V. INTERVENCIONES
a) Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Transporte
10. Tras efectuar un recuento de los argumentos utilizados por el accionante para contextualizar su demanda y de referirse a la jurisprudencia constitucional citada, la autoridad interviniente sostuvo que el aspecto central de la acusación no se relaciona ni con la flexibilización del principio de legalidad o tipicidad y tampoco con qué tanta flexibilización cabe para la administración. Lo anterior, toda vez que el propio actor coincide con la jurisprudencia constitucional en el sentido de entender que, en cualquier caso, la conducta debe poder ser determinable, previamente, al acaecimiento de los hechos que se quieren reprochar al autor de la conducta sancionable.
11. Según la autoridad interviniente, el problema jurídico que plantea la demanda radica, más bien, en la alegada ausencia de elementos a los cuales recurrir para concluir la naturaleza determinable, esto es, los elementos de juicio a los que resulta válido recurrir en la interpretación del tipo, particularmente en la integración normativa, para afirmar el carácter determinable de las conductas reguladas.
12. Luego de ilustrar este aspecto, la autoridad interviniente expresó los motivos por los cuales estaba en desacuerdo con la postura presentada por el accionante. Principalmente, destacó cómo existía un conjunto de normas que, leídas en concordancia con lo dispuesto por lo dispuesto en la Ley 1ª de 1991, permitían extraer elementos objetivos suficientes para determinar las conductas sancionables, superando el presunto riesgo de arbitrariedad expresado por el actor. Con fundamento en lo anterior, solicitó declarar exequible la norma demandada. Sobre estos argumentos se volverá con mayor detalle y profundidad más adelante, en el acápite dedicado a solucionar el problema jurídico formulado.
b) Ministerio del Transporte
13. El Ministerio de Transporte hizo un análisis de la demanda y concluyó que a diferencia de lo sostenido por el accionante, la Ley 1 de 1991 si reconoce supuestos de hecho específicos para la aplicación de las sanciones contempladas en el artículo 41 Ibidem. Además, llamó la atención acerca de que el Estatuto de Puertos Marítimos, como unidad jurídica, se conforma no solo por la Ley 1 de 1991 sino también por otros cuerpos normativos que reconocen supuestos de hecho específicos para la aplicación de las sanciones de que trata el referido artículo 41, siendo una integración normativa que no vulnera el principio de tipicidad en razón a la distinción entre código y estatuto.
14. En relación con el argumento desarrollado en la demanda respecto de que la ley en la que se encuentra incorporada la disposición acusada no habría reconocido supuestos de hecho que den lugar a la aplicación de sanciones, el Ministerio advirtió que si se hacía una lectura cuidadosa del artículo 19 de la Ley, podía confirmarse que este contiene obligaciones y prohibiciones respecto al régimen de tarifas que fijan las sociedades portuarias, cuya inobservancia, por acción u omisión, dan lugar a las sanciones contempladas en el artículo 4 de la misma Ley, lo que permite descartar tal aseveración.
15. Para la autoridad interviniente resulta muy importante tener en cuenta que la ley en la que se encuentra el artículo demandado forma parte de un conjunto de normas dirigidas a regular una misma materia caracterizada por su unidad temática así estén previstas en tipos normativos diferentes. Esto supone que las sanciones del articulo 41 por infracción a dicha ley, entiéndase el Estatuto, son aplicables a todos los supuestos de hecho reprochables que conforman esta unidad jurídica.
16. En fin, para el Ministerio las sanciones previstas en el artículo 41 acusado no podrían desconocer el principio de tipicidad, en la medida en que todas las normas que conforman esa unidad jurídica que es el Estatuto de Puertos constituye un elemento clave para alcanzar claridad y objetividad a la hora de identificar las infracciones sancionables.
c) Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI)
17. La Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI solicitó a la Corte Constitucional declarar inexequible la norma acusada. Sustentó su petición de la manera que se resume a renglón seguido. Para la Asociación la norma demandada desconoce el principio de tipicidad debido a que, en su criterio, se presenta una indeterminación de las infracciones, en tanto se abstiene de describir, de manera específica, las conductas reprochables que serían objeto de sanción y tampoco remite de forma directa y precisa a otras normas, reglamentos técnicos o instructivos que permitan interpretar inequívocamente las conductas sancionables.
18. En relación con la expresión las infracciones a la presente ley podrán sancionarse con prevista en el inciso primero del artículo 41 de la ley 1ª de 1991 demandado en el expediente de la referencia, precisó que esta hacía referencia exclusiva a lo dispuesto en la Ley 1 de 1991, esto es, no comprende lo dispuesto en otros cuerpos legales o reglamentarios se destaca. A lo anterior agregó que esa disposición tampoco permitía identificar los elementos básicos de las infracciones que generan la sanción[13].
19. De otra parte, se refirió al artículo 3º de la ley 1ª de 1991 que, en su criterio, se encuentra directamente relacionado con el artículo 27.3 de la misma norma, sobre las condiciones técnicas de operación. En relación con este aspecto, sostuvo que si bien esta norma pareciera proporcionar pistas sobre las posibles infracciones en el sector portuario merecedoras de las sanciones del artículo 41, no es posible determinar con claridad cuáles son las condiciones técnicas y, por lo tanto, las infracciones a las mismas, así como tampoco se especifica a cuál norma se debe remitir el funcionario para localizar las conductas reprochables[14].
20. A lo expuesto agregó que, si se leía el artículo 5.3 sobre eficiencia en el uso de las instalaciones portuarias, esa expresión apuntaba al tiempo de cargue y descargue, más (sic.) no a una conducta reprochable o que afecte algún bien jurídico protegido por el derecho sancionatorio en el sector de puertos. Finalmente, concluyó que las infracciones propiamente dichas al régimen portuario no están contenidas en la ley 1 de 1991, sino en otros cuerpos legales o reglamentarios. De inmediato afirmó que esas infracciones no quedaban comprendidas por el artículo impugnado, toda vez que, en su criterio, esta norma realiza una remisión limitada. Desde esa perspectiva, interpretar de manera extensa el artículo 41 de la ley 1 de 1991, en el sentido de que su remisión a infracciones también abarca o comprende las que están contenidas en otros cuerpos legales o reglamentarios, so pretexto de darle un efecto útil a la norma, vulnera el principio de tipicidad[15].
21. Por otro lado, la Asociación interviniente se pronunció acerca del desconocimiento del principio de tipicidad en virtud de la indeterminación de las sanciones. Sobre el punto afirmó que el artículo 41 de la Ley 1ª de 1991 no brindaba criterios para definir la correlación entre las conductas reprochables y la procedencia de las sanciones establecidas. Por tanto, no era factible identificar en qué casos procede una u otra sanción[16].
22. Ahora bien, advirtió que, aun si resulta factible afirmar que en la ley 1ª de 1991 se establen infracciones claras y determinables, por lo que pudiere concluirse que se cumple con el principio de tipicidad, el artículo 41 olvida completamente establecer la conexidad entre el comportamiento típico con la sanción. Por ese motivo, en su criterio no resulta claro en qué casos y ante qué conductas reprochables se puede imponer como sanción la multa, la suspensión temporal, la intervención del puerto, la caducidad de las concesiones, etc., hasta el punto de que quien es el destinatario de la sanción desconoce cuál es la que se le impondrá por la infracción cometida. En fin, insistió en que el artículo 41 de la ley 1 de 1991 delega por completo a la autoridad administrativa la posibilidad de efectuar esa correlación[17].
23. A lo anterior se sumaría que el artículo 41 tampoco habría incorporado criterios para determinar o tasar la sanción aplicable[18]. A juicio de la interviniente la norma acusada desconoce también el principio de tipicidad, en la medida en que no habría previsto criterios específicos, razonables y claros de la graduación de la multa, por lo que no resultan suficientes los criterios de hasta 35 días de ingresos brutos del infractor y atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha de los puertos y de las instituciones portuarias, y al hecho de si se trata o no de una reincidencia[19].
24. Concluyó que tratándose de criterios demasiado abiertos que no pueden ser concretados de manera razonable como los incorporados en la norma acusada queda abandonado al criterio de las autoridades administrativas valorar y sancionar las conductas sin contar con referentes normativos precisos. Así las cosas, el artículo 41 de la ley 1 de 1991 no contempló la conexidad o correlación entre infracción y sanción y tampoco incorporó criterios razonables frente a la graduación de la sanción, por lo que viola el principio de tipicidad que forma parte del principio de legalidad.
d) Asociación de Puertos Unidos del Atlántico ASOPORTUARIA
25. La Asociación de Puertos Unidos del Atlántico ASOPORTUARIA intervino para pedir que se declare la inexequibilidad de la norma acusada. Así, luego de pronunciarse sobre la historia portuaria de Colombia y, de referirse a su actividad, desarrolló las razones por las cuales efectuó su petición. Sostuvo que el régimen sancionatorio portuario incorporado en el artículo 41 de la Ley 1ª de 1991 presenta un sinnúmero de contradicciones que sustentan su inconstitucionalidad. Manifestó que la potestad sancionadora de la administración constituye uno de aquellos temas en relación con los cuales se exige la existencia de límites claros, precisos y suficientes dada su capacidad de limitar e interferir en el ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos.
26. Tras admitir que para la regulación de esta materia la Constitución le reconoce al legislador un amplio margen de configuración y, de citar jurisprudencia constitucional, concluyó que [p]ara el caso específico del ejercicio de las potestades sancionatorias de la administración en el marco de la actividad portuaria, la existencia de reglas claras y precisas, tanto en la definición de las conductas objeto de reproche, como de la determinación propia de la sanción, resulta de la mayor relevancia toda vez que se trata de] un sector altamente sensible a factores externos incluido el diseño normativo y regulatorio. En criterio de la Asociación interviniente, la falta de certeza y seguridad jurídica en relación con el régimen sancionatorio desincentiva la participación de agentes en el mercado que promuevan la adecuada competencia.
27. Adicionalmente, enfatizó que la ausencia de determinación resulta predicable de la falta de correlación entre las conductas objeto de posibles sanciones (también indefinidas) y las sanciones. En su criterio, esta circunstancia desconoce de manera evidente los principios de legalidad y tipicidad, en la medida en que impide al administrado conocer de modo claro tanto las conductas que podrían ser objeto de reproche, como la sanción a la que podrían verse avocados. De esta forma, se le confiere un amplio margen de discrecionalidad a la administración para establecer en cada caso la sanción y su alcance. Así mismo, advirtió que para el desarrollo de la actividad portuaria resultaba indispensable la existencia de reglas claras y precisas, tanto en la definición de las conductas objeto de reproche, como de la determinación propia de la sanción.
VI. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN
28. La Procuradora General de la Nación intervino dentro del término fijado por el ordenamiento para solicitar que se declare exequible la norma acusada. Sustentó su solicitud en los argumentos que se sintetizan enseguida.
29. La representante del Ministerio Público consideró que la norma acusada se ajusta a las exigencias flexibles del principio de legalidad en materia administrativa sancionatoria. En primer lugar, por cuanto la manera genérica como quedó tipificada la remisión a las infracciones de la presente ley no vulnera el principio de legalidad. Se trata de un reenvío normativo a un cuerpo de principios específico ley 1ª de 1991, que incorporó disposiciones que se valen de operadores deónticos de prohibición y obligación, las cuales por su naturaleza lógica, permiten derivar responsabilidades de la infracción[20].
30. A continuación, la Vista Fiscal señaló que la ley 1ª de 1991 consignó un conjunto de normas de prohibición[21]. Recordó que, en materia administrativa sancionatoria, las conductas o comportamientos que constituyen falta no tienen por qué ser descritos con la misma minuciosidad y detalle que se exige en materia penal. En ese sentido, cobran validez también las remisiones que hacen necesario consultar el contenido de otras disposiciones para especificar cuál es la conducta ordenada o prohibida.
31. La Jefa del Ministerio Público advirtió que si, en efecto, el legislador se abstuvo de introducir correlación concreta entre las faltas y las sanciones, los cierto es que en virtud de la flexibilización del principio de legalidad en materia administrativa, optó válidamente por un modelo de sanciones especializadas cuya aplicación dependerá de unos criterios técnicos y otros generales. Destacó cómo sobre la validez del modelo adoptado por la ley 1ª de 1991, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado de manera reiterada y ha precisado que en materia administrativa sancionatoria la correlación entre faltas y sanciones no necesita ser expresa, en el sentido en que resulta factible que el legislador solo señale los criterios de gravedad y reincidencia como pautas para la imposición de sanciones, dado que estos pueden complementarse con los criterios establecidos en el artículo 50 del CPACA.
32. Adicionalmente, la Vista Fiscal advirtió que tampoco se desconocía el principio de legalidad con la graduación de las sanciones a partir de la afectación de la buena marcha de los puertos, las instituciones portuarias y los terceros. Para la representante del Ministerio Público estas son circunstancias cuya existencia es factible comprobar, de manera razonable, si se acude a criterios técnicos, lógicos y empíricos de conocimiento de los diferentes actores del medio marítimo, que en todo caso, encuentran lineamientos en la normativa sobre la materia, así como límites en el principio de razonabilidad.
33. La Vista Fiscal trajo a colación que la jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en convalidar la graduación de las sanciones a partir de situaciones determinables por medio de criterios técnicos, lógicos, empíricos o de otra índole. Respaldó esta afirmación con lo definido en la sentencia C-530 de 2003[22] en la que se sostuvo lo siguiente[23]:
Aunque la tipicidad hace parte del derecho al debido proceso en toda actuación administrativa, no es demandable en este campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal. La naturaleza de las normas, el tipo de conductas que se reprimen, los bienes objeto de protección, la finalidad de la sanción y la participación de normas complementarias son, entre otros, factores que determinan la diversidad en el grado de rigurosidad que adquiere el principio de tipicidad en cada materia.
34. La jefe del Ministerio Público destacó la especialidad del servicio portuario en la que suelen aplicarse definiciones y obligaciones con un contenido muy técnico, asociado al transporte y a la infraestructura marítima. A propósito de lo anterior, recordó que en la sentencia C-044 de 2023[24], la Corte Constitucional afirmó que era válido permitir cierto grado de movilidad a la administración para que aplique las hipótesis fácticas establecidas en la ley, toda vez que esto guarda coherencia con los fines constitucionales de la actividad sancionatoria administrativa, en la medida en que hace posible el cumplimiento eficiente y eficaz de las obligaciones que han sido impuestas por la Constitución.
35. Refiriéndose a la intervención de la Superintendencia de Transporte insistió que la amplitud para evaluar las consecuencias de las infracciones de los deberes previstos en la ley 1ª de 1991 es un asunto respecto del cual debe existir un margen de apreciación que dependerá de los alcances de la regulación en materia portuaria. Advirtió que esos contenidos no se habían dejado al arbitrio de la autoridad administrativa, sino que se debían sujetar a los dispuesto en normas de desarrollo legislativo y reglamentario[25], en los términos dispuestos por el artículo 3º del Estatuto de Puertos Marítimos, así como en normas posteriores.
36. En el sentido anotado, la facultad otorgada por la ley 1ª de 1991 en el artículo 41 no estaría dejada, en modo alguno, a la arbitrariedad. Por mandato legal el ámbito de discrecionalidad otorgado a los operadores jurídicos debe ser empleado a la luz del principio de razonabilidad, con arreglo al cual el contenido de una decisión debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa. Cabe resaltar que lo anterior se desprende del artículo 44 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
37. La Procuradora General de la Nación enfatizó que bajo la perspectiva anotada, la autoridad competente debe realizar un examen minucioso de las circunstancias concretas de tiempo, modo y lugar y calificar las conductas para determinar el reproche. Insistió en que, a diferencia de lo que ocurre en materia penal, en materia administrativa sancionadora no se suele establecer una sanción para cada una de las infracciones, sino que se opta por establecer calificaciones más o menos generales en las que puedan quedar subsumidos los diferentes tipos de infracciones. Es por ese motivo que el legislador lo que hace, por lo general, es sentar un conjunto de criterios vinculantes para la autoridad encargada de imponer la sanción correspondiente.
38. Los criterios referidos se relacionan con la necesidad de aplicar, de manera rigurosa, los principios de proporcionalidad y razonabilidad cuya materialización debe asegurarse con miras a garantizar el equilibrio entre la conducta objeto de sanción y la sanción impuesta. Dentro de ese marco de referencia, el funcionario competente y el administrado a quien se impone la sanción, contarán con criterios para evaluar si se actuó de manera razonable y proporcionada.
39. Por los motivos expuestos, la Vista Fiscal solicitó declarar la exequibilidad del artículo 41 de la Ley 1ª de 1991.