III. LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
3. Los accionantes plantearon dos cargos de inconstitucionalidad:
Violación del principio de unidad de materia (art. 158 C. Pol.)
4. Los accionantes afirman que las normas demandadas a través de las cuales se crean, respectivamente, la tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos (art. 135) y la tasa para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor (art. 169) son inconstitucionales, pues en su criterio transgreden el principio de unidad de materia exigible para la creación de tributos en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. Para sustentar lo anterior, los demandantes exponen que:
No existe una relación directa e inmediata entre lo dispuesto en los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 y los objetivos, programas, metas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo Colombia Potencia Mundial de la Vida. Las normas acusadas crean dos tasas, asociadas a servicios que el ICANH y la DNDA antes prestaban de forma gratuita.
Los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, si bien se encuentran ubicados en el Eje Seguridad humana y justicia social (Capítulo III), específicamente en la SECCIÓN III GARANTÍA DE DERECHOS COMO FUNDAMENTO DE LA DIGNIDAD HUMANA Y CONDICIONES PARA EL BIENESTAR, no guardan una relación teleológica, de carácter instrumental, para el desarrollo de este Eje. Las tasas destinadas para la protección de bienes arqueológicos y la recuperación de costos por servicios prestados por la Dirección Nacional de Derechos de Autor no constituyen un medio idóneo para la promoción de la seguridad humana y la justicia social.
El artículo 169 de la Ley 2294 de 2023 reforma la legislación permanente en materia de derechos de autor, esto es, el artículo 206 de la Ley 23 de 1982, que no contemplaba la tasa que por vía del Plan Nacional de Desarrollo se crea. Un tributo de naturaleza permanente no puede ser incluido en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, atendiendo a su naturaleza transitoria.
Las normas acusadas no constituyen mecanismos para la ejecución del Plan Nacional de Inversiones, ni medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del Plan de Desarrollo.
Los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 no son una expresión de la función de planeación que le corresponde al Gobierno Nacional, al punto que hacía menos de 6 meses se había aprobado la Ley 2277 de 2022, mediante la cual se adopta una reforma tributaria en la que perfectamente se habrían podido crear las dos tasas acusadas.
En las Sentencias C-464 de 2020 y C-493 de 2020 se indicó que las normas de contenido tributario con vocación de permanencia, que se introducen en los planes de desarrollo, son constitucionalmente problemáticas, en tanto que exigen de un mayor grado de transparencia y deliberación democrática a los que se dan en tan solo 3 debates y en una ley que es aprobada en apenas 3 meses. De esta manera, la Corte Constitucional expresó que resulta cuestionable la creación de cargas tributarias a través del uso de la atribución para expedir el Plan Nacional de Desarrollo, por cuanto el Congreso podría estar vaciando su competencia ordinaria para el diseño de la política fiscal del Estado (Párrafos 128 a 130 de la Sentencia C464 de 2020; 161, 123 a 130 de la C-493 de 2020).
En las bases del Plan Nacional de Desarrollo, el Gobierno nacional no justifica cómo las normas acusadas guardan una conexidad directa e inmediata con los objetivos generales del Plan, de modo que resulten necesarias para su cumplimiento.
5. Adicionalmente, los actores indican que los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 se encuentran ubicados en el Eje de Transformación SEGURIDAD HUMANA Y JUSTICIA SOCIAL (Capítulo III), específicamente en la SECCIÓN III GARANTÍA DE DERECHOS COMO FUNDAMENTO DE LA DIGNIDAD HUMANA Y CONDICIONES PARA EL BIENESTAR. Sin embargo, aseguran que LA SECCIÓN III GARANTÍA DE DERECHOS COMO FUNDAMENTO DE LA DIGNIDAD HUMANA Y CONDICIONES PARA EL BIENESTAR se extiende del artículo 106 hasta el artículo 192 de la Ley 2294 de 2023, e incluye medidas normativas muy diversas, siendo los artículos 135 y 169 las únicas dos cargas tributarias que se crean. Las normas acusadas no son siquiera formalmente instrumentales para desarrollar la GARANTÍA DE DERECHOS COMO FUNDAMENTO DE LA DIGNIDAD HUMANA Y CONDICIONES PARA EL BIENESTAR, ni para promover la SEGURIDAD HUMANA Y JUSTICIA SOCIAL.
6. En esa medida, los accionantes aseguran que la creación de dos tasas asociadas a trámites administrativos que realizan dos dependencias del Estado no son medios conducentes, pese a su ubicación, para la implementación de políticas públicas en materia de dignidad humana, bienestar, seguridad humana o justicia social. Lo anterior, por cuanto, en criterio de los demandantes:
(i) La tasa de cobro por los procedimientos asociados a la protección y manejo de bienes arqueológicos, creada en el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023; no es un instrumento conducente, pese a su ubicación, para la implementación de políticas públicas en materia de dignidad humana, bienestar, seguridad humana o justicia social. El alcance de esta tasa busca beneficiar como sujeto activo al Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), quien cobrará esta tasa a aquellas personas que requieran de los servicios que actualmente presta, relacionados con el Programa de Arqueología Preventiva (PAP), y las respectivas gestiones para el posterior otorgamiento de las Autorizaciones de Intervención Arqueológica, así como en los demás proyectos, obras o actividades que requieran licencia ambiental, registros o autorizaciones equivalentes ante las autoridades competentes.
(ii) La tasa de cobro para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor (DNDA), creada en el artículo 169 de la Ley 2294 de 2023 y que modifica el artículo 206 de la Ley 23 de 1982; no es un instrumento conducente, pese a su ubicación, para la implementación de políticas públicas en materia de dignidad humana, bienestar, seguridad humana o justicia social. El alcance de esta tasa busca beneficiar como sujeto activo al Dirección Nacional de Derecho de Autor, quien cobrará esta tasa a las personas naturales o jurídicas que soliciten cualquiera de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor, con excepción de los trámites de conciliación y los trámites relacionados con asuntos jurisdiccionales.
7. Finalmente, los accionantes consideran que las relaciones que se esbozaron en el Plan de Inversiones contenido en la norma demandada son artificiosas y conjeturales, en tanto que no develan un vínculo de conexidad directo e inmediato, entre la creación de dos tasas que benefician al ICANH y a la DNDA y que se encuentran asociadas a servicios que estas entidades deben prestar; con la administración pública, el fortalecimiento institucional, la lucha contra la corrupción o la salvaguardia de las culturas indígenas. En ese orden de ideas, aseguraron que en ningún aparte del Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 se encuentra un desarrollo concreto y específico orientado bien sea a fortalecer institucionalmente al ICANH o a la DNDA; o a explicitar cómo los recursos que se recaudarían con la creación de estas dos tasas podrían ser funcionalmente destinados en pro de la seguridad humana y la justicia social. Tampoco se indica cómo con estos recursos protegerán las culturas ancestrales o los derechos de autor.
Violación del principio de legalidad y certeza del tributo (art. 338 C. Pol.)
8. Los demandantes afirman que el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 otorga al Gobierno nacional la potestad para definir la metodología de cálculo asociada con la base gravable para la liquidación de la tasa que se crea en dicha disposición. Lo anterior, desconociendo que de acuerdo con el artículo 338 de la Constitución Política, el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, no por el Ejecutivo.
9. En esa medida, los actores sostienen que, de acuerdo con el artículo 338 constitucional, los elementos esenciales de un tributo, entre los que se encuentran la base gravable y la metodología para su liquidación, deben ser definidos exclusivamente por el Legislador. El principio de reserva de ley que especialmente gobierna esta materia se encuentra establecido en el artículo 338 de la Constitución Política, según el cual la ley puede permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas, pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley.
10. Seguidamente, los demandantes insisten en que la habilitación que el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 concede al Gobierno Nacional para establecer una metodología de cálculo asociada con la base para la liquidación de la tasa que tiene origen en los servicios prestados por el ICANH, viola el principio de reserva de ley por cuanto es la Ley, y no un acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional, la que debe definir los elementos esenciales de la tasa que se crean en virtud del artículo 135 de la Ley 2294 de 2023, incluyéndose dentro de estos, por mandato expreso del artículo 338 constitucional, el sistema y el método, con particular énfasis en la metodología de cálculo que afecta la liquidación de la base gravable.
11. Finalmente, los demandantes concluyen que la norma acusada viola el artículo 338 de la Constitución Política porque priva al Legislador de su deber de fijar con precisión la metodología de cálculo para la liquidación de la base gravable. Por tratarse de asuntos tributarios, estimamos que el artículo 135 en su aparte subrayado desconoce la naturaleza y razón de ser de la potestad reglamentaria, que apunta a precisar la norma legal y permitir su aplicación, no a desplazar la competencia del Legislador.