Sentencia C-395/24

Con aclaración de voto

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Ausente con permiso

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con aclaración de voto

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con aclaración de voto

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Con aclaración de voto

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

 NATALIA ÁNGEL CABO

A LA SENTENCIA C-395/24

Referencia: expediente D-15564

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 35, 36, 37, 38, 39, 40 y 41 de la Ley 2277 de 2022.

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

A continuación, presento las razones que me llevaron a aclarar el voto en la sentencia C-395 de 2024. En este fallo, la Corte Constitucional estudió dos cargos de inconstitucionalidad. El primero, dirigido contra el numeral 5 del artículo 35 de la Ley 2277 de 2022, planteó la violación del principio de equidad tributaria. La disposición establece como sujetos pasivos del impuesto al patrimonio a las entidades o sociedades extranjeras, no declarantes del impuesto de renta, que posean bienes diferentes a acciones, cuentas por cobrar e inversiones de portafolio. Para los demandantes la disposición excluye a sociedades extranjeras a partir del tipo de bienes que poseen desconociendo la capacidad contributiva. El segundo cargo, se dirigió contra los artículos 36 y 37 de la Ley 2277 de 2022, planteó que la inclusión de los inmuebles en el hecho generador y la base gravable del impuesto al patrimonio afecta la competencia de los municipios para gravar la propiedad inmueble como manifestación de su autonomía -artículos 287 y 317 de la Constitución-. La Sala decidió inhibirse para resolver los cargos por el incumplimiento de los requisitos de aptitud.

Aunque considero que en este asunto los cargos no cumplían los requisitos de aptitud, aclaré mi voto con el fin de proponer el inicio de una discusión amplia y continua acerca de la manera en la que la Sala Plena se está aproximando a la acción pública de inconstitucionalidad, pues está analizando la aptitud sustantiva de las demandas, en general, y de los cargos por la violación del derecho a la igualdad, en particular, de una forma muy estricta.

A mi juicio, la Corte debe reflexionar sobre las consecuencias socio-políticas de la severidad con la que está evaluando el cumplimiento de las cargas argumentativas en cabeza de los accionantes. La acción pública de inconstitucionalidad no sólo fue diseñada para permitir que los ciudadanos accedan de forma directa a la justicia. También fue creada con el propósito de garantizar que los colombianos ejerzan un control político sobre los posibles excesos de poder cometidos en la actividad legislativa, por lo que constituye una herramienta llamada a fortalecer la democracia y la participación ciudadana, en condiciones de igualdad.

Con el fin de aportar a esta discusión, a continuación expondré algunos datos cualitativos y cuantitativos sobre la acción pública de inconstitucionalidad, a partir de los cuales haré algunas reflexiones en defensa del carácter público de esa herramienta.

I.        Algunos datos sobre la acción pública de inconstitucionalidad

La evidencia muestra que, aunque la acción de inconstitucionalidad no ha dejado de ser pública, en la práctica lo más probable es que un ciudadano no pueda presentarla con la aptitud suficiente para que la Corte Constitucional la admita y resuelva de fondo. Sin desconocer que pueden confluir factores adicionales, considero que la situación descrita obedece en gran parte a un proceso creciente de tecnificación en el entendimiento de la aptitud de las demandas de inconstitucionalidad, el cual no se ha acompañado del desarrollo de herramientas pedagógicas idóneas para que la ciudadanía entienda las categorías jurídicas involucradas en el análisis de aptitud de las demandas. La tecnificación a la que me refiero se constata a partir no solo de un análisis cualitativo de la jurisprudencia en la materia, sino también de los datos disponibles sobre las prácticas relacionadas de esta Corporación.

En el plano cualitativo, es ilustrativo comprobar que, a veces, ni siquiera expertos en derecho constitucional o en el campo en el cual se inscriben las normas demandadas logran provocar un fallo de mérito sobre sus acusaciones, pese a presentar problemas comprensibles y acuciantes de constitucionalidad de la legislación[71]. Al margen de ello, en la actualidad para definir si una demanda es apta no solo existen las cinco categorías especializadas (claridad, certeza, pertinencia, suficiencia y especificidad), sino que en ocasiones se les exige a los accionantes incorporar a sus razonamientos la jurisprudencia constitucional, y tener en cuenta una cantidad compleja de variables jurisprudenciales, para lo cual aquellos deben naturalmente interpretar decisiones judiciales, lo que implica una técnica jurídica especial.

De manera similar, con frecuencia también se exige el conocimiento de una serie de juicios, test y metodologías judiciales cuya comprensión y aplicación son difíciles y contenciosas, incluso dentro de la Corte, como ocurre con los juicios de razonabilidad, de omisión legislativa relativa o de igualdad. Así, por ejemplo, conforme a la jurisprudencia constitucional vigente[72], para plantear un cargo apto por la vulneración del artículo 13 de la Constitución, en la actualidad el accionante no sólo debe cumplir las cargas argumentativas mínimas que se exigen a cualquier demandante, sino que también debe: (i) identificar los sujetos o elementos de comparación, (ii) explicar porque dichas personas o elementos son comparables y (iii) demostrar a partir de razones constitucionales por qué el presunto trato discriminatorio, que puede materializarse en un tratamiento igual a los diferentes o en un tratamiento diferente a los iguales, carece de fundamento constitucional.

Asimismo, desde la perspectiva cualitativa, es diciente que la Sala Plena dedique parte importante de su tiempo a discutir si las acciones públicas de inconstitucionalidad ya admitidas cumplen o no los requisitos de aptitud sustantiva. Los debates sobre si la Corte debe o no inhibirse por esa causa son frecuentes, largos y muchos de ellos son contenciosos porque las magistradas y los magistrados solemos tener posiciones encontradas sobre cómo se traduce el cumplimiento o incumplimiento de los requisitos de aptitud en el caso concreto. La situación descrita se agrava cuando se analizan demandas en las que el ciudadano debe cumplir cargas argumentativas adicionales como sucede, por ejemplo, con los cargos por la vulneración del derecho a igualdad. 

En el plano cuantitativo, mientras estuvo en vigor la Constitución de 1886, la Corte Suprema de Justicia expidió un total de sentencias que se ha calculado entre 2.496 y 2.682[73]. Desde 1992, en sólo 30 años, la Corte Constitucional ha dictado 7.052 sentencias de inconstitucionalidad, es decir, más del doble de fallos que profirió la Corte Suprema de Justicia en 105 años. De esas 7.052 sentencias, unas 5.918 se deben a acciones públicas de inconstitucionalidad[74]. Esto demuestra, en apariencia, que con la Constitución de 1991 se ha profundizado el acceso ciudadano a la justicia constitucional, específicamente, a la función de revisión judicial abstracta de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional.

No obstante, los datos empíricos muestran que, progresivamente, el porcentaje de acciones públicas admitidas ha ido en descenso; que, frente a los demás ciudadanos, las personas que son abogadas tienen una probabilidad mucho mayor de lograr que sus demandadas superen las cargas argumentativas exigidas por la Corte y que, con independencia de su profesión, las acciones formuladas por mujeres son rechazas en mayor medida que aquellas presentadas por hombres.

Por un lado, desde que se adoptó la nueva Constitución, sólo un poco más de la tercera parte de las 14.900 acciones públicas de inconstitucionalidad que se han presentado, ha conducido a una sentencia. Las estadísticas también muestran que la Corte aplica el principio pro actione de forma excepcional y que la proporción de fallos inhibitorios ha aumentado, al punto en el que 27,78% de las sentencias proferidas por este Tribunal entre el 2017 y el 2021 contienen decisiones inhibitorias[76].

Por otro lado, el más reciente estudio empírico, realizado sobre las prácticas de esta Corporación ocurridas entre 1992 y 2017, demuestra que, cuando el ciudadano es abogado, es probable que en más de la mitad de las ocasiones se admita su demanda (51%). En cambio, cuando el ciudadano no es abogado, la probabilidad de admisión de la acción pública es de aproximadamente una tercera parte de las veces (33%)[77].

Esas estadísticas ya dejan a la vista desigualdades frente al ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad. No obstante, lo más revelador es el análisis de los datos específicos de rechazos e inhibiciones después de la sentencia C-1052 de 2001. En este último fallo, la Corte Constitucional sistematizó los requisitos de aptitud de las acciones públicas. Después de 2001, cuando esta Corporación empezó disciplinadamente a analizar la aptitud de las demandas con las nociones de la sentencia C-1052 de 2001, la probabilidad de que a un ciudadano abogado le admitan la demanda se redujo hasta llegar a menos de la mitad de las ocasiones (41%), y la de que a un ciudadano no abogado se la admitan bajó hasta llegar a menos de una cuarta parte de los casos (23%)[78]. Asimismo, a partir del 2001, se invirtió la tendencia según la cual las demandas presentadas por mujeres tenían una mayor probabilidad de ser admitidas[79].

Más allá de las causas de la situación descrita, en las cuales pueden incidir la capacidad institucional limitada que tiene la Corte Constitucional, la jurisprudencia y la actitud judicial que se adopta al aplicarla, los datos disponibles son preocupantes y merecen la atención de la Sala Plena.

II.      Una defensa del carácter público de la acción pública de inconstitucionalidad

Nada de lo anterior, en mi concepto, es algo menor o inevitable. Entiendo, desde luego, que el Decreto 2067 de 1991 prevé que las acciones públicas de inconstitucionalidad están sujetas a requisitos de admisión. También estimo que no cualquier demanda permite que se abra un debate en torno de la constitucionalidad de una norma. Sin embargo, la Constitución establece que la acción es pública y está disponible para cualquier ciudadano, como un derecho político fundamental (CP arts. 40, 241 y 242). Además, es precisamente por su carácter público que la acción de inconstitucionalidad tiene muchas bondades en términos democráticos, de acceso a la justicia y de participación ciudadana y que constituye un baluarte del constitucionalismo a nivel mundial[80].

Para que sea verdaderamente pública, la acción no puede experimentar un proceso de tecnificación como el que registra en la actualidad. Sin que ello signifique que cualquier demanda deba ser admitida y provocar un pronunciamiento de fondo, estimo que la Sala Plena debe empezar a pensar en la mejor forma de morigerar el intenso rigor con el cual está analizado la aptitud de las demandas de inconstitucionalidad y, en las discusiones colectivas, disminuir el tiempo que le dedica a estos asuntos, lo cual le permitiría examinar con más profundidad las cuestiones constitucionales sustanciales que plantea cada proceso.

Por ello, estimo que la Corte debe contemplar la posibilidad de reorientar los requisitos de admisión, fijados esencialmente desde la sentencia C-1052 de 2001. En la actualidad, las categorizaciones que usa la jurisprudencia se han complejizado a tal punto que son de difícil comprensión incluso para una persona especializada en derecho constitucional.

Además, con independencia de si decide o no modificar su jurisprudencia o el rigor que usa para analizar la aptitud sustantiva de las demandas, estimo que la Corte debería empezar a desarrollar herramientas pedagógicas que le permitan a la ciudadanía saber y entender previamente cuáles son las cargas argumentativas que se deben cumplir para formular una acción pública de inconstitucionalidad que pueda ser admitida y fallada de fondo.

Finalmente, considero que la actitud de la Corte Constitucional hacia las demandas es un elemento fundamental en el cambio. Esta Corporación debe ver, a través de una serie de exigencias de aptitud, si existe un problema de inconstitucionalidad de normas legales, sobre el que se pueda debatir razonablemente. Es esto, en esencia, lo que torna apta una demanda.

Todos los elementos expuestos previamente me llevaron a aclarar el voto en la sentencia C-331 de 2022, en la cual la Corte declaró la ineptitud de la mayoría de los cargos formulados por el accionante. Lo anterior a pesar de que muchos de estos cuestionamientos pasaron el primer filtro de admisión ante el entonces magistrado sustanciador y a que, en mi calidad de magistrada ponente, presenté un proyecto de fallo en el que propuse un análisis de aptitud menos estricto del que finalmente quedó plasmado en la decisión.

En esos términos aclaro mi voto en el presente asunto.

Fecha up supra,

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada