Sentencia C-211/24

Fecha: 06-Jun-2024

Salvamento de Voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

A LA SENTENCIA C-211/24

Referencia: Expediente D-15.546

Accionante: Diego Bernal Corredor

Asunto: Demanda inconstitucionalidad contra el artículo 41 de la Ley 1ª de 1991 [p]or la cual se expide el estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones

Magistrada ponente:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

1. Mediante Sentencia C-211 de 2024, la Sala Plena declaró la exequibilidad del artículo 41 de la Ley 1ª de 1991. En concreto, la sentencia plantea que, si bien la disposición normativa atacada presenta una redacción genérica en cuanto a las infracciones sancionables y la correspondiente dosificación, ello per se no viola la constitución porque el sistema normativo en su conjunto permite darle un contenido determinado y, en este caso, teniendo en cuenta que el artículo 3 de la ley en cuestión autoriza al ejecutivo para reglamentar aspectos técnicos portuarios, en una interpretación sistémica de la norma acusada es factible llegar a aquella determinación; además, puntualiza que existe una gama de normas que fijan límites dentro de los cuales le es dable actuar a la autoridad administrativa en el momento de precisar los comportamientos prohibidos y sancionados, por lo que las expresiones ciertamente indeterminadas como buena marcha de los puertos y de las instituciones portuarias podrían ser precisadas si se toman en cuenta esos criterios técnicos de aquellas otras disposiciones normativas que integran el subsistema normativo en cuestión.

2. Con el acostumbrado respeto por la posición mayoritaria de la Sala, salvo mi voto en la decisión adoptada. Considero que en este escenario no se cumplen los presupuestos jurisprudenciales para que, sin desconocer el grado de flexibilidad admisible en la verificación del principio de legalidad en el derecho administrativo sancionador, se entienda que la norma acusada alcanza el umbral constitucional.

3. Para explicar mi postura al respecto se estructurará una fórmula metodológica basada en los mismos fundamentos dogmáticos de la sentencia. En ella se explicó que, conforme los lineamientos decantados en providencias de esta corporación como las sentencias C-242 de 2010 y la C-044 de 2023 (ampliamente reiteradas en la providencia), pueden admitirse disposiciones de orden sancionatorio genéricas siempre que: (i) en la ley se fijen los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, (ii) cuando se haya previsto un tipo en blanco (esto es, grosso modo, cuando para definir el supuesto de hecho sancionable el Legislador remite a otra disposición normativa), las remisiones que existan deben ser precisas o exponer criterios que hagan factible determinar con claridad la conducta, y (iii) pueda identificarse la sanción a imponer o existan criterios para determinarla de manera clara.

4. Teniendo en cuenta estos presupuestos, se analizará cómo se sustentó en la sentencia su cumplimiento y se expondrá la valoración propia.

A. Primer presupuesto: que en la ley se fijen los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada.

5. En la sentencia se dice que [aunque] el Estatuto de Puertos Marítimos no lo dijo expresamente, las normas que desarrollan o reglamentan a la Ley 1ª de 1991 también se encuentran llamadas a servir de referente para [la] tarea [constitucional del Estado de planificar y racionalizar la actividad portuaria] y, por ende, sirven para hacer determinables las sanciones y este método suele ser la tendencia en el derecho administrativo sancionador [ a fin de que se] apli[quen sanciones basadas en] criterios técnicos dada la necesaria correlación del ejecutivo a partir de las normas reglamentarias.

6. En consecuencia, explica que [s]i bien esta correlación [entre norma descrita y sanción] es general, existen previsiones legales y reglamentarias que permiten precisarlas e impiden un ejercicio arbitrario y desproporcionado de la actividad sancionatoria administrativa en esta específica materia y ello no equivale a que exista una indeterminación insuperable o que soslaye el principio de legalidad, dado que el artículo 3º de la Ley 1 de 1991 contempla la necesidad de normas complementarias para asuntos técnicos, de manera que, al momento de calificar e imponerse una sanción, debe tenerse en cuenta la plenitud del sistema normativo portuario para definir si hubo o no una infracción. Precisa la sentencia que ya en varias oportunidades la Corte ha prohijado la constitucionalidad de remisiones normativas para completar tipos en blanco en materia sancionatoria administrativa.

7. Valoración: Al respecto, se estima que ese razonamiento es desacertado. El artículo 41 estudiado (única disposición normativa dedicada a la parte sancionatoria de la Ley 1 de 1991) no contiene inmersa una identificación de los elementos básicos de las conductas sancionables y aunque contenga una remisión interna, ésta no satisface el presupuesto en mención.

8. Obsérvese que, con la finalidad de hacer determinable la sanción, el legislador consideró suficiente anunciar en el artículo 41 en cuestión, que se configura una conduta sancionable cuando ocurre una infracción a los mandatos de esa misma ley. Entonces, bajo ese entendido, lo primero que se destaca es que, aun cuando en la sentencia se pretende validar una interpretación sistémica para calificar las conductas a partir de normas complementarias, lo cual en ocasiones se ha avalado por la Corte, en este caso, a diferencia de aquellos, no se tuvo en cuenta que no se está cumpliendo con la reserva de ley, en la medida en que las remisiones normativas para aspectos sancionatorios por su naturaleza deben ser autorizadas por el legislador y aquí él no hizo nota expresa de autorizar con ese fin las reglamentaciones complementarias.

9. Es cierto, como ya se anotó, que la Corte sí ha prohijado la constitucionalidad de remisiones a normas complementarias, pero incluso revisando las providencias citadas en la sentencia para sustentar esa afirmación (C-044 de 2023 y C-699 de 2015), es claro que el legislador, específicamente en la disposición normativa que plantea la sanción, añadió la autorización para que pueda haber remisión a reglamentos complementarios. De hecho, en la C-699 de 2015, aun con que el legislador lo permitió, la Corte declaró inexequible la remisión porque allí la norma necesariamente permitía el diseño de conductas sancionables al ejecutivo -contrariando la reserva de ley- y no había una remisión con identificación precisa sino amplia.

10. Vale agregar que también puede llegar a pensarse que, en todo caso, la pretendida interpretación sistémica sigue siendo válida, no obstante, precisamente en esta Sentencia C-699 de 2015, la Corte no usó como criterio para superar la falencia que provocó la inexequibilidad, el hecho de que en otros apartes de la norma allá estudiada también había indicaciones sobre regulaciones complementarias de orden técnico que debían reglamentarse por el ejecutivo. En otras palabras, en esa ocasión, aun cuando la Ley avaló normativas complementarias para reglar aspectos técnicos, ese hecho no permitió considerar constitucional dicha disposición.

11. Así, pues, comoquiera que en materia portuaria solo es posible definir el estudio de las conductas sancionables a partir de la ley, al estudiar el texto legal, tal como se hizo en la sentencia, se puede apreciar que su contenido es muy general y, por consiguiente, no se cumple con el primer presupuesto. Nótese que, a pesar del esfuerzo realizado en la sentencia por describir puntualmente cómo la Ley 1 de 1991 sí contiene preceptos con aptitud suficiente para anunciar aquellos elementos básicos de las conductas, la descripción típica es precaria.

12. Al tener como infracción cualquier incumplimiento a sus propias disposiciones, es un panorama abierto con el que podría incluso afirmarse que, por ejemplo, presentar una solicitud de concesión portuaria sin el lleno de requisitos previstos en el artículo 9º podría generar una sanción. En ese hipotético caso, en la práctica, lo único que eventualmente no haría gravoso el asunto es que el monto de la multa dependería de la valoración que se haga sobre el impacto que ese hecho provocó a la buena marcha de los puertos, situación en la que, en principio, pareciera que no hay impacto y por ende tampoco sanción, pero lo que se quiere evidenciar es que la norma es muy amplía e implica un desgaste de adscripción valorativa en una multiplicidad de casos que realmente desdibuja la presencia de una ilación precisa de los elementos básicos para que una conducta sea sancionada.

B. Segundo presupuesto: cuando haya previsto un tipo en blanco, las remisiones que existan deben ser precisas o debe exponer criterios que hagan factible determinar con claridad la conducta.

13. En línea directa con lo anterior, la sentencia expone sobre este presupuesto que la previsión genérica del artículo 41 se especifica con el contenido mismo de la Ley 1ª de 1991 y la normativa relacionada con la actividad portuaria (autorizada por el artículo 3º), pues, existen previsiones legales y reglamentarias que permiten precisar [las conductas reprochables] e impiden un ejercicio arbitrario y desproporcionado de la actividad sancionatoria administrativa en esta específica materia. Explica que tales elementos para determinar las sanciones están contemplados en diversas normativas, incluyendo la Constitución, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como otras regulaciones del sector portuario.

14. Valoración: Sobre esa apreciación resulta imperioso recordar que los derroteros jurisprudenciales sobre la remisión normativa en temas sancionatorios administrativos han definido que ésta, para ser validada, debe ser precisa [, pues, s]e permite la conexión de un cuerpo normativo a otro que esté previamente determinado, garantizándole a los destinatarios de la norma conocer con prelación en qué consiste la infracción. Bajo ese entendido, no se cumple con el segundo presupuesto, ya que la remisión normativa que la sentencia está permitiendo para entender satisfecho el principio de legalidad es una remisión imprecisa, amplia, inferida y que, como ya se anotó en líneas precedentes, contraría la reserva legal por estar autorizada expresamente por el legislador.

15. Con la intención de no hacer tautológica la ilación de argumentos de este salvamento, con respecto a este punto es suficiente mencionar que ya se anotó que el artículo 41 de la Ley 1ª de 1991 deja abierta una extensa posibilidad de adscripciones para aplicar sanciones (amplitud) y se explicó por qué se percibe ello; ese hecho sirve al tiempo para comprender la imprecisión de la remisión normativa al momento sancionar: no existe una tipificación, cuando menos determinable, de cuáles conductas merecen sanción, lo cual lleva a que la autoridad administrativa, al momento de definir una situación particular, ejecute un ejercicio más intuitivo que de atribución legal o construcción de silogismos, pues, tendría que realizar inferencias sin tener certeza de la premisa que da lugar a una conclusión determinada.

C. Tercero: que pueda identificarse la sanción a imponer o existan criterios para determinarla de manera clara.

16. La sentencia sobre este punto dedica muy poco. Solo dice que, teniendo en cuenta la reglamentación técnica complementaria, se podría asumir que la buena marcha como criterio para dosificar una sanción, consistirá en acatar esas directrices reglamentarias y ello define la claridad de la sanción a imponer conjugándolo con lo previsto en el artículo 50 del CPACA para la graduación de esta (lo cual permite el artículo 42 de la ley 1 de 1991).

17. Valoración: Este presupuesto tampoco se cumple. Nótese que el baremo de la sanción será el impacto que la conducta haya provocado en la buena marcha de los puertos, siendo la buena marcha una noción, por decir lo menos, de la que no se esgrimen pautas en el desarrollo de la sentencia para llegar a ser clarificada con suficiencia y aunque esta corporación ha avalado que existan en el ordenamiento disposiciones con tal nivel de indeterminación inicial (por ejemplo: Sentencias C-393 de 2006, C-435 de 2013, C-072 de 2017), en esas oportunidades los conceptos indeterminados se han estudiado en el marco de normas de tipo de descriptivo o de prohibición, mas no en normas que concretan la graduación de una sanción de la que ya está definido que debe aplicarse.

18. En otras palabras, el ejercicio de verificación de ocurrencia de una conducta a partir de un concepto indeterminado es distinto del ejercicio para cuantificar una sanción. Una cosa es calificar si algo puede ser reprochable siguiendo los principios que rijan la materia y otra sustancialmente más compleja es medir la nocividad de una conducta para la graduación de la sanción. Las medidas de un impacto hechas por la autoridad administrativa encargada de sancionar no presentan en este caso unos parámetros fijos que permitan conocer previamente con claridad cómo se cuantifica una sanción y, por ende, dejan al administrado sin un piso jurídico comprensible acerca de cuál será la consecuencia desfavorable de cometer una u otra infracción a la Ley 1ª de 1991.

19. Con ello se obvia la premisa de que [e]l principio de legalidad de las sanciones exige que estas estén determinadas en el momento de cometer la infracción. Quien lleva a cabo una conducta legalmente prohibida bajo apremio de sanción penal o administrativa debe conocer previamente cuál es el castigo que acarrea su comportamiento. Este castigo no puede quedar a la definición ulterior de quien lo impone, pues tal posibilidad desconoce la garantía en contra de la arbitrariedad. Así pues, las sanciones deben estar legalmente determinadas taxativa e inequívocamente en el momento de comisión del ilícito, sin que el legislador pueda hacer diseños de sanciones determinables con posterioridad a la verificación de la conducta reprimida. Esta posibilidad de determinación posterior ciertamente deja su señalamiento en manos de quien impone la sanción, contraviniendo el mandato superior según el cual deber el legislador quien haga tal cosa.

20. En los términos anteriores dejo consignado mi salvamento de voto respecto de la sentencia C-211 de 2024, proferida por la Sala Plena, con el respeto que profeso por la decisión mayoritaria.

Fecha ut supra,

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

A LA SENTENCIA C-211/24

1. Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo esta aclaración de voto a la Sentencia C-211 de 2024. El eje de la aclaración gira en torno a que, a mi juicio, era necesario que la decisión analizara cada una de las sanciones fijadas en la disposición normativa demandada. Esto con el ánimo de determinar si la norma acusada desconoció el principio de legalidad de las faltas (el cual subsume los principios de tipicidad y reserva de ley).

2. En esta decisión, la Sala Plena revisó la demanda formulada en contra del artículo 41 de la Ley 1ª de 1991. El demandante adujo que la disposición acusada era inconstitucional porque no incluyó los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada. Esto, a juicio del ciudadano, por cuatro situaciones. En primer lugar, porque la norma no definió las conductas sancionables. En segundo lugar, porque la disposición no estableció conexidad entre las conductas (indeterminadas) y las sanciones. En tercer lugar, porque hay una presunta vaguedad e indeterminación del criterio de graduación de la multa. Por último, porque hay una presunta vaguedad e indeterminación del criterio de aplicación de la sanción de intervención.

3. La Corte resolvió declarar la exequibilidad de la norma demandada. Esto a partir de un análisis extenso tanto de la norma acusada (el Estatuto de Puertos Marítimos) como de las sanciones que contempla esa codificación (no todas incluidas en la disposición normativa demandada). La Sala Plena determinó que la norma acusada no desconoció el principio de tipicidad -que el accionante asoció con la noción de conceptos jurídicos indeterminados- porque se trata de circunstancias cuya existencia resulta posible determinar de modo razonable si se acude a criterios técnicos, lógicos y empíricos de conocimiento de los diferentes actores el medio marítimo, que en todo caso, encuentran lineamientos en la normativa sobre la materia, así como límites en el principio de razonabilidad.

4. Si bien comparto la decisión adoptada en la sentencia, considero necesario aclarar mi voto en relación con que el estudio del problema jurídico planteado debió partir del análisis de si cada una de las reglas jurídicas que contempla la norma acusada respetaba, o no, el principio de legalidad. Para esto, era necesario realizar un estudio de cada una de las sanciones que se desprenden del artículo 41 de la Ley 1 de 1991. De este modo, a mi juicio, la Sala Plena debió verificar si las siguientes reglas jurídicas acreditaban o no dicho principio. Estas se sintetizan a continuación.

5. Primero, la habilitación para que el monto de la multa se gradúe según el impacto de la infracción sobre la buena marcha de los puertos y las instituciones portuarias. Segundo, la graduación de la sanción cuando se trate o no de una reincidencia. Tercero, la aplicación de sanciones adicionales a las contempladas en la norma demandada cuando el infractor no proporcione información suficiente para determinar el monto. Cuarto, la sanción contentiva de una prohibición para que un determinado usuario de puertos los use de nuevo o preste allí sus servicios hasta por el término de un año. Quinto, cuando las sanciones anteriormente descritas no sean efectivas o perjudiquen injustificadamente a terceros, se podrá intervenir un puerto como sanción.

6. A mi juicio, cada una de estas frases merecía un mínimo análisis con el objeto de verificar si existe, o no, un grado de incertidumbre. A su vez, este estudio de detalle era necesario para determinar cómo podía concretarse el sentido de cada frase. Tal especial consideración no debió ser una ligera mención en la providencia sino ser el eje central de análisis en el caso concreto. No obstante, este estudio no se realizó en esta oportunidad.

7. El principio de tipicidad otorga seguridad jurídica a los ciudadanos y hace parte de las garantías del debido proceso porque les permite conocer previamente las conductas sancionables y las penas aplicables. El legislador, además de tener la obligación de prever las conductas que califica como infracciones disciplinarias, debe hacerlo de forma completa y unívoca de manera que permita a sus destinatarios tener certeza sobre los comportamientos ilícitos, es decir, sobre el alcance de la protección jurídica de sus propios actos. De allí, que destaque la necesidad de que la Corte realizara un estudio minucioso de las diferentes sanciones que se desprenden del artículo demandado a fin de establecer si tales parámetros se cumplieron o no.

8. En los términos de esta aclaración de voto, suscribo la posición de la mayoría de la Sala Plena en la Sentencia C-211 de 2024.

Fecha ut supra.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

A LA SENTENCIA C-211/24

Expediente: D-15.546

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 41 de la Ley 1ª de 1991 [p]or la cual se expide el estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones

Magistrada ponente: Cristina Pardo Schlesinger.

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, en este caso he decidido apartarme de las conclusiones de la mayoría. Considero que la disposición acusada es inexequible porque desconoce el principio de tipicidad que hace parte del derecho fundamental al debido proceso reconocido en el artículo 29 de la Constitución Política.

En este caso, la Sala Plena concluyó que a partir de la jurisprudencia sobre el principio de tipicidad en tanto componente del principio de legalidad; y según lo previsto en el Estatuto de Puertos Marítimos y del ámbito normativo en el que esta ley se inserta, la disposición acusada no desconoció la garantía fundamental al debido proceso (artículo 29 de la Constitución Política). En ese sentido, la decisión reconoció que (i) el Legislador adoptó una referencia genérica al disponer que las infracciones a las presente Ley podrán sancionarse con (). Recordó que, no obstante, esta redacción se ha replicado en varias normas que han sido objeto del control de constitucionalidad por parte de esta Corte, sin que por ello hayan sido declaradas inexequibles.

Además, la decisión destacó que (ii) a partir del análisis detallado de las obligaciones generales y específicas previstas en la Ley 1ª de 1991; y de las normas que las desarrollan, complementan o regulan, concluyó que existen criterios suficientes para evitar el ejercicio irrazonable o desproporcionado de la facultad sancionadora prevista en la disposición acusada.

Finalmente (iii) advirtió que el derecho sancionatorio administrativo sanciona las infracciones a los deberes previstos en la ley y no las conductas en sí mismas. Con base en ello, explicó que aunque el artículo 41 le confirió a la administración un margen amplio para graduar las sanciones, esta tarea debe ser ejercida de acuerdo con los límites que se desprenden de la Constitución artículos 29 y 209; del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo artículos 1º, 3º, 44 y 50, así como de las normas legales y reglamentarias que rigen el sector.

Considero que la Sala Plena debió concluir que la Ley 1ª de 1991 no contiene elementos suficientes para afirmar que las infracciones son determinables, ni tampoco para determinar qué sanción corresponde a cada infracción o cómo se gradúan las sanciones previstas en el artículo 41 demandado.

En particular, la previsión de deberes legales generales y específicos no es suficiente para tener una certeza mínima sobre qué actos pueden ser considerados como una infracción a la ley. Además, aún si en gracia de discusión se admitiera que es suficiente asumir que una infracción se define como la inobservancia de un deber legal genérico o específico, lo cierto es que ni la disposición acusada, ni las normas identificadas en la ponencia permiten determinar qué sanción corresponde a qué infracción; y en todo caso, la falta de determinación en la ley de los deberes cuyo incumplimiento se propone calificar como infracción generan una indeterminación insalvable en relación con la graduación de la sanción que no se puede superar mediante la sujeción de la administración al principio de proporcionalidad. A continuación, mis consideraciones al respecto:

En primer lugar, la Ley 1ª de 1991 no contiene elementos suficientes para concluir que las infracciones a la ley son determinables, ni tampoco para determinar qué sanción corresponde a cada infracción o cómo se gradúan en función de las supuestas infracciones las sanciones previstas en el artículo 41 demandando. La determinación de la infracción, o el hecho de que esta pueda ser determinable constituye una garantía del derecho fundamental al debido proceso para que el particular pueda ejercer sus derechos de audiencia, defensa y contradicción ante la imposición de sanciones, y también para que, en ejercicio de su autonomía, pueda prever razonablemente un entorno jurídico estable

En segundo lugar, la previsión de deberes legales generales y específicos no es suficiente para tener certeza mínima sobre qué actos pueden ser considerados como una infracción al estatuto general de puertos. Por el contrario, cada una de las normas que prevén deberes en la ley deben disponer igualmente de forma correlativa y precisa cuál es o será la consecuencia de su incumplimiento. De modo que no es posible afirmar de forma razonable que los deberes legales previstos en el régimen de puertos, que incluye leyes diferentes a la Ley 1 de 1991, constituyen una suerte de tipo en blanco que se complementa con la disposición acusada y por esa vía garanticen el principio de tipicidad.

La Sentencia advierte un número de obligaciones genéricas derivadas de la Ley 1ª de 1991; así como obligaciones específicas. En particular, las obligaciones genéricas las identificó en los artículos 1, 2, 3 y 4; y las obligaciones específicas como la concesión portuaria y el régimen tarifario. Pese a que la Ley describió las características de la actividad portuaria y fijó unas obligaciones en cabeza de los usuarios de los puertos, de ello no es posible determinar de forma objetiva y razonable cuáles son las infracciones a la Ley que el artículo demandado autoriza sancionar con multas, caducidad del contrato, prohibición de uso de puertos o intervención del puerto. En contraste, los artículos referenciados como obligaciones genéricas son, en efecto, lineamientos genéricos que el legislador fijó como marco para el ejercicio de la actividad portuaria.

Por ejemplo, el artículo 1° describe los principios que orientan la actividad portuaria; el artículo 2 refiere a los requisitos de expansión portuaria, el artículo 3 establece que el Superintendente General de Puertos hoy Superintendente de Transporte debe definir las condiciones técnicas de operación de los puertos, y el artículo 4 señala lo relativo a las asociaciones portuarias y a las obras necesarias para un fin común. De la interpretación literal de estas disposiciones que la sentencia recoge como obligaciones genéricas, pero que corresponden a deberes legales, no es posible determinar de forma cuál es la conducta que infringe la ley.

Lo mismo ocurre con lo que la decisión denomina obligaciones específicas, que son deberes legales especiales. A pesar de que el Legislador precisó el marco del contrato de concesión portuaria y el régimen tarifario, de tal marco no se advierte qué conductas específicas pueden considerarse infracciones para llenar de contenido lo dispuesto por el artículo 41 demandado. Es importante resaltar que la determinación de la infracción, o el hecho de que esta pueda ser determinable constituye una garantía del derecho al debido proceso para que el particular pueda ejercer su defensa ante la imposición de sanciones, pero también para que en ejercicio de su autonomía pueda prever razonablemente en un entorno jurídico estable que es aquello que se espera de él, y qué le está prohibido.

La Sentencia afirma que el artículo 3 de la Ley 1 de 1991 es un ejemplo de que la ley remite a cuerpos de normas reglamentarias y técnicas para definir las infracciones que se sancionan de acuerdo al artículo 41. Sin embargo, al revisar tal norma lo que se observa es que esta permite el Superintendente de Puertos exigir garantías a los operadores portuarios de que desarrollarán sus actividades en los puertos de conformidad con la ley, los reglamentos y las condiciones técnicas de operación. Esta remisión permite concluir que cuando el legislador así lo quiso, hizo remisiones expresas al reglamento y las condiciones técnicas para determinar el alcance de la ley. Sin embargo, en el artículo 41 acusado no solo no hizo eso, sino que restringió de forma específica el catálogo de infracciones a las previstas en esa ley.

No es suficiente afirmar que la Ley 1 de 1991 estableció actividad portuaria es un asunto de interés público para concluir que cualquier actividad que se aparte de lo previsto en la Ley 1 de 1991 constituye una infracción susceptible de ser sancionada mediante el abanico de medidas previstas en el artículo 41. Por ejemplo, el artículo 4 que define las condiciones para que las sociedades portuarias y quieren tienen autorizaciones especiales para ocupar y usar las playas y otras zonas, prevé en qué condiciones se pueden adelantar obras para el uso común de las zonas marítimas adyacentes a los puertos y embarcaderos.

De hecho, señala expresamente qué ocurre cuando las sociedades portuarias, o los autorizados para el uso de las playas y otras zonas se abstienen de cumplir su obligación de realizar o pagar las obras. Así indica que en esos casos la obra puede ser adelantada por los interesados en su ejecución y que el costo de la obra será certificado en un documento que prestará mérito ejecutivo para ser cobrado a la sociedad o el autorizado. Sin embargo, pese a la claridad de la disposición, el proyecto afirma en el párrafo 118 que el incumplimiento de esa obligación debe entenderse como una infracción sancionable con cualquiera las medidas previstas en el artículo 41. Esto, a pesar de que el mismo artículo 4 prevé las consecuencias del incumplimiento del deber de adelantar las obras, no señala de manera alguna que esto constituya una infracción sancionable por otra vía, ni mucho menos que como consecuencia de la renuencia a adelantar la obra en los términos previstos en la ley deba pagarse el costo, y además se puedan imponer otras sanciones.

Pasa algo similar con la alusión al artículo 14 de la ley que prevé la caducidad del contrato como sanción por el incumplimiento de las exigencias para el otorgamiento de la concesión portuaria. La Sentencia lo propone como un ejemplo de que la Ley define las infracciones sancionables de acuerdo con el artículo 41, pese a que este artículo 14, de hecho, es un ejemplo de un supuesto de hecho enteramente regulado en la ley en el que se identifican la infracción (no cumplir con las exigencias del otorgamiento de la concesión) y la sanción aplicable como consecuencia (caducidad del contrato). Si a este supuesto de hecho se aplicara el artículo 41 debería concluirse que, además de la sanción de caducidad procedería la multa, la prohibición de uso de puertos, y la intervención del puerto, cuando la caducidad no sea efectiva. Es claro que este nivel de indeterminación de la infracción y de la sanción a ella aplicable exceden el estándar flexible que la jurisprudencia ha reconocido en materia de derecho administrativo sancionador. En contraste, constituyen un supuesto de hecho indeterminado, por opuesto a determinable, que viola el principio de tipicidad.

En tercer lugar, ni la disposición acusada ni las normas identificadas en la Sentencia permiten determinar qué sanción corresponde a qué infracción. Si en gracia de discusión de admitiera que de los artículos advertidas en la sentencia como obligaciones genéricas y obligaciones específicas es posible deducir de forma razonable y objetiva conductas específicas y precisas que constituyan una infracción sancionable con el amplio portafolio de sanciones previstas en el artículo 41; lo cierto es que no existe ningún elemento, ni en la norma acusada, ni en los artículos de la Ley 1 que prevén tales deberes, que permita establecer una correlación entre las infracciones, las sanciones y la graduación de estas en los términos del artículo 41 acusado.

En otras palabras, ni el artículo 41 ni el contenido normativo de la Ley 1ª de 1991 ofrecen criterios que permitan establecer la relación entre las infracciones a esas obligaciones genéricas y específicas, y la sanción que le corresponde a cada infracción y su graduación. Por ejemplo, con los elementos previstos en la ley no es posible establecer si a la infracción consistente en incumplir el deber de asumir los costos de las obras de infraestructura se debe aplicar una multa de hasta 35 veces el ingreso mensual del usuario, o se le debe prohibir el uso del puerto por un año, además de la consecuencia ya prevista en el artículo 3 de la Ley 1 consistente en pagar el costo de las obras y la interventoría.

Ante esta indefinición no se puede contestar afirmando que el funcionario sancionador en todo caso está sujeto al cumplimiento de los principios de razonabilidad y proporcionalidad para la imposición de la sanción. Una afirmación de este tipo implica claudicar en el cumplimiento del principio de tipicidad, pues si las sanciones pueden ser de tantos tipos y tan diferente gravedad, y su correlación con la infracción queda sometida a la discrecionalidad del sancionador al señalar que las infracciones a la citada ley pueden sancionarse con multas, con la suspensión temporal del derecho a realizar actividades en los puertos, con la intervención de un puerto o con la caducidad de las concesiones, licencias o autorizaciones del infractor, sin especificar qué infracción -que no se establece- daría lugar a cada tipo de sanción..

Además, la falta de determinación en la ley de los deberes cuyo incumplimiento se propone calificar como infracción generan un indeterminación insalvable en relación con la graduación de la sanción que no se puede superar mediante la sujeción de la administración al prinicpio de proporcionalidad. Por esta vía entonces también se estaría vulnerando el principio de tipicidad en tanto y cuanto no existe la correlación requerida entre las infracciones y las sanciones; y, contrario a lo que sostiene la sentencia, ese margen excesivamente amplio sí puede traducirse en arbitrariedades por parte de la administración.

Por otra parte, la norma contempla como sanciones actuaciones que no lo son. Por ejemplo, la caducidad de una concesión es el resultado del ejercicio de una potestad excepcional de la administración frente al incumplimiento de una obligación contractual y no de un deber legal, por lo que en sí misma no constituye una sanción, salvo que se mire la consecuencia de la caducidad que es una inhabilidad que sí es una sanción. La intervención administrativa de un puerto, prevista en el numeral 27.9 del artículo 27 de esa Ley, y no como erróneamente se señala en el numeral 28.9 del artículo 28 de la misma porque ese artículo 28 no tiene numerales, aunque resultado del ejercicio de funciones de control administrativo, técnicamente no constituye una sanción administrativa y por lo mismo no puede aplicarse como sanción como equivocadamente lo señala el artículo 41.

Por lo tanto, el citado artículo 41 viola las más elementales garantías del debido proceso, permite un ejercicio discrecional y arbitrario de la potestad sancionadora de la administración y, por lo tanto, constituye una afrenta legal contra las libertades y garantías que corresponde a la Corte garantizar como guardiana del orden constitucional. Por esas razones, la norma debió ser declarada inexequible.

Fecha ut supra,

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado