulgación del patrimonio arqueológico.
26. En ese sentido, el interviniente aclaró que el artículo 135 demandado tiene como hechos generadores los diferentes servicios que presta el Instituto Colombiano de Antropología e Historia, entre ellos, lo que corresponde a los Programas de Arqueología Preventiva, teniendo esta función un impacto directo e inmediato en la posibilidad de proteger el patrimonio arqueológico de la Nación, pues todo el territorio Nacional tiene potencial arqueológico, es decir, tiene elementos que permiten reconstruir e identificar las diversas culturas que han habitado este suelo. Por lo anterior, no es posible afirmar que la creación de la tasa para esta Entidad, es un artículo que se encuentra desconectado y sin relación con la materia de qué trata el PND.
27. Así las cosas, el Departamento Nacional de Planeación concluyó que el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 es exequible porque la tasa que contempla el precepto citado guarda una relación directa con los fines misionales del Instituto Colombiano de Antropología e Historia, y, en su criterio, es evidente la conexidad estrecha, directa e inmediata entre la norma cuestionada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del Plan, cumpliendo así con el principio de unidad de materia.
28. Por otra parte, el interviniente aseguró que el artículo 169 de la Ley 2294 de 2023 resulta ajustado a nuestro ordenamiento y encuentra plena justificación, pues:
(i) La adopción de tasas a los servicios y procesos de la Dirección Nacional de Derechos de Autor corregiría la inequidad antes descrita, en la medida en que contribuiría a mejorar la capacidad de respuesta de la Entidad por cuanto se obtendrían recursos adicionales a los entregados por trasferencias de la Nación para mejorar y optimizar la infraestructura y el talento humano que destina la Dirección Nacional de Derechos de Autor a la prestación de sus servicios.
(ii) Es un incentivo directo para controlar el desborde de la demanda del sector con capacidad de pago frente del sector que no lo tiene, dado que reduciría necesariamente la demanda de dicho sector y permitiría que aquellos que carecen de una capacidad de pago puedan incrementar su participación en la demanda de los servicios de la Entidad.
29. Finalmente, el Departamento Nacional de Planeación arguyó que los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 no desconocen el artículo 338 de la Constitución Política toda vez que el artículo 135 demandado prevé de manera clara e inequívoca los elementos esenciales de la tasa en cuestión. A saber: el sujeto activo es el ICANH, y el sujeto pasivo son las personas que requieran de los servicios que actualmente presta, el legislador estableció la base gravable o base de liquidación de la Tasa al determinar que la base para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores establecidos en este artículo.
30. En esa medida, el interviniente concluyó que la norma acusada establece de manera clara y precisa que la base gravable de esta tasa son los costos asociados a los servicios gravados y, además, fija los criterios necesarios para establecer la metodología de cálculo que debe aplicar el Gobierno nacional con el fin de cuantificar los mencionados costos.
Dirección Nacional de Derecho de Autor
31. La Dirección Nacional de Derecho de Autor (en adelante DNDA) intervino en el presente proceso, se pronunció únicamente frente al artículo 169 de la Ley 2294 de 2023 y solicitó a la Corte declarar EXEQUIBLE el artículo 169 de la norma acusada, sin condicionamiento alguno, por no vulnerar en forma alguna ninguna disposición constitucional.
32. La interviniente se refirió a la constitucionalidad del artículo 169 de la Ley 2294 de 2023. Así, indicó que el precepto acusado cumple la relación medio a fin, considerados en el Documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022 2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida, específicamente el Eje de Transformación: 2. Seguridad Humana y Justicia Social. Catalizador: C. Expansión de capacidades: más y mejores oportunidades de la población para lograr sus proyectos de vida. Componente: 9. Democratización del Conocimiento: aprovechamiento de la propiedad intelectual (PI) y reconocimiento de los saberes tradicionales. c. Apoyo a Derechos de Autor y Conexos: Se desarrollarán estrategias de apoyo para la creación de contenidos y asesoría en la gestión de Derecho de Autor y Conexos, impulsando sectores estratégicos y procesos de afirmación identitaria.
33. Así, la DNDA afirmó que la conexidad existente de medio a fin- entre las bases del Plan Nacional de Desarrollo y el artículo demandado, se debe dar por demostrada, pues la existencia y aplicación de la tasa de cobro es indispensable para (i) asegurar la eficiencia en la protección y promoción de los derechos de autor, (ii) cumplir las metas y objetivos que en materia de garantía de derechos de autor y conexos fueron incorporados a la ley del Plan, (iii) garantizar la calidad de los servicios de Derecho de Autor y conexos y (iv) favorecer las transformaciones incluidas en las Bases del PND.
34. En esa medida, la interviniente señaló que el artículo 169 demandado cumple con los principios de unidad de materia, y no invade competencias del legislador, pues guarda unidad de materia con las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022 2026.
35. Adicionalmente, la DNDA manifestó que el precepto demandado es exequible frente al artículo 338 de la Constitución, pues establece los lineamientos para determinar los costos administrativos, financieros, directos e indirectos y de operación del servicio. A su vez, determina que la estimación de los mismos debe realizarse conforme al sistema y metodología definidos por el legislador en el parágrafo primero del mismo artículo 169 de la ley 2294 de 2023, los cuales resultan claros y precisos en cuanto a los elementos y procedimientos que se deben tener en cuenta para fijar la tarifa. Así, concluyó que basta con que dicho sistema y método sea suficientemente claro y preciso para evitar que se desatienda el mandato del artículo 338 de la Constitución Política.
Instituto Colombiano de Antropología e Historia ICANH
36. Instituto Colombiano de Antropología e Historia (en adelante ICANH) intervino en el presente proceso y se pronunció únicamente frente al artículo 135 del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2022-2026 y solicitó a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 135 de la Ley 2294 de 2023.
37. El interviniente manifestó que la inclusión del artículo 135 acusado responde a la obligación imperante del ICANH de garantizar la protección y el manejo adecuado de los bienes arqueológicos de la Nación, pues, actualmente, dicha institución no cuenta con ninguna tarifa o tasa que le permita solventar parte del gasto presupuestal, administrativo, contractual y de funcionamiento, que le implica abarcar todas las solicitudes de terceros relacionadas con el manejo de bienes arqueológicos. Por lo anterior, indicó que se requiere con urgencia el establecimiento de la tasa que trata el artículo 135 con el propósito de recuperar los costos de los servicios y parte de la carga financiera de dichos trámites y poder abarcar integralmente las competencias del Instituto.
38. Seguidamente, el ICANH argumentó que la tasa de que trata el precepto acusado es necesaria toda vez que constituye una herramienta indispensable que garantiza la protección del patrimonio arqueológico por medio de los programas de arqueología preventiva y la salvaguarda del inventario de la colección.
39. Para el interviniente, la tasa creada en el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 se articula con los objetivos y las bases del PND, pues son claras, concretas y específicas respecto de la necesidad que tiene el Estado de expandir las capacidades del ecosistema cultural, posicionar la cultura como eje del desarrollo integral, la justicia social y la paz, fortalecer los procesos de investigación, protección y divulgación del patrimonio arqueológico y museológico. En esa medida, afirmó que el artículo 135 por el cual se crea la tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos no desconoce el principio de unidad de materia toda vez que se ubica dentro de la sección III del PND por encontrarse vinculado a la garantía del disfrute y ejercicio de los derechos culturales para la vida y la paz, siendo uno de los ejes centrales en el reconocimiento y posicionamiento del sector cultura dentro del articulado del PND.
40. Por lo anterior, el ICANH advirtió que la tasa se constituye como una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo en razón a la sostenibilidad fiscal requerida por la entidad para garantizar la debida protección de los bienes arqueológicos y se evidencia la relación que existe entre la tasa y los fines misionales del ICANH, y los objetivos y las bases del Plan Nacional de Desarrollo son coherentes y articulados, cumpliendo así con el principio de unidad de materia.
41. Finalmente, el interviniente aseguró que la norma cuestionada no vulnera el artículo 338 superior, pues (i) el legislador estableció la base gravable o base de liquidación de la tasa. En esa medida, es claro para la autoridad tributaria y el contribuyente que se aplicará la tarifa respecto del costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores y (ii) el Gobierno nacional establece la metodología para la cuantificación de la base gravable y pueda hacerse efectivo el cobro de la tasa.
Instituto Colombiano de Derecho Tributario ICDT
42. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario (en adelante ICDT) intervino en el presente proceso y manifestó que los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 en su totalidad no se atemperan a lo dispuesto en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, que desarrollan el principio de unidad de materia.
43. Para sustentar lo anterior, el ICDT indicó que las disposiciones censuradas regulan tasas con carácter permanente cuyo fin es financiar ordinaria y permanentemente a dos entidades estatales. Sin embargo, las mismas no tienen ninguna relación con los programas y proyectos dispuestos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo ni se rigen como normas instrumentales para cumplir con tales fines. Por lo anterior, concluyó que las mismas carecen de una conexidad directa e inmediata con las bases de dicho Plan.
44. Aunado a lo anterior, el ICDT se refirió al segundo cargo e indicó que el aparte demandado del artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 se ajusta a lo dispuesto en el artículo 338 de Constitución Política, teniendo en cuenta que no existe una falta de certeza en la base gravable de este tributo. Al respecto, señaló que si bien la norma establece que la base gravable para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores y delega en cabeza del Gobierno Nacional el establecimiento de la metodología para su cálculo, esta delegación no corresponde a una función propiamente legislativa para que esta autoridad fije autónomamente la base gravable, sino más bien una función técnica de certificación que facilita el cálculo y la prueba de dichos costos.
45. Así las cosas, el interviniente expuso que el mismo artículo 135 en los literales a) y b) proporciona los criterios o pautas que deben seguirse para calcular tales costos, detallando el método y el sistema que el Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH debe tener en cuenta para fijar y actualizar anualmente las tarifas de los servicios que presta por cada uno de los hechos generadores de la tasa, en función precisamente de los costos en que incurre al prestar los mismos, los cuales pueden ser observados igualmente por el Gobierno Nacional a efectos de establecer la metodología para el cálculo de los costos en función de la gravable de la tasa. En esa medida, el ICDT concluyó que no se está ante una insuperable indeterminación de la norma que viole los principios de legalidad y certeza tributaria.
Universidad del Norte
46. La Universidad del Norte solicitó a la Corte Constitucional DECLARAR INEXEQUIBLE los artículos 135 y 169 de la ley 2294 de 2023. Para sustentar su petición, indicó que las disposiciones demandadas, por una parte, violan el principio de unidad de materia, pues (i) resulta difícil comprender cuál fue el propósito de establecer dos tributos adicionales con el objetivo de promover la seguridad humana y la justicia social, (ii) no existe coherencia con las demás disposiciones contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo y (iii) no se logra identificar ninguna interpretación temática, causal, teleológica o sistemática que justifique la inclusión de estos impuestos, ni entendemos la necesidad de estos.
47. Por otra parte, la interviniente manifestó que las normas demandadas vulneran el artículo 338 constitucional, pues la ley [2294 de 2023] está transfiriendo al poder ejecutivo funciones que tienen una remisión directa en la Constitución al poder legislativo. En este sentido, el poder legislativo no puede delegar sus responsabilidades constitucionales.