I. ANTECEDENTES
1. En este acápite la Corte presentará una síntesis de la sentencia, expondrá los hechos relevantes en el marco de la revisión automática de constitucionalidad de los Decretos Legislativos dictados con ocasión del estado de excepción y, con posterioridad, se recapitularán los argumentos y medidas dispuestas en el Decreto Legislativo 108 de 2025 objeto de control, las intervenciones presentadas dentro del plazo correspondiente y el concepto rendido por el Procurador General de la Nación.
A. Síntesis de la decisión
2. La Sala Plena de esta Corporación adelantó el control automático e integral de constitucionalidad del Decreto Legislativo 108 del 29 de enero de 2025, [p]or el cual se adoptan medidas de protección de tierras, territorios y activos, y prevención de la acumulación y acaparamiento en el sector agropecuario para atenuar los efectos derivados de la situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Río de Oro y González del departamento del Cesar, para las y los campesinos, pequeños y medianos productores agropecuarios, y sus formas organizativas en el marco del Estado de Conmoción Interior.
3. Esta Corporación destacó, por un lado, que el Decreto 108 de 2025 tiene por objeto la protección de las tierras, territorios y activos, y la prevención de su acumulación y acaparamiento, mediante la adopción de medidas que impiden el tráfico ordinario de los negocios jurídicos. Lo anterior, con el fin de evitar la distorsión del mercado inmobiliario y proteger la relación que la población desplazada tenía con las tierras que se vio forzada a abandonar. Y, por el otro, atender a las personas desplazadas y a los excombatientes que requieren de un lugar para establecerse y ejercer su actividad agropecuaria, mediante la adopción de medidas que permiten al gobierno adquirir y disponer de inmuebles con vocación agropecuaria, para conjurar la situación de emergencia y garantizar procesos de asentamiento de las comunidades afectadas por la grave perturbación del orden público.
4. Previo a revisar el cumplimento de los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (LEEE) respecto de este tipo de decretos, la Corte verificó, como primera cuestión, si las disposiciones del decreto legislativo objeto de examen se enmarcaban dentro del conjunto de medidas declaradas exequibles por la Corte en la sentencia C-148 de 2025, que revisó la constitucionalidad del Decreto 0062 de este año, por medio del cual se declaró un estado de conmoción interior en la región del Catatumbo.
5. En el análisis preliminar, la Sala Plena encontró que las medidas contenidas en los artículos 1, 2 (en cuanto modificó el inciso 2 y adicionó los incisos 3 y 4 al artículo 19 de la Ley 387 de 1994), 5, 6 y 8 del Decreto 108 de 2025 estaban amparadas por la sentencia C-148 de 2025, por guardar relación directa con los hechos y consideraciones respecto de los cuales se declaró la exequibilidad parcial de la conmoción interior, específicamente, aquellos relacionados con la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados y confinamientos masivos que conllevaron al abandono de tierras y territorios que debían ser protegidos.
6. Por el contrario, las medidas contenidas en el artículo 2 del Decreto 108 de 2025 (en cuanto modificó el inciso 1 del numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997), y los artículos 3, 4 y 7 excedían los límites definidos en la mencionada sentencia C-148 de 2025, pues afrontaban problemáticas estructurales relacionadas con el acceso progresivo a la propiedad de la tierra y la informalidad en su tenencia, propias de una política pública agraria. Por lo tanto, declaró su inexequibilidad por consecuencia.
7. Como segunda cuestión, este Tribunal encontró configurada la cosa juzgada constitucional de la expresión: diferentes a la entidad pública adquirente, contenida en el artículo 5, sobre el saneamiento de predios y mejoras. Esta decisión se sustentó en lo resuelto por la Corte en la sentencia C-410 de 2015, en la que se declaró su inexequibilidad por ser violatoria de la cláusula general de responsabilidad consignada en el artículo 90 de la Constitución, y de los derechos a la propiedad y al acceso a la administración de justicia, en tanto impide que el afectado de una adquisición de bienes inmuebles por parte de entidades públicas, demande ante la jurisdicción el resarcimiento de perjuicios que por cualquier causa surja contra éstas como titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria.
8. Tras superar las cuestiones previas, y encontrar cumplidos los requisitos de forma, la Sala Plena procedió a realizar el examen material solamente frente a las disposiciones que guardan relación directa con los hechos y consideraciones respecto de los cuales se declaró la exequibilidad parcial de la conmoción interior, es decir, de los artículos 1, 2 (en cuanto modificó el inciso 2 y adicionó los incisos 3 y 4 al artículo 19 de la Ley 387 de 1997), 5, 6 y 8 del Decreto 108 de 2025, a partir de la delimitación de su contenido y alcance, conforme con los parámetros previstos en la Constitución, la LEEE, los tratados internacionales que integran el DDHH y el DIH, y la jurisprudencia constitucional.
9. Respecto del artículo 1, la Sala Plena sostuvo que supera todos los juicios materiales, por lo que no presenta problemas de constitucionalidad. En efecto, dicho precepto establece que el objeto de las medidas es (i) proteger las tierras, territorios y activos rurales, y prevenir su acumulación y acaparamiento; (ii) mitigar los efectos derivados de la situación de orden público respecto de la titularidad, tenencia y ocupación de bienes del campesinado, y de pequeños y medianos productores; y (iii) restablecer de manera pronta los derechos y la protección de los bienes de las víctimas de desplazamiento forzado afectadas por la situación de orden público. Tales fines guardan conexidad no solo con lo previsto en los considerandos del Decreto del que hace parte en los que además se plasma una suficiente motivación sobre su necesidad, sino también con el Decreto que declaró el estado de conmoción interior. Así las cosas, al limitarse a definir los objetivos de las medidas, cuyo alcance se circunscribe a lo declarado exequible por la Corte en la sentencia C-148 de 2025, la Sala Plena encontró que no se incurre en arbitrariedad, contradicción específica, ni discriminación, y que no se afectan derechos de aquellos que no pueden ser restringidos, ni siquiera durante los estados de excepción.
10. En relación con las modificaciones introducidas por el artículo 2 del Decreto 108 de 2025 al inciso 2 del numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, la Corte las declaró inexequibles por incumplir el juicio de necesidad jurídica. Al respecto, consideró que la normativa ordinaria contenida en las Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011, y en el Decreto 1071 de 2015, resulta idónea para garantizar el registro de los predios rurales abandonados individual o masivamente por quienes se vieron forzados a desplazarse con ocasión de la violencia, por quienes se encuentren en confinamiento, y por quienes están en riesgo inminente de desplazamiento.
11. Por su parte, encontró que los incisos 3 y 4, que el artículo 2 del Decreto 108 de 2025 adicionó al numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, superaron todos los juicios materiales, en tanto resultan acordes frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Por un lado, prevén que la formalización predial, la asignación o reconocimiento de derechos, o el acceso a tierras en los cuales el interesado sea el mismo beneficiario de la medida de protección no serán suspendidos, con lo que se pretende la eficiencia en los trámites administrativos. Y, por el otro, si bien prohíbe el otorgamiento de escrituras públicas sobre los bienes registrados como abandonados por razones de orden público, la Sala sostuvo que se trata de una medida que resulta idónea ante la magnitud de la crisis. Sin embargo, debido a que ninguno de los incisos adicionados indica los límites temporales y geográficos de las medidas que contemplan, su exequibilidad fue condicionada en el sentido de que las medidas en ellos establecidas se sujetarán al término de vigencia del Decreto 108 de 2025 y su prórroga, y se limitarán a la región limitada por la declaratoria de emergencia.
12. En el análisis de las medidas contenidas en el artículo 5, la Sala Plena encontró que no superaron el juicio de motivación suficiente, en tanto la norma objeto de control dispuso sin más que la adquisición de inmuebles y mejoras, y su correspondiente saneamiento, tienen por objeto conjurar la emergencia declarada. Para la Sala, ello evidencia la insuficiencia en la definición de los motivos de utilidad pública o interés social necesarios para limitar el derecho a la propiedad frente a cualquier forma de adquisición del dominio por parte del Estado, en los términos del artículo 58 de la Constitución.
13. Así mismo, la Corte sostuvo que el artículo 6 tampoco superó el juicio de motivación suficiente, pues no se expusieron razones que permitieran justificar los motivos por los cuales la medida de suspensión de inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria constituye una alternativa viable, constitucionalmente, para evitar el acaparamiento de tierras.
14. Finalmente, la Sala encontró acorde el artículo 8 con la Constitución, en tanto define la vigencia del decreto a partir de su publicación, por tratarse de una facultad propia de la autoridad que ejerce la función legislativa, para determinar el momento a partir del cual entrarán en vigor los actos que expide. En este caso, no se adoptó ninguna referencia distinta a la de sujetar los efectos del decreto a su debida publicación.
15. Al adoptar los remedios constitucionales aplicables en esta ocasión, según la regla contenida en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, la Sala Plena dispuso que la inexequibilidad declarada por la Corte tiene efectos inmediatos y hacia futuro, salvo en lo relacionado con la medida expropiatoria prevista en el artículo 4 del Decreto 108 de 2024, cuya inexequibilidad por consecuencia tendrá efectos retroactivos. Así, dispuso que la decisión no afectará (i) los procedimientos para la disposición de bienes inmuebles que se adelantaron en ejercicio del artículo 3 del Decreto 108 de 2025, siempre que hubieren culminado a la fecha de esta sentencia. Los que estén en trámite deberán adecuarse a la normativa ordinaria vigente y aplicable, tal como lo son los artículos 276 de la Ley 1955 de 2019 y 61.4 de la Ley 2294 de 2023; (ii) ni el saneamiento de los predios y mejoras adquiridos con fundamento en el artículo 5 del Decreto 108 de 2025, que cuenten con la declaratoria del proceso de saneamiento automático en firme, a la fecha de esta sentencia. En todo caso, podrán ser ejercidas las acciones indemnizatorias que por cualquier causa puedan dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, incluida la entidad pública adquirente, con fundamento en que la Corte, en la sentencia C-410 de 2015, determinó que la prohibición de dirigir reclamaciones indemnizatorias contra la entidad adquirente vulneraba la cláusula general de responsabilidad consignada en el artículo 90 de la Constitución, y los derechos a la propiedad y al acceso a la administración de justicia.
16. No obstante, y como previamente se dijo, los procedimientos expropiatorios que se hayan adelantado con fundamento en el artículo 4 del Decreto 108 de 2025, y que a la fecha de esta sentencia cuenten con resolución de expropiación en firme, deben retrotraerse y su trámite deberá adecuarse para continuar con el de adquisición directa que se encontraba en curso al momento de la declaratoria de conmoción interior. De la misma forma deberá adecuarse el trámite en los procesos expropiatorios fundados en dicho artículo que se encuentren en curso a la fecha de esta decisión. Lo anterior, debido a que la medida expropiatoria dictada en ejercicio de competencias legislativas extraordinarias afecta intensamente el derecho fundamental a la propiedad consagrado en el artículo 58 de la Constitución, máxime cuando no se corresponde con los propósitos del fortalecimiento de la fuerza pública; la atención humanitaria; los derechos y garantías fundamentales de la población civil; o su financiación. Por lo mismo, resulta indispensable retrotraer sus efectos para asegurar la integridad de la Constitución Política y, con ello, asegurar que el control constitucional no resulte inocuo.
B. De la revisión automática de constitucionalidad
17. El artículo 241.7 de la Constitución, le atribuye a la Corte la función de decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno Nacional, con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 del Texto Superior. La disposición en mención guarda armonía con la misma competencia dispuesta en el numeral 6 del artículo 214 de la Constitución, en lo que corresponde al estado de conmoción interior. Por su parte, el artículo 55 de la Ley 137 de 1994 (Estatutaria de los Estados de Excepción) dispone que el control que ejerce este Tribunal es automático. En línea con lo anterior, los artículos 37 y 38 del Decreto Ley 2067 de 1991 regulan el procedimiento que debe surtirse para efectos del control ante esta corporación.
18. A través del Decreto Legislativo 62 de 2025, el Gobierno Nacional declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Río de Oro y González del departamento del Cesar, por el término de noventa (90) días contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del citado Decreto, esto es, a partir del 24 de enero del 2025.
19. En desarrollo de dicha declaratoria fue expedido el Decreto Legislativo 108 del 29 de enero de 2025, [p]or el cual se adoptan medidas de protección de tierras, territorios y activos, y prevención de la acumulación y acaparamiento en el sector agropecuario para atenuar los efectos derivados de la situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Río de Oro y González del departamento del Cesar, para las y los campesinos, pequeños y medianos productores agropecuarios, y sus formas organizativas, en el marco del estado de conmoción interior. Una copia de esta normativa fue remitida a la Corte para su control automático de constitucionalidad, a través de oficio con fecha del 30 de enero de 2025, suscrito por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
20. La Sala Plena realizó el reparto de rigor en sesión del 31 de enero de 2025, correspondiéndole su conocimiento al despacho del magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo. Por tal motivo, la Secretaría General de la Corte envió el asunto al citado despacho sustanciador el 1º de febrero de 2025.
21. En auto del 5 de febrero del 2025, el magistrado Lizarazo Ocampo resolvió: (i) asumir el conocimiento del asunto; (ii) comunicar el inicio de la actuación al Gobierno Nacional; (iii) decretar la práctica de algunas pruebas; (iv) fijar en lista el proceso a efectos de permitir la intervención ciudadana; (v) dar traslado al Procurador General de la Nación; e (vi) invitar a participar en este trámite a varias entidades e instituciones, a fin de que rindieran concepto sobre la constitucionalidad del Decreto objeto de control.
22. Con ocasión del cumplimiento del periodo como magistrado de la Corte Constitucional del doctor Lizarazo Ocampo, el asunto fue asumido por el magistrado Miguel Polo Rosero el día 6 de febrero de 2025, quien, una vez verificó las pruebas aportadas[1], ordenó continuar el trámite del presente asunto.
23. Por medio de la sentencia C-148 de 2025, la Corte declaró la exequibilidad parcial de la declaratoria de conmoción interior decretada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 62 del año en cita, únicamente respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC, y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados internos y transfronterizos y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esta decisión solo incluyó medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos, de conformidad con los términos de [dicha] providencia.
24. En contraste, la Corte declaró la inexequibilidad del Decreto 62 de 2025 respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la presencia histórica del ELN, los GAOr y GDO, (ii) la concentración de cultivos ilícitos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS, (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.
25. Una vez cumplidos los requisitos constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, la Corte procede a decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 108 de 2025.
C. Decreto legislativo objeto de control
26. En esta oportunidad, se revisa el Decreto Legislativo 108 de 2025, [p]or el cual se adoptan medidas de protección de tierras, territorios y activos, y prevención de la acumulación y acaparamiento en el sector agropecuario para atenuar los efectos derivados de la situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Río de Oro y González del departamento del Cesar, para las y los campesinos, pequeños y medianos productores agropecuarios, y sus formas organizativas, en el marco del estado de conmoción interior.
27. Por su extensión, el decreto completo se encuentra en el Anexo 1 de esta providencia. A continuación, se reseña su articulado: