Sentencia C-119/25

Con aclaración de voto

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Ausente con comisión

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

Aclaración de voto

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

ACLARACIÓN CONJUNTA DE VOTO DE LA MAGISTRADA

 NATALIA ANGEL CABO Y EL MAGISTRADO

MIGUEL POLO ROSERO

A LA SENTENCIA C-119/25

Referencia: expediente D-15512

Quienes suscribimos esta aclaración compartimos la decisión de declarar la inexequibilidad del artículo 372 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida. En efecto, se demostró que no existe una conexidad directa e inmediata entre el propósito de fortalecer los vínculos con la población colombiana en el exterior, establecido en las bases del plan, y la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, contemplada en la norma demandada. No obstante, aclaramos nuestro voto porque consideramos que el requisito que aplica la sentencia, según el cual se debe exigir una conexidad entre la norma demandada y el Plan Plurianual de Inversiones, resulta excesivo y, de hecho, no constituye una postura consolidada en la jurisprudencia de la Corte. Por ello, estimamos que la Sala Plena debe revisar lo articulado en esta sentencia y, en el futuro, introducir cambios en algunas de las exigencias planteadas.

Como punto de partida, hay que empezar por aceptar que existe, con razón, una línea jurisprudencial reiterada y pacífica que exige una evaluación más estricta y rigurosa del cumplimiento del principio de unidad de materia en las leyes del Plan Nacional de Desarrollo (PND)[77]. Sin embargo, el hecho de que el análisis deba ser estricto no puede equivaler a generar requisitos que sean prácticamente imposibles de cumplir.

Un ejemplo ilustrativo de esta rigidez, como se indicó, es el criterio adoptado en la actual sentencia, según el cual, para que una disposición cumpla con el principio de unidad de materia debe guardar conexidad estrecha e inmediata con el Plan Plurianual de Inversiones[78].Esta exigencia resulta particularmente estricta, en tanto impone un deber de planeación financiera incluso en aquellos casos en que la norma no implica la ejecución de gasto alguno.

Como es bien sabido, el Plan Plurianual de Inversiones es una determinación específica de los recursos financieros y las apropiaciones requeridas para la ejecución del Plan dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal. La Sala Plena lo ha definido como aquel que tiene el “propósito de especificar programas y proyectos prioritarios, con metas claras, recursos asignados y mecanismos para su ejecución durante el cuatrienio. Luego, para que una disposición tenga conexidad con aquel, debe demostrarse que actúa como un mecanismo idóneo e indispensable para la ejecución de dichos programas y proyectos” (C-430 de 2024). Como puede verse, se trata de un instrumento dirigido a identificar los programas que requieren ejecución pública y, por lo tanto, es un criterio exigible fundamentalmente en normas que implican gasto público o que, al menos, demuestran su ejecución a través de programas o planes de inversión concretos.

En este sentido, exigir que la inclusión en el Plan Plurianual de Inversiones sea una condición necesaria para que cualquier norma del Plan Nacional de Desarrollo cumpla con el principio de unidad de materia termina siendo desproporcionado. De hecho, existen disposiciones que no se relacionan directamente con el componente de inversión pública, pero que tienen una conexión directa e inmediata con las bases y objetivos del Plan. Ejemplos de ello, son las normas que suprimen entidades o que son vehículos para el cumplimiento de objetivos del Plan y que no requieren necesariamente una inversión determinada.

Así, se puede ver que, cuando se aplica este criterio, es casi imposible cumplir con el mismo. En efecto, si se hace un recuento jurisprudencial del análisis que ha hecho la Corte sobre la unidad de materia en el PND, se observa que en la inmensa mayoría de fallos donde se han resuelto asuntos similares al objeto de esta aclaración, se ha declarado la inexequibilidad de normas instrumentales del Plan. Tal es el caso de las sentencias C-119 de 2025, C-489 de 2024, C-438 de 2024, C-430 de 2024, C-370 de 2024, C-037 de 2024, C-537 de 2023, C-084 de 2022, C-049 de 2022, C-276 de 2021 y C-095 de 2021 (de la más reciente a la más antigua). Desde el 2021, tan solo la sentencia C-105 de 2021, declaró exequible la norma estudiada porque la Corte constató que la medida se veía reflejada en las líneas de los programas plurianuales de inversión. En otras palabras, lo que está indicando la jurisprudencia, es que el mencionado requisito para cumplir la unidad de materia es excesivo y no tiene en cuenta la naturaleza de la norma que se estudia.

Sumado a lo anterior, también aclaramos nuestro voto aquí, porque nos distanciamos de lo que se afirma en esta sentencia, en el sentido de que la existencia de conexidad entre la norma demandada y el Plan Plurianual de Inversiones, es una exigencia consolidada en la jurisprudencia constitucional sobre unidad de materia y planes de desarrollo. Esto no es cierto: la exigencia de conexión con el Plan Plurianual de Inversiones es un criterio relativamente reciente en la jurisprudencia constitucional que, de hecho, no ha tenido una aplicación coherente y uniforme. La Corte introdujo ese requisito en la sentencia C-063 de 2021 y lo ha reiterado en otras decisiones (C-105 de 2021 y C-121 de 2022), todas ellas vinculadas con la ejecución de gasto y temas de índole económica. No obstante, en sentencias posteriores (C-095 de 2021, C-276 de 2021, C-049 de 2022 y C-080 de 2023) dicho requisito no ha sido objeto de análisis.

Es más, en las sentencias C-430 de 2024[80] y C-489 de 2024[81], la Corte planteó el análisis del Plan Plurianual solamente como una alternativa. En dichas sentencias la Corte señaló que las normas cumplen con el requisito de unidad de materia cuando

“guardan conexidad estrecha, directa e inmediata con las estrategias y políticas que orientan la acción del gobierno para alcanzar en el respectivo cuatrienio los objetivos y metas de la acción estatal de mediano y largo plazo señalados en la parte general, o con los programas y proyectos señalados en el plan de inversiones”[82].

En ambas sentencias citadas la relación con el plan plurianual de inversiones no fue el argumento determinante para definir la violación del principio de unidad de materia, sino la realización paso a paso del test inicialmente acordado por la Sala Plena[83]. Es decir, a diferencia de lo que se sostiene en la sentencia C-119 de 2025, la Corte no ha seguido siempre la regla de la sentencia C-063 de 2021, como para hablar de una jurisprudencia pacífica o consolidada.

Por lo dicho aquí, quienes suscribimos esta aclaración consideramos que es vital que la Corte avance hacia consolidar una jurisprudencia consistente en materia del análisis del requisito de unidad de materia en el Plan de Desarrollo, pero evitar exigir requisitos desproporcionados como los que se incluyen en esta decisión. A nuestro juicio, la jurisprudencia sobre la materia debe consolidarse alrededor de tres pasos elementales de evaluación. Esto es: (i) establecer primero si la norma tiene carácter instrumental y su ubicación en el PND, (ii) determinar si existen metas, planes, programas o estrategias incorporados en la parte general del PND que puedan tener relación con la norma acusada y (iii) finalmente, analizar si existe una relación de conexidad directa e inmediata entre la norma y las metas, planes, programas o estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo[84], o dado el caso, en los componentes específicos del Plan Plurianual de Inversiones.

En efecto, en cuanto a verificar que las disposiciones instrumentales tengan una relación estrecha y directa con los proyectos de inversión pública nacional descritos de forma detallada en los presupuestos plurianuales de los mismos, dicho criterio solo podría exigirse cuando la disposición del PND implique directamente la ejecución del gasto público o una inversión concreta; de lo contrario, su aplicación carece de fundamento y resulta desproporcionada. En este sentido, la Sala Plena, para dar aplicación a este criterio, puede analizar, por ejemplo, la (i) naturaleza de la norma que se demanda, (ii) la calidad del debate que tuvo en el seno del Congreso de la República y (iii) la carga argumentativa del gobierno Nacional para incluirla en el Plan Nacional de Desarrollo. Algunas de estas apreciaciones permitirán definir si se debe dar aplicación a este último criterio del test.

En síntesis, con esta aclaración hacemos un llamado para que la Corte vuelva a centrar su análisis en el propósito original de la unidad de materia: verificar, a partir de estos tres criterios, que la disposición tenga como finalidad clara y directa el desarrollo de los objetivos previstos en las bases del PND, y evite hacer exigencias desproporcionadas que llevan, casi que inexorablemente, a declarar inconstitucional la norma estudiada.

Fecha ut supra,

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado