Sentencia C-221/25

26.   Mediante el Decreto Legislativo 062 de 2025, el presidente de la República declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del César. Este decreto fue objeto de control constitucional y, mediante Sentencia C-148 de 2025, esta Corporación declaró exequible solo aquellas medidas relacionadas con: (i) la intensificación de enfrentamientos entre el ELN y otros Grupos Armados Organizados Residuales (GAOR), incluyendo ataques indiscriminados a la población civil y excombatientes de las FARC; y (ii) la crisis humanitaria por desplazamiento forzado y confinamientos que desborden la capacidad institucional.

27.   De otro lado, declaró la inexequibilidad de los hechos y consideraciones relacionadas con: (i) la presencia histórica del ELN; (ii) la concentración de cultivos ilícitos; (iii) deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS; (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política pública y; (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones de hidrocarburos.

28.   En este contexto, como cuestión previa, corresponde a la Sala determinar si el Decreto Legislativo 134 de 2025 guarda conexidad material con los hechos que la Sentencia C-148 de 2025 declaró exequibles.

29.   Para efectos de lo anterior, la Corte (i) se referirá al alcance del control de los decretos legislativos y la inconstitucionalidad por consecuencia; (ii) describirá el contenido de la Sentencia C-148 de 2025 y del Decreto Legislativo 134 de 2025 y; (iii) realizará el juicio de estricta conexidad material respecto de las disposiciones contenidas en el Decreto Legislativo 134 de 2025, con sujeción a lo resuelto en la Sentencia C-148 de 2025.

30.   En caso de que este análisis de relación temática sea superado por una o varias de las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 134 de 2025, la Sala procederá con el análisis de los requisitos formales y materiales respecto de estas. En caso contrario, es decir, si ninguna medida supera tal escrutinio, declarará la inexequibilidad por consecuencia de la norma objeto de control.

2.1.     Alcance del control de los decretos legislativos y la inconstitucionalidad por consecuencia

31.   El artículo 214 de la Constitución condiciona la expedición de los decretos legislativos que adoptan medidas bajo el estado de conmoción interior a que el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, lo haya declarado válidamente. De igual manera, esta disposición establece que los decretos legislativos “solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción”.

32.   En esta línea, la relación entre el decreto declaratorio de un estado de excepción y aquellos que se profieren bajo su amparo, no solo es una condición de habilitación sino también de validez. Esto se fundamenta en que la exequibilidad o inexequibilidad del decreto declaratorio tiene consecuencias jurídicas en relación con cada uno de los decretos expedidos en su vigencia.

33.   Bajo esta perspectiva, la inconstitucionalidad por consecuencia es una figura que se utiliza cuando se declara la inexequibilidad del decreto matriz. Lo anterior genera el “decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al jefe del Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución”.

34.   Cuando tal situación se presenta, la Corte no puede adelantar el estudio formal y material de los decretos de desarrollo, ya que estos son inconstitucionales independientemente de las medidas que consagren. En efecto, cuando se declara la inexequibilidad total del decreto matriz, el presidente de la República pierde la facultad de ser legislador extraordinario y, por ende, la competencia para dictar normas con fuerza de ley.

35.   Ahora bien, la situación descrita anteriormente no opera cuando la Corte modula los efectos de la inconstitucionalidad del decreto matriz, ya sea porque los difiere o porque la declara parcialmente. En estos casos, primero debe realizar el juicio de conexidad material externa[18] con la finalidad de verificar si las medidas adoptadas por el decreto de desarrollo guardan una relación temática con el objeto de la modulación.

36.   En caso afirmativo, esta Corporación debe proceder con el análisis de los requisitos formales y materiales del decreto. En caso contrario, debe declarar la inexequibilidad por consecuencia.

2.2.     La Sentencia C-148 de 2025 y el Decreto Legislativo 134 de 2025

37.   En la Sentencia C-148 de 2025, la Corte resolvió:

“Primero. Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 62 del 24 de enero de 2025, “Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del César”, únicamente respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esta decisión solo incluye aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos, de conformidad con los términos de esta providencia.

Segundo. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 62 del 24 de enero de 2025, “Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”, respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la presencia histórica del ELN, los GAOr y GDO, (ii) la concentración de cultivos ilícitos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS, (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos”.

38.   En aquella oportunidad, la Corte consideró que el presupuesto fáctico de las medidas relacionadas con la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otro GAOR estaba justificado porque el presidente demostró, entre otras causales, los ataques y hostilidades contra la población civil, “los cuales, entre enero y febrero de 2025, dieron como resultado 70 personas asesinadas, 17 personas lesionadas, más de 60.000 personas desplazadas y más de 30.000 personas en situación de confinamiento”. Asimismo, encontró satisfecho el presupuesto valorativo en relación con la intensificación del conflicto, ya que ello generó una afectación inminente a las instituciones del Estado y a la convivencia ciudadana, así como múltiples restricciones en el acceso a bienes y servicios básicos.

39.   En cuanto a la crisis humanitaria derivada de los desplazamientos forzados —internos y transfronterizos— y del confinamiento que desbordó la capacidad institucional, la Corte estimó que la misma era constitucional en atención a la magnitud de los desplazamientos. De igual forma, precisó que la exequibilidad comprendía aquellas medidas necesarias para (i) el fortalecimiento de la fuerza pública; (ii) la atención humanitaria; (iii) la garantía de los derechos fundamentales de la población civil; y (iv) la financiación para esos propósitos específicos.

40.   Finalmente, advirtió la inconstitucionalidad de los hechos relacionados con “(i) la presencia histórica del ELN, los GAOR y GDO, (ii) la concentración de cultivos ilícitos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS, (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos”. Lo anterior, por cuanto se trataba de problemáticas estructurales anteriores a la declaratoria de la conmoción interior.

41.   Descripción del contenido del Decreto Legislativo 134 de 2025. En desarrollo del estado de conmoción interior, el Gobierno nacional expidió el Decreto Legislativo 134 de 2025. Su finalidad consiste en “limitar el uso de sustancias y productos químicos controlados, en el marco del Estado de conmoción interior declarado en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

42.   El artículo 1º del Decreto suspende parcialmente el artículo 4 del Decreto Legislativo 2272 de 1991, el cual, a su vez, incorpora el artículo 2 del Decreto 1146 de 1990. Esta suspensión implica que, mientras esté vigente el estado de excepción, se restringe el ingreso de sustancias químicas controladas por la aduana de Cúcuta. Lo anterior, según se motivó, dada la alta probabilidad de desvío hacia actividades ilícitas, en particular, la producción de drogas ilícitas.

43.   Así, la medida busca cortar uno de los eslabones de la cadena del narcotráfico, ya que estas sustancias son utilizadas como insumos para la elaboración de clorhidrato de cocaína, sustancia que posteriormente es comercializada por organizaciones armadas ilegales que financian sus estructuras mediante economías ilícitas.

44.   Por su parte, el artículo 2 establece una reasignación temporal de competencias del Consejo Nacional de Estupefacientes al Ministerio de Justicia, con el fin de agilizar la gestión y el control de cupos de las sustancias controladas en la zona afectada.

45.   Asimismo, el artículo 3 establece que la Fuerza Pública llevará a cabo un seguimiento y control operativo especial sobre las sustancias y productos químicos controlados mediante la aplicación de distintas restricciones. En primer lugar, una prohibición total de los mismos a través de la aduana de Cúcuta.

46.   En segundo lugar, las personas que transporten sustancias y productos químicos controlados en una cantidad superior a la definida en el artículo 6 de la Resolución 0001 de 2015 deberán presentar la documentación que permita corroborar su origen y destino lícito.

47.   En tercer lugar, la norma consagra una medida particularmente severa respecto del uso del cemento al eliminar cualquier umbral mínimo de control. A partir de la vigencia de esta disposición, toda persona que desee usar cemento, sin importar la cantidad, debe registrarse en el Sistema de Información para el Control de Sustancias y Productos Químicos (SICOQ), y además debe conservar y presentar, cuando se le requiera, los documentos que acrediten la legalidad de la transacción.

48.   Finalmente, el último artículo define la vigencia del Decreto Legislativo en los siguientes términos: “entra en vigor desde la fecha de su publicación y, regirá durante la vigencia del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 062 del 24 de enero de 2025”.

2.3.     La configuración de la inconstitucionalidad por consecuencia en el caso concreto

49.   Visto lo anterior, la Corte encuentra que las medidas desarrolladas en la norma objeto de control no guardan relación con los hechos enlistados en el resolutivo primero de la Sentencia C-148 de 2025. En concreto, no tienen relación con la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOR, ni con los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC, ni tampoco con la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla.

50.   Precisamente, la Presidencia de la República y el Ministerio de Justicia reconocieron que el Decreto Legislativo 134 de 2025 tiene por objeto adoptar medidas extraordinarias para restringir el ingreso, porte y uso de sustancias y productos químicos controlados en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y algunos municipios del Cesar. Esto, afirman, responde a la necesidad urgente de controlar el suministro de insumos químicos empleados en la producción de drogas ilegales, con el propósito de debilitar las estructuras financieras del ELN y otras organizaciones criminales, y así restablecer el orden público en la región del Catatumbo[20].

51.   Del mismo modo, las intervenciones apuntaron que las restricciones contenidas en el Decreto Legislativo 134 de 2025 se justifican por la urgente necesidad de impedir que dichos insumos sean desviados hacia actividades ilícitas, en particular, la producción de estupefacientes que financian a grupos armados ilegales como el ELN, responsables de graves alteraciones del orden público, desplazamientos forzados y una creciente crisis humanitaria[21].

52.   En particular, desde la perspectiva aduanera, la DIAN destacó que, si bien las importaciones registradas por la aduana de Cúcuta cumplían formalmente con las licencias requeridas, las condiciones geográficas, de seguridad y de infraestructura del área hacen particularmente difícil ejercer controles efectivos, debido a la presencia de pasos irregulares y organizaciones criminales binacionales.

53.   Así las cosas, es claro que el Decreto Legislativo 134 de 2025 se refiere a la implementación de medidas orientadas a reducir el aprovisionamiento de sustancias que se emplean en la producción de clorhidrato de cocaína en la región del Catatumbo. Lo anterior, según se motivó, con el propósito de afectar la principal fuente de financiamiento de las organizaciones armadas ilegales con presencia en los municipios objeto de la declaratoria del estado de conmoción interior, en especial del ELN.

54.   Si bien podría pensarse que el decreto pretende mitigar las hostilidades, al privar a los grupos ilegales de la financiación de sus actividades ilícitas mediante la restricción del uso y circulación de sustancias químicas empleadas en laboratorios clandestinos, es innegable que estas medidas se centran en un problema estructural como lo es lo relativo a la faceta económica y financiera del narcotráfico. Asimismo, su posible utilidad en la reducción de las hostilidades es apenas eventual. En esa medida, la norma no satisface los criterios de conexidad y necesidad estricta.

55.   Así, la Sala evidencia que se trata de medidas que no contribuyen a remediar la intensificación de las hostilidades entre el ELN y otros GAOR, las consecuencias de los ataques y hostilidades y la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados y confinamientos masivos. En esta misma línea, tampoco se advierten necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, la garantía de los derechos fundamentales de la población civil, ni para la financiación de estos propósitos.

56.   Igualmente, la Corte encuentra que las medidas del decreto están estrechamente relacionadas con hechos que fueron declarados inexequibles en la Sentencia C-148 de 2025, al tratarse de problemáticas estructurales insuficientes para justificar la declaratoria del estado de conmoción interior. En concreto, la concentración de cultivos ilícitos y las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS.

57.   En esta línea, se observa que la motivación del decreto alude a circunstancias estructurales y persistentes y no a hechos excepcionales y sobrevinientes. Por ejemplo, el incremento de los cultivos de coca desde 2023, los niveles de producción potencial y la cantidad de sustancias químicas incautadas durante 2023 y 2024 en la región del Catatumbo.

58.   En suma, la Sala concluye que no existe un vínculo temático verificable entre el Decreto Legislativo 134 de 2025 y los hechos amparados por la exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 62 de 2025, en los términos de la Sentencia C-148 de 2025.

59.   Por consiguiente, se configura el fenómeno de inconstitucionalidad por consecuencia, lo que impone declarar la inexequibilidad de la norma objeto de control.