VI. CONSIDERACIONES
A. Competencia
36. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad en el marco de este proceso, dado que en ella se cuestionan normas contenidas en una ley de la República.
B. Primera cuestión previa: la cosa juzgada. Reiteración de jurisprudencia
37. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que en relación con el cargo por violación del artículo 317 superior se configura la cosa juzgada material con respecto a lo decidido en las sentencias C-876 de 2002 y C-990 de 2004. Por lo tanto, como primera cuestión preliminar pasa la Sala a determinar si en el presente asunto se configura la cosa juzgada.
38. La cosa juzgada constitucional encuentra sustento en el artículo 243 de la Constitución que dispone que las sentencias que la Corte dicta en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, razón por la cual [n]inguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución[11]. Por su parte, los artículos 48 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 y 21 del Decreto Ley 2067 de 1991 señalan que todas las sentencias que profiera la Corte en ejercicio de sus competencias de control abstracto son definitivas, de obligatorio cumplimiento y tienen efectos [generales][12]. Por esas razones, en principio, la Sala Plena no puede pronunciarse sobre un asunto debatido y fallado con anterioridad.
39. En las sentencias C-101 de 2022 y C-227 de 2023, la Sala reiteró que, para determinar si se configura la cosa juzgada, existen tres parámetros que deben concurrir en cada caso concreto. Primero, que la demanda proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada en una sentencia anterior. Segundo, que se presenten los mismos argumentos o cuestionamientos en el fallo antecedente. Sin embargo, en este criterio se debe precisar que en el caso del control automático e integral no se tienen en cuenta los argumentos planteados, dado que, en general, la decisión que allí se toma hace tránsito a cosa juzgada absoluta. Tercero, que no haya variado el parámetro normativo de control[13].
40. La jurisprudencia de esta Corporación desarrolló una tipología de esta figura con el fin de identificar su configuración en casos concretos, así como su alcance[14]. En la sentencia C-039 de 2021, la Corte hizo un recuento de los diferentes tipos de cosa juzgada constitucional[15]. En primer lugar, existe la cosa juzgada formal que opera cuando la Sala Plena ya se pronunció sobre la disposición demandada y que trae como consecuencia que la Corte Constitucional deba estarse a lo resuelto en la sentencia previa. En segundo lugar, existe la cosa juzgada material que se presenta cuando se acusa una disposición que es formalmente distinta, pero que tiene un contenido normativo idéntico al de otra que ya fue controlada por esta Corporación en sede de control de constitucionalidad[16]. Desde esa perspectiva, para definir si en un caso concreto se genera la cosa juzgada material, hay que evaluar si existe una decisión de constitucionalidad anterior sobre una regla de derecho idéntica, pero contenida en distintas disposiciones jurídicas y, luego, determinar cuál es el nivel de similitud entre los cargos del pasado y del presente y el análisis constitucional de fondo sobre la proposición jurídica[17]. En efecto, para que se configure ese fenómeno, es necesario que exista identidad de causa petendi[18].
41. En tercer lugar, la Sala distingue la cosa juzgada absoluta de la relativa y de la aparente. La absoluta se presenta cuando, en la sentencia previa, la Sala Plena no limitó el pronunciamiento de constitucionalidad sobre el enunciado normativo analizado a unos cargos determinados, de manera que esa disposición no puede ser examinada nuevamente, pues se entiende que el control de constitucionalidad se ejerció respecto a la integralidad de la Constitución. La cosa juzgada absoluta también se presenta cuando la Corte declara la inexequibilidad de una norma jurídica[19]. Por el contrario, la cosa juzgada relativa opera cuando, de forma explícita o implícita, la Sala Plena restringió los efectos de su decisión a los cargos analizados, razón por la cual es posible un nuevo pronunciamiento sobre la disposición en caso de que la misma sea acusada por cargos nuevos, distintos a los ya examinados. Por su lado, la cosa juzgada aparente se configura cuando, a pesar de haberse proferido una decisión en la parte resolutiva declarando la exequibilidad, en realidad no se efectuó análisis alguno de constitucionalidad[20] de forma que la Corte puede pronunciarse de fondo sobre la disposición respectiva[21].
42. De otra parte, la Corte diferencia los efectos de la cosa juzgada constitucional material y de la cosa juzgada formal dependiendo de si su decisión es de exequibilidad o inexequibilidad[22]. En el caso de que la norma sea declarada conforme a la Constitución, se presentan varias situaciones[23]: (i) la intangibilidad del fallo puede limitarse de manera expresa o implícita por la Corte, como se indicó mediante la cosa juzgada relativa; (ii) su declaratoria brinda seguridad jurídica a los operadores jurídicos para que continúen aplicando la disposición; y (iii) la competencia de la Corte para estudiar una nueva demanda contra ese mismo precepto o uno nuevo que reproduzca el mismo contenido normativo por razones similares podría llevarse a cabo únicamente ante el debilitamiento de la cosa juzgada[24], lo que ocurre con la modificación de la norma constitucional en la que se apoyaba, el cambio en la significación material de la Constitución y la variación del contexto jurídico, social o económico en el que fue objeto del control de constitucionalidad[25].
43. Por ello, cuando la decisión previa es de exequibilidad -simple o condicionada-, se aplican las siguientes reglas. Primero, si se configura una cosa juzgada formal y no existen razones que la debiliten, la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia anterior que declaró exequible la misma disposición. Segundo, cuando se configura una cosa juzgada material: (a) el magistrado sustanciador no puede decretarla en la fase de admisibilidad[26] y (b) salvo que existan motivos que la enerven, la Sala Plena no sólo debe estarse a lo resuelto en el fallo anterior, sino que también debe declarar exequible la disposición ahora controlada conforme a lo dispuesto en la sentencia anterior[27].
44. Por el contrario, cuando la decisión previa es de inexequibilidad y se configura una cosa juzgada material, se aplican las siguientes reglas. En la etapa de admisibilidad, la demanda no puede ser rechazada de plano, pues la norma acusada hace parte del ordenamiento jurídico[28]. Además, una vez admitida la acción pública, es relevante identificar el fundamento de la inexequibilidad de la decisión previa, ya sea por razones de fondo o de procedimiento[29]. En el evento en el que la declaratoria de inexequibilidad obedezca a un defecto de forma en la expedición de la norma, el legislador está facultado para reproducir su contenido en una disposición posterior[30]. En cambio, si el Congreso replica un contenido normativo previamente declarado inexequible por vicios de fondo y subsisten en la Constitución las disposiciones que sirvieron para realizar el control de constitucionalidad, la cosa juzgada material exige estarse a lo resuelto en el pronunciamiento anterior y, en consecuencia, declarar la inexequibilidad del nuevo precepto, en virtud de lo señalado en el artículo 243 de la Constitución[31].
45. Por otro lado, en situaciones en las que el enunciado legal queda suprimido del ordenamiento jurídico, es decir, cuando la decisión previa es de inexequibilidad, la cosa juzgada siempre será absoluta[32]. Estos efectos ocurren con independencia del parámetro de constitucionalidad que desconoció la norma invalidada, pues ya no forma parte del sistema jurídico[33]. En otras palabras no existe objeto para un nuevo pronunciamiento de esta Corporación[34], y las autoridades tienen prohibido reproducir esa proposición jurídica.
46. A continuación, se sintetizan las tipologías de la cosa juzgada constitucional
Tabla 2- Tipologías de la cosa juzgada constitucional
47. En relación con la cosa juzgada formal, la Sala verificará en primer lugar si existen pronunciamientos previos por parte de esta Corporación respecto de los preceptos normativos cuestionados en el presente trámite, en los que se haya decidido sobre su constitucionalidad a partir de los mismos cargos formulados por los aquí demandantes.
48. Según el sistema de consulta de la Corte Constitucional[37], además del expediente de la referencia D-15564, se registra la sentencia C-393 de 2023, en la cual la Sala decidió inhibirse para decidir sobre la constitucionalidad del artículo 37 (parcial) de la Ley 2277 de 2022 por la ineptitud sustantiva de la demanda. Igualmente, para el momento de esta decisión, están en trámite los expedientes acumulados D-15273 y 15275 en los que se presentaron cargos contra los artículos 35 y 37 de la Ley 2277 de 2022, pero no se ha emitido una decisión. Por lo tanto, no existen decisiones previas sobre las disposiciones acusadas que configuren cosa juzgada formal.
49. Así, descartada la cosa juzgada formal pasa la Sala a evaluar la configuración de la cosa juzgada material. Este fenómeno se configura cuando se comprueba la coincidencia del contenido normativo más allá de los aspectos formales que diferencian las disposiciones revisadas o cuando existen variaciones de una misma disposición siempre que no se afecte el sentido esencial del mismo. Para determinar la configuración de la cosa juzgada material deben seguirse los siguientes pasos: (i) evaluar si existe una decisión de constitucionalidad anterior sobre una regla de derecho idéntica, pero contenida en otra disposición; (ii) determinar el nivel de similitud entre los cargos del pasado y del presente y el análisis constitucional de fondo sobre la proposición jurídica; y (iii) verificar que no exista una variación en el parámetro de control.
50. En la definición del primer elemento, el juez constitucional debe tener en cuenta algunos criterios que le permitan determinar que, aunque formalmente las disposiciones difieran, materialmente corresponden al mismo contenido normativo. Así, la jurisprudencia ha destacado que en el examen de la coincidencia material entre las disposiciones la Corte debe establecer que: (i) los efectos jurídicos de las normas sean exactamente los mismos; y (ii) la coincidencia del contexto normativo y fáctico[39].
51. Ahora bien, la cosa juzgada material, a su vez, se ha clasificado entre cosa juzgada material en sentido estricto y cosa juzgada material en sentido amplio. Estas categorías atienden al sentido de la decisión de constitucionalidad, tal y como se ilustra en la siguiente tabla:
Tabla 4- Los elementos de la cosa juzgada material y su tipología
52. Luego de identificar los presupuestos para que se configure la cosa juzgada material en sentido amplio o lato la Corte examinará si en el presente asunto se configura dicho fenómeno con respecto a las sentencias C-876 de 2002 y C-990 de 2004 como lo planteó el Ministerio de Hacienda. De acuerdo con los elementos descritos en la tabla se advierte que:
53. Primero, existen dos normas relacionadas con la base gravable de impuestos al patrimonio, las cuales corresponden al artículo 4 del Decreto 1388 de 2002 y el artículo 17 de la Ley 863 de 2003. Estas normas se declararon exequibles en las sentencias C-876 de 2002 y C-990 de 2004 por razones de fondo.
54. Segundo, es necesario determinar si el contenido normativo de las disposiciones declaradas exequibles en las sentencias en mención coincide con la disposición que se demanda en esta oportunidad. Para ese propósito, siguiendo la jurisprudencia constitucional, la Sala debe tener en cuenta tanto el tenor literal de las disposiciones como el contexto normativo en el que se insertan, ya que estos elementos permiten determinar si se trata del mismo sentido normativo. Así, en la siguiente tabla se describirán las disposiciones examinadas en las sentencias C-876 de 2002 y C-990 de 2004, y la que se demanda en esta oportunidad:
Tabla 5- Disposiciones sobre el contenido del impuesto al patrimonio examinadas en la sentencia C-876 de 2002, C-990 de 2004 y en esta sentencia
55. En las tres disposiciones existen coincidencias en lo que respecta a la inclusión de la propiedad inmueble en la base gravable del impuesto al patrimonio. Sin embargo, no se trata del mismo contenido normativo, debido a que las disposiciones se insertan en contextos normativos diferentes. En efecto, en las tres disposiciones se incluye la propiedad inmueble como parte de la base gravable en impuestos al patrimonio que cuentan con diseños normativos y temporalidades distintas, creados en contextos diferentes y con propósitos disimiles. Así, como lo ha establecido esta corporación en otras oportunidades sobre bases gravables del impuesto al patrimonio[44] se trata de contenidos normativos diferentes por los siguientes factores:
56. La temporalidad del tributo. El impuesto al patrimonio examinado en la sentencia C-876 de 2002 tenía vigencia de un año. Por su parte, el examinado en la sentencia C-990 de 2004 tenía vigencia para los años gravables 2004, 2005 y 2006. Finalmente, el impuesto al patrimonio examinado en esta oportunidad es permanente. Esta diferencia sobre la temporalidad del tributo en el que se enmarca la norma acusada ha sido considerada en el examen de constitucionalidad efectuado en anteriores oportunidades e incide en el alcance del tributo. En efecto, gran parte de la argumentación de los demandantes e intervinientes toma en cuenta la temporalidad del tributo cuestionado en esta oportunidad como un factor relevante sobre la comprensión de la disposición acusada, su alcance y constitucionalidad[45].
57. La deducibilidad de la propiedad inmueble. El impuesto al patrimonio examinado en la sentencia C-876 de 2002 prohibía deducir de la renta gravable la propiedad inmueble. Por su parte, el tributo examinado en la sentencia C-990 de 2004 permitía deducir los primeros doscientos millones de pesos ($200.000.000) del valor de la casa o apartamento de habitación. Finalmente, en el impuesto que hoy examina la Sala se excluyen las primeras doce mil (12.000) UVT del valor patrimonial de casa o apartamento de habitación de las personas naturales. La posibilidad de deducción de parte de la propiedad inmueble fue considerada en la sentencia C-990 de 2004 en el examen de constitucionalidad y está directamente relacionada con el contenido normativo que se acusa.
58. La finalidad del tributo. El impuesto al patrimonio examinado en la sentencia C-876 de 2002 estaba destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática en el marco del estado de conmoción interior. Por su parte, el impuesto examinado en la sentencia C-990 de 2004 hizo parte de una reforma tributaria que buscaba estimular el crecimiento económico y sanear las finanzas públicas. Finalmente, el impuesto al patrimonio examinado en esta oportunidad se inserta en una reforma tributaria que busca apoyar el gasto social en la lucha por la igualdad y la justicia social y consolidar el ajuste fiscal.
59. Por último, debe tenerse en cuenta que en otras oportunidades la Corte ha descartado la cosa juzgada material frente a disposiciones que incluyen la propiedad inmueble en la base gravable del impuesto al patrimonio: sentencias C-990 de 2004 y C-257 de 2022.
60. Así, a partir de los elementos expuestos el juicio de constitucionalidad efectuado en las sentencias C-990 de 2004 y C-876 de 2002 sobre otras disposiciones que integraron la propiedad inmueble en la base gravable del impuesto al patrimonio no configura cosa juzgada material con respecto al artículo 37 de la Ley 2277 de 2022, pues si bien las disposiciones presentan un texto similar no se trata del mismo contenido normativo, el cual difiere en apartes de su redacción, en las reglas sobre la inclusión de ese tipo de propiedad en la base gravable y en el tributo del que hacen parte. Estos elementos generan un contexto normativo diferente que descarta la identidad de las normas y, por ende, la cosa juzgada material.
C. Segunda cuestión previa: la aptitud de los cargos
61. El numeral 3° del artículo 2° del Decreto Ley 2067 de 1991 establece que las demandas de inconstitucionalidad deben contener las razones por las cuales se estima que las normas cuestionadas vulneran la Constitución, es decir, el concepto de la violación[46]. Inicialmente, le corresponde al magistrado sustanciador verificar la satisfacción de este requisito al decidir si la demanda es apta para ser admitida[47]. Sin embargo, esto no impide que la Sala Plena examine de nuevo el cumplimiento de dicha exigencia en la sentencia, más cuando para ese momento ya se cuenta con las intervenciones de los ciudadanos, de las entidades y organizaciones invitadas a participar en el trámite, así como de la Procuraduría General de la Nación. Tales intervenciones, necesariamente presentadas con posterioridad a la admisión de la demanda, pueden aportarle a la Sala Plena elementos de juicio sobre los presupuestos de aptitud sustantiva de la demanda, los cuales son indispensables para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo[48].
62. En la sentencia C-1052 de 2001, esta Corte determinó que el correcto planteamiento del concepto de la violación exige que los cargos de inconstitucionalidad estén fundamentados en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, atributos que han sido objeto de cuantiosos pronunciamientos por parte de esta Corporación[49]. En la sentencia C-385 de 2022[50], la Corte sintetizó el contenido de tales requisitos en los siguientes términos:
( ) las acusaciones deben: (i) ser suficientemente comprensibles (claridad); (ii) recaer sobre el contenido real de la disposición acusada y no sobre uno inferido por quien demanda (certeza); (iii) demostrar cómo la disposición vulnera la Constitución Política, mediante argumentos determinados, concretos, precisos y particulares sobre la norma en juicio (especificidad); (iv) ofrecer razonamientos de índole constitucional que se refieran al contenido normativo de las disposiciones demandadas (pertinencia); y (v) suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma que se estima contraria a la Carta Política (suficiencia).
63. En sus intervenciones, la DIAN, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y la Presidencia de la República cuestionaron la aptitud sustantiva de los cargos. En consecuencia, la Sala verificará si las demandas bajo examen cumplen o no con las referidas exigencias, con especial atención a los reproches que en este sentido formularon los intervinientes.
64. El cargo por violación del principio de equidad horizontal no cumple los requisitos de aptitud. Para el examen de la aptitud de este cargo debe tenerse en cuenta la especial carga argumentativa que la jurisprudencia exige para la formulación de un reproche por vulneración de la equidad horizontal como manifestación del mandato de igualdad en el campo tributario. Esta carga argumentativa exige una debida definición de: (i) los sujetos o situaciones objeto de comparación; (ii) la identificación de la distinción de trato; y (iii) la exposición de las razones por las que se considera que la distinción de trato vulnera la Constitución y carece de justificación[51].
65. A partir de las exigencias descritas, la Sala encuentra que en el presente asunto los demandantes no cumplieron las cargas argumentativas para la construcción de un cargo por violación del principio de equidad horizontal. Esto, debido a que, si bien identificaron los sujetos de comparación y la distinción de trato, plantearon argumentos muy generales a partir de los que no es posible determinar por qué la disposición acusada vulnera la Constitución Política. Adicionalmente, en sus planteamientos los actores dejaron de considerar la finalidad de la medida, así como las características de los bienes a partir de los cuales el legislador diferenció la sujeción pasiva del impuesto al patrimonio para las sociedades extranjeras.
66. Los demandantes no presentaron razones suficientes que demuestren que la distinción de trato entre las sociedades extranjeras destinatarias de las normas demandadas era injustificado. Esto, debido a que los actores se limitaron a señalar que la distinción carecía de justificación, a mencionar algunas medidas tributarias previas sobre la sujeción pasiva del impuesto al patrimonio y sentencias en las que se han expulsado del ordenamiento disposición tributarias que prevén tratos discriminatorios injustificados, y a exponer consecuencias subjetivas de la norma. Estos argumentos son excesivamente generales y están fundados en alusiones a normas de rango legal que no constituyen parámetros de control de constitucionalidad.
67. Adicionalmente, el cargo omitió las finalidades de la medida acusada, pues se limitó a indicar que en la exposición de motivos no se hizo una referencia expresa a la distinción cuestionada. Sin embargo, en el trámite legislativo se indicó que la ley persigue diferentes objetivos, entre ellos el aumento del recaudo e incentivar la adquisición de cierto tipo de bienes que se consideran valiosos para el legislador. Estos propósitos no fueron considerados por los demandantes de cara a la distinción acusada y tampoco indagaron por finalidades específicas de esa distinción que pueden rastrearse en el ordenamiento y que fueron planteadas por los intervinientes en el trámite[52]. Las finalidades de las medidas no se tomaron en cuenta para la definición del criterio de comparación entre los grupos identificados, el cual se planteó en términos genéricos al señalar que los sujetos son comparables por su naturaleza, sus características y su capacidad económica[53]. Esto, a pesar de que:
para precisar si el trato diferente a dos grupos de situaciones o personas desconoce o no la igualdad es necesario establecer un criterio o tertium comparationis a partir del cual se pueda determinar si las situaciones o las personas son o no iguales. Ahora bien, es obvio que ese criterio no puede ser arbitrario, sino que debe ser relevante, de acuerdo a la finalidad misma que persigue el trato normativo que se analiza.
68. De otra parte, los demandantes tampoco consideraron las características de los activos a partir de los cuales la disposición acusada diferencia a las sociedades extranjeras en la sujeción pasiva del impuesto al patrimonio, particularmente de las acciones, cuentas por cobrar e inversiones de portafolio. Los activos a partir de los que la disposición plantea la distinción son los siguientes:
69. Los ciudadanos no señalaron por qué los rasgos de los activos definidos en la norma no son un criterio relevante y suficiente para la exclusión tributaria ni por qué esos activos son equiparables a otro tipo de bienes. En general, los actores omitieron precisar cómo la definición de la exención a partir de los bienes mencionados transgredió el margen de configuración del legislador en materia impositiva.
70. En síntesis, el carácter general de los planteamientos de la demanda afectó la pertinencia, especificidad y suficiencia del cargo de inconstitucionalidad, pues los actores se limitaron a identificar la distinción de trato y dejaron de considerar las finalidades de la ley y los rasgos de los bienes a partir de los que planteó la distinción, omitieron delimitar el criterio de comparación y no plantearon las razones específicas por las que la medida transgrede la Constitución.
71. El cargo por violación de la competencia de los municipios para gravar la propiedad inmueble no cumple los requisitos de aptitud. Con respecto a este cargo, la DIAN, el Ministerio de Hacienda y la Presidencia de la República indicaron que los demandantes no cumplieron con la carga argumentativa requerida para que se modifique la tesis jurisprudencial vigente, definida en las sentencias C-876 de 2002 y C-990 de 2004, que descarta que la inclusión de la propiedad inmueble en la base gravable del impuesto al patrimonio viole la regla constitucional del artículo 317 superior, que establece la competencia de los municipios para gravar la propiedad inmueble.
72. Para examinar este cuestionamiento sobre la aptitud del cargo es necesario tener en cuenta tres elementos relevantes: (i) el criterio jurisprudencial vigente en relación con la inclusión de la propiedad inmueble en la base gravable del impuesto al patrimonio; (ii) la carga argumentativa cuando la inconstitucionalidad de una disposición se propone a partir de un cambio del precedente constitucional; y (iii) los argumentos expuestos en el cargo que se examina.
73. El criterio jurisprudencial vigente en relación con la inclusión de la propiedad inmueble en la base gravable del impuesto al patrimonio. Tal y como lo reconocieron los actores en la demanda y lo señalaron los diferentes intervinientes en este proceso de constitucionalidad, este Tribunal ha examinado en dos oportunidades si la inclusión de la propiedad inmueble en la base gravable del impuesto al patrimonio transgrede el artículo 317 de la Carta Política. El examen de este problema jurídico adelantado en las sentencias C-876 de 2002 y C-990 de 2004 se sintetiza a continuación:
Tabla 6 El criterio jurisprudencial vigente sobre la inclusión de la propiedad inmueble en la base gravable del impuesto al patrimonio a la luz del artículo 317 superior
74. A partir de los dos pronunciamientos descritos en la tabla se advierte que en relación con el artículo 317 superior, el cual señala que: solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble existe un criterio jurisprudencial vigente que establece que la limitación prevista en la norma constitucional únicamente se refiere a aquellos casos en los que entidades diferentes a los municipios pretendan establecer tributos que recaigan de manera directa y específica sobre la propiedad inmueble. De ahí que, no todo tributo que tome como referencia de alguna manera la propiedad inmueble implica el establecimiento de un gravamen sobre ese tipo de propiedad que contraríe la norma constitucional citada.
75. La carga argumentativa cuando la inconstitucionalidad de una disposición se propone a partir de un cambio del precedente constitucional. La jurisprudencia de esta Corporación también ha señalado que cuando se formula un cargo que pretende un cambio de la jurisprudencia constitucional el demandante tiene la carga de presentar argumentos razonables y suficientes en los que justifique por qué procede esa modificación sobre reglas jurisprudenciales vigentes. Este tipo de argumentación se cumple a través de dos exigencias: (i) identificar la pretensión de modificar el precedente constitucional; y (ii) exponer las razones por las que, a juicio del demandante, la interpretación alternativa o el criterio constitucional propuesto en la demanda materializan, de mejor forma, los mandatos constitucionales[66]. Sobre estas condiciones, la sentencia C-393 de 2023 precisó que los demandantes tienen la carga de identificar que el criterio jurisprudencial vigente incurre en un yerro manifiesto y de una entidad tal que justifique alterar la regla de decisión existente. Estas exigencias argumentativas obedecen a la fuerza del precedente constitucional, la seguridad jurídica y el principio de igualdad.
76. El examen de las razones propuestas en el cargo. Lo primero que debe precisarse es que los actores señalaron que el precedente de las sentencias C-876 de 2002 y C-990 de 2004 no es aplicable para el presente asunto, a pesar de que el cargo cuestiona la inclusión de la propiedad inmueble en la base gravable del impuesto al patrimonio a la luz del artículo 317 superior, que corresponde al mismo problema jurídico decidido en las sentencias en mención. Para sustentar su postura los ciudadanos se limitaron a identificar dos diferencias entre los impuestos examinados en las sentencias previas y los rasgos del tributo cuestionado en esta oportunidad. En particular, aludieron a: (i) el carácter permanente del tributo y (ii) a la imposibilidad para algunos sujetos como las sociedades extranjeras de deducir de la base gravable una proporción de la propiedad inmueble.
77. Los elementos mencionados por los demandantes no lograron evidenciar que el precedente fijado en las sentencias C-876 de 2002 y C-990 de 2004 no es aplicable al asunto que proponen en la demanda. Esto, porque hicieron una alusión general al carácter permanente del impuesto sin explicar cómo ese rasgo diferencia el cargo que proponen del problema jurídico examinado en el precedente vigente que establece el alcance de la competencia de los municipios para gravar la propiedad inmueble prevista en el artículo 317 de la Constitución Política. Adicionalmente, omitieron considerar que en el diseño del impuesto examinado en la sentencia C-876 de 2002 no se permitía en ningún caso deducir la propiedad inmueble de la base gravable y en el tributo examinado en la sentencia C-990 de 2004 algunos sujetos como las sociedades tampoco podían deducir una proporción de la propiedad inmueble de la base gravable.
78. De manera que, los actores no presentaron elementos que permitan establecer que el precedente definido en las sentencias C-876 de 2002 y C-990 de 2004 no resulta aplicable al cargo que proponen en la demanda por violación del artículo 317 superior. Admitir que por el solo hecho de que los demandantes indiquen que un precedente constitucional no es aplicable se pueda desconocer la vinculatoriedad de un precedente constitucional afectaría la supremacía constitucional y los mandatos de igualdad y la seguridad jurídica.
79. En el presente asunto no puede perderse de vista que la existencia de un precedente constitucional en relación con la inclusión de la propiedad inmueble en la base gravable de impuestos al patrimonio a la luz del artículo 317 superior ha sido reconocido en otras oportunidades por esta Corporación. Así se reconoció en la sentencia C-393 de 2023 al examinar un cargo que cuestionaba la misma disposición que acá se acusa bajo el mismo parámetro constitucional y en la sentencia C-257 de 2022 en la que se examinó un cargo contra la base gravable del impuesto al patrimonio creado en la Ley 2010 de 2019. En esta última sentencia, la Corte descartó la cosa juzgada derivada de las sentencias C-876 de 2002 y C-990 de 2004, pero reconoció la existencia del precedente en los siguientes términos:
( ) si bien se ha constatado que de las sentencias C-876 de 2002 y C-990 de 2004 no deriva una cosa juzgada que impida un análisis de fondo, no puede pasarse por alto que dichos pronunciamientos se erigen como un precedente relevante para el presente análisis.
Esto, pues se verifica la existencia de elementos análogos, relacionados con un posible gravamen a la propiedad inmueble, instrumentado a través de gravámenes sobre el patrimonio. En dichos fallos, esta corporación contrastó el artículo 317 constitucional con disposiciones legales análogas a la ahora analizada, por la incorporación de la propiedad inmueble a la base gravable de gravámenes sobre el patrimonio. En ambos casos, el resultado del análisis de la Corte Constitucional determinó que una base gravable así instituida por el legislador no infringe la reserva tributaria conferida por el constituyente a los municipios, al por recaer sobre instituciones jurídicas diferente. Así, las bases gravables analizadas recaían sobre el patrimonio como realidad jurídica distinguible de la propiedad inmueble, mientras que el artículo 317 constitucional solamente reserva en favor de los municipios aquellos gravámenes que recaigan directamente sobre esta última. Lo anterior implica que, desde un punto de vista sustantivo, la cuestión jurídica resuelta entonces y la que ocupa ahora a la Sala Plena guarden correspondencia y por ello lo decidido por la Corte en las sentencias C-876 de 2002 y C-990 de 2004 constituya un precedente relevante para el análisis de constitucionalidad.
80. En ese mismo sentido, en el presente asunto se advierte que el problema jurídico que proponen los demandantes en el cargo en el que cuestionan la violación del artículo 317 superior por la inclusión de la propiedad inmueble en la base gravable del impuesto al patrimonio coincide con los problemas jurídicos abordados en las sentencias C-876 de 2002 y C-990 de 2004. De manera que, se trata de un precedente relevante para el caso, cuya vinculatoriedad no puede ser descartada con alusiones genéricas sobre otros rasgos del impuesto.
81. Por lo tanto, en el presente caso los ciudadanos no lograron evidenciar que el precedente de las sentencias C-876 de 2002 y C-990 de 2004 no resultara aplicable al presente asunto.
82. Ahora bien, en el cargo los demandantes reconocieron que la Corte ha examinado el mismo problema jurídico que plantean en esta oportunidad e indicaron que a partir de los elementos identificados -el carácter permanente del tributo y la situación de algunos sujetos que no pueden deducir ninguna porción de la propiedad inmueble de la base gravable- resulta necesario llevar a cabo un nuevo análisis sobre la posibilidad que se tiene a través del impuesto al patrimonio de gravar los bienes inmuebles de los contribuyentes[67]. El resultado de ese nuevo examen que proponen, a su juicio, debería conducir a la inconstitucionalidad de la disposición acusada, esto es, a una conclusión opuesta a la del precedente vigente.
83. El planteamiento descrito corresponde a una solicitud de cambio de precedente tal y como lo interpretó la sentencia C-257 de 2022 al exigir las cargas de argumentación reforzada para el cambio de precedente frente a un cargo que no identificó el criterio jurisprudencial vigente ni pidió un cambio de precedente de forma expresa, pero planteó una pretensión que se oponía al criterio definido en las sentencias C-876 de 2002 y C-990 de 2004. En efecto, el cargo examinado en este caso, de un lado, reconoce que el mismo problema jurídico ya fue examinado a la luz del mismo parámetro constitucional que se propone, solicita un nuevo examen del mismo problema jurídico y plantea que se llegue a una conclusión opuesta a la definida en las sentencias en mención bajo un criterio alternativo sobre el alcance del artículo 317 superior. Por lo tanto, la Sala examinará si los argumentos propuestos por los demandantes cumplen la carga argumentativa exigida para solicitar un cambio de la jurisprudencia constitucional.
84. En primer lugar, en la demanda los actores reconocieron que existe un criterio jurisprudencial vigente sobre el artículo 317 de la Carta Política. En concreto, señalaron que: [H]asta el momento, la Corte Constitucional tras analizar demandas contra el impuesto al patrimonio por violar el artículo 317 de la CP, ha concluido que el impuesto es exequible. Esto, pues la Corte Constitucional considera que no existe impedimento constitucional para que se graven los inmuebles de los contribuyentes con el impuesto al patrimonio.[68] Luego, los actores plantearon que algunas características del impuesto al patrimonio examinado en esta oportunidad hacen: necesario llevar a cabo un nuevo análisis sobre la posibilidad que se tiene a través del impuesto al patrimonio de gravar los bienes inmuebles de los contribuyentes.[69] En consecuencia, se tiene por acreditado el primer requisito, esto es, el reconocimiento del criterio jurisprudencial vigente y la solicitud de revisión de ese criterio.
85. En segundo lugar, los demandantes presentaron los siguientes argumentos: (i) una de las razones expuestas en la sentencia C-990 de 2004 para descartar la inconstitucionalidad de la inclusión de la propiedad inmueble en la base gravable del impuesto al patrimonio consistió en la exclusión de los primeros $200.000.000 del valor de la casa o apartamento de habitación. Por su parte, en el diseño actual del impuesto al patrimonio algunos contribuyentes como las sociedades extranjeras sin residencia fiscal no pueden acceder a la exclusión descrita. De manera que, para estos contribuyentes el impuesto al patrimonio sí grava directamente la propiedad inmueble; (ii) el impuesto al patrimonio para los contribuyentes que no pueden deducir un porcentaje de la propiedad inmueble genera un doble gravamen sobre ese tipo de propiedad, el que se deriva del impuesto predial y del impuesto al patrimonio; y (iii) el impuesto al patrimonio demandado es permanente, característica que: puede generar que el impuesto al patrimonio incida de forma desproporcionada en la autonomía fiscal de las entidades territoriales.[70]
86. La argumentación presentada por los demandantes no expone razones suficientes para sustentar la pretensión de modificar el precedente constitucional sobre la competencia de los municipios para gravar la propiedad inmueble, debido a que no explica por qué el criterio jurisprudencial alternativo que propone materializa de mejor forma los principios constitucionales. En efecto, los actores se limitaron a identificar diferencias del diseño del impuesto al patrimonio demandado en esta oportunidad frente al examinado en la sentencia C-990 de 2004, particularmente el carácter permanente del tributo actual y la imposibilidad para algunos contribuyentes de deducir un porcentaje del monto de la propiedad inmueble. Sin embargo, estas razones:
(i) no presentan elementos dirigidos a evidenciar que el criterio alternativo que proponen materialice, de mejor manera, principios constitucionales;
(ii) omite que el argumento relacionado con la deducibilidad de un porcentaje de la casa de habitación no es la única razón que sustenta el criterio jurisprudencial vigente sobre el artículo 317 superior tal y como lo refleja la tabla 6;
(iii) desconoce que el precedente constitucional sobre el alcance del artículo 317 de la Carta Política y la competencia constitucional de los municipios para gravar la propiedad inmueble se definió desde la sentencia C-876 de 2002, en la que se examinó un impuesto al patrimonio que, de forma expresa, prohibía excluir o descontar algún valor por la posesión de bienes inmuebles. En consecuencia, la alegada diferencia que se propone en este caso al identificar sujetos del impuesto al patrimonio que, como las sociedades extranjeras, no pueden excluir porcentajes de su propiedad inmueble de la base gravable no da cuenta de un elemento que no se hubiera presentado en la construcción del criterio jurisprudencial.
87. Adicionalmente, aunque es cierto que el impuesto cuestionado en esta oportunidad es permanente y los examinados en las sentencias C-876 de 2002 y C-990 de 2004 tenían vigencias temporales los actores no explicaron cómo esta circunstancia genera que el cambio de criterio que proponen materialice, de mejor manera, principios constitucionales. En efecto, los demandantes se limitan a señalar que ese carácter permanente podría profundizar la afectación de la autonomía fiscal de los municipios, a pesar de que el precedente constitucional concluyó que la inclusión de la propiedad inmueble en la base gravable del impuesto al patrimonio no viola la competencia de los municipios prevista en el artículo 317 superior.
88. De otra parte, los actores no cuestionaron las razones principales consideradas por este Tribunal sobre el alcance del artículo 317 superior y la base gravable del impuesto al patrimonio, particularmente no confrontaron la lectura de esa regla constitucional por parte de este Tribunal constitucional, según la cual dicha norma superior circunscribe la competencia de los municipios a los tributos que recaen de forma directa y exclusiva sobre la propiedad inmueble. En esa línea, los demandantes tampoco confrontaron las diferencias entre el impuesto predial y el impuesto al patrimonio que han sido consideradas por la Corte Constitucional en el desarrollo de la tesis jurisprudencial.
89. Adicionalmente, los demandantes no explicaron cómo el precedente constitucional cuyo cambio proponen afecta la autonomía y la facultad constitucional de las entidades territoriales de gravar la propiedad inmueble. En este punto, es necesario precisar que la sola mención a la autonomía de los municipios prevista en el artículo 287 superior y una referencia general a su facultad para [A]dministrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones no es suficiente para sustentar una modificación de la postura constitucional vigente sobre el alcance de la competencia de las municipios para gravar la propiedad inmueble, pues la argumentación de los actores: (i) se concentró en el desconocimiento de la competencia de los municipios para gravar la propiedad inmueble del artículo 317 superior; (ii) el cargo solicitó expresamente el cambio del precedente vigente sobre esa facultad; (iii) no plantearon un cargo independiente por violación del artículo 287 de la Constitución; (iv) enunciaron, pero no desarrollaron cómo se viola esa autonomía.
90. Finalmente, si en gracia de discusión se admitiera que la referencia a la autonomía de los municipios y las competencias previstas en el artículo 287 de la Carta Política constituyen un cargo independiente, lo cierto es que los demandantes se limitaron a hacer una referencia general a la afectación de esa norma superior, pues su argumentación se centró el artículo 317 superior. Así, sobre la autonomía de las entidades territoriales y el derecho que el artículo 287.3 superior les otorga para [A]dministrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones los actores únicamente indicaron que el carácter permanente del impuesto al patrimonio profundizaría la transgresión de ese derecho sin exponer la forma en la que la disposición acusada afecta esa competencia.
91. En efecto, los ciudadanos se limitaron a mencionar dicha afectación, pero no explicaron de manera concreta cómo las disposiciones acusadas podrían restringir las competencias de los municipios y distritos, al punto de restarle eficacia a su autonomía. En este sentido, aunque se mencionó el posible impacto en un principio constitucional, no se especificó la forma concreta en la que la imposición patrimonial podría amenazar, de manera cierta y específica, la autonomía de los territorios. Por lo tanto, el cargo incumplió los requisitos de especificidad y suficiencia.
92. De manera que tampoco se cumplen las condiciones de aptitud del cargo de inconstitucionalidad.
93. A partir de los elementos expuestos, la Sala concluye que los ciudadanos no presentaron razones de naturaleza constitucional para sustentar el cambio jurisprudencial que proponen sino que se limitaron a señalar diferencias en los rasgos y el diseño legal de los impuestos al patrimonio examinados por la Corte en otras oportunidades y el acusado en esta oportunidad sin explicar por qué esas diferencias, particularmente el carácter permanente del impuesto actual, tiene la entidad para suscitar un cambio del precedente constitucional. En consecuencia, la Sala considera que el cargo por violación del artículo 317 de la Constitución Política incumple los requisitos de pertinencia y suficiencia, pues, de un lado, propone argumentos generales que no permiten descartar que las sentencias C-876 de 2002 y C-990 de 2004 constituyan precedente para el caso y, de otro lado, propone un cambio del precedente constitucional a partir de argumentos que no son de naturaleza constitucional y que no evidencian cómo el cambio propuesto materializa en mejor medida principios constitucionales.
94. Por último, hay que destacar que en la sentencia C-393 de 2023 se consideró inepto un cargo de inconstitucionalidad que también propuso el cambio de criterio jurisprudencial que plantea esta demanda en relación con el artículo 317 superior. En esa oportunidad, la Sala Plena consideró que el actor se limitó a proponer una tesis alternativa a la fijada por la Corte Constitucional y a exponer su desacuerdo con la argumentación que sustentó el precedente constitucional sin explicar por qué esas razones resultaban equivocadas. La Corte reiteró que los simples desacuerdos con el precedente constitucional no son suficientes para proponer un cambio en la tesis vigente, pues en estas variaciones están de por medio principios constitucionales como la seguridad jurídica, la igualdad y el acceso efectivo a la administración de justicia.
95. Con fundamento en lo expuesto, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el cargo dirigido en contra del numeral 5 del artículo 35 de la Ley 2277 de 2022 por violación del principio constitucional de equidad horizontal y el cargo dirigido contra los artículos 36 y 37 de la misma ley por violación de la competencia exclusiva de los municipios para gravar la propiedad inmueble.