SENTENCIA C-266 DE 2025

A.          Competencia

54.            La Corte es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 108 del 29 de enero de 2025, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 214.6 y 241.7 de la Constitución, 55 de la Ley 137 de 1994 y 36 a 38 del Decreto Ley 2067 de 1991.

55.            La competencia anotada no se afecta por la expedición del Decreto 467 de 2025, por medio del cual se levantó el ECI y prorrogó por noventa días, entre otros, el Decreto Legislativo 108 del año en cita. Al respecto, la Corte ha sustentado su competencia para surtir el control frente a los decretos primigenios luego prorrogados, con base en el principio de perpetuatio jurisdictionis y la necesidad de precaver la elusión del control constitucional[19].

B.           Primera cuestión preliminar: conexidad temática de las disposiciones del Decreto 108 de 2025 con la sentencia C-148 de 2025

56.            Como se mencionó, en la sentencia C-148 de 2025 la Corte avaló parcialmente la constitucionalidad del Decreto Legislativo 062 de 2025, mediante el cual se declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González en el departamento del Cesar, al considerar que este se ajustaba a la Constitución, únicamente en lo relacionado con los hechos y medidas dirigidos a enfrentar dos situaciones concretas:

(i)               La intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades indiscriminados contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC; y

(ii)             La crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados –internos y transfronterizos– y confinamientos masivos, que desbordó la capacidad institucional del Estado para garantizar atención básica a la población.

57.            En relación con estos escenarios, la Corte concluyó que se cumplían los tres presupuestos que justifican la declaratoria de un ECI conforme con los artículos 213 de la Constitución y 34 de la LEEE, es decir: (i) el presupuesto fáctico, por la ocurrencia de hechos graves y verificables; (ii) el presupuesto valorativo, por el carácter inusitado y extraordinario de la crisis; y (iii) el presupuesto de insuficiencia, por la incapacidad de las medidas ordinarias para conjurar la perturbación del orden público y atender a la población afectada de forma oportuna y eficaz.

58.            La Corte resaltó que la exequibilidad de estas causas únicamente habilitaba la adopción de medidas orientadas al fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, la garantía de los derechos fundamentales de la población civil, incluyendo los firmantes del AFP, y a la financiación de tales fines.

59.            Por el contrario, en la sentencia en cita, esta Corporación declaró inexequibles las disposiciones del Decreto 62 de 2025 fundadas en causas estructurales o crónicas, que no cumplían con el presupuesto valorativo. Entre ellas se encuentran: (i) la presencia histórica del ELN, GAO y GDO en la zona objeto de declaratoria; (ii) la concentración de cultivos ilícitos; (iii) las falencias en la implementación del PNIS; (iv) las necesidades básicas insatisfechas por fallas estructurales en la política social; y (v) los daños a la infraestructura energética, vial y operaciones del sector hidrocarburos. Bajo esta consideración, la Corte reiteró que los estados de excepción no pueden emplearse como herramienta para resolver problemáticas históricas cuya solución le corresponde al marco institucional ordinario.

60.            En este sentido, la sentencia C-148 de 2025 delimitó con claridad el ámbito material de validez de los decretos legislativos de desarrollo habilitados para ser expedidos durante el estado de conmoción. En consecuencia, antes de realizar el control automático de constitucionalidad del Decreto Legislativo 108 del 29 de enero de 2025, corresponde verificar si su contenido se encuentra dentro del marco de habilitación definido por la Corte o si, en contraste, regula materias estructurales que fueron excluidas expresamente de dicho ámbito, evento en el cual procedería su inexequibilidad por consecuencia.

61.            Al efecto, se tiene que el Decreto Legislativo 108 de 2025 pretende, por un lado, la protección de las tierras, territorios y activos, y la prevención de su acumulación y acaparamiento, mediante la adopción de medidas que impiden el tráfico ordinario de los negocios jurídicos. Esto, con el fin de evitar la distorsión del mercado inmobiliario y proteger la relación que la población desplazada tenía con las tierras que se vio forzada a abandonar (artículos 2, 6 y 7). Y, por el otro, atender a las personas desplazadas y a los excombatientes que requieren de un lugar para establecerse y ejercer su actividad agropecuaria, por lo cual se prevén medidas que permiten al gobierno adquirir y disponer –de forma inmediata– de inmuebles con vocación agropecuaria y aptos, para conjurar la situación de emergencia y garantizar procesos de asentamiento de las comunidades afectadas por la grave perturbación del orden público (artículo 3, 4 y 5).

62.            A continuación, se presenta una tabla comparativa que describe las normas del decreto y su relación con la sentencia C-148 de 2025:

63.            De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que las medidas contenidas en los artículos 1, 2 (en cuanto modificó el inciso 2 y adicionó los incisos 3 y 4 al artículo 19 de la Ley 387 de 1994), 5, 6 y 8 del Decreto 108 de 2025 están amparadas por la sentencia C-148 de 2025, por guardar relación directa con los hechos y consideraciones respecto de los cuales se declaró la exequibilidad parcial de la conmoción interior, específicamente, aquellos relacionados con la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados y confinamientos masivos que conllevan al abandono de tierras y territorios que deben ser protegidos.

64.            Por el contrario, las medidas contenidas en el artículo 2 del Decreto 108 de 2025 (en cuanto modificó el inciso 1 del numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997), y los artículos 3, 4 y 7 exceden los límites definidos en la citada sentencia C-148 de 2025, pues afrontan problemáticas estructurales relacionadas con el acceso progresivo a la propiedad de la tierra y la informalidad en su tenencia, propias de una política pública agraria. A su respecto, la Sala declarará la inexequibilidad por consecuencia.

C.          Segunda cuestión preliminar: cosa juzgada

65.            La Corte advierte que el artículo 5 (parcial) del Decreto 108 de 2025 tiene similitudes con los artículos 245 de la Ley 1450 de 2011, 21 de la Ley 1682 de 2013 y 156 de la Ley 1753 de 2015. Estos últimos preceptos normativos fueron declarados inexequibles en la sentencia C-410 de 2015. A continuación, se presenta una tabla comparativa para facilitar su comprensión.

66.            De lo expuesto se observa que el artículo 5 del Decreto 108 de 2025 guarda considerable similitud con los artículos 245 de la Ley 1450 de 2011, 21 de la Ley 1682 de 2013 y 156 de la Ley 1753 de 2015, por cuanto dispone el saneamiento de los vicios relativos a la titulación y tradición de los bienes inmuebles y mejoras adquiridas, en este caso, para “conjurar la emergencia declarada”. Las cuatro disposiciones prevén acciones indemnizatorias contra los titulares inscritos en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria, “diferentes a la entidad pública adquirente”. Esta excepción fue declarada inexequible en la sentencia C-410 de 2015, respecto de los artículos 245 de la Ley 1450 de 2011, 21 de la Ley 1682 de 2013 y 156 de la Ley 1753 de 2015. Lo anterior, como quiera que impide demandar ante la jurisdicción el resarcimiento de perjuicios que, por cualquier causa, surjan contra dichas entidades como titulares inscritas en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria. Sostuvo la Corte que la declaratoria de inexequibilidad:

“(…) se funda en la vulneración de la cláusula general de responsabilidad del Estado, ya que las normas demandadas, al eliminar la posibilidad de formular acciones indemnizatorias, transgrede lo establecido en el artículo 90 de la Constitución, porque suprime la posibilidad de atribuir responsabilidad a una autoridad pública adquiriente, en el evento en que se demuestre que ésta haya causado un daño antijurídico, así como la correlativa posibilidad de obtener una indemnización por la lesión sufrida.

Igualmente, la inexequibilidad de la disposición cuestionada también encuentra sustento en la vulneración del derecho a la propiedad consignado en el artículo 58 Superior, en virtud de que la expresión alegada como inconstitucional elimina la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos que supone las acciones indemnizatorias, lo que implica que el afectado no podría promover los respectivos medios de control para obtener una compensación por la afectación patrimonial que pueda acarrearle la adquisición del inmueble alegado de su propiedad.

Finalmente, la consecuencia jurídica de excluir la preposición ‘diferentes a la entidad pública adquirente’ del contenido normativo de las tres disposiciones estudiadas que regulan el saneamiento automático de bienes adquiridos por motivos de utilidad pública o interés social, encuentra fundamento en la vulneración al acceso a la administración de justicia (artículo 229 C.N.). Esta transgresión se desprende del hecho de que, a pesar de la eventual existencia de un daño antijurídico, la persona no podría acudir a la jurisdicción para obtener su reparación, en razón a que la misma ley impone una barrera infranqueable para ello. Lo anterior en desconocimiento de que el mencionado derecho no admite una excepción que signifique la prohibición de llevar al conocimiento de los jueces una pretensión en derecho”.

67.            No obstante lo anterior, y pese a la inconstitucionalidad declarada por motivos de protección a la cláusula general de responsabilidad del Estado y al acceso a la administración de justicia, la expresión “diferentes a la entidad pública adquirente” fue reproducida por el legislador extraordinario en el artículo 5 del Decreto 108 de 2025, a pesar de tratarse de un enunciado normativo expulsado del ordenamiento jurídico, respecto del cual se habría configurado la cosa juzgada constitucional formal[41] y absoluta[42]. En consecuencia, con fundamento en el primer inciso del artículo 243 de la Constitución, la Sala no tiene otra alternativa que estarse a la resuelto en la sentencia C-410 de 2015, que declaró la inexequibilidad de dicha expresión[43], debido a que una de las consecuencias de la cosa juzgada constitucional es que el juez está en imposibilidad de volver a conocer y decidir de fondo sobre lo ya debatido y resuelto[44], en tanto se mantenga en el ordenamiento jurídico los supuestos constitucionales que justificaron su decisión[45]. En consecuencia, la Sala no incluirá dicha expresión en el análisis de fondo del artículo 5 del Decreto 108 de 2025, y a su respecto, declarará estarse a lo resuelto en la sentencia C-410 de 2015. 

D.          Problema jurídico y método de análisis

68.            Para adelantar el control de constitucionalidad del decreto legislativo sometido a examen de este tribunal, la Sala Plena deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿Los artículos 1, 2 (en cuanto modificó el inciso 2 y adicionó los incisos 3 y 4 al artículo 19 de la Ley 387 de 1994), 5, 6 y 8 del Decreto 108 de 2025 cumplen con los requisitos formales y materiales señalados por la Constitución, la LEEE, las normas que integran el DDHH y el DIH, y la jurisprudencia constitucional?

69.            Al efecto, se observará la siguiente metodología. En primer lugar, se realizarán algunas consideraciones sobre la regulación de los estados de excepción por la Constitución Política de 1991 y se hará una breve alusión a los rasgos distintivos del estado de conmoción interior. En segundo lugar, se abordarán las facetas del control constitucional sobre los decretos de desarrollo expedidos en virtud de la declaratoria de dicho estado de excepción. En tercer lugar, se verificará si el Decreto 108 de 2025 fue expedido con sujeción a los requisitos formales. Solo en el caso de que se constaten tales exigencias, en cuarto lugar, se adelantará el examen material de sus disposiciones a partir de la delimitación de su contenido y alcance, conforme con los parámetros previstos en la Constitución, la LEEE, los tratados que integran el DDHH y el DIH, y la jurisprudencia constitucional.

E.           Caracterización general de los estados de excepción y rasgos distintivos del estado de conmoción interior

70.            La Constitución de 1991 regula, en los artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el presidente de la República, con la firma de todos ministros, podrá declarar tres tipos de estados de excepción: (i) guerra exterior, (ii) conmoción interior, y (ii) emergencia económica, social y ecológica.

71.            El artículo 213 de la Carta regula el estado de conmoción interior, el cual podrá ser declarado por el presidente de la República y todos los ministros, “[e]n caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía”. La declaratoria del estado confiere al Gobierno Nacional “las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos”. La principal manifestación de dichas facultades es la posibilidad de que el gobierno expida normas con fuerza de ley[46]. En este sentido, entre otras, la Constitución permite al presidente y a sus ministros dictar decretos legislativos para “suspender las leyes incompatibles con el [e]stado de [c]onmoción”. Estos decretos legislativos dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público, salvo que el gobierno prorrogue por noventa días más su vigencia.

72.            Esta Corporación ha precisado que los estados de excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no es omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el Texto Superior. Ello, bajo el entendido de que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios sujetos, en todo caso, a condiciones de validez impuestas por la Constitución.

73.            La Corte ha indicado que los requisitos mencionados constan en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Constitución Política que regulan los estados de excepción, como ya se dijo, en los artículos 212 a 215; (ii) el desarrollo de esas reglas previstas en la LEEE[47]; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos y derecho internacional humanitario que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles), precisados en el inciso 1° del artículo 93[48] y 214.2[49] CP. Así, la naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se ratifica tanto por medio de la estricta regulación de las normas descritas, como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial, este último, a cargo de la Corte.

F.           Facetas del control judicial de los decretos de desarrollo que se dictan en el marco de la declaratoria del estado de conmoción interior

74.            La jurisprudencia ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del estado de conmoción interior tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean respetados por el Gobierno Nacional[50].

75.            El examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de seis exigencias básicas: (i) si fue expedido en desarrollo del decreto que declaró el estado de conmoción interior o el que dispuso su prórroga; (ii) si se dictó dentro del término de vigencia del estado de conmoción interior, incluidas sus posibles prórrogas; (iii) si está debidamente motivado con el señalamiento de las razones o causas que dieron lugar a su expedición; (iv) si lleva la firma del presidente de la República y de todos los ministros de despacho[51]; y (v) si su texto se envió a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Adicionalmente, (vi) cuando la conmoción interior se hubiere declarado en solo una parte del territorio nacional, el decreto debe determinar el ámbito territorial de su aplicación.

76.            Por su parte, frente al examen material, en la sentencia C-070 de 2009, la Corte indicó que, además de cumplir una serie de ritualidades, la declaratoria del estado de conmoción interior debe estar materialmente fundada. Al respecto, se indicó que dicha exigencia se satisface si se reúnen los presupuestos señalados en el artículo 213 constitucional, es decir: (i) ocurren hechos que generen una alteración del orden público; (ii) esa alteración es grave y atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana; y (iii) ella no puede ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.

77.            En este sentido, la declaratoria del estado de conmoción interior es legítima si los hechos generadores son verificados y de ellos se infiere, razonablemente, tanto la grave perturbación del orden público, como la circunstancia de que la misma solo puede conjurase acudiendo a medidas extraordinarias. No debe perderse de vista que el artículo 213 de la Constitución determina el alcance de las facultades conferidas al presidente, al señalar que serán “las estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos”. En coherencia con lo anterior, el artículo 214.1 dispone que los decretos legislativos “solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción”[52].

78.            De este modo, el condicionamiento material que la Constitución hace del estado de conmoción interior no solo determina la legitimidad constitucional del decreto legislativo declaratorio, sino que también constituye el ámbito de sujeción de los decretos legislativos de desarrollo dictados con base en él. Por lo tanto, si el acto declaratorio no satisface ese condicionamiento contraría la Carta y deberá ser retirado del ordenamiento jurídico. A su turno, si los decretos de desarrollo dictados con base en él no están directa y específicamente relacionados con los motivos de la declaración contrarían también el Texto Superior y deberán ser declarados, por tal razón, inexequibles.

79.            Bajo esta consideración, el examen material comprende el desarrollo de varios juicios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. En la sentencia C-215 de 2020, la Corte unificó su alcance, a fin de enunciar y caracterizar cada uno de sus elementos e indicó el orden en que deben ser aplicados[53]. En consecuencia, siempre que se supere el examen de los requisitos formales mencionados, el control constitucional material del decreto de desarrollo dictado bajo el amparo de un estado de conmoción interior supondrá el desarrollo de los siguientes juicios:

80.            El juicio de finalidad. Está previsto por el artículo 10 de la LEEE. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.

81.            El juicio de conexidad material. Está previsto en los artículos 214 de la Constitución y 36 de la LEEE. Este juicio pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que generaron la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos escenarios jurídicos: (i) el interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente; y (ii) el externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.

82.            El juicio de motivación suficiente. Este juicio ha sido considerado como un examen que complementa la verificación formal, por cuanto busca dilucidar si además de haberse expresado una fundamentación del decreto de emergencia, el presidente ha exteriorizado razones que resulten suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medida, siendo especialmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que “los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.

83.            El juicio de ausencia de arbitrariedad. Tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

84.            El juicio de intangibilidad. Parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional sobre el carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que, en virtud del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, se consideran como derechos intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.

85.            El juicio de no contradicción específica. Tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica la Constitución o los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del ejecutivo en el estado de conmoción interior. La Corte ha destacado que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que, bajo conmoción interior, los civiles no podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar, conforme se contempla en el artículo 213 superior.

86.            El juicio de incompatibilidad. El artículo 12 de la LEEE exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.

87.            El juicio de necesidad. Está previsto en el artículo 11 de la LEEE. Implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad, que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.

88.            El juicio de proporcionalidad. Está previsto en el artículo 13 de la LEEE. Busca revisar que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. La Corte también ha precisado que este examen verifica que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. A ello se agrega que este examen no excluye la aplicación del juicio de proporcionalidad, cuando ello sea necesario para controlar restricciones a derechos constitucionales.

89.            El juicio de no discriminación. Se fundamenta en el artículo 14 de la LEEE. Exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no impliquen discriminación o segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.

G.          Análisis formal del Decreto 108 de 2025

90.            Como se dijo, el examen formal del decreto implica que la Corte verifique el cumplimiento de las siguientes exigencias constitucionales: (i) si fue expedido en desarrollo del decreto que declaró el estado de conmoción interior o el que dispuso su prórroga; (ii) si se dictó dentro del término de vigencia del estado de conmoción interior, incluidas sus posibles prórrogas; (iii) si está debidamente motivado con el señalamiento de las razones o causas que dieron lugar a su expedición; (iv) si lleva la firma del presidente de la República y de todos los ministros de despacho; y (v) si su texto se envió a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición. Adicionalmente, (vi) cuando la conmoción interior se hubiere declarado en solo una parte del territorio nacional, el decreto debe determinar el ámbito territorial de su aplicación. Dichos requisitos se encuentran satisfechos en el caso concreto, así:

H.          Análisis material del Decreto 108 de 2025

91.            A continuación, la Sala Plena realizará el análisis material de los artículos 1, 2 (en cuanto modificó el inciso 2 y adicionó los incisos 3 y 4 al artículo 19 de la Ley 387 de 1994), 5, 6 y 8 del Decreto 108 de 2025, a partir de los juicios desarrollados por la jurisprudencia de esta Corporación. Para el efecto, seguirá la metodología propuesta en la sentencia C-215 de 2020 y aplicará los juicios en el orden que allí se indicó, teniendo en cuenta que la no superación de alguno releva a la Sala del estudio de los restantes, tal como precisó la Corte en la sentencia C-464 de 2023.

92.            Examen de constitucionalidad del artículo 1. A continuación, se transcribe el texto normativo objeto de control:

“Artículo 1. Objeto. Adoptar medidas de protección de tierras, territorios y activos rurales, y de prevención de la acumulación y acaparamiento en el sector agropecuario; mitigar los efectos derivados de la situación de orden público respecto de la titularidad, tenencia y ocupación de bienes de campesinas y campesinos, pequeños y medianos productores; propender restablecer de forma pronta los derechos y la protección de los bienes de víctimas y personas en situación de desplazamiento forzoso, afectados por la situación de orden público, en las entidades territoriales señaladas en el Artículo 1 del Decreto 0062 de 2025”.

(i)               Análisis de la norma

93.            La Sala Plena encuentra que el artículo 1 recién transcrito se limita a realizar una típica circunscripción del objeto del decreto, sin referir a ninguna medida específica. No obstante, la disposición debe interpretarse de manera armónica con los artículos del decreto que superen el control material. Así, cabe afirmar que se trata de una disposición que contribuye a mitigar los efectos derivados de la situación de orden público relacionados con las garantías fundamentales de la población civil, al adoptar herramientas de protección de las tierras, territorios y activos que se vio en la obligación de abandonar con ocasión de su desplazamiento forzado (finalidad); (ii) guarda relación con los motivos que sustentaron la expedición del decreto controlado y del decreto que declaró la conmoción interior (conexidad material); (iii) es necesaria, pues delimita el objeto del decreto (necesidad); (iv) es una medida razonable y equilibrada porque no restringe derechos constitucionales (proporcionalidad); (v) no establece ningún tipo de discriminación o trato diferencial injustificado (no discriminación); (vi) su motivación se desprende de las consideraciones del decreto controlado (motivación suficiente); (vii) no suspende derechos fundamentales, tampoco interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y no suprime o modifica los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento (ausencia de arbitrariedad); (viii) no desconoce derechos intangibles y tampoco los mecanismos judiciales para su protección (intangibilidad); (ix) no contradice la Constitución ni los tratados internacionales, tampoco desconoce el marco de referencia contenido en la LEEE frente a la actuación del Ejecutivo, en particular, la prohibición de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (no contradicción específica); y (x) no contiene medidas que suspendan leyes, por resultar incompatibles con el estado de excepción (incompatibilidad).

94.            En todo caso, debe precisarse que el artículo 1 del decreto controlado es una disposición transitoria que debe interpretarse en el marco y vigencia del objeto definido en la sentencia C-148 de 2025.

95.            Examen de constitucionalidad del artículo 2. A continuación, se transcribe el texto normativo objeto de control:  

“Artículo 2. Modificar. Modifíquese transitoriamente el numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, el cual quedará así:

“Artículo 19. De las Instituciones. Las instituciones comprometidas en la Atención Integral a la Población Desplazada, con su planta de personal y estructura administrativa, deberán adoptar a nivel interno las directrices que les permitan prestar en forma eficaz y oportuna la atención a la población desplazada, dentro del esquema de coordinación del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada.

Las instituciones con responsabilidad en la Atención Integral de la Población Desplazada deberán adoptar, entre otras, las siguientes medidas:

1. El Instituto Colombiano para la Reforma Agraria, INCORA, adoptará programas y procedimientos especiales para la enajenación, adjudicación y titulación de tierras, en las zonas de expulsión y de recepción de la población afectada por el desplazamiento forzado y las personas que se reincorporen a la vida civil, así como líneas especiales de crédito, dando prelación a la población desplazada.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas llevará un registro de los predios rurales abandonados por los desplazados por la violencia individual o masivamente, o que se encuentren en confinamiento, o en favor de aquella población en riesgo inminente de desplazamiento forzado. La Unidad registrará, individual o colectivamente, a los propietarios, poseedores y ocupantes y la relación jurídica con el predio e informará a las autoridades competentes para que procedan a impedir cualquier acción de enajenación o transferencia de títulos de propiedad de estos bienes, cuando tal acción se adelante contra la voluntad de los titulares de los derechos respectivos, así como la inscripción de la medida preventiva y publicitaria frente a los poseedores y ocupantes.

Las medidas de protección del RUPTA adoptadas no suspenderán los procesos de formalización predial, asignación o reconocimiento de derechos, o acceso a tierras en los casos en los cuales el interesado sea el mismo beneficiario de la medida de protección, su compañero/a permanente, cónyuge o alguno de sus legitimados, en los términos del artículo 81 de la Ley 1448 de 2011.

Este registro será de obligatoria observancia por quienes desempeñen funciones notariales, quienes se abstendrán aún bajo insistencia otorgar escrituras públicas sobre estos. Las escrituras públicas que recaigan sobre predios registrados como abandonados por razones de orden público, serán absolutamente nulas por objeto ilícito.

En los procesos de retorno y reubicación de desplazados por la violencia, el Gobierno Nacional dará prioridad a éstos en las zonas de reserva campesina y/o en aquellos predios rurales que hayan sido objeto de la acción de extinción de dominio mediante sentencia administrativa o judicial.

La Agencia Nacional de Tierras establecerá un programa que permita recibir la tierra de personas desplazadas a cambio de la adjudicación de otros predios de similares características en otras zonas del país.

 El Fondo Agropecuario de Garantías otorgará garantías del 100% a los créditos de los proyectos productivos de los desplazados”.

(i)          Contenido y alcance de la norma

96.            Como ya se indicó, el artículo 2 del Decreto 108 de 2025 modifica el numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, así:

97.            Según el Ministerio de Agricultura, el artículo 2 del Decreto 108 de 2025 permite a la UAEGRTD responder ante la magnitud de la crisis, pues habilita la inclusión en el RUPTA de las solicitudes de protección de tierras formuladas por la población confinada y en riesgo inminente de desplazamiento[58].

(ii)        Juicios materiales

98.            Como se indicó, el análisis de los juicios materiales respecto del artículo 2 del Decreto 108 de 2025, se limitará a la modificación que introdujo al inciso 2 y la adición de los incisos 3 y 4 del numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997.

99.            El juicio de finalidad. Las modificaciones introducidas al inciso 2, y la adición de los incisos 3 y 4 al numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, tienen como propósito impedir la extensión de los efectos de las causas de la perturbación. En efecto, el inciso 2 objeto de revisión impone a la UAEGRTD registrar, individual o colectivamente, a los propietarios, poseedores y ocupantes, y anotar su relación jurídica con el predio. De ello informará a las autoridades competentes para que impidan cualquier acción de enajenación o transferencia de títulos de propiedad sobre estos bienes cuando tal acción se adelante contra la voluntad de sus titulares, incluida la prohibición para las autoridades notariales de otorgar escrituras públicas so pena de nulidad. Respecto de los poseedores y ocupantes, la inscripción en el registro comporta una medida preventiva y publicitaria. Por su parte, el inciso 3 pretende que los procesos de formalización predial[59], asignación y reconocimiento de derechos[60], o acceso a tierras[61], no sean suspendidos cuando el interesado sea el mismo beneficiario de la medida de protección, su compañero o compañera permanente, cónyuge o alguno de sus legitimados. Finalmente, el inciso 4 establece que los notarios se abstendrán de otorgar escrituras públicas sobre dichos predios. Por lo tanto, se trata de tres medidas de protección de los derechos sobre la tierra que, con ocasión de la violencia, ha sido abandonada por la población desplazada individual o masivamente, y por quienes se encuentren en confinamiento o riesgo inminente de desplazamiento forzado.

100.       En consecuencia, la Sala encuentra que las medidas allí contenidas buscan robustecer los instrumentos de protección de los derechos sobre la tierra de quienes se han visto forzados a abandonarla, previniendo situaciones de despojo material y jurídico, pues se trata de medidas que contribuyen de manera directa a impedir la extensión de los efectos de la crisis que conllevó a la declaratoria del estado de conmoción interior. Con ello se supera el juicio de finalidad.

101.       El juicio de conexidad material. Las modificaciones introducidas al inciso 2, y la adición de los incisos 3 y 4 al numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, guardan relación con las consideraciones expresadas por el gobierno nacional para motivar el Decreto 108 de 2025. Según estas, (i) el artículo 19 de la citada ley establece que las instituciones comprometidas en la atención integral a la población desplazada deberán adoptar a nivel interno las directrices que les permitan prestar, en forma eficaz y oportuna, la atención a la población desplazada; sin embargo, para lograr este objetivo, se considera necesario robustecer los instrumentos que permitan atender la grave situación de derechos humanos en la cual se encuentran los pequeños y medianos productores agropecuarios ubicados dentro del área geográfica que ha sido objeto de la declaración del estado de conmoción interior[62]; (ii) el RUPTA es un instrumento que les permite a las personas víctimas de desplazamiento forzado a causa de la violencia, que se entienden como beneficiarios, obtener, a través de una medida administrativa, la protección de las relaciones de propiedad, posesión u ocupación sobre inmuebles que hayan dejado abandonados[63]; y (iii) con la finalidad de prevenir situaciones de despojo o pérdida de derechos sobre la tenencia y propiedad de la tierra, un fenómeno que tiende a agudizarse en situaciones de conflicto, se propone la no suspensión de los procesos de formalización predial, asignación o reconocimiento de derechos, o acceso a tierras en los casos en los cuales el interesado sea el mismo beneficiario de la medida de protección[64]. Por lo tanto, la Sala tiene por superado el juicio de conexidad interna.

102.       Dichas medidas también tienen vínculo con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia y que fueron declarados exequibles en la sentencia C-148 de 2025. El Decreto 62 de 2025 advierte que, debido a la urgencia y la magnitud de la crisis humanitaria[65], y a la deficiencia de los mecanismos en el ordenamiento jurídico[66], se requieren medidas extraordinarias con el propósito de expedir decretos con fuerza de ley que conjuren la grave situación de orden público que vive la región del Catatumbo e impedir la extensión de sus efectos[67]. En materia de tierras, señala la necesidad de contar con medidas inmediatas[68], para lo cual es necesario ampliar las atribuciones ordinarias de las autoridades administrativas y garantizar de manera adecuada y efectiva los derechos de las personas afectadas[69]. En consecuencia, la Sala verifica el vínculo de las medidas con la garantía de los derechos fundamentales de la población afectada por la crisis, con lo cual encuentra superado el juicio de conexidad externa.

103.       El juicio de motivación suficiente. Las modificaciones introducidas al inciso 2, y la adición de los incisos 3 y 4 del numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, cuentan con una debida motivación en el Decreto 108 de 2025, en el que se explica la necesidad de adoptar medidas administrativas para la protección de la relación jurídica con las tierras abandonadas[70]; en todo caso, no limitan derechos constitucionales. Por lo tanto, se satisface este juicio.

104.       El juicio de ausencia de arbitrariedad. Las modificaciones introducidas al inciso 2, y la adición de los incisos 3 y 4 al numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, no violan las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. En efecto, no suspenden ni vulneran el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; (ii) no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) no suprimen ni modifican los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Por ello, se cumple con este juicio.

105.       El juicio de intangibilidad. Este juicio se acredita, pues las modificaciones introducidas al inciso 2, y la adición de los 3 y 4 al numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, no desconocen los derechos intangibles ni los mecanismos judiciales para su protección.

106.       El juicio de no contradicción específica. Las modificaciones introducidas al inciso 2, y la adición de los 3 y 4 al numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, satisfacen este juicio porque no contrarían la Constitución o los tratados internacionales, ni desconocen el marco de referencia de la actuación del ejecutivo en el estado de conmoción interior.

107.       El juicio de incompatibilidad.  Las modificaciones introducidas al inciso 2, y la adición de los incisos 3 y 4 al numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, satisfacen este juicio porque no suspenden leyes por resultar incompatibles con el estado de excepción.

108.       El juicio de necesidad. Las modificaciones introducidas al inciso 2, y la adición de los incisos 3 y 4 al numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, resultan idóneas a efectos de robustecer los instrumentos de protección de los derechos sobre la tierra de quienes se han visto forzados a abandonarla, previniendo situaciones de despojo material y jurídico (necesidad fáctica).

109.       Sin embargo, respecto del inciso 2 del numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, modificado por el artículo 2 del Decreto 108 de 2025, la Sala encuentra que existen múltiples normas vigentes dentro del ordenamiento jurídico que desvirtúan la necesidad jurídica de la medida en cuestión. Dicho inciso establece que la UAEGRTD llevará un registro de los predios rurales abandonados por los desplazados por la violencia individual o masivamente, por quienes se encuentren en confinamiento, y por quienes están en riesgo inminente de desplazamiento forzado. Al efecto, registrará, individual o colectivamente, a los propietarios, poseedores y ocupantes y su relación jurídica con el predio, e informará a las autoridades competentes para que procedan a impedir cualquier acción de enajenación o transferencia de títulos de propiedad sobre estos bienes, cuando tal acción se adelante contra la voluntad de los titulares de los derechos respectivos, así como la inscripción de la medida preventiva y publicitaria frente a los poseedores y ocupantes.

110.       Al respecto, la Corte recuerda que la Ley 387 de 1997 diseñó un sistema para la prevención del desplazamiento forzado y la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en Colombia. Así, (i) el artículo 9 contempla un plan nacional para la atención integral a la población desplazada por la violencia como medida para asegurar la protección y las condiciones necesarias para la subsistencia; (ii) el artículo 15 dispone que el gobierno nacional deberá garantizar la atención humanitaria cuando se produzca un fenómeno de desplazamiento; (iii) el artículo 17 prevé que el gobierno nacional generará condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco del reasentamiento en otras zonas; (iv) el artículo 19 (modificado por la norma de excepción que se controla en esta ocasión), establece que la UAEGRTD llevará un registro de los predios rurales abandonados para impedir cualquier acción de enajenación que se adelante contra la voluntad de los titulares de los derechos respectivos[71]; (v) el artículo 21 contempla un fondo nacional para la atención a la población desplazada por la violencia, con el fin de cofinanciar programas de prevención de desplazamiento; y (vi) el artículo 27 establece que la perturbación de la posesión por desplazamiento forzado del poseedor no interrumpirá el termino de prescripción a su favor.

111.       Por su parte, el parágrafo 1 del artículo 28 del Decreto 2365 de 2015, dispuso que la administración del RUPTA, estaría radicada en cabeza de la UAEGRTD[72]. Dicha entidad, de acuerdo con el artículo 2.15.6.1.6. del Decreto 1071 de 2015 podrá inscribir, incluso de oficio, las medidas de protección cuando se identifiquen, a través de fuentes oficiales, hechos de desplazamiento forzado masivo a causa de la violencia[73]. A su cargo también está la inscripción individual de acuerdo con el artículo 2.15.6.2.1. de la misma normativa[74].

112.       En el auto 373 de 23 de agosto de 2016, la Corte indicó que, si bien la Ley 1448 de 2011 reconoce la vigencia de las medidas de protección establecidas en la Ley 387 de 1997 y demás normas que la reglamentan, existe la necesidad de articular ambas normativas, de tal suerte que se deben adoptar medidas de protección sobre predios rurales abandonados por desplazamiento forzado, de carácter individual y colectivo, mientras dichos predios son micro focalizados con fines de restitución.

113.       Esta situación es la que sirve de fundamento a la medida que ahora se analiza, pues en el considerando 39 del Decreto 108 de 2025, se explicó que “[l]a Unidad de Restitución de Tierras precisó que cuenta con 1.635 solicitudes de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente que se ubican en zonas donde no es posible realizar la microfocalización para la restitución de tierras dentro de los municipios declarados en estado de conmoción interior por el Decreto 0062 de 2024, lo que conduce la necesidad de poder gestionar en el entretanto, medidas de protección de relaciones jurídicas de propiedad, posesión y ocupación de las víctimas de desplazamiento forzado, individual o masivo, a través de la inscripción en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA)”. 

114.       Al efecto, el parágrafo 6 del artículo 6 de la Ley 1448 de 2011 establece que son víctimas para los efectos de esa ley, todas las personas que sufran desplazamiento y confinamiento[75] de manera individual o colectiva, de acuerdo con lo establecido en la reglamentación aplicable. A este respecto, el Estado deberá ofrecer especiales garantías y medidas de protección por tratarse de grupos expuestos a mayor riesgo. Como se dijo, esta normativa debe armonizarse con la contenida en la Ley 387 de 1997[76].

115.       Por su parte, el artículo 2.15.6.1.1. del Decreto 640 de 2020 establece que, respecto a los propietarios, la inscripción en el RUPTA tiene como finalidad impedir el registro de actos que impliquen la transferencia del derecho de dominio de los inmuebles rurales y urbanos, mientras que, en relación con los poseedores, y ocupantes de baldíos el efecto será preventivo y publicitario[77].

116.       Por virtud de lo anterior, la Sala entiende que las previsiones contenidas en el inciso 2 del numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, que fueron introducidas por el artículo 2 del Decreto 108 de 2025, no cumplen el requisito de necesidad jurídica, en tanto se encuentran reguladas en la normativa ordinaria, de manera que serán declaradas inexequibles. Esta decisión implica expulsar del ordenamiento jurídico, las siguientes expresiones: “La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas”, “individual o masivamente, o que se encuentren en confinamiento, o en favor de aquella población en riesgo inminente de desplazamiento forzado. La Unidad registrará, individual o colectivamente, a los propietarios, poseedores y ocupantes y la relación jurídica con el predio”, y “así como la inscripción de la medida preventiva y publicitaria frente a los poseedores y ocupantes”.

117.       Respecto de los incisos 3 y 4 adicionados al numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, la Sala encuentra que cumplen con el criterio de subsidiariedad. Por un lado, la normativa ordinaria no prevé que los trámites de formalización predial, asignación o reconocimiento de derechos, y acceso a tierras en los casos en los cuales el interesado sea el mismo beneficiario de la medida de protección, su compañero o compañera permanente, cónyuge o alguno de sus legitimados, puedan seguir su curso aun estando inscritos en el RUPTA.

118.       Y, por el otro, la normativa que regula el RUPTA no establece que el registro sea de obligatoria observancia por parte de quienes desempeñen funciones notariales. La Sala aclara que, si bien el parágrafo 2 del artículo 95 de la Ley 1448 de 2011 dispone que “durante el trámite del proceso [de restitución de tierras], los notarios, registradores y demás autoridades se abstendrán de iniciar, de oficio o a petición de parte, cualquier actuación que por razón de sus competencias afecte los predios objeto de la acción descrita en la presente ley incluyendo los permisos, concesiones y autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos naturales que se hubieran otorgado sobre el predio respectivo”; lo cierto es que lo que allí se regula es el proceso de restitución de tierras que se surte respecto de los predios registrados en el RTDAF creado en dicha ley. En esta ocasión, la norma extraordinaria se refiere al RUPTA, cuya reglamentación está contenida en la Ley 387 de 1997.

119.       En consecuencia, los incisos 3 y 4 superan este juicio y, por ende, el análisis de los restantes se enfocará exclusivamente en su contenido normativo.

120.       El Juicio de proporcionalidad. La adición de los incisos 3 y 4 al numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997 resulta equilibrada frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Por un lado, prevé que la formalización predial, la asignación o reconocimiento de derechos, o el acceso a tierras en los cuales el interesado sea el mismo beneficiario de la medida de protección no serán suspendidos; con ello se pretende la eficiencia en los trámites administrativos. Y, por el otro, si bien prohíbe el otorgamiento de escrituras públicas sobre los bienes registrados como abandonados por razones de orden público, la Sala considera que es una medida que resulta equilibrada ante la magnitud de la crisis, teniendo en cuenta que en el considerando 39 del Decreto 108 de 2025, el gobierno nacional informó que la UAEGRTD cuenta con 1.635 solicitudes de inscripción, y ante la imposibilidad de realizar la micro focalización, mientras dure la emergencia, se hace necesario garantizar el registro como medida preventiva.

121.       No obstante, ninguno de los incisos adicionados indica los límites temporales y geográficos de las medidas. Por ende, se supera el juicio de proporcionalidad en el entendido de que las previsiones contenidas en los incisos 3 y 4 se sujetarán al término de vigencia del Decreto 108 de 2025 y su prórroga, y deberán limitarse a la región de la declaratoria de emergencia, tal y como lo advirtió el Procurador General de la Nación.    

122.       El juicio de no discriminación. Este juicio se satisface, pues la norma no establece trato discriminatorio alguno por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica u otro criterio sospechoso que imponga tratos diferenciales injustificados.

123.       Conclusión sobre el artículo 2. La Sala Plena declarará (i) la inexequibilidad de las siguientes expresiones del artículo 2 del Decreto 108 de 2025 modificatorio del inciso 2 del numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997: “La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas”, “individual o masivamente, o que se encuentren en confinamiento, o en favor de aquella población en riesgo inminente de desplazamiento forzado. La Unidad registrará, individual o colectivamente, a los propietarios, poseedores y ocupantes y la relación jurídica con el predio”, y “así como la inscripción de la medida preventiva y publicitaria frente a los poseedores y ocupantes”; y (ii) la exequibilidad condicionada del artículo 2 del Decreto 108 de 2025, respecto de los incisos 3 y 4 del numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, en el sentido de que las medidas en ellos establecidas se sujetarán al término de vigencia del Decreto 108 de 2025 y su prórroga, y deberán limitarse a la región limitada por la declaratoria de emergencia. La Sala no hizo un pronunciamiento expreso sobre los incisos quinto, sexto y séptimo, porque no comportan modificación sustancial alguna al texto original del artículo 19 de la Ley 387 de 1997. 

124.       Examen de constitucionalidad del artículo 5. A continuación, se transcribe el texto normativo objeto de control:  

“Artículo 5. Saneamiento de predios y mejoras. La adquisición de inmuebles y mejoras requeridos para conjurar la emergencia declarada gozará, en favor de la entidad pública, del saneamiento automático de cualquier vicio relativo a su titulación y tradición, incluso los que surjan con posterioridad al proceso de adquisición, sin perjuicio de las acciones indemnizatorias que por cualquier causa puedan dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, diferentes a la entidad pública adquirente”.

(i)               Juicios materiales

125.       Como se indicó, el artículo 5 del Decreto 108 de 2025 guarda conexidad con la exequibilidad parcial declarada por esta Corporación en la sentencia C-148 de 2025. No obstante, los juicios materiales se adelantarán solo respecto de la primera parte de la disposición debido a que, respecto de la frase “diferentes a la entidad pública adquirente”, se configuró la cosa constitucional formal y absoluta, según se explicó con anterioridad en esta providencia.

126.       El juicio de finalidad. Tal y como lo dice el artículo objeto de control, el saneamiento automático de los vicios relativos a la titulación y tradición de los bienes inmuebles y mejoras adquiridos por entidades públicas tiene por objeto conjurar los efectos de la situación que condujo a la emergencia declarada. Con ello se garantiza que el Estado adquiera el pleno dominio de la propiedad de un bien, sin que pueda ser perturbado por ninguna acción posterior, y su plena disposición. Por lo tanto, la Sala encuentra superado este juicio, siempre que la adquisición de bienes resulte necesaria para la atención humanitaria y para salvaguardar los derechos y garantías fundamentales de la población civil.

127.       El juicio de conexidad material. El saneamiento automático previsto en la norma objeto de control guarda relación con las consideraciones expresadas por el gobierno para motivar el Decreto 108 de 2025, tal como se indicó, siempre que la adquisición de bienes resulte necesaria para la atención humanitaria y para salvaguardar los derechos y garantías fundamentales de la población civil. En efecto, el considerando 45 de dicha normativa advierte sobre la necesidad de adoptar medidas que permitan la disposición inmediata de activos productivos y de los bienes necesarios para conjurar la situación de emergencia. Con ello se entiende superado el juicio de conexidad interna en el entendido de que no cualquier adquisición predial que se haga a partir de la simple mención de conjurar la emergencia resulta admisible dado que, en la sentencia C-148 de 2025, se determinó que solo serían exequibles las medidas de desarrollo relacionadas con el fortalecimiento de la fuerza pública; la atención humanitaria; los derechos y garantías fundamentales de la población civil y la financiación para esos propósitos específicos.

128.       Por su parte, la medida también tiene conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. El saneamiento automático de los bienes que resulten necesarios para la atención humanitaria y para la salvaguardia de los derechos y garantías fundamentales de la población civil, permite la disposición plena del bien adquirido por motivos de utilidad pública o interés social, teniendo en cuenta que los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar y aquellos que integran el área metropolitana de Cúcuta, enfrentan grandes desafíos para atender a las miles de personas desplazadas forzadamente, entre ellas, mujeres embarazadas, población infantil, adolescentes, adultos mayores, personas en situación de discapacidad, campesinos y campesinas, indígenas, entre otros sujetos de especial protección constitucional, que requieren atención de emergencia[78]. Por lo tanto, la Sala encuentra superado el juicio de conexidad externa.

129.       El juicio de motivación suficiente. Según el artículo 8 de la LEEE, “los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”. La norma objeto de control dispuso –sin más– que la adquisición de inmuebles y mejoras, y su correspondiente saneamiento, tienen por objeto “conjurar la emergencia declarada”. Para la Sala, ello evidencia la insuficiencia en la definición de los motivos de utilidad pública o interés social necesarios para limitar el derecho a la propiedad frente a cualquier forma de adquisición del dominio por parte del Estado, en los términos del artículo 58 de la Constitución, pues no se evidenció cómo la eliminación de los controles de saneamiento contribuye a conjurar los supuestos de validez constitucional de la declaratoria del estado de conmoción.

130.       En consecuencia, debido a que el gobierno no exteriorizó las razones para justificar la medida adoptada, la Sala encuentra incumplido el juicio de motivación suficiente y declarará su inexequibilidad. Con ello queda relevada de aplicar los juicios restantes.

131.       Examen de constitucionalidad del artículo 6. A continuación, se transcribe el texto normativo objeto de control:  

“Artículo 6. Suspensión del estado registral. Las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos se abstendrán de realizar inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria de los predios rurales de las entidades territoriales de Ocaña, Abrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y La Gabarra en el departamento de Norte de Santander y los municipios de Río de Oro y González en el departamento del Cesar, de aquellos negocios jurídicos dónde no intervenga una entidad pública del orden nacional, durante el periodo de declaratoria de conmoción interior, inclusive de sus prórrogas.

También se abstendrá de inscribir cualquier acto administrativo, incluyendo, pero sin limitarse, a aquellos que actualizan linderos, rectifican áreas por imprecisa determinación y de rectificación de linderos por acuerdo.

Parágrafo. Las ORIP podrán realizar estas inscripciones, siempre que cuente con el concepto favorable de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas”.

(i)               Juicios materiales

132.       Como se dijo, el artículo 6 del Decreto 108 de 2025 guarda relación con la sentencia C-148 de 2025 en tanto pretende evitar la materialización de despojos jurídicos que tienden a agudizarse en situaciones de conflicto.

133.       El juicio de finalidad. La suspensión del estado registral tiene como propósito impedir la extensión de los efectos de la perturbación, como mecanismo de protección de las tierras, territorios y activos abandonados por la población forzada a desplazarse, y con ello evitar despojos jurídicos mediante la materialización de negocios fraudulentos. Por lo tanto, la medida supera el juicio de finalidad[79]. Sin embargo, en caso de que el artículo objeto de control sea declarado exequible, debe condicionarse en el sentido de que la suspensión del estado registral no puede superar la temporalidad del estado de excepción y su prórroga, pues nada previó al respecto.

134.       El juicio de conexidad material. La medida de suspensión del estado registral guarda relación con las consideraciones expresadas en el Decreto 108 de 2025 sobre la necesidad de proteger los bienes abandonados por las personas desplazadas forzosamente[80]. Esto, debido a que la grave afectación del orden público tiene el potencial de alterar y debilitar los derechos de tenencia y propiedad de las tierras rurales de las poblaciones campesinas e indígenas[81]. En consecuencia, la Sala tiene por superado el juicio de conexidad interna.

135.       Dicha medida también tiene vínculo con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia y que fueron declarados exequibles en la sentencia C-148 de 2025. El Decreto 62 de 2025 advierte que, debido a la urgencia y la magnitud de la crisis humanitaria[82], y a la deficiencia de los mecanismos existentes en el ordenamiento jurídico[83], se podrán suspender las leyes incompatibles con el estado de excepción. Por ende, la Sala verifica el vínculo de la medida adoptada en el artículo 6 del Decreto 108 de 2025, con la necesidad de garantizar los derechos fundamentales a la propiedad de la población afectada por la crisis mediante la suspensión del estado registral. Con ello se supera el juicio de conexidad externa.

136.       El juicio de motivación suficiente. De acuerdo con la Ley 1579 de 2012, el registro es un servicio público prestado por el Estado con los objetivos de (i) servir de medio de tradición del dominio de los bienes raíces y de los otros derechos reales constituidos en ellos de conformidad con el artículo 756 del Código Civil; (ii) dar publicidad a los instrumentos públicos que trasladen, transmitan, muden, graven, limiten, declaren, afecten, modifiquen o extingan derechos reales sobre los bienes raíces; y (iii) revestir de mérito probatorio a todos los instrumentos públicos sujetos a inscripción. A pesar de que “tiene incidencia no sólo en la seguridad del tráfico comercial y jurídico, sino que también determina la adquisición de derechos en algunos casos y contribuye a la protección de los intereses legítimos de los asociados mediante la publicidad de la titularidad del dominio”[84], el servicio público registral no tiene carácter esencial.

137.       La suspensión del estado registral es una medida que se fundamenta, entre otras, en la protección de la relación jurídica con las tierras abandonadas[85], y así lo regula el mismo estatuto registral en el artículo 19 de la Ley 1579 de 2012, que prevé la posibilidad de suspender el trámite del registro de manera temporal, cuando se advierte al registrador sobre la existencia de una posible falsedad de un título o documento que se encuentre en proceso de registro, o existen serios motivos de duda sobre su idoneidad.

138.       Por lo tanto, el artículo 6 del Decreto 108 de 2025, al suspender el estado registral, quedó ausente de motivación en tanto el Gobierno Nacional no expuso razones suficientes que permitan a esta Corporación entender cómo es que la suspensión de inscripciones en el folio de matrícula constituye la única alternativa viable constitucionalmente para evitar el acaparamiento de tierras, cuando ya existen herramientas en la legislación catastral y registral para frenar inscripciones irregulares en zonas de conflicto. En consecuencia, la Sala concluye que no supera este juicio por lo que declarará la inexequibilidad del artículo 6 del Decreto 108 de 2025. Con ello, queda relevada de aplicar los juicios restantes.

139.       Examen de constitucionalidad del artículo 8. A continuación, se transcribe el texto normativo objeto de control:  

“Artículo 8. Vigencia. El presente decreto rige a partir de su publicación”.

140.       La disposición recién transcrita precisa la fecha en la que el decreto producirá efectos jurídicos. En cumplimiento del mandato de interpretarla de manera armónica con los artículos del decreto que superen el control material en el marco del objeto de la sentencia C-148 de 2025, la Sala concluye que esta disposición también satisface los juicios materiales. Esto, porque (i) contribuye a mitigar los efectos derivados de la situación de orden público relacionados con las garantías fundamentales de la población civil, al adoptar herramientas de protección de las tierras, territorios y activos que se vio en la obligación de abandonar con ocasión de su desplazamiento forzado (finalidad); (ii) guarda relación con los motivos que sustentaron la expedición del decreto controlado y del decreto que declaró la conmoción interior (conexidad material); (iii) es necesaria, pues precisa la fecha en la que este entra a regir en el orden jurídico (necesidad); (iv) es una medida razonable y equilibrada que no restringe derechos constitucionales (proporcionalidad); (v) no establece ningún tipo de discriminación o trato diferencial injustificado (no discriminación); (vi) su motivación se desprende de las consideraciones del decreto controlado (motivación suficiente); (vii) no suspende derechos fundamentales, tampoco interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y no suprime o modifica los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento (ausencia de arbitrariedad); (viii) no desconoce derechos intangibles y tampoco los mecanismos judiciales para su protección (intangibilidad); (ix) no contradice la Constitución ni los tratados internacionales, tampoco desconoce el marco de referencia contenido en la LEEE frente a la actuación del ejecutivo, en particular, la prohibición de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (no contradicción específica); y (x) no contiene medidas que suspendan leyes, por resultar incompatibles con el estado de excepción (incompatibilidad).

I.      Remedio judicial

141.       Con base en la metodología definida y precisada en la sentencia C-222 de 2025, los efectos de esta decisión son inmediatos y hacia el futuro según lo indica el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, salvo en lo relacionado con el artículo 4 del decreto objeto de control, pues la inexequibilidad por consecuencia declarada a su respecto, tendrá efectos retroactivos.

142.       Así, esta decisión no afectará (i) los procedimientos para la disposición de bienes inmuebles que se adelantaron en ejercicio del artículo 3 del Decreto 108 de 2025, siempre que hubieren culminado a la fecha de esta sentencia. Los que estén en trámite deberán adecuarse a la normativa ordinaria vigente y aplicable, tal como lo son los artículos 276 de la Ley 1955 de 2019[86] y 61.4 de la Ley 2294 de 2023[87]; ni (ii) el saneamiento de los predios y mejoras adquiridos con fundamento en el artículo 5 del Decreto 108 de 2025, que cuenten con la declaratoria del proceso de saneamiento automático en firme, a la fecha de esta sentencia. En todo caso, podrán ser ejercidas las acciones indemnizatorias que por cualquier causa puedan dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, incluida la entidad pública adquirente, con fundamento en que la Corte, en la sentencia C-410 de 2015, determinó que la prohibición de dirigir reclamaciones indemnizatorias contra la entidad adquirente vulneraba la cláusula general de responsabilidad consignada en el artículo 90 de la Constitución, y los derechos a la propiedad y al acceso a la administración de justicia.

143.       No obstante, los procedimientos expropiatorios que se hayan adelantado con fundamento en el artículo 4 del Decreto 108 de 2025, y que a la fecha de esta sentencia cuenten con resolución de expropiación en firme, deben retrotraerse y su trámite deberá adecuarse para continuar con el de adquisición directa que se encontraba en curso al momento de la declaratoria de conmoción interior[88]. De la misma forma deberá adecuarse el trámite en los procesos expropiatorios fundados en dicho artículo que se encuentren en curso a la fecha de esta decisión. Esto, debido a que la medida expropiatoria dictada en ejercicio de competencias legislativas extraordinarias afecta intensamente el derecho fundamental a la propiedad consagrado en el artículo 58 de la Constitución, máxime cuando no se corresponde con los propósitos del fortalecimiento de la fuerza pública; la atención humanitaria; los derechos y garantías fundamentales de la población civil; o su financiación. Por lo mismo, resulta indispensable retrotraer sus efectos para asegurar la integridad de la Constitución Política y, con ello, asegurar que el control constitucional no resulte inocuo.

144.       Esta Corporación insiste en que el acceso progresivo a la propiedad de la tierra se debe garantizar a partir de los mecanismos ordinarios y especiales que contempla el ordenamiento jurídico para evitar el uso desproporcionado de las facultades excepcionales con las que se pretendió convertir lo extraordinario en lo ordinario, pues una pretensión de solución integral a largo plazo de una problemática estructural agravada, no puede ser alcanzada sino a través de los mecanismos que brinda el régimen jurídico para tiempos de normalidad institucional, en aras de no marchitar la democracia constitucional y el Estado social de derecho.

145.       Finalmente, se deberá levantar la suspensión del estado registral a partir de la fecha de esta decisión, pero se advierte a los registradores que deberán hacer uso de sus competencias ordinarias para impedir cualquier inscripción fraudulenta. Así mismo, se levantará la suspensión de procesos ante autoridades y gestores catastrales.