PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado a los 29 enero de 2025
[Seguido de las firmas del presidente de la República y todos sus ministros del despacho][2].
D. Relación de siglas y abreviaturas
28. La Corte Constitucional empleará el siguiente listado de siglas y abreviaturas para facilitar la lectura de esta decisión:
E. Intervenciones
29. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente catorce (14) escritos de intervención. En general, (i) seis intervinientes piden a esta Corporación que se declare exequible el Decreto 108 de 2025[3]; (ii) uno solicita que se declare la exequibilidad parcial[4]; (iii) otro que se declare la exequibilidad condicionada[5]; (iv) cinco piden que se declare la inexequibilidad total[6]; y (v) el último, no hace solicitud expresa sobre la materia[7].
30. Solicitudes de exequibilidad. Estas solicitudes concluyen que el Decreto 108 de 2025 cumple con los requisitos formales y materiales requeridos. Frente a los primeros, sostienen que el decreto fue suscrito por el presidente y por todos sus ministros, que está debidamente motivado y geográficamente delimitado, y que fue expedido en vigencia del EE declarado por el Decreto 62 de 2025 y remitido oportunamente a la Corte para su estudio.
31. En cuanto a las exigencias materiales destacan varios puntos. Primero, se supera el juicio de finalidad, toda vez que las medidas adoptadas están orientadas a impedir la extensión de los efectos de la perturbación del orden público que dio lugar a la declaratoria del EE, pues buscan proteger las tierras y territorios abandonados por el aumento inusitado de la violencia que generó desplazamientos forzados sin precedentes, y responder de manera oportuna e inmediata a las consecuentes necesidades humanitarias. Segundo, se trata de medidas necesarias para dotar a las autoridades territoriales y a las entidades públicas de facultades y mecanismos expeditos que permitan la atención oportuna de la crisis, con el fin, entre otras, de garantizar la disponibilidad de tierras para atender las necesidades propias de la población campesina. Y, tercero, las medidas adoptadas son proporcionales, toda vez que resultan idóneas para afrontar la intensidad de lo ocurrido; están limitadas al ámbito material y territorial afectado; fueron creadas exclusivamente para la protección y mitigación de sus efectos; y su alcance está justificado por la gravedad y urgencia de la situación. Además, están suficientemente explicadas en los considerandos del decreto; no suspenden ni vulneran el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado; no suprimen ni modifican los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento; no son contrarias a la Constitución o a los tratados internacionales suscritos por Colombia; no desconocen los artículos 36, 37 y 38 de la Ley 137 de 1994; no imponen un trato discriminatorio; y cumplen con el juicio de temporalidad.
32. Solicitud de exequibilidad parcial. Esta solicitud concluye que las disposiciones contenidas en el Decreto 108 de 2025 se orientan, en su mayoría, a la protección de derechos de propiedad de la población rural asentada en las zonas afectadas por la grave situación de orden público en la región del Catatumbo. En este sentido, las medidas parecen dirigirse principalmente a campesinas, campesinos y personas naturales titulares de derechos reales sobre predios rurales, más que a formas de propiedad colectiva propias de las comunidades indígenas. Sin perjuicio de lo anterior, en aquellos casos en que la aplicación de estas disposiciones pueda afectar territorios colectivos o derechos fundamentales de comunidades indígenas, como podría ocurrir con el resguardo Barí, las autoridades deberán adoptar medidas que garanticen su participación efectiva. Por lo tanto, solicita declarar exequibles los artículos 2, 3, 4, 6 y 7 del Decreto 108 de 2025, por haber sido expedidos conforme con las reglas previstas en el artículo 213 de la Constitución y la Ley 137 de 1994, y por cumplir con los juicios constitucionales exigidos para el control de los estados de excepción, incluyendo los de conexidad, finalidad, necesidad, proporcionalidad, respeto de los derechos intangibles, no contradicción específica y temporalidad. No obstante, solicita declarar inexequible el artículo 5 de la misma normativa, porque no supera el juicio de conexidad interna, ya que no explica de qué manera la existencia de vicios en los títulos de propiedad respecto de inmuebles adquiridos por el Estado constituye un obstáculo para conjurar la perturbación del orden público, ni por qué sería necesario establecer un régimen automático de saneamiento durante la vigencia del estado de excepción[8].
33. Solicitud de exequibilidad condicionada. Esta solicitud concluye que el Decreto 108 de 2025 es exequible, en el entendido de que (i) [e]n relación con la suspensión del estado registral, las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos se abstendrán de realizar inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria de los predios rurales de las entidades territoriales de Ocaña, Abrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y La Gabarra en el departamento de Norte de Santander, y los municipios de Rio de Oro y González en el departamento del Cesar, únicamente de los negocios jurídicos traslaticios de dominio efectuados entre vivos, para que sea la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas quien determine en cada caso y conforme al procedimiento que establezca, si hay o no lugar a emitir concepto favorable que le permita a la oficina de registro de instrumentos públicos respectiva, la inscripción de un negocio jurídico en el folio de matrícula inmobiliaria de un predio con medida de protección RUPTA[9]; y (ii) [l]a protección de predios y territorios contemplada en el Decreto Legislativo 0108 de 2025, especialmente en sus artículos 2 y 6, se extiende a los inmuebles urbanos ubicados en la región del Catatumbo, los municipios de área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y Gonzáles del departamento del Cesar, dado que desde el año 2006 y por mandato de la Corte Constitucional, la protección RUPTA se extendió a inmuebles urbanos con la finalidad de salvaguardar los derechos de propiedad, posesión y ocupación de las víctimas de la violencia sobre este tipo de predios[10].
34. Solicitudes de inexequibilidad. Con respecto al cumplimiento de los requisitos formales, algunos de los intervinientes sostienen, por un lado, la insatisfacción del requisito de suscripción en tanto la señora María Fernanda Rojas Mantilla, si bien fue nombrada ministra de transporte el 23 de enero del 2025, actúa como encargada de dicha cartera y en su calidad de funcionaria del DPS. Además, consideran que falta la firma del señor Octavio Hernando Sandoval Rozo, quien actuó en su calidad de encargado de las funciones del despacho de la ministra de ciencia, tecnología e innovación. Por otro lado, también advierten incertidumbre en relación con el ámbito temporal de las medidas, toda vez que, aunque el decreto determina que su vigencia está vinculada a la duración del ECI, el Ministerio de Agricultura habría indicado que el ingreso de los inmuebles a los programas de dotación de tierras es definitivo.
35. Con respecto al cumplimiento de los requisitos materiales, concluyen los intervinientes que el Decreto 108 de 2025 es inexequible como consecuencia de la exequibilidad parcial declarada en la sentencia C-148 de 2025, pues los asuntos que regula no tienen conexidad con el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, ni la financiación para esos propósitos específicos.
36. En todo caso, sostienen que las medidas no superan el juicio de necesidad debido a que la crisis que motivó la expedición del Decreto 108 de 2025, puede y debe enfrentarse a través de los mecanismos ordinarios que se prevén en el ordenamiento jurídico. Sostienen que, actualmente, hay normas vigentes que regulan, por ejemplo, el saneamiento de predios y mejoras, mecanismos que evitan las inscripciones irregulares en zonas de conflicto, e instrumentos para la corrección y actualización del catastro de manera regulada. La existencia de esta oferta institucional ordinaria, según ellos, torna innecesaria la creación de mecanismos extraordinarios de protección de tierras, territorios y activos.
37. Particularmente, sobre las medidas expropiatorias y de suspensión generalizada del catastro, afirman que resultan arbitrarias y desproporcionadas, toda vez que, por un lado, vulneran los derechos a la propiedad, al debido proceso y a la seguridad jurídica; y, por el otro, afectan a los pequeños propietarios, a las comunidades indígenas y a las personas en procesos de formalización de tierras.
38. Escrito sin solicitud expresa. El Ministerio de Transporte intervino con el fin de informar sobre el alcance de sus competencias.
39. Las intervenciones presentadas en este proceso de constitucionalidad, que se detallan en el Anexo 2 de esta providencia, se resumen de la siguiente manera:
F. Pruebas recaudadas
40. En autos del 5 y 21 de febrero, y 7 y 20 de marzo de 2025, se decretaron pruebas. Las respuestas aportadas se sintetizan en el Anexo 3 de esta sentencia. Con todo, en lo que sea pertinente, esa información será examinada en el acápite respectivo al control de fondo de los preceptos sometidos a control
G. Concepto del Procurador General de la Nación
41. En concepto del 15 de mayo de 2025, el Procurador General de la Nación solicita declarar la inexequibilidad de los artículos 3 y 4 del Decreto 108 de 2025; la exequibilidad parcial del artículo 2; la exequibilidad condicionada de los artículos 6 y 7; y la exequibilidad simple de los artículos 1, 5 y 8 del Decreto en mención.
42. Por un lado, realiza el estudio de los requisitos formales y concluye que todos se cumplen. En efecto, (i) el Decreto está suscrito por el presidente de la República y los diecinueve ministros y ministras. Si bien llama la atención que la ministra Sarabia Torres haya suscrito el Decreto Legislativo 108 del 29 de enero de 2025, cuando su nombramiento se efectuó con el Decreto 111 de la misma ficha, lo cierto es que el Gobierno Nacional explicó que el decreto de nombramiento se numeró en la mañana del 29 de enero de 2025, que la ministra se posesionó en un evento realizado entre las 12:16 p.m. y la 1:04 pm de ese día, y que el Decreto Legislativo en estudio se firmó en el Consejo de Ministros de la misma fecha, realizado entre la 1:30 pm y las 4:00 p.m. asignándole un número que por un error involuntario había [quedado] sin utilizar. Además, el Decreto 115 del 29 de enero de 2025, por el cual el presidente de la República confirió comisión de servicios al exterior a la ministra Sarabia Torres del 29 al 30 de enero del mismo año, y encargó de esas funciones a Adriana del Rosario Mendoza a partir de las 18h, justifica la suscripción del DL. 108/25 por la ministra titular[13].
43. También considera que (ii) el decreto está debidamente motivado, porque señala los hechos que, en criterio del gobierno, fundamentan la adopción de medidas para proteger las tierras, territorios y activos, y prevenir la acumulación y acaparamiento en el sector agropecuario[14]. Al efecto, señaló la relación entre la grave crisis humanitaria ocasionada por la perturbación del orden público en la región del Catatumbo que motivó la declaratoria del estado de conmoción interior, y las condiciones para la garantía de los derechos sobre la tenencia y propiedad de la tierra y la alimentación de quienes son sujetos de especial protección constitucional[15].
44. Así mismo encuentra cumplida (iii) la exigencia temporal, en tanto el Decreto se expidió dentro del término de vigencia del estado de conmoción interior. Sin embargo, la eventual declaración de exequibilidad de algunas medidas debe ser condicionada. Por ejemplo, el artículo 2 que modifica el numeral 1º del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, no determina la duración de esta medida, es decir, hasta cuándo operan las previsiones que contienen ajustes al RUPTA. Lo mismo ocurre frente a la previsión de la disposición inmediata de inmuebles, la autorización para realizar expropiaciones por vía administrativa y la suspensión de procedimientos administrativos.
45. Finalmente, encuentra que (iv) el decreto está delimitado territorialmente, en tanto las medidas de protección y de prevención adoptadas aplicarán respecto de las entidades territoriales señaladas en el artículo 1 del Decreto 062 de 2025.
46. Por otro lado, realiza el estudio de los requisitos materiales. Al respecto, encuentra superados los juicios de finalidad y conexidad material externa, pues, en términos generales, las reglas contenidas en el Decreto Legislativo 108 de 2025 hacen parte de los aspectos bajo los cuales la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del estado de conmoción interior, pues se fundan en los efectos que la grave perturbación del orden público tiene en el ejercicio de los derechos de la población afectada (campesinado, personas en desplazamiento, confinadas y reincorporada), particularmente los relativos a la tenencia y propiedad de la tierra y la alimentación en sus distintas dimensiones, así como en la necesidad de su defensa en los procesos de retorno y reubicación. Por ello concluye que, si bien las medidas contenidas en el DL108/25 versan sobre problemáticas en las que se pueden conjugar asuntos estructurales con situaciones propias del estado de conmoción interior declarado con el DL61/25, lo cierto es que la limitación expresa de las normas de excepción, para constituirse como medidas de protección y de prevención encaminadas a mitigar los efectos derivados de la situación de orden público y restablecer los derechos y la protección de los bienes de las personas afectadas, se debe entender como un condicionante estricto de aplicación.
47. Los juicios de conexidad material interna y motivación suficiente también los encuentra cumplidos, pero aclara que la expropiación que se habilita no puede operar respecto de situaciones históricas en los territorios objeto del estado de conmoción declarado[16].
48. También considera que los juicios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad se superan, porque las medidas adoptadas (i) no afectan, suspenden o vulneran derechos fundamentales ni los derechos intangibles de los que tratan los artículos 93 y 214 de la Constitución, pues si bien algunas de las previsiones excepcionales podrían resultar problemáticas frente a la garantía de ciertos derechos e intereses constitucionales, específicamente respecto de los derechos de propiedad y debido proceso, los contenidos normativos no conllevan de manera directa a la infracción de derechos que son fundamentales o intangibles; (ii) no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público porque, aunque conceden facultades reglamentarias a autoridades administrativas (artículo 3) y limitan la función registral y las competencias de autoridades y gestores catastrales (artículo 6 y 7), en todo caso otorgan la función a la UAEGRTD para emitir concepto y permitir las inscripciones y la reactivación de los procedimientos administrativos suspendidos (artículos 6 y 7)[17]; y (iii) no suprimen ni modifican los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[18].
49. Respecto a los juicios de incompatibilidad y necesidad, sostiene que (i) el inciso 5 del numeral 1º del artículo 19, modificado por el artículo 2 del Decreto 108 de 2025, se encamina a prevenir el despojo de tierras de las personas que están saliendo de los territorios afectados por la falta de seguridad y el aumento de la violencia en la región del Catatumbo, por lo que no existe razón que justifique la regulación excepcional, en tanto el artículo 33A de la Ley 387 de 1997 confiere facultades reglamentarias que derivaron en la expedición del Decreto 640 de 2020.
50. Por su parte, (ii) el artículo 3 sobre la disposición de bienes de vocación agropecuaria, agroindustrial o útiles para el almacenamiento, distribución y comercialización de insumos y productos agropecuarios introduce una regla específica que permite hacer uso de bienes de fondos o entidades públicas que operan bajo su propia reglamentación, para atender a las comunidades afectadas en las zonas de recepción y facilitar la reincorporación a la vida civil de los excombatientes, que no tiene justificación, en tanto el gobierno no da cuenta de la existencia de alguna previsión legal que impida la pretendida disposición de inmuebles, ni de la manera en que la legislación ordinaria contradice esta medida. En cambio, las razones que justifican no acudir a las facultades reglamentarias se centran en los tiempos y condiciones que esta competencia requeriría sin precisar su alcance. Además, el programa de dotación de tierras al que se refiere el numeral tercero del artículo 3también resulta problemático porque, según el gobierno, el ingreso de los inmuebles al programa no solo será definitivo, sino que tiene por objetivo satisfacer el derecho de acceso a la tierra de los campesinos sin tierra o con tierra insuficiente. De ello concluye que se trata de una medida que pretende atender problemáticas estructurales anteriores a la declaratoria del EE, relativas a la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas.
51. Respecto del juicio de proporcionalidad, sostiene que el artículo 4 del Decreto 108 de 2025 restringe los derechos y garantías constitucionales. Al autorizar la expropiación por vía administrativa mediante el procedimiento regulado en la Ley 1523 de 2012, con el fin de concluir los procesos en curso de adquisición directa de predios en los programas especiales de dotación de tierras, desconoce que (i) la Corte ha dicho que los términos del procedimiento ordinario no resultan excesivos; (ii) el régimen de la Ley 1523 de 2012 se estableció para situaciones de desastre y calamidad pública; (iii) la medida pretende finalizar procesos de compra directa de tierras iniciados antes de la declaratoria del EE, con un propósito distinto al que ahora se persigue; y (iv) la norma prescinde de la etapa judicial que debe promover la autoridad de tierras en el proceso expropiatorio, con el fin de satisfacer el control de la operación y precaver con ello cualquier acción estatal arbitraria. Por todo lo anterior, solicita declarar su inexequibilidad, no sin antes advertir que, si lo que se pretendía era acelerar los procesos de negociación directa para la adquisición de predios rurales, el gobierno debió acudir a las herramientas que tenía a su alcance, tales como las previstas en el Decreto 033 de 2025.
52. Por su parte, los artículos 6 y 7 del Decreto 108 de 2025 también generan una afectación desproporcionada de los derechos a la propiedad y al debido proceso, en tanto suspenden, de manera generalizada, las anotaciones registrales y las actividades de gestión catastral en todo el territorio declarado en EE, siendo necesario su condicionamiento en el entendido de que las medidas allí establecidas aplican en relación con los núcleos veredales donde se ubiquen los predios con mayor afectación y que no afectan los negocios jurídicos y procedimientos administrativos que estaban en curso al momento de la declaratoria del estado de conmoción interior.
53. Finalmente, advierte que, salvo el incumplimiento señalado en cada uno de los juicios analizados, el Decreto cumple los juicios de no contradicción específica, no discriminación, y no prohibición de investigación o juzgamiento de civiles por militares.