Sentencia C-117/24

Competencia

53. La Corte es competente para conocer del presente asunto, por cuanto los preceptos acusados hacen parte de una ley de la República, de conformidad con las competencias establecidas por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución.

Problemas jurídicos y metodología de decisión

54. ¿Los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 20223 vulneran el principio de unidad de materia al crear tasas tributarias sin que exista presuntamente una conexidad objetiva y razonable de carácter causal, temático, sistemático y teleológico, con las bases o las materias dominantes de la ley del Plan Nacional de Desarrollo e inobservando el límite temporal que impone la ley del plan?

54.1. ¿El artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 vulnera el principio de legalidad tributaria, en su faceta de certeza, al otorgar al Gobierno nacional la facultad para definir la metodología de cálculo asociada con la base gravable para la liquidación de la tasa que se crea en dicha disposición?

55. Para resolver los problemas jurídicos formulados, la Sala se referirá: (i) de forma general, al principio de unidad de materia, (ii) de manera específica, al principio de unidad de materia en los planes nacionales de desarrollo y (iii) a los principios de legalidad y certeza tributaria. Por último, con fundamento en estas consideraciones, resolverá los problemas jurídicos y adoptará la decisión de fondo que corresponda.

El principio de unidad de materia. Reiteración de jurisprudencia

56. El principio de unidad de materia encuentra fundamento en el artículo 158 de la Constitución Política, de acuerdo con el cual, “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia”. Según la jurisprudencia constitucional, el propósito de este principio es asegurar que las leyes tengan “un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí”. Con lo anterior, “se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que, por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas”.

57. Para la Corte Constitucional, el desconocimiento del principio de unidad de materia constituye “un vicio de competencia, que se proyecta sobre la materia de la regulación, pues su desconocimiento se sigue del contenido de la disposición acusada y no únicamente del procedimiento legislativo que llevó a su aprobación”. En esa medida, esta corporación ha indicado que, aun cuando el trámite de su formación se haya adelantado “de forma completamente ajustada a las reglas constitucionales y legales aplicables”, “si no guarda afinidad con la temática del cuerpo normativo en el que se encuentra inserta, el vicio proviene de la prohibición, la obligación, el permiso o la competencia creada”.

58. Finalmente, la Corte ha reiterado que “el análisis de la unidad de materia no puede ser emprendido de forma tan rígida que conduzca a desconocer un margen razonable de acción al Legislador, para abordar en una misma ley temas relacionados entre sí. Por lo tanto, como orientación básica, las disposiciones que hacen parte de una misma ley deben guardar con su contenido transversal una conexión causal, teleológica, temática o sistemática”. Aunado a lo anterior, esta corporación ha aclarado que “al menos en relación con las leyes ordinarias, se garantiza un control constitucional flexible y, al mismo tiempo, que sean retiradas del sistema jurídico reglas que en efecto no guardan ninguna relación con la materia dominante de la regulación correspondiente. La situación, sin embargo, es distinta tratándose de las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo”.

El principio de unidad de materia en los planes nacionales de desarrollo. Reiteración de jurisprudencia

59. En la sentencia C-493 de 2020, la Corte Constitucional reiteró que, por definición, los planes nacionales de desarrollo son “heterogéneos y abarcan un amplio espectro de temas”. A su vez, recordó que los planes nacionales de desarrollo son leyes “multitemáticas y heterogéneas”, pues contienen: “(i) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo; (ii) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo; (iii) las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno; (iv) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional; (v) la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución; y (vi) las normas jurídicas necesarias para la ejecución del plan”.

60. Seguidamente, en la citada sentencia C-493 de 2020, esta corporación resaltó que el principal objetivo de la ley del Plan es “planificar y priorizar las acciones del Estado y la ejecución del presupuesto público durante cuatro años. No obstante, conforme al artículo 150.3 de la Constitución, también habrá de incluir las apropiaciones para su ejecución y, en general, las medidas necesarias para materializar e impulsar el cumplimiento de las metas trazadas”. Así, la Corte indicó que todo Plan Nacional de Desarrollo debe incorporar instrumentos o estrategias sobre “el cálculo de ingresos públicos proyectados y la correspondiente asignación de recursos fiscales con destino a la financiación de programas, así como todo el conjunto de reglas de cuyo cumplimiento se siga la consecución de los objetivos económicos, sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar”.

61. Aunando a lo anterior, en la citada oportunidad, la Corte manifestó que la naturaleza de la Ley del Plan implica “un “desafío normativo” al principio de unidad de materia” toda vez que, “además de tratarse de un instrumento complejo de planeación macro, con articulaciones a nivel de política públicas, diseño presupuestal y política jurídica, parece serle extraña la idea de una temática única o nítidamente definida. En su carácter de ley dirigida a trazar los lineamientos y políticas en los asuntos en que se desenvuelve la realidad económica, social y ambiental del país, en variadas áreas y sectores de la vida estatal y comunitaria, no permite, en principio, ser identificada con una materia o tema dominante, más allá del elemento básico de la planeación. Con todo, la Corte ha clarificado que lo anterior en modo alguno debilita la obligación constitucional de sujeción al principio de unidad de materia”.

62. En la sentencia C-493 de 2020, la Sala Plena recordó que la jurisprudencia constitucional ha señalado que, de considerarse una flexibilización de dicha garantía democrática, “se habilitaría una vía para incorporar al ordenamiento jurídico disposiciones que no guarden relación entre sí” y se “permitiría la introducción de legislación ajena a los propósitos constitucionales que explican el rol de la planificación estatal”.

63. En esa medida, la Corte reiteró que “tratándose de la legislación especial en mención, el principio de unidad de materia exige un examen más estricto, que no se identifica con los análisis de conexidad regularmente aplicado a las leyes ordinarias”, pues se debe tener en consideración “la estructura de las leyes de planeación, pero también de las características de su trámite parlamentario (Art. 341 de la CP) y de su jerarquía normativa”.

64. Más adelante, en la sentencia C-493 de 2020, la Corte manifestó que la ley del Plan es de “exclusiva iniciativa gubernamental y es objeto de una deliberación democrática restringida, en la medida en que su trámite se estructura en apenas tres debates y el Legislador cuenta únicamente con tres meses para su aprobación”. En ese contexto, para esta corporación, “existen limitaciones a las posibilidades de modificación de su contenido por parte del Congreso. Este solo podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Además, el incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o la inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno nacional. Desde otro punto de vista, conforme a los artículos 150.3, 339 y 341 inciso tercero de la Constitución, específicamente el plan nacional de inversiones cuenta con prelación, lo cual, si bien no lo convierte en un parámetro de constitucionalidad, involucra un estándar de preferencia”.

65. En la sentencia C-493 de 2020, esta corporación reiteró que el análisis del principio de unidad de materia en la ley del Plan Nacional de Desarrollo es más estricto y está determinado por tres niveles diferenciados. A saber:

(i) “Su sentido y alcance se reconfigura, en tanto comporta la necesidad de una vinculación, únicamente de carácter teleológico, entre las reglas instrumentales y las normas generales que contienen las metas del respectivo cuatrienio”.

(ii) “Esa conexidad es calificada, pues debe ser directa e inmediata”.

(iii) “Como consecuencia de lo anterior, la Sala Plena ha establecido ciertos casos en los cuales el carácter de algunas normas impediría, en sí mismo, que estas puedan tener una relación de conexidad con la parte general del plan nacional de desarrollo”. Al respecto, indicó:

“En primer lugar, la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciadas en la parte general de los planes de desarrollo. Solamente en relación con las disposiciones de carácter presupuestal y de aquellas otras en las que se señalan medidas para la ejecución del plan, incluso de carácter normativo. Por lo tanto, para que una norma supere el principio de unidad de materia debe tener carácter instrumental (de medio a fin) con las metas previstas en la parte general del respectivo plan de desarrollo. Esta exigencia se funda esencialmente en el denominado principio de coherencia acogido en la Ley Orgánica 152 de 1994, según el cual, “los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste (art. 3. Literal m).”

En segundo lugar, la relación de conexidad instrumental debe ser directa e inmediata. Las disposiciones presupuestales o ejecutivas deben ser idóneas para garantizar la efectiva realización, ejecución o cumplimiento de una meta, un objetivo o una estrategia de la parte general del plan de desarrollo. En otros términos, las reglas instrumentales deben estar inequívoca y específicamente dirigidas a materializar un contenido concreto de esa parte general. La Corte ha explicado que la conexión de un precepto de ejecución no es directa ni inmediata en aquellos supuestos en los cuales, a partir de su aplicación, no puede obtenerse inequívocamente los objetivos o metas del plan o el logro de estos es sólo hipotético, eventual o remoto.

En el mismo sentido, ha señalado que una disposición instrumental guarda una relación meramente mediata o indirecta con el objetivo o meta cuando la efectividad de estos no se sigue directamente de la ejecución de aquella, sino que requiere de una u otras condiciones adicionales. En suma, si la regla instrumental no fue concebida y diseñada como un medio específico que, con probabilidad, pueda eficazmente garantizar la materialización de un contenido de la parte general, aquella no supera el juicio de unidad de materia.

Por último, la jurisprudencia constitucional ha construido algunos criterios, relacionados con el carácter de ciertas normas, que conduciría a negar su conexidad directa y específica, concretamente con la parte general del plan.  De esta manera, ha señalado que (i) las leyes de los planes de desarrollo no pueden ser empleadas para llenar vacíos e inconsistencias de regulaciones precedentes. Esto mostraría, en efecto, que la intención del Gobierno no fue materializar una meta del cuatrienio sino corregir un problema normativo de legislación preexistente. Así mismo, ha considerado que (ii) los planes de desarrollo no pueden incorporar normas de contenido sancionatorio, salvo que, además de estar directamente y específicamente vinculadas con un objetivo o meta del plan, se compruebe que, de forma estricta, se cumple el principio de legalidad, en todas sus facetas, de las normas de ese carácter”.  

66. Adicional a los criterios anteriormente citados, en la sentencia C-493 de 2020, la Corte realizó un recuento jurisprudencial para recordar algunas subreglas de decisión, relacionadas con normas que “modifican legislación permanente o tienen dicho carácter y con regulaciones de carácter tributario”. A saber:

67. En primer lugar, reiteró que, en la sentencia C-126 de 2020, la Corte señaló “que la ley del plan nacional de desarrollo tiene la finalidad de cumplir los objetivos que el gobierno en funciones desea promover, por lo cual su vigencia es temporal”. En esa medida, “debido a su propia naturaleza” la ley del plan “no cuenta en general con la aptitud de modificar contenidos propios de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades de las que también dispone el legislador en virtud del artículo 150 de la Constitución” toda vez que las medidas normativas “deben tener la misión de impulsar el cumplimiento de los fines del plan de desarrollo, pues de otro modo se afecta el principio democrático que rodea el trámite de la legislación ordinaria”. 

68. En segundo lugar, advirtió que, en la sentencia C-415 de 2020, la Corte indicó que: 

(i) La temporalidad de la ley del plan “no debe interpretarse de manera absoluta, pero la prórroga indefinida de disposiciones plasmadas en los diversos planes nacionales de desarrollo o el hecho de comprometer competencias legislativas ordinarias puede llevar a su inexequibilidad”. A su vez, en esa oportunidad, la Sala determinó que el Gobierno “tiene la carga de justificar en estos casos que la norma en cuestión: (i) es una expresión de la función de planeación; (ii) favorece la consecución de los objetivos, naturaleza y espíritu de la ley del plan; y (iii) constituye un mecanismo para la ejecución del plan nacional de inversiones o una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan de Desarrollo”. 

(ii) La ley del plan no puede ser empleada para “llenar vacíos e inconsistencias de otro tipo de disposiciones. Por la misma razón, tampoco “puede contener cualquier tipología de normatividad legal, ni convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta distinción cualquier medida de política económica tendría siempre relación –así fuera remota- con el PND””, pues “el diseño de políticas ordinarias de largo aliento exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en respeto del principio democrático”.

(iii) Las normas sobre vigencia y derogatorias contenidas en las leyes aprobatorias de planes nacionales de desarrollo deben “respetar la legislación permanente ordinaria y hacerse congruente con la temporalidad de la ley del plan”.

(iv) Es necesario que en cada normatividad legal que se afecte deba “existir una carga de argumentación suficiente acerca de por qué es necesario e imprescindible su modificación de cara a los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo y a sus bases. Indicó que tampoco deben crearse instituciones u organismos con vocación de permanencia”.

69. En tercer lugar, hizo referencia a la sentencia C-440 de 2020, para anotar que en esa oportunidad la Corte concluyó que “una norma con vocación de permanencia desconoce la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República”.

70. En cuarto lugar, la Sala Plena recordó que, en la sentencia C-464 de 2020, esta corporación ratificó “la carga de justificación que debe asumir el Gobierno nacional tratándose de legislación con vocación de permanencia”, según la jurisprudencia constitucional que determina  dicha “norma tiene un contenido asociado a la función de planeación, que permite alcanzar los objetivos perseguidos mediante la ley del plan y constituye un mecanismo para la ejecución del plan nacional de inversiones o una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del plan de desarrollo”.

71. De forma adicional, en la sentencia C-493 de 2020, la Corte reiteró, por una parte, que la carga justificativa resulta particularmente relevante en aquellos casos en que la ley del plan “(i) adopte normas de contenido tributario, o (ii) modifique regímenes cuya regulación se ha asignado de forma ordinaria al Legislador en los términos del artículo 150 de la Constitución”. Por otra, que, respecto de las disposiciones tributarias, “la relevancia de la premisa según la cual no puede haber tributo sin representación (sic), la cual implica que las decisiones en materia impositiva sean objeto de un amplio debate democrático”.

72. Así mismo, en la sentencia C-493 de 2020, esta corporación insistió en que, según la jurisprudencia constitucional: (i) “si la ley del plan acude a la imposición de medidas de carácter tributario dentro de un procedimiento en el que se encuentra reducido el principio democrático, “mayor deberá ser la justificación en la necesidad de su adopción a través de este instrumento de planeación con vocación de temporalidad”” y (ii) “las actuaciones de las Comisiones Económicas conjuntas tampoco deben vaciar de contenido las funciones especializadas de las otras Comisiones Constitucionales permanentes del Congreso, en los términos de la Ley 3ª de 1992” y (iii) “serán factores relevantes de valoración (i) la temporalidad de la medida; (ii) su conexidad temática con el Plan y (iii) su finalidad”.

73. Por último, en la sentencia C-493 de 2020, la Corte reiteró que la jurisprudencia constitucional ha establecido tres niveles a partir de los cuales se realiza el análisis sobre el principio de unidad de materia en las leyes de los planes nacionales de desarrollo. Lo anterior, para determinar (i) “la ubicación y el alcance de la norma demandada, con el fin de establecer si tiene o no naturaleza instrumental”, (ii) “si en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo existen “objetivos, metas, planes o estrategias que puedan tener relación con la disposición acusada” y (iii) “una conexidad directa e inmediata entre la norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan””.

Los principios de legalidad y certeza tributaria. Reiteración de jurisprudencia.

Principio de legalidad

74. Los artículos 338 y 150.12 de la Constitución establecen el principio de legalidad en materia tributaria, en virtud del cual no existe tributo sin ley –“nullum tributum sine legem”-. Así, los preceptos superiores determinan que, en tiempos de paz, los tributos sólo pueden ser creados, modificados y eliminados por una ley en sentido material expedida por el Congreso de la República, asambleas departamentales y/o concejos municipales, corporaciones públicas competentes para imponer obligaciones tributarias por expreso mandado de la Constitución.

75. Para la jurisprudencia constitucional, el principio de legalidad en materia tributaria es un elemento definitorio del Estado Constitucional que “salvaguarda la legitimidad democrática de las normas de índole fiscal. Lo anterior, debido a que condiciona la validez de la obligación tributaria a la existencia de un procedimiento democrático participativo, suficiente y plural en el que estén representados “los sujetos destinatarios de los impuestos””. A su vez, la misma jurisprudencia ha determinado que el referido principio comprende cuatro subprincipios. A saber:

“Primero, el principio de legalidad como representación (“no taxation without representation”), que (i) exige que los tributos sean adoptados por órganos plurales y ampliamente representativos y, además, (ii) impide delegar su creación a las autoridades administrativas.

Segundo, el principio de irretroactividad de la ley tributaria, en virtud del cual “la obligación de pagar los tributos solo es exigible cuando ha sido establecida previamente al hecho que da lugar a su nacimiento”. Por lo tanto, el legislador únicamente está autorizado constitucionalmente para crear, modificar o derogar leyes tributarias “con efectos hacia el futuro, a fin de que sus decisiones no desconozcan situaciones jurídicas consolidadas en virtud de la legislación reformada”.

Tercero, una faceta “vinculada al reparto de competencias normativas” entre el Congreso de la República, de un lado, y las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales, de otro. Esta faceta busca garantizar que las entidades territoriales ejerzan sus potestades tributarias con la autonomía fiscal que la Constitución les reconoce, pero de conformidad con Ley que crea o autoriza la creación de tributos territoriales. 

Cuarto, el principio de certeza tributaria o “predeterminación del tributo””[95].

El principio de certeza tributaria

76. En la sentencia C-019 de 2022, la Corte Constitucional se refirió a la certeza tributaria como “una faceta del principio de legalidad que impone a las corporaciones públicas de representación popular la obligación de definir con razonable “claridad y precisión los elementos esenciales del impuesto, la tasa o la contribución” a saber: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa”. Así las cosas, para esta corporación, toda norma que pretenda establecer una obligación tributaria debe definir tales elementos, de no hacerlo, se deberá entender que el tributo no existe.

77. A su vez, la Corte explicó que el principio de certeza tributaria tiene la finalidad de “preservar la seguridad jurídica, pues permite que los ciudadanos conozcan “el contenido de sus deberes económicos para con el Estado”. Así mismo, busca incrementar la eficiencia tributaria en tanto la claridad de los elementos de la obligación fiscal contribuye a facilitar el recaudo de los tributos y prevenir la evasión fiscal”. Sobre las características del principio de certeza tributaria, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que:

(i) No es absoluto, pues “no exige que los elementos esenciales del tributo sean definidos de manera completamente inequívoca en la ley, ordenanza o acuerdo”. Para la Corte, una obligación de esta naturaleza “reduciría drásticamente la competencia de los órganos colegiados de elección popular para crear tributos, “al exigirles un grado de exactitud frecuentemente irrealizable en el lenguaje ordinario””.

(ii) Tiene un contenido “relativo o “flexible””, porque, por una parte, la Constitución impone al legislador ““niveles diferenciados” de precisión en el diseño del régimen jurídico de la obligación fiscal que dependen del tipo de tributo y del elemento esencial de que se trate”. En esa medida, la Corte reconoce que, en el campo de las contribuciones parafiscales, “el legislador está obligado a definir con un alto grado de precisión y claridad el régimen de administración y recaudo, pues este usualmente se confía a particulares. A su turno, ha explicado que el principio de legalidad en materia tributaria adquiere “una dimensión específica cuando de la determinación de la tarifa de tasas y contribuciones se trata””

78. Lo anterior, por cuanto, para esta corporación “el inciso 2 del artículo 338 de la Constitución autoriza excepcionalmente que, por medio de la Ley, las ordenanzas y los acuerdos se permita que las autoridades administrativas fijen la tarifa de las tasas y contribuciones”.

79. En la citada sentencia C-019 de 2022, la Corte reiteró que, por una parte, el principio de legalidad en su faceta de certeza tributaria “limita y enmarca, pero no anula la facultad reglamentaria de las autoridades administrativas en materia impositiva”, pues la Constitución no exige al legislador “llevar a cabo una regulación exhaustiva del régimen jurídico de la obligación tributaria y permite que la reglamentación de algunas materias sea delegada a la administración”.

80. Así las cosas, la Corte Constitucional ha reconocido que las autoridades administrativas cuentan con potestad reglamentaria en relación con: “(i) la concreción de variables económicas que inciden en los elementos esenciales de la obligación fiscal y (ii) la regulación de aspectos técnicos vinculados a la ejecución técnica y administrativa de los tributos”.

81. Por otra parte, el principio de certeza tributaria “prohíbe que el alcance de los elementos esenciales de la obligación fiscal sea determinado motu proprio por la administración. Sin embargo, permite que el legislador delegue a las autoridades administrativas la función de delimitar las variables económicas (costos, precios, ingresos etc.) que “inciden en la definición concreta de los elementos estructurales del ingreso fiscal”. Estas variables son susceptibles de un “tratamiento menos restringido”, debido a que son difícilmente aprehensibles de forma definitiva e instantánea en un precepto legal y, por lo tanto, “deben ser diferidas a disposiciones reglamentarias””

82. Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional ha reconocido la competencia de las autoridades administrativas para definir mediante “el reglamento aspectos técnicos “vinculados a la ejecución técnica y administrativa de los tributos””. En esa medida, la administración puede regular aspectos no esenciales del tributo, como: “(i) las obligaciones formales “necesarias para hacer efectiva la obligación tributaria principal” y (ii) los “trámites administrativos, siempre que no comprometan derechos fundamentales y sean excepcionales, relacionados con el recaudo, liquidación, determinación, discusión y administración de ciertos tributos, y con sus circunstancias de recaudo””.

83. Otro aspecto que se debe tener en cuenta al momento de referirse al principio de certeza tributaria es la “definición de la base gravable de los tributos”, la cual se entiende como “la magnitud o la medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa, para de esta manera liquidar el monto de la obligación tributaria. En otros términos, “se trata de la cuantificación del hecho gravable sobre el que se aplica la tarifa” o los “ingresos” que un contribuyente obtiene por el desarrollo de una actividad económica”.

84. En sentencia C-019 de 2022, esta corporación indicó que la Constitución permite que los órganos colegiados de elección popular competentes para crear tributos “establezcan que la base gravable de un tributo es el “precio” (variable y no fijo) de un bien o servicio y deleguen a la administración la función de establecer el mecanismo para concretarlo o certificarlo de forma periódica. Esta competencia se fundamenta, desde el punto de vista constitucional, en el amplio margen de configuración del legislador en materia tributaria y, desde el punto de vista económico, en la necesidad de que los importes finales de los impuestos respondan a las dinámicas de los mercados en los que operan los contribuyentes”.

85. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el principio de legalidad, en su faceta de certeza, “condiciona la constitucionalidad de esta forma de fijar la base gravable al cumplimiento de dos requisitos, los cuales buscan garantizar que las autoridades administrativas efectivamente ejerzan una competencia reglamentaria de certificación o concreción del precio, y no una función legislativa de fijación de la base gravable”. Específicamente, en la sentencia C-019 de 2022, la Corte precisó: 

“Primero, el objeto de la delegación debe ser la concreción administrativa de precios que tengan una contrapartida cierta “en la realidad económica” y que, “por su naturaleza o por su necesidad de continua actualización”, no puedan ser previstos de antemano y de manera precisa por la ley”.

Segundo, “el legislador no está obligado a fijar de manera directa y exhaustiva el “mecanismo” o “metodología de cálculo” del precio. Esta metodología puede ser diseñada por la administración mediante reglamento. Sin embargo, deben existir criterios o pautas generales que orienten la forma en que la administración debe regular el mecanismo de cálculo para concretar y certificar dicho precio. Estos criterios pueden (i) ser fijados directamente por la ley que crea el tributo, (ii) estar previstos en alguna otra norma de rango legal que sea aplicable o (iii) derivarse de “un parámetro objetivo y verificable, generalmente obtenido de la ciencia económica”, que permitan a las autoridades aplicar los conceptos y variables económicas con un “alto nivel de certeza””.

Análisis primer cargo

87. El principio de unidad de materia que se encuentra previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política, busca evitar que en el trámite legislativo se introduzcan normas que no tienen conexión con la materia del proyecto de ley. En el caso de las Leyes que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo -PND- debe considerarse que se trata de un cuerpo normativo compuesto por: (i) una parte general de propósitos y objetivos gubernamentales, desarrollada en detalle en el documento anexo a la ley denominado “bases del PND”, (ii) el plan de inversiones para el cuatrienio; y (iii) las medidas para ejecutar dichas metas y recursos.

88. Por consiguiente, el juicio de constitucionalidad que exige el principio de unidad de materia consiste en verificar la conexión estrecha entre: (i) las metas de la parte general y las destinaciones del plan de inversiones, y (b) las disposiciones instrumentales contenidas en la ley. Es por ello que para que una norma puede considerarse acorde con la Constitución:

(i)   La norma objeto de control debe tener un carácter instrumental, es decir, de medio a fin con las metas previstas en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. 

(ii) Debe establecerse si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las normas acusadas.

(iii)          Debe verificarse si existe una conexión directa e inmediata (estrecha y verificable) entre las normas que hacen parte de los objetivos generales del plan y las disposiciones demandadas.

Esta tercera etapa del juicio fue precisada por la Sentencia C-063 de 2021, y se exige, además que “las disposiciones instrumentales incorporadas en tales leyes deben guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos de inversión pública nacional descritos de manera específica y detallada y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecución definidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones”

De igual manera, debe recordarse que la conexidad directa e inmediata significa comprobar que “el cumplimiento de las normas instrumentales lleve inequívocamente a la realización de las metas generales del plan”(negrillas originales). Lo que lleva a concluir que está proscrito que la conexidad sea eventual o mediata, lo cual ocurre cuando del cumplimiento de la norma instrumental no se obtiene concreta y directamente la efectividad de los objetivos y metas generales del plan, de sus principales programas o de los proyectos de inversión, o se trata de una efectividad meramente conjetural e hipotética.

En línea con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el vínculo es eventual o mediato si se comprueba que la ley del plan es usada “para incorporar normas que tengan como objetivo el (…) llenar vacíos e inconsistencias que se presenten en leyes anteriores, o para ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación”.

89. Se procede entonces a analizar cada una de las etapas del juicio, con el fin de determinar si la norma es acorde con las particularidades del principio de unidad de materia de las leyes que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo. En primer lugar, se hará referencia a la Ley 2294 de 2023, mediante la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo correspondiente al período 2022-2026 denominado “Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

90. El Título I corresponde a las disposiciones generales y contiene 3 artículos. El artículo 1º prevé los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo de la siguiente forma: “(…) sentar las bases para que el país se convierta en un líder de la protección de la vida a partir de la construcción de un nuevo contrato social que propicie la superación de injusticias y exclusiones históricas, la no repetición del conflicto, el cambio de nuestro relacionamiento con el ambiente y una transformación productiva sustentada en el conocimiento y en armonía con la naturaleza. (…)”.

91. El artículo 2º establece que el documento denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida”, elaborado por el Gobierno nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo: “(…) es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo y se incorpora a la presente ley como anexo”.

92. El artículo 3º de la Ley 2294 de 2023 define los cinco “ejes de transformación” del Plan Nacional de Desarrollo, en los siguientes términos:

“1. Ordenamiento del territorio alrededor del agua. Busca un cambio en la planificación del ordenamiento y del desarrollo del territorio, donde la protección de los determinantes ambientales y de las áreas de especial interés para garantizar el derecho a la alimentación sean objetivos centrales que, desde un enfoque funcional del ordenamiento, orienten procesos de planificación territorial participativos, donde las voces de las y los que habitan los territorios sean escuchadas e incorporadas.

2. Seguridad humana y justicia social. Transformación de la política social para la adaptación y mitigación del riesgo, que integra la protección de la vida con la seguridad jurídica e institucional, así como la seguridad económica y social. Parte de un conjunto de habilitadores estructurales como un sistema de protección social universal y adaptativo; una infraestructura física y digital para la vida y el buen vivir; la justicia como bien y servicio que asegure la universalidad y primacía de un conjunto de derechos y libertades fundamentales; y la seguridad y defensa integral de los territorios, las comunidades y las poblaciones. Estos habilitadores estructurales brindan las condiciones para la superación de las privaciones y la expansión de las capacidades en medio de la diversidad y la pluralidad.

3. Derecho humano a la alimentación. Busca que las personas puedan acceder, en todo momento, a una alimentación adecuada. Se desarrolla a través de tres pilares principales: disponibilidad, acceso y adecuación de alimentos. Bajo este contexto, se establecen las bases para que progresivamente se logre la soberanía alimentaria y para que todas las personas tengan una alimentación adecuada y saludable, que reconozca las dietas y gastronomías locales y que les permita tener una vida activa y sana.

4. Transformación productiva, internacionalización y acción climática. Apunta a la diversificación de las actividades productivas que aprovechen el capital natural y profundicen en el uso de energías limpias, que sean intensivas en conocimiento e innovación, que respeten y garanticen los derechos humanos, y que aporten a la construcción de la resiliencia ante los choques climáticos. Con ello, se espera una productividad que propicie el desarrollo sostenible y la competitividad del país, aumentando la riqueza al tiempo que es incluyente, dejando atrás de manera progresiva la dependencia de actividades extractivas y dando paso a una economía reindustrializada con nuevos sectores soportados en las potencialidades territoriales en armonía con la naturaleza.

5. Convergencia regional. Es el proceso de reducción de brechas sociales y económicas entre hogares y regiones en el país, que se logra al garantizar un acceso adecuado a oportunidades, bienes y servicios. Para garantizar esta convergencia, es necesario fortalecer los vínculos intra e interregionales, y aumentar la productividad, competitividad e innovación en los territorios. Así mismo, se requiere transformar las instituciones y la gestión de lo público, poniendo al ciudadano en el centro de su accionar y construyendo un relacionamiento estrecho, mediado por la confianza, entre las comunidades y entre éstas y las instituciones, para responder de manera acertada a sus necesidades y atender debidamente sus expectativas, a partir de marcos regulatorios consistentes”.

93. Seguidamente, en el artículo 4°, se definen los ejes transversales del Plan Nacional de Desarrollo, para la consolidación de los cinco ejes de transformación referidos previamente. En lo relacionado con los ejes transversales prosigue definiéndolos así:

“1. Paz total. Entendida como una apuesta participativa, amplia, incluyente e integral para el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos; con estándares que eviten la impunidad y garanticen en el mayor nivel posible los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. Esto implica que el centro de todas las decisiones de política pública sea la vida digna, de tal manera que los humanos y los ecosistemas sean respetados y protegidos. Busca transformar los territorios, superar el déficit de derechos económicos, sociales, culturales, ambientales, y acabar con las violencias armadas, tanto aquellas de origen sociopolítico como las que están marcadas por el lucro, la acumulación y el aseguramiento de riqueza. Este eje tendrá presente los enfoques de derechos de género, cultural y territorial.

2. Los actores diferenciales para el cambio. El cambio que propone es con la población colombiana en todas sus diversidades para lograr transformaciones que nos lleven a una sociedad inclusiva, libre de estereotipos y estigmas, que supera las discriminaciones de tipo económico, social, religioso, cultural y político, así como las basadas en género, étnicoracial, generacionales, capacidades físicas, de identidad y orientación sexual, donde la diversidad será fuente de desarrollo sostenible y no de exclusión. De igual forma busca superar las brechas ocasionadas por el conflicto armado y por las divisiones entre lo urbano y lo rural. Actores como las mujeres, la comunidad LGBTIQ+, las víctimas, las niñas y los niños, las comunidades étnicas, los jóvenes, las personas con discapacidad y la comunidad campesina son parte integral de las transformaciones propuestas por este Plan.

3. Estabilidad macroeconómica. Tiene como objetivo definir un conjunto de apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones, las cuales están enmarcadas en la actual coyuntura económica global, regional y nacional.

4. Política Exterior con enfoque de género: El Gobierno Nacional, bajo la coordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores, formulará e implementará una Política Exterior con enfoque de género como política de Estado, orientada a promover y garantizar la igualdad de género en la política bilateral y multilateral”.

94. El Título II de la ley contiene el “Plan de Inversiones y Presupuestos Plurianuales”. En ese título se establecen (i) las fuentes que financian el Plan de Inversiones Públicas, (ii) la distribución de las fuentes públicas por transformación y (iii) el componente de Paz en el Plan Nacional de Inversiones 2023- 2026.

(i) Ubicación y alcance de las disposiciones normativas acusadas

95. Las disposiciones demandadas, artículos 135 y 169, se encuentran en la Sección III “Garantía de derechos como fundamento de la dignidad humana” y “condiciones para el bienestar”.

96. Como se puso de presente, las disposiciones demandadas establecen regulaciones de carácter tributario; por una parte, el artículo 135 crea una tasa de cobro por los servicios que actualmente presta el Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH, relacionados con el Programa de Arqueología Preventiva – PAP y las respectivas gestiones para el posterior otorgamiento de las Autorizaciones de Intervención Arqueológica y demás proyectos, obras o actividades que requieran licencia ambiental, registros o autorizaciones equivalentes ante las autoridades competentes.

97. El sujeto activo de la tasa contenida en el artículo 135 demandado es el Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH y el sujeto pasivo es todo interesado en el servicio de “a) la evaluación, conceptos emitidos y demás actividades en relación con la expedición de autorizaciones o registros. b) desarrollo de trámites y servicios asociados a cada una de las fases del Programa de Arqueología Preventiva – PAP: 1) diagnóstico, 2) prospección y formulación del Plan de Manejo Arqueológico, 3) ejecución del Plan de Manejo Arqueológico, 4) definición de la tenencia de bienes arqueológicos y divulgación de los resultados y 5) arqueología Pública”.

98. La norma también prevé las reglas técnicas conforme a las cuales habrá de ser calculado el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores establecidos en ese artículo, así como la forma en que se fijarán y actualizarán anualmente las tarifas de los servicios que preste el Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH[145].

99. Por otra parte, el artículo 169 acusado crea una tasa para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor, “para proteger a los titulares del derecho de autor y derechos conexos y garantizar la creatividad productiva que permita contribuir al desarrollo de las industrias culturales y la riqueza del país”.

100. El sujeto activo de la tasa creada en el artículo 169 acusado es la Dirección Nacional de Derecho de Autor y el sujeto pasivo de la tasa serán las personas naturales o jurídicas que soliciten cualquiera de los servicios prestados por esa entidad. A saber: “1. Expedición de registros, certificados, inscripciones, modificaciones y cancelaciones de registros. 2.Expedición de paz y salvos. 3.Inscripción de dignatarios y control de legalidad de reformas estatutarias y de presupuesto. 4.Otorgamiento de personería jurídica y autorización de funcionamiento”, con excepción de los trámites de conciliación y los trámites relacionados con asuntos jurisdiccionales.

101. Finalmente, la norma demandada determina que la base para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores establecidos en la misma, conforme la metodología de cálculo que establezca el Gobierno nacional a través del Ministerio del Interior.

102. Así las cosas, la Sala advierte que se trata, en efecto, de disposiciones presuntamente de carácter instrumental, pues se encuentran dentro de la Sección III “Garantía de derechos como fundamento de la dignidad humana y condiciones para el bienestar” y dentro del Capítulo III denominado “Seguridad Humana y Justicia Social”.

(ii) En la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las normas acusadas.

103. Como segunda etapa del juicio, debe analizarse si en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las normas acusadas.

104. Sobre el particular debe señalarse que, en una primera mirada, las bases del Plan mencionan la creación de las tasas analizadas, como mecanismos para alcanzar las metas de fortalecer el sector cultura y la “Gobernanza Cultural”, fortalecer los procesos de protección del patrimonio arqueológico o proteger la propiedad intelectual para potenciar las capacidades de los ciudadanos. No obstante, como se explicará en la tercera etapa del juicio, dicha conexión no es directa ni inmediata y, además, no tiene en consideración la naturaleza especial de las tasas como categoría tributaria.

105. Así, la tasa del Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH- se relaciona con el eje de transformación del PND “2. Seguridad Humana y justicia social” en virtud del cual se pretende lograr “un estado de bienestar social económico, cultural y político”. Ese eje enfatiza en que se requiere garantizar “la expansión de las capacidades en medio de la diversidad y la pluralidad”. Específicamente, dicha tasa está relacionada con el catalizador C (“Expansión de capacidades: más y mejores oportunidades para lograr sus proyectos de vida”) en función del cual se pretende mejorar la calidad de vida a través, entre otros, de “la garantía del disfrute y ejercicio de los derechos culturales para la vida y la paz”. En ese sentido, en dos de los ejes del catalizador C (“b. Reconocimiento, salvaguardia y fomento de la memoria vida, el patrimonio, las culturas y los saberes” y “d. Gobernanza Cultural”) se afirma que: (i) “se fortalecerán los procesos de formación, investigación, valoración, protección y divulgación del patrimonio arqueológico”; (ii) “el “ICANH definirá una tasa de cobro por los procedimientos asociados a la protección y manejo de bienes arqueológicos asociados al Programa de Arqueología Preventiva – PAP, permitiéndole solventar los costos de dichos procesos que actualmente se desarrollan de manera gratuita”.

106. La Tasa de la Dirección Nacional de Derechos de Autor está vinculada con el eje de transformación “2. Seguridad Humana y justicia social”, específicamente en cuanto al catalizador C (“Expansión de capacidades: más y mejores oportunidades para lograr sus proyectos de vida”), numeral 9, denominado “Democratización del conocimiento: aprovechamiento de la propiedad intelectual y reconocimiento de los saberes tradicionales”, en función del cual se estima que “la propiedad intelectual y el reconocimiento de saberes tradicionales aportan al desarrollo individual y social propiciando innovación, cultura, democratización del conocimiento y transformación productiva”. Así, en el marco de ese catalizador, se señala que “se reinvertirá parte de las tasas recaudadas por propiedad industrial en el funcionamiento y promoción de la innovación” y se fortalecerá el “apoyo a derechos de autor y conexos”, para lo cual las bases del PND optan por la siguiente estrategia: “Se expedirá un sistema de cobro de tasas simple, equitativo y transparente para los servicios de la Dirección Nacional de Derecho de Autor.”

107. Sobre el particular, el documento que contiene las bases del Plan dispone lo siguiente, en relación con los ejes, frente a los cuales el gobierno nacional parece justificar la conexidad de la norma:

“Reconocimiento, salvaguardia y fomento de la memoria viva, el patrimonio, las culturas y los saberes.

Se salvaguardarán los oficios, prácticas y saberes colectivos de las comunidades, grupos étnicos y lugares de memoria. Se fortalecerán los procesos de formación, investigación, valoración, protección y divulgación del patrimonio arqueológico, urbano, museológico, audiovisual, bibliográfico, archivístico y lingüístico. Se identificarán, fortalecerán y promoverán, junto con las comunidades y grupos étnicos, los conocimientos, prácticas y saberes, que puedan ser objeto de apropiación social para la mitigación del cambio climático y la protección de la biodiversidad. Se fortalecerán los patrimonios vivos como motores del desarrollo sostenible, centrado en las comunidades que los habitan mediante la generación de acciones que mitiguen los impactos de la urbanización contemporánea a través de la defensa y dignificación de la vida y del cuidado del medio ambiente. Con el fin de asegurar la preservación de los bienes de interés cultural (BIC) y la apropiación social de su valor cultural, se definirán lineamientos que permitan mejorar los procesos de enajenación de estos bienes y garanticen su preservación; adicionalmente, en el caso de bienes que pudieran ser reconocidos como bienes de interés cultural (BIC), se establecerán mecanismos orientados a su protección en tanto se surte su respectivo proceso de declaratoria.”

En relación con el fomento a las culturas y los artes y los saberes

“c. Fomento y estímulos a las culturas, las artes y los saberes

Se ampliarán las oportunidades de participación y acceso de todas las regiones del país, las organizaciones culturales y sociales en los territorios, las zonas rurales y aquellas que históricamente han tenido dificultades para acceder a la oferta de convocatorias públicas para la cofinanciación de proyectos e iniciativas artísticas y culturales, para lo cual se incorporarán nuevos enfoques y metodologías que faciliten la participación y acceso a los recursos destinados a convocatorias públicas y a los programas nacionales de concertación cultural y estímulos.

En articulación entre los sectores de cultura y educación se garantizará el acceso a las artes, los saberes y la cultura, a través de procesos de educación y formación que vinculen a los niños, niñas, adolescentes y jóvenes, comunidades étnicas, y los diversos grupos poblacionales. Adicionalmente, se promoverá el trabajo asociativo de colectivos y agrupaciones artísticas y se generarán diferentes espacios e instrumentos a través de un sistema nacional que facilite la circulación nacional e internacional de las creaciones artísticas y culturales. Para lograr que Colombia sea una sociedad del conocimiento, se trabajará por planes y programas que fomenten la lectura y la escritura desde la primera infancia. Se promoverá la creación, circulación, salvaguarda, preservación y promoción de obras colombianas cinematográficas, audiovisuales, sonoras y de medios interactivos, con enfoque poblacional, étnico y de género, que contribuyan al desarrollo integral de una cultura de paz.

Democratización del conocimiento: aprovechamiento de la propiedad intelectual y reconocimiento de los saberes tradicionales 

La propiedad intelectual (PI) y el reconocimiento de los saberes tradicionales aportan al desarrollo individual y social, propiciando innovación, cultura, democratización del conocimiento y transformación productiva. Se fomentará el conocimiento de las expresiones culturales tradicionales junto con un mayor apoyo a creadores, sabedores y artistas. Se buscará un equilibrio entre las necesidades e intereses de los titulares y usuarios de la PI.

a. Reconocimiento y protección de los conocimientos tradicionales y expresiones culturales tradicionales

El Gobierno Nacional de la mano de las comunidades evaluará y aplicará mecanismos de salvaguardia y protección de los conocimientos tradicionales y expresiones culturales tradicionales. Este ejercicio se realizará a través del diálogo intercultural de los saberes y conocimientos de los diferentes grupos poblacionales.

b. Aprovechamiento de la propiedad intelectual (PI)

Se fomentarán estrategias de sensibilización para el reconocimiento, aprovechamiento y uso responsable de los derechos de PI. Se brindará acompañamiento a inventores y se promoverá el uso de la información de patentes. Se reinvertirá parte de las tasas recaudadas por propiedad industrial en el funcionamiento y promoción de la innovación. Se incluirá la figura de la nulidad administrativa para todos los asuntos relacionados con la propiedad industrial. Las entidades públicas impulsarán el aprovechamiento de sus bienes intangibles o derechos de PI, así que podrán reinvertir en la consolidación de la propiedad intelectual. Se modificará el artículo 169 de la ley 1955 de 2019 para incentivar la participación de actores en la explotación de los derechos de propiedad intelectual- sobre proyectos de ciencia, tecnología e innovación financiados con recursos públicos.

 c. Apoyo a derechos de autor y conexos

Se desarrollarán estrategias de apoyo para la creación de contenidos y asesoría en la gestión de derecho de autor y conexos, impulsando sectores estratégicos y procesos de afirmación identitaria. Se diseñarán acuerdos y leyes para la protección de los derechos personales y colectivos de los creadores. Se expedirá un sistema de cobro de tasas simple, equitativo y transparente para los servicios de la Dirección Nacional de Derecho de Autor. A través de la implementación de la Política de Turismo Cultural, se avanzará en el desarrollo sostenible y en la generación de oportunidades para la cadena de valor ampliada del turismo. 

d. Apropiación social del conocimiento: a partir de un enfoque diferencial y territorial, se desarrollará un programa institucional para promover y fortalecer procesos de apropiación social del conocimiento y de innovación social. Se impulsará la ciencia abierta, la participación de la ciudadanía en los procesos de construcción de conocimiento y de acceso a resultados, sobre todo cuando la investigación ha sido financiada con recursos públicos. Se mejorará la comunicación pública, divulgación e impacto de la Ciencia, Tecnología e Innovación, impulsando modelos abiertos y participativos”.

108. Pasa ahora la Sala a analizar si dicha conexión es directa e inmediata (estrecha y verificable) entre las normas que hacen parte de los objetivos generales del plan y las disposiciones demandadas.

(iv)           No existe una conexidad directa e inmediata entre la norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo

109. De entrada, la Sala descarta que la norma acusada tenga relación temática directa e inmediata con alguno de los ejes de transformación denominados (i) Garantía de derechos como fundamento de la dignidad humana y condiciones para el bienestar” y (ii) “Seguridad Humana y Justicia Social”.

110. En el presente asunto, como se ha reiterado, los artículos 135 y 169 fijan tasas de modo permanente, sin hacer ninguna mención sobre su justificación específica en el documento sobre Bases del Plan Nacional de Desarrollo. De igual forma, tampoco se da cuenta que la creación de dichas tasas financie un objetivo, plan o programa de forma directa, inmediata y específica; por el contrario, la referencia a las mismas y a las actividades que financiarán es abierta e indeterminada. En otras palabras, su creación no se encuentra encaminada a financiar una política o programa específico del PND, así (i) las normas demandadas no hacen referencia directa a cuál es el objetivo real de las tasas que imponen, ni si las mismas son impuestas para el cobro de un servicio específico creado en virtud de los planes y objetivos del Plan, (ii) no se discrimina su relación o conexidad con los “ejes de transformación” presupuestos en el Plan o sus objetivos generales.

111. Pero, además, tampoco podría ser así en razón a la naturaleza misma de las tasas como categoría tributaria. En efecto, como se ha desarrollado profusamente por la jurisprudencia, éstas se han definido como aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella, a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total de los costos de un servicio en específico, que precisamente se agota en dicha prestación. Es por ello que no podría considerarse que, con la creación de una tasa, que se repite, busca retribuir de forma específica el costo de unos servicios ya existentes antes de la expedición de la Ley que aprueba el Plan de Desarrollo, se estén desarrollando algunos de sus objetivos, planes o programas.

112. En efecto, la tasa se diferencia del resto de los tipos tributarios en la medida que: (i) el hecho generador se basa en la prestación de un servicio público, o en un beneficio particular al contribuyente, por lo cual es un beneficio individualizable, (ii) tiene naturaleza retributiva, por cuanto, las personas que utilizan el servicio público deben pagar por él, compensando el gasto en que ha incurrido el Estado para prestar dicho servicio; y (iii) se cobran cuando el contribuyente provoca la prestación del servicio.

113. La Corte Constitucional ha reafirmado que las tasas son una especie de tributo que establece una prestación económica a favor del Estado, por los costos en que se incurre por la prestación de un servicio específico o determinado y que busca la recuperación de los costos en que incurrió. Al respecto ha dicho expresamente:

“(…) aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta.

Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta.

La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él.”

114. Así mismo, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, las tasas ostentan las siguientes características: (i) la prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal; (ii) nace como recuperación total o parcial de los costos que le representa al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o servicio público; (iii) la retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el artículo 338 superior al disponer que la ley puede permitir que las autoridades fijen las tarifas de las tasas que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten; (iv) los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de ese bien o servicio; (v) aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado^; (vi) por regla general, el pago es proporcional pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales.^.

115. En este orden, es claro que lo que se está buscando con la creación de las referidas tasas es incorporar normas ordinarias que desarrollan la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas trasados en el PND y cambiar la forma de financiación de los servicios a cargo del Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH y la Dirección Nacional de Derechos de Autor, ya no a través únicamente del presupuesto general de la Nación, sino mediante el cobro de tasas a quienes usen sus servicios.

116. Por otro lado, lo dicho anteriormente permite concluir que no son de recibo los argumentos del Gobierno, al defender la constitucionalidad de la norma, cuando señala que el destino de las tasas no sería específicamente el destinado a compensar el gasto que ha incurrido el Estado para prestar los servicios asociados al Instituto Colombiano de Antropología e Historia (artículo 135) y la tasa para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor, sino para fortalecer todo el sector.

117. Para la Sala, el planteamiento de conexidad anteriormente propuesto resulta problemático en la medida en que (i) ello no corresponde con las características de las tasas y (ii) por tanto, las normas acusadas no son una herramienta diseñada específica y directamente para fortalecer los programas y servicios asociados a la protección y manejo de bienes arqueológicos y/o para proteger a los titulares del derecho de autor y derechos conexos y garantizar la creatividad productiva que permita contribuir al desarrollo de las industrias culturales y la riqueza del país, sino para modificar de forma permanente el cobro de unos servicios ya existentes a cargo de las referidas entidades.

118. Así las cosas, no se observa un fin concreto y una relación inmediata y directa con la parte general de la Ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, ni tampoco existe si quiera, una conjunción temática con algunos de los ejes de transformación, principales o transversales del PND.

119. La Corte no desconoce el esfuerzo que hace el Gobierno nacional al indicar que lo recaudado con las tasas que imponen los artículos demandados también contribuirían a la posible garantía y protección de los derechos de los pueblos indígenas, las comunidades negras, afrocolombianos, raizales y palenqueras y el pueblo Rrom. No obstante, con tal argumento busca solucionar un problema distinto. Pese a que se trate de derechos, los contenidos en mención no tienen relación alguna, en el marco del Plan, ni directa ni indirecta, con los servicios que presta el Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH, ni la Dirección Nacional de Derecho de Autor. Se trata de dos ámbitos de actuación estatal y en los cuales, no solo los problemas son distintos, sino que también las políticas públicas para su promoción generalmente difieren. Es más, el cobro de tarifas por los servicios de estas dos entidades públicas puede llevar a dificultar los objetivos señalados por el Gobierno, pues podría hacer más difícil la protección de los derechos de autores y del patrimonio arqueológico como componente de la cultura. Un servicio por el cual las autoridades públicas no cobraban, sino que se financiaba con recursos del Presupuesto General de la Nación, ahora será remunerado, lo cual podría impedir el acceso de un sector de la población a su utilización, en perjuicio de sus derechos.

120. Por otro lado, en los artículos demandados no se exponen con claridad las razones para insertar normas con evidente contenido de tributario. Como se ha venido reiterando, en este caso, el control que debe llevar a cabo la Corte para verificar si se cumple con el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Carta Política debe ser aún más riguroso y determinar si se puede verificar una conexidad directa e inmediata y no conjetural o mediata entre los objetivos generales del Plan y las normas instrumentales. En efecto, por regla general los impuestos deben ser aprobados a través del procedimiento ordinario por la reserva estricta de la facultad impositiva.

En ese orden, según las jurisprudencia constitucional, cuando se trata de una norma de carácter permanente de carácter tributario, el Gobierno nacional debe sustentar que la misma (i) es una expresión de la función de planeación, (ii) favorece la consecución de los objetivos, naturaleza y espíritu de la ley del plan y (iii) constituye un mecanismo para la ejecución del plan nacional de inversiones o una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan de Desarrollo y de una política directa e inmediata, y no de la financiación general del presupuesto general de la Nación [151]. Ninguno de estos aspectos fue demostrado en relación con las normas atacadas.

121. La Corte ya ha declarado la inconstitucionalidad de este tipo de normas tributarias cuando no se logra demostrar que la contribución con vocación de permanencia fuera necesaria para impulsar los planes, metas y objetivos previstos en la parte general del PND.

122. Al respecto cabe citar la sentencia C-464 de 2020, por medio de la cual declaró la inexequibilidad con efectos diferidos de una norma de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, que creó unas contribuciones especiales de carácter tributario para financiar los gastos de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios. Según la Corte, si bien en las bases del PND se estableció un pacto para mejorar la prestación de los servicios públicos y fortalecer las capacidades institucionales de las entidades encargadas de regularla, controlarla y vigilarla, el Gobierno nacional incumplió con la carga argumentativa suficiente que permitiera justificar una modificación del régimen tributario de los servicios públicos domiciliarios y la imposición de cargas tributarias con vocación de permanencia. Así, el Gobierno no justificó por qué los rubros presupuestales con los que ya contaban la CREG, la CRA y la Superservicios eran insuficientes para alcanzar los objetivos perseguidos con la creación de la contribución analizada. Por lo tanto, en este caso hubo una motivación deficiente que no permitía suplir la reducción del principio democrático ni respetar el principio de impuesto sin representación.

123. En segundo lugar, en la Sentencia C-493 de 2020 analizó una norma contenida en la ley de Plan Nacional de Desarrollo a través de cual se creó una tasa para sufragar los costos del trámite de consulta previa que fue declarada inexequible por violación del principio de unidad de materia. Según esa sentencia, la norma acusada constituía una regulación de carácter estrictamente tributario, destinada por el legislador a financiar los costos implicados en la realización de los trámites de consulta previa, a cargo de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior. Estimó que el servicio que se pagaba mediante la tasa establecida, es decir, el hecho generador era la coordinación que presta la referida entidad. Así mismo, la Sala Plena señaló que el sujeto pasivo era el interesado, responsable de las obras, proyecto o medidas con la capacidad de afectar directamente a las comunidades étnicas.

124. Sobre la base de este alcance de la disposición objetada, la Corte encontró que no existía relación alguna entre el cobro de la tasa creada y alguna de las metas, objetivos o estrategias de la parte general del PND en relación con la garantía del derecho a la consulta previa. Así, el tributo no era un mecanismo para proteger dicho derecho, pues si no se paga la tasa, tampoco se vería desprotegido el derecho a la consulta en tanto en que, en todo caso, no podría llevarse a cabo ninguna obra o proyecto que supusiera su vulneración. Además, la falta de conexidad directa e inmediata era palpable, pues la tasa había sido introducida en el proyecto de la ley del PND durante los debates en Plenaria. Adicionalmente, la Sala Plena no halló ninguna justificación de las razones por las cuales era necesaria la tasa, desde el punto de vista de las finalidades del PND.

125. En tercer y último lugar, la Sentencia C-161 de 2022 declaró la inexequibilidad de una disposición de la ley del Plan que creó una contribución especial para los laudos arbitrales de contenido económico destinada a un fondo de modernización, descongestión y bienestar de la administración de justicia. Para la Corte, si bien tenía un carácter instrumental para cumplir uno de los objetivos previstos en la parte general del PND y podía relacionarse con el Pacto de Legalidad, específicamente con la acción de “Imperio de la Ley: derechos humanos, justicias accesible y oportuna”, la medida no cumplió con el requisito de conexidad directa e inmediata porque no se cumplió con la carga de argumentación reforzada que se aplica a las normas de la ley del PND de carácter tributario. Para justificar ese incumplimiento, la Corte señaló que la norma: (i) no hizo parte del texto radicado por el Gobierno ante el Congreso y fue incluida en el texto aprobado en primer debate, sin que hubiera deliberación previa; (ii) no fue abordada en todas las ponencias; y (iii) no se justificó ni en las bases del PND ni durante el trámite legislativo por qué los recursos disponibles en el fondo de modernización, descongestión y bienestar de la administración de justicia eran insuficientes, de tal forma que la adopción de la contribución con vocación de permanencia fuera necesaria para impulsar los planes, metas y objetivos previstos en la parte general del PND.

126. En punto de ello, se ha precisado que, si bien no está prohibida la inclusión de tributos como medidas de ejecución en las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo, a fin de cumplir con las exigencias del principio de unidad de materia, el legislador debe señalar, como mínimo, una motivación suficiente en el documento de bases que permita comprender la necesidad imperativa de introducir disposiciones de carácter tributario en el mismo, situación que no ocurrió frente a la tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos por el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (artículo 135), y la tasa para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor (artículo 169).

Por el contrario, como se demostró, son disposiciones destinadas a financiar las actividades varias adelantadas de forma ordinaria y permanente por dichas entidades, dado que, en principio, no responden al desarrollo de nuevos programas o proyectos ni al costo de funciones adicionales y tampoco se encuentran dirigidas exclusivamente a pagar por la prestación directa de servicios solicitados por los interesados, como corresponde a la naturaleza de las tasas.

127. Finalmente, debe tenerse también en consideración que las normas no satisfacen la conexidad con en el plan plurianual de inversiones, en el cual se señala la proyección indicativa de las fuentes de financiación para la ejecución de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. En efecto, aunque en dicho plan se refieren varias líneas de inversión estratégica, no se hace referencia a las tasas previstas en los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, ni tampoco se menciona algún proyecto relacionado con las mismas. A su vez, en el documento contentivo de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, si bien se hace referencia a la financiación de proyectos dirigidos a la protección de los bienes arqueológicos y culturales de la Nación, así como a la explotación de los derechos de autor, lo cierto es que no se ofrece una motivación expresa dirigida a justificar la necesidad imperiosa de financiar el funcionamiento ordinario del Instituto Colombiano de Antropología e Historia y de la Dirección Nacional de Derecho de Autor para desarrollar dichos programas.

128. En conclusión, la Sala Plena determina que las normas acusadas son inconstitucionales por violación al principio de unidad de materia. En lo fundamental, no guardan una conexidad instrumental, inmediata y directa, con ninguno de los objetivos de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, ni con ejes transversales estructurados en el mismo. Adicionalmente, pese a tratarse de normas de carácter permanente y de contenido tributario, tampoco se adujeron razones que justificaran su necesidad o su uso, desde el punto de vista de las finalidades del Plan Nacional de Desarrollo. Lo anterior conduce a que la carga fiscal demandada es incompatible con la Constitución y, por consiguiente, la Sala Plena declarará la inexequibilidad de las normas demandadas por la violación del principio de unidad de materia.

Análisis del segundo cargo

129. Finalmente, debido a que por el primer cargo fueron declaradas inconstitucionales las normas demandadas, la Sala no considera necesario hacer el análisis del cargo por la presunta violación del principio de legalidad y certeza tributaria.