Solución de los cargos
La expresión artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 [ ] del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible
79. La Corte encuentra que la inclusión de la expresión censurada, el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 [ ] del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible, previstos en los artículos 157 y 160 de la Constitución Política.[67]
80. La Sala advierte, a partir del recuento del trámite legislativo, que la expresión demandada fue incluida durante el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Posteriormente, el Senado aprobó el mismo texto en Plenaria. En efecto, el texto acusado no fue aprobado en primer debate por las comisiones conjuntas terceras y cuartas de la Cámara de Representantes y del Senado, como se evidencia a continuación.
81. El día 6 de febrero de 2023, el Gobierno nacional, por medio del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y el señor Director del Departamento Nacional de Planeación, radicó en la Secretaría General de la Cámara de Representantes el Proyecto de Ley No. 274 de 2023 Senado 338 de 2023 Cámara Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia, Potencia Mundial de la Vida
82. El 21 de febrero del 2023 las Comisiones Terceras y Cuartas se reunieron en sesión conjunta para escuchar la presentación del Plan Nacional de Desarrollo por parte del Director del Departamento Nacional de Planeación.
83. En el período comprendido entre los días 22 de febrero y el 6 de marzo de 2023, los Coordinadores y Ponentes de las Comisiones Terceras y Cuartas sesionaron, de manera conjunta, con cada uno de los sectores del Gobierno Nacional que intervinieron en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo.
84. Los días 7, 8, 9, 13, 14, 15 y 16 de marzo de 2023 los congresistas designados como Coordinadores y Ponentes sesionaron de manera conjunta, con el objetivo de revisar y discutir en su integridad el articulado a presentar en primer debate ante las Comisiones Económicas y Conjuntas de Senado y Cámara.
85. El día 19 de marzo del 2023 se recibió Ponencia y texto propuesto y todos sus anexos para primer Debate del Proyecto de Ley No 338/2023 (Cámara) y 274/2023 (Senado) Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia, Potencia Mundial de la Vida
86. Los días 20, 21, 22 y 23 de marzo del 2023 las Comisiones Económicas Conjuntas Terceras y Cuartas de la Cámara de Representantes y del Senado sesionaron conjuntamente y aprobaron en primer debate el texto del Proyecto de Ley No 338/2023 (Cámara) y 274/2023 (Senado) Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia, Potencia Mundial de la Vida De acuerdo a Gaceta No. 274 del lunes 10 de abril del 2023.
87. El día 23 de marzo de 2023 se sometió a consideración el artículo 358, sobre vigencias y derogatorias, el cual fue probado con las mayorías requeridas, al tiempo que se dejó constancia de la importancia de las disposiciones relacionadas con la optimización y reorganización de los fondos y la adscripción de la Agencia para la Cooperación Internacional al Departamento Nacional de Planeación. Nótese, como se verá a continuación, que en el texto aprobado en primer debate no se incluyó el artículo 52 de ley 2136 del 2021, en el artículo de derogatorias.
88. Los días 10, 11, 18, 19, 20, 24 y 25 de abril de 2023, los congresistas designados como Coordinadores y Ponentes sesionaron de manera conjunta con el fin de revisar y discutir el articulado a presentar para el segundo debate ante las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado.
89. De ahí que, con el fin de plantear la ponencia para el segundo debate, se presentó el pliego de modificaciones a partir de las proposiciones que fueron dejadas como constancia por los congresistas durante el primer debate, las proposiciones presentadas y radicadas en la Secretaría de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes y las modificaciones sugeridas en el debate por parte de los coordinadores, ponentes y representantes del Gobierno nacional.
90. De acuerdo con la Gaceta 388 del 26 de abril del 2023 de la Cámara de Representantes, dentro de las modificaciones propuestas está la inclusión del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021:
Artículo 373. vigencias y derogatorias: Se incluyen en las derogatorias los siguientes artículos:
(...) El artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 que pretende elevar el Grupo Interno de Trabajo Colombia Nos Une a una Dirección.
91. Esto mismo fue corroborado por la certificación remitida a esta Corporación por el Secretario General de la Cámara de Representantes, doctor Jaime Luis Lacouture Peñaloza, el 5 de diciembre de 2023. Sobre la inclusión de la expresión acusada sostuvo:
Revisados los antecedentes de la LEY 2294 DE 2023 POR EL CUAL SE EXPIDE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOP 2022- 2026 COLOMBIA POTENCIA MUNDIAL DE LA VIDA, se evidenció que la derogatoria expresa del artículo 52 de la Ley 2136 DE 2021 fue introducida al ARTÍCULO 373. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS, propuesto en el Informe de Ponencia para Segundo Debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes al Proyecto de Ley No. 338 DE 2023 Cámara- 274 de 2023 Senado, iniciativa que dio origen a la ley en comento.
92.Por otro lado, de acuerdo a la Gaceta 386 del 26 de abril del 2023 del Senado de la República, el artículo 52 de la Ley 2136 del 2021 fue incorporado dentro de las derogatorias:
Artículo 373°. (...) Adicionalmente, se incluyen en las derogatorias los siguientes artículos: El artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 que pretende elevar el Grupo Interno de Trabajo Colombia Nos Une a una Dirección.
93. En Sesiones Plenarias Ordinarias de los días 2, 3 y 4 de mayo de 2023 de la Cámara, fue aprobado en Segundo Debate el Texto Definitivo con modificaciones del Proyecto de Ley No. 338 de 2023 Cámara 274 de 2023 Senado POR EL CUAL SE EXPIDE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2022-2026 COLOMBIA POTENCIA MUNDIAL DE LA VIDA. Lo anterior, según consta en las Actas de Sesiones Plenarias Ordinarias No. 053, 054 y 056 de mayo 2, 3 y 4 de 2023, previo su anuncio en sesiones plenarias ordinarias de los días 26 y 28 de abril y 2 y 3 de mayo de 2023, correspondientes a las Actas No. 051, 052, 053 y 054.
94. De acuerdo al Acta de Plenaria número 055 de la Sesión Ordinaria del día jueves 4 de mayo del 2023, contenida en la gaceta 1143 del 25 de agosto del 2023 de la Cámara de Representantes, se observa que el artículo 373 sobre vigencias y derogatorias fue sometido a consideración de la Plenaria.
95. Sin embargo, cabe señalar que no se dio debate alguno a la inclusión, dentro de las derogatorias del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021. Adicionalmente, es importante mencionar que en el Acta de Plenaria número 054 de la sesión ordinaria del día miércoles 3 de mayo de 2023 contenida en la Gaceta 1311 del 20 de septiembre de 2023 tampoco hubo debate alguno sobre la inclusión de la derogatoria del artículo 52 en comento. Pese a ello, el texto definitivo aprobado por la Plenaria se expone a continuación:
96. De conformidad con el texto propuesto para segundo debate, los días 2 y 3 de mayo del 2023 el texto definitivo fue aprobado con modificaciones en Sesiones Plenarias del Senado de la República de acuerdo con Gaceta 417 del 2023 del 4 de mayo del 2023.
97. En el acta 47 de la Sesión Plenaria del día 3 de mayo del 2023, de acuerdo a Gaceta 902 del 25 de julio del 2023, se observa que el artículo 373 vigencias y derogatorias fue sometido a consideración de la Plenaria con las nuevas proposiciones presentadas por los senadores y los artículos nuevos leídos y avalados por el senador ponente al Proyecto.
98. Sin embargo, nuevamente, no se dio razón alguna de la inclusión dentro de las derogatorias del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021. El texto definitivo aprobado por la Plenaria del Senado se expone a continuación:
99. El día 4 de mayo del 2023 se presentó, de acuerdo a la Gaceta 429 de la Cámara de Representantes, informe de conciliación del Proyecto de Ley 338 de 2023 (CÁMARA) y 274 de 2023 (SENADO) por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida
100. El día 5 de mayo del 2023, de acuerdo con la Gaceta 923 del 27 de julio del 2023 se presentó el informe de conciliación del Proyecto de ley número 338 de 2023 Cámara, 274 de 2023 Senado, por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, Colombia Potencia Mundial de la Vida. En dicho informe tampoco se observa referencia alguna a la derogación del artículo 52 de la Ley 2136 del 2021.
101. El día 19 de mayo del 2023, de acuerdo a Gaceta 79 del 13 de febrero del 2024, se sancionó la Ley 2294 del 2023 por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la vida Al respecto, el artículo 372 sobre vigencias y derogatorias quedó así establecido:
Artículo 372. Vigencias y derogatorias. La presente Ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias (...)
Se derogan expresamente (...) el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021
102. Como se observa, el texto del artículo de vigencias y derogatorias aprobado de forma definitiva en plenarias difiere del aprobado por las comisiones y, específicamente, da cuenta de que la expresión demandada únicamente fue aprobada por las plenarias de ambas cámaras legislativas.
103. Una vez queda establecida la ausencia de discusión respecto a la expresión demandada en primer debate de las comisiones conjuntas, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional antes reseñada, corresponde a la Sala, a efectos de verificar el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, confirmar: i) que los temas incluidos en el artículo nuevo hayan sido objeto de discusión y aprobación en cada uno de los debates en Plenaria y ii) que dichos temas se encuentren relacionados -vínculo razonable- con el tema general del Plan Nacional de desarrollo.
104. En cuanto a la primera constatación que se exige, la Sala encuentra que ni el tema derogado ni las razones por las cuales la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 era necesaria para el cumplimiento de los planes o programas adoptados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo se encuentran consignado en ninguno de los debates. Por el contrario, no existe referencia alguna ni en las ponencias para segundo debate ni en las discusiones adelantadas dentro del trámite legislativo que dé cuenta de motivo alguno para la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021.
105. En otras palabras, revisado el trámite legislativo, la Corporación concluye que la temática que deroga el aparte demandado del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, no fue objeto de ninguna discusión ni en las sesiones conjuntas ni en las Plenarias.
107. Esto no ocurrió respecto de la expresión demandada, mediante la cual se derogó el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, dentro de las derogatorias del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo.
Segundo cargo
La expresión artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 [ ] del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, no satisface las exigencias derivadas del principio de unidad de materia.
108. Como se precisa seguidamente, a pesar de que la expresión el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 [ ] del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 parece ser prima facie instrumental y encuentran una relación temática con algunos de los objetivos, metas, planes y estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, no tiene de una relación de conexidad directa e inmediata. Ello por cuanto, se trata de una disposición que modifica de manera permanente el ordenamiento jurídico y que no persigue un fin planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal. Por el contrario, lo que pretende es subsanar vacíos asociados a la estructura orgánica y a las funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, materia propia del procedimiento legislativo ordinario, escenario idóneo para garantizar el principio democrático. Pasa ahora a estudiarse si tal modificación cumplió las exigencias del principio de unidad de materia en la Ley del Plan.
Por su ubicación y alcance, la expresión el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 [ ] del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 es prima facie una disposición instrumental.
109. De conformidad con la primera etapa del juicio estricto para valorar la unidad de materia de las disposiciones de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, debe determinarse el carácter instrumental de las disposiciones objeto de control constitucional.
110. Por lo anterior, la Sala debe valorar su ubicación y alcance en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 2294 de 2023.
111. Con relación a lo primero, el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 hace parte del Título III Mecanismos de ejecución del Plan, Capítulo VIII actores diferenciales para el cambio, Título IV otras disposiciones.
112. El artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 establece las normas que deroga, entre las que se encuentra el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, hoy acusado. La norma dispone:
ARTÍCULO 372. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, 1753 de 2015 y 1955 de 2019 no derogados expresamente en el siguiente inciso o por otras leyes, continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior.
Se derogan expresamente el artículo 26 de la Ley 45 de 1990; el parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994; el parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994; el artículo 45 de la Ley 300 de 1996; artículos 15, 41, 44, 45, 46, 50, 105, 137, 144, 146, 165 y 179 de la Ley 1450 de 2011; el artículo 22 de la Ley 1558 de 2012; artículos 11, 13, parágrafo segundo del artículo 30, 42, 56, 75, 91, 100, 129, 171, 203, 207, 221, 225, 249 de la Ley 1753 de 2015; incisos 2 y 3, así como los parágrafos 1, 2 y transitorio del artículo 357 de la Ley 1819 de 2016; el artículo 3 del Decreto Ley 413 de 2018; artículos 12, 49, 62, 85, 94, la expresión Colombia rural del artículo 118, los artículos 132, 137, 163, 175, 179, 200, 218, 239, 281, 303, 305, 307, de la Ley 1955 de 2019; las expresiones con corte al 30 de junio de 2020 y desarrollo de líneas de crédito del numeral 23 del artículo 35 de la Ley 1341 de 2009 adicionado por el artículo 9o de la Ley 2108 de 2021; el parágrafo del artículo 9o de la Ley 1969 de 2019; la expresión Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) incluida en el artículo 9o de la Ley 1972 de 2019; artículo 48 de la Ley 2099 de 2021; artículo 54 de la Ley 2155 de 2021; artículo 13 de la Ley 2128 de 2021; la expresión territoriales prevista en el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021; el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021; y los artículos 2o y 3o de la Ley 2186 de 2022. (Subrayado fuera del texto)
113. Así las cosas, sin perjuicio de la valoración material que se hace a continuación, por su ubicación y alcance, el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 es una norma de carácter instrumental prima facie, dado que integra el título correspondiente a los mecanismos de ejecución del plan y que pretende armonizar la estructura de un organismo estatal.
114. De igual forma, debe destacarse que se trata de una norma constitutiva, cuya finalidad es suprimir disposiciones previas que aún tienen vigencia en el ordenamiento jurídico.
115. Como lo ha señalado la Corte en sentencias como la C-440 de 2020, este tipo de disposiciones busca articular una nueva regulación mediante la eliminación de normas incompatibles con el régimen jurídico introducido en una ley específica, como ocurre en este caso con la expedición del Plan Nacional de Desarrollo (PND).
En la parte general del Plan Nacional de Desarrollo existen objetivos, metas, planes y estrategias que tienen relación temática con la expresión el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 [ ] del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, en especial si existen conexidad con los programas y proyectos de inversión pública nacional descritos de manera específica y detallada y los presupuestos plurianuales de los mismos
116. De conformidad con la segunda etapa del juicio estricto, para valorar la unidad de materia de las disposiciones de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, la Sala debe establecer si existen o no estrategias u orientaciones de política económica, social o ambiental, o programas o proyectos de inversión, incorporados en el Plan, que puedan relacionarse con las disposiciones instrumentales prima facie objeto de control constitucional.
117. El Congreso de la República expidió la Ley 2294 de 2023, mediante la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo correspondiente al período 2022-2026 denominado Colombia Potencia Mundial de la Vida. El Título I corresponde a las disposiciones generales y contiene 3 artículos. El artículo 1º prevé los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo de la siguiente forma: ( ) sentar las bases para que el país se convierta en un líder de la protección de la vida a partir de la construcción de un nuevo contrato social que propicie la superación de injusticias y exclusiones históricas, la no repetición del conflicto, el cambio de nuestro relacionamiento con el ambiente y una transformación productiva sustentada en e l conocimiento y en armonía con la naturaleza. ( ).
118. El artículo 2º establece que el documento denominado Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022 2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida, elaborado por el Gobierno nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo ( ) es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo y se incorpora a la presente ley como anexo.
119. El artículo 3º de la Ley 2294 de 2023 define los cinco ejes de transformación del Plan Nacional de Desarrollo, en los siguientes términos:
«1. Ordenamiento del territorio alrededor del agua. Busca un cambio en la planificación del ordenamiento y del desarrollo del territorio, donde la protección de los determinantes ambientales y de las áreas de especial interés para garantizar el derecho a la alimentación sean objetivos centrales que, desde un enfoque funcional del ordenamiento, orienten procesos de planificación territorial participativos, donde las voces de las y los que habitan los territorios sean escuchadas e incorporadas.
2. Seguridad humana y justicia social. Transformación de la política social para la adaptación y mitigación del riesgo, que integra la protección de la vida con la seguridad jurídica e institucional, así como la seguridad económica y social. Parte de un conjunto de habilitadores estructurales como un sistema de protección social universal y adaptativo; una infraestructura física y digital para la vida y el buen vivir; la justicia como bien y servicio que asegure la universalidad y primacía de un conjunto de derechos y libertades fundamentales; y la seguridad y defensa integral de los territorios, las comunidades y las poblaciones. Estos habilitadores estructurales brindan las condiciones para la superación de las privaciones y la expansión de las capacidades en medio de la diversidad y la pluralidad.
3. Derecho humano a la alimentación. Busca que las personas puedan acceder, en todo momento, a una alimentación adecuada. Se desarrolla a través de tres pilares principales: disponibilidad, acceso y adecuación de alimentos. Bajo este contexto, se establecen las bases para que progresivamente se logre la soberanía alimentaria y para que todas las personas tengan una alimentación adecuada y saludable, que reconozca las dietas y gastronomías locales y que les permita tener una vida activa y sana.
4. Transformación productiva, internacionalización y acción climática. Apunta a la diversificación de las actividades productivas que aprovechen el capital natural y profundicen en el uso de energías limpias, que sean intensivas en conocimiento e innovación, que respeten y garanticen los derechos humanos, y que aporten a la construcción de la resiliencia ante los choques climáticos. Con ello, se espera una productividad que propicie el desarrollo sostenible y la competitividad del país, aumentando la riqueza al tiempo que es incluyente, dejando atrás de manera progresiva la dependencia de actividades extractivas y dando paso a una economía reindustrializada con nuevos sectores soportados en las potencialidades territoriales en armonía con la naturaleza.
5. Convergencia regional. Es el proceso de reducción de brechas sociales y económicas entre hogares y regiones en el país, que se logra al garantizar un acceso adecuado a oportunidades, bienes y servicios. Para garantizar esta convergencia, es necesario fortalecer los vínculos intra e interregionales, y aumentar la productividad, competitividad e innovación en los territorios. Así mismo, se requiere transformar las instituciones y la gestión de lo público, poniendo al ciudadano en el centro de su accionar y construyendo un relacionamiento estrecho, mediado por la confianza, entre las comunidades y entre éstas y las instituciones, para responder de manera acertada a sus necesidades y atender debidamente sus expectativas, a partir de marcos regulatorios consistentes».
120. Seguidamente, en el artículo 4°, se definen los ejes transversales del Plan Nacional de Desarrollo, para la consolidación de los cinco ejes de transformación referidos previamente. En lo relacionado con los ejes transversales prosigue definiéndolos así:
«1. Paz total. Entendida como una apuesta participativa, amplia, incluyente e integral para el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos; con estándares que eviten la impunidad y garanticen en el mayor nivel posible los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. Esto implica que el centro de todas las decisiones de política pública sea la vida digna, de tal manera que los humanos y los ecosistemas sean respetados y protegidos. Busca transformar los territorios, superar el déficit de derechos económicos, sociales, culturales, ambientales, y acabar con las violencias armadas, tanto aquellas de origen sociopolítico como las que están marcadas por el lucro, la acumulación y el aseguramiento de riqueza. Este eje tendrá presente los enfoques de derechos de género, cultural y territorial.
2. Los actores diferenciales para el cambio. El cambio que propone es con la población colombiana en todas sus diversidades para lograr transformaciones que nos lleven a una sociedad inclusiva, libre de estereotipos y estigmas, que supera las discriminaciones de tipo económico, social, religioso, cultural y político, así como las basadas en género, étnico racial, generacionales, capacidades físicas, de identidad y orientación sexual, donde la diversidad será fuente de desarrollo sostenible y no de exclusión. De igual forma busca superar las brechas ocasionadas por el conflicto armado y por las divisiones entre lo urbano y lo rural. Actores como las mujeres, la comunidad LGBTIQ+, las víctimas, las niñas y los niños, las comunidades étnicas, los jóvenes, las personas con discapacidad y la comunidad campesina son parte integral de las transformaciones propuestas por este Plan.
3. Estabilidad macroeconómica. Tiene como objetivo definir un conjunto de apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones, las cuales están enmarcadas en la actual coyuntura económica global, regional y nacional.
4. Política Exterior con enfoque de género: El Gobierno Nacional, bajo la coordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores, formulará e implementará una Política Exterior con enfoque de género como política de Estado, orientada a promover y garantizar la igualdad de género en la política bilateral y multilateral».
121. El Título II de la ley contiene el Plan de Inversiones y Presupuestos Plurianuales. En ese título se establecen (i) las fuentes que financian el Plan de Inversiones Públicas, (ii) la distribución de las fuentes públicas por transformación y (iii) el componente de Paz en el Plan Nacional de Inversiones 2023- 2026.
122. Como se ha puesto de presente, la norma acusada modifica de forma permanente la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y deroga el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021. El objeto de la Ley 2136 de 2021 era establecer las definiciones, principios y lineamientos para la reglamentación y orientación de la política integral migratoria del estado colombiano PIM, cuyo artículo 52 disponía de forma integral lo siguiente.
ARTÍCULO 52. Asistencia social y servicios a los colombianos en el exterior y retornados. El Ministerio de Relaciones Exteriores elevará el grupo interno de trabajo (GIT) de Colombia Nos Une, a la Dirección de Colombia Nos Une, la cual estará bajo coordinación directa del Viceministerio de Relaciones Exteriores, funcionando con autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica, en los términos del literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998. Lo anterior, con el fin de fortalecer la formulación de las políticas públicas relacionadas con los colombianos residentes en el exterior, colombianos retornados, y población migrante en territorio nacional, y afianzar un servicio oportuno, directo y eficiente a la población colombiana en el exterior; teniendo como prioridad garantizar la participación de la población colombiana en el exterior en la formulación y creación de políticas públicas nacionales relativas a los colombianos residentes en el exterior, colombianos retornados y población migrante en territorio nacional, así como también la orientación a los retornados en materia de oportunidades de emprendimiento, productividad y empleo, educación y formación, trámites ciudadanos, vivienda y salud.
PARÁGRAFO. La entrada en funcionamiento de esta Dirección, y los ajustes necesarios que sobre la estructura deba realizar el Gobierno Nacional, se deberá realizar una vez entre en vigencia la presente Ley; teniendo, el Ministerio de Relaciones Exteriores, un plazo de seis (6) meses a partir de la firma de la sanción de la Ley para modificar la estructura que permita transformar el GIT de Colombia nos Une en la Dirección prevista en este artículo. Asimismo, en aras de respetar el principio de austeridad, para iniciar su nueva labor no deberá generar gastos adicionales de personal, ni generales a los que al momento de su creación tenga presupuestado.
123. En ese orden, la derogatoria busca realizar una modificación permanente a la estructura interna del Ministerio de Relaciones Exteriores y, por tanto, no elevar el grupo interno de trabajo (GIT) de Colombia Nos Une a la Dirección de Colombia Nos Une, bajo coordinación directa del Viceministerio de Relaciones Exteriores.
124. De otra parte, al revisar los ejes de transformación del Plan Nacional de Desarrollo, en su artículo 3 puede observarse que el número 5. Convergencia regional, parece señalar la necesidad de la inclusión de colombianos residentes en el exterior. Así, el eje expresamente dispone:
Es el proceso de reducción de brechas sociales y económicas entre hogares y regiones en el país, que se logra al garantizar un acceso adecuado a oportunidades, bienes y servicios. (...) PARÁGRAFO 2o. Se propenderá por la inclusión de los colombianos residentes en el exterior y los retornados en los programas, planes y políticas establecidos en este Plan de manera transversal, a los que pueda aplicarse; así como para la implementación de la ley retorno y la Política Integral Migratoria.
125. Con este propósito, el Catalizador 8, sobre el Fortalecimiento de vínculos con la población colombiana en el exterior e inclusión y protección de población migrante estableció como Mecanismos de protección para la población migrante en tránsito y con vocación de permanencia en el territorio nacional 13 , la adecuación y el fortalecimiento de ( ) la estructura institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores, de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y de las entidades con responsabilidades de coordinación y articulación en temas migratorios. Específicamente, se señala en el documento que contiene las bases de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo lo que sigue:
Oferta de servicios para la población colombiana en el exterior y retornada.
Se actualizarán las estadísticas y caracterización de la población colombiana en el exterior y retornada, para determinar con claridad sus necesidades y las políticas de atención y apoyo que deben fortalecerse en sus distintos países de permanencia. De igual manera, se fortalecerá la difusión y acceso del sistema de registro consular (Objetivo 1 - Pacto Mundial de Migraciones) con el fin de contar con evidencia para formular la Política Integral Migratoria y dar respuestas institucionales que atiendan sus necesidades, permitan mantener sus vínculos con el país y garantizar sus derechos. Se fortalecerá el Registro Único de Retornados (RUR) mediante su promoción por parte las entidades públicas de orden nacional, departamental y municipal, a través de los Centros de Referenciación y Oportunidad para el Retorno (CRORE) y los consulados. Por su parte, las instituciones del gobierno nacional y las entidades territoriales deberán ofrecer servicios para la atención de la población retornada en todo el territorio nacional, en aplicación de la Ley 2136 de 2021. Adicionalmente, se promoverá la creación de "Casas de Colombia", grupos comunitarios, redes o espacios de encuentro de connacionales en el exterior para la integración, cultura, arte nacional y biocultura, incluyendo a las comunidades, grupos étnicos, mujeres y comunidad LGBTIQ+. Finalmente, se creará el "Banco Virtual Socios de Colombia" al servicio de los connacionales en el exterior para que el envío de remesas sea más eficiente y los ahorros en la onerosa intermediación financiera actual lleguen a sus familias en el país. b. Mecanismos de protección para la población migrante en tránsito, refugiados y con vocación de permanencia en el territorio nacional Se adecuará y fortalecerá la estructura institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores, de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y de las entidades con responsabilidades de coordinación y articulación en temas migratorios. Se ahondarán los esfuerzos de atención e integración de poblaciones extranjeras y refugiados que se encuentran en el país con vocación de permanencia y en condiciones particulares de vulnerabilidad. Igualmente, se le prestará atención humanitaria y de emergencia a quienes transitan por el país y exponen su integridad buscando llegar a sus destinos migratorios finales. Se fortalecerán las instancias de coordinación a nivel sectorial, nacional y regional y gestión de la cooperación internacional para fortalecer acciones en el marco de la Política Integral Migratoria. Se le prestará apoyo a los territorios en el diseño e implementación de procesos de diálogo social de prevención y mitigación de conflictos. Además, se diseñarán estrategias y proyectos de desarrollo destinados ala integración social y económica de la población migrante y/o retornada vinculando también a las comunidades de acogida. Se coordinará con las entidades competentes la integración socioeconómica de los migrantes y nacionales colombianos retornados con las comunidades de acogida, a través de un enfoque diferencial y territorial, para lo cual, se fortalecerán las instancias de coordinación a nivel sectorial, nacional y regional, para apoyar a las entidades territoriales en el diseño e implementación de proyectos de desarrollo. El Ministerio de Igualdad y Equidad en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores y Migración Colombia formularán e implementarán estrategias pedagógicas y de comunicación para prevención a la discriminación y promoción de la cohesión social para la población migrante en el país. En cuanto a las estrategias de comunicación, se establecerán espacios de diálogo de responsabilidad compartida, en particular con los países vecinos y de la región, para garantizar la seguridad humana y avanzar en la protección de la población migrante, retornada y colombiana en el exterior, esto permitirá hacer frente a los desafíos relacionados con esta población, en especial en las fronteras con Venezuela, Panamá y Ecuador. Asimismo, con el fin de avanzar en la reducción de la conflictividad social, se desarrollarán diálogos sociales locales y regionales, especialmente en las fronteras, que contemplen la prevención y mitigación de conflictos en las comunidades. c. Vínculos de los colombianos en el exterior con el país Se fortalecerán los sistemas de registro consular, identificación, caracterización, procedimientos y estadísticas a través del reforzamiento en el uso de las TICs, así como el recurso humano profesional de los consulados de Colombia en el exterior. Adicionalmente, se gestionarán procesos de diálogo entre los consulados de Colombia y las autoridades locales del Estado receptor, referidos a los aspectos socioeconómicos de los colombianos en el exterior y se adelantarán acciones culturales, deportivas y educativas para fortalecer los vínculos de los connacionales con Colombia. Finalmente, se estimularán los vínculos para que colombianos con estudios de maestrías y doctorados puedan interrelacionarse con entidades del sector público, privado o académico en Colombia y se fortalecerán los programas para la protección de mujeres, niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo o de vulnerabilidad.
126. En ese orden, se observa que podría existir una relación entre, de un lado, la modificación de la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, y de otro lado uno de los objetivos de la Ley del Plan de Desarrollo, esto es, la protección de la población migrante, retornada y colombiana en el exterior.
127. No obstante, como pasará demostrarse, esa relación no es directa, en razón a que (i) no se explica en manera alguna de qué forma derogar una norma que había elevado a la categoría de Dirección un grupo interno de trabajo ya no sea necesaria para la promoción y protección de la población migrante y retornada; y de igual forma, cómo permitirá cumplir con los nuevos objetivos trazados en materia migratoria para el cuatrienio; y (ii), aparentemente, según las explicaciones dadas por el Gobierno durante el trámite de esta acción, lo que se pretende es una modificación permanente a la estructura de la administración nacional con el objeto de hacer armónicas las funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores y acompasarlas con la política de los colombianos en el exterior, en especial con la cartera de igualdad. No obstante, como se sostuvo en la parte motiva de esta providencia, los cambios permanentes en la legislación deben ir acompañados de una explicación en el trámite parlamentario, sobre una razón suficiente y clara que permita demostrar de manera inequívoca la relación entre la disposición y los fines planificadores de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
No existe una relación de conexidad directa e inmediata entre la expresión el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 [ ] del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 y las estrategias y políticas de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, ni con el plan plurianual de inversiones
128. Finalmente, de conformidad con la tercera etapa del juicio estricto para valorar la unidad de materia de las disposiciones de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, la Sala debe evidenciar la efectiva existencia de una relación de conexidad directa e inmediata entre la expresión el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 [ ] del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, mediante la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, y las políticas y estrategias establecidas en la parte general, así como con el plan plurianual de inversiones.
129. La Sala evidencia que, a pesar de la relación temática con alguno de los objetivos que integran la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, en los términos del título anterior no se evidencia una relación de conexidad directa e inmediata, al tratarse de disposiciones que modifican de manera permanente el ordenamiento jurídico y que no persiguen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, en la medida en que pretenden subsanar vacíos asociados a la estructura orgánica de un ministerio, materia propia del procedimiento legislativo ordinario o de las funciones ejecutivas, según quedó explicado anteriormente.
131. No debe olvidarse que las disposiciones instrumentales incorporadas en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, deben guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos de inversión pública nacional descritos de manera específica y detallada y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecución definidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones.
132. La Sala también debe reiterar que la conexidad directa e inmediata no se cumple con el establecimiento de huellas o palabras contenidas en la parte general del Plan que podrían tener una relación mediata con las normas instrumentales. Por el contrario, debe demostrarse que efectivamente desarrollan los programas y proyectos de inversión pública nacional descritos de manera específica y detallada y los presupuestos plurianuales de los mismos.
133. De otra parte, las disposiciones objeto de control contemplan medidas que en realidad pretenden corregir un problema normativo de legislación permanente preexistente y no desarrollan de forma directa una nueva política, plan o meta contenido en el Plan Nacional de Desarrollo.
134. En ese orden, lo que parecería buscar la derogatoria contemplada en el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, es enmendar la posible duplicidad de competencias en materia migratoria, especialmente en relación con la aplicación de políticas públicas relacionadas con los colombianos residentes en el exterior, colombianos retornados, y población migrante en territorio nacional.[69]
135. Así, la expresión acusada artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 [ ] del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, pese a tener una relación temática con la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, no desarrolla ninguna función de planificación. No sobra recordar que este tipo especial de ley se caracteriza por fijar los objetivos y metas estatales de mediano y largo plazo, establecer las estrategias y orientaciones de las políticas que deben guiar la acción del Gobierno para alcanzar tales objetivos y metas, y determinar los programas y proyectos de inversión necesarios para materializarlas.
136. Es necesario recordar que la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que, si una disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas, ( ) debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación y que la inclusión de normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio deben ser retiradas de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, toda vez que dicha ley no puede ser utilizada para el ejercicio de la función legislativa ordinaria encomendada al legislativo, sin ninguna relación con el ejercicio de la función de planeación.
137. En segundo lugar, lejos de desarrollar un plan, estrategia u objetivo del Plan Nacional de Desarrollo, la derogatoria hace parte de las competencias establecidas en cabeza del Congreso en el numeral 7, artículo 150 superior, o del presidente de la República según las voces del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución. Así, dicha disposición ordena a la célula legislativa, a iniciativa gubernamental determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta. Por su parte, la segunda norma indica que corresponde al presidente de la República 16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.
138. Es por esta razón que la modificación de la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores, realizada a través de la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 por la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, ha debido ser tramitada a través de una ley ordinaria independiente, pero no incluirla en una ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, caracterizada por su finalidad planificadora de las metas de acción gubernamental para un específico periodo de gobierno.
139. Además, no debe olvidarse, como se explicó en la parte motiva, que cuando el Gobierno pretenda una modificación permanente de la legislación a través de una norma incluida en el Plan Nacional de Desarrollo, tiene una carga argumentativa calificada que permita inferir sin lugar a dudas su relación con los fines planificadores. No obstante, como se explicó al desarrollar el primero de los cargos planteados, (i) no existió razón alguna dentro del debate legislativo, ni por parte de los congresistas ponentes ni del Gobierno nacional, que justificara la necesidad de la derogatoria específica del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 y su relación con los planes o proyectos del Plan Nacional de Desarrollo; (ii) el Gobierno nacional afirma que no solicitó su inclusión, sino que lo hicieron los congresistas ponentes, no sólo trasgrediendo la iniciativa privativa en materia de reforma a la administración nacional, sino también haciendo evidente que no se hizo estudio alguno sobre la relación y la necesidad de la derogatoria de la naturaleza jurídica de una unidad del Ministerio de Relaciones Exterior, frente a los objetivos, metas y programas del Plan. En efecto, no cualquier modificación tiene una relación directa e inmediata con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.
140. Por su parte, entre las razones de la derogatoria remitidas y presentadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores en su intervención, se resaltan las siguientes:
141. En primer lugar, consideran que el objeto de la derogatoria fue fortalecer la estructura institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores y, por tanto, se consideró necesario mantener la Coordinación de Colombia Nos Une bajo el manejo y liderazgo de la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano. Es por ello que consideran que se trata de una norma instrumental del Plan, destinada al fortalecimiento de la estructura institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores con el propósito de brindar un servicio y atención eficiente, oportuna y directo a los ciudadanos colombianos residentes en el exterior y colombianos retornados.
142. En segundo lugar, sostienen que la Ley 2281 de 2023, Por medio del cual se crea el Ministerio de Igualdad y Equidad, establece en su artículo 5 unas competencias específicas en relación con la población migrante y, por ello, con el fin de evitar la duplicidad de funciones y posibles dificultades en la determinación de competencias, debía derogarse el artículo 52 de la Ley 2136 del 2021. La norma consagra:
Ámbito de Competencias. Para desarrollar su objeto, el Ministerio de Igualdad y Equidad, en todo el país con énfasis en los territorios excluidos y marginados, protegerá los derechos, con enfoque de género, transversal, focalizado y de empoderamiento de las mujeres y las niñas, diferencial e interseccional, de los sujetos de especial protección constitucional, entre otros: ( )14. Población migrante regular, irregular, refugiado, en tránsito y retornado.
143. No obstante, debe considerarse lo siguiente: (i) en primer lugar, ninguno de estos argumentos fue analizado o presentado en el trámite de la aprobación de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, ni por el Gobierno nacional ni por los ponentes. Las explicaciones referidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores en el documento de bases no explican en manera alguna la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021; y esto es apenas lógico, por cuanto fue una propuesta incluida en la ponencia para segundo debate de la Cámara de Representantes; y (ii) por otra parte, lejos de demostrar la conexión directa e inmediata con los objetivos del Plan, lo que se observa es que se persigue adecuar la estructura de la administración a cambios normativos contenidos incluso en normas ajenas a la Ley del Plan y, por tanto, se refuerza la idea de la necesidad de haber sido tramitada a través de una ley ordinaria. En dicha ley debe analizarse la conveniencia de la derogatoria y la armonización de las competencias tanto del Ministerio de Relaciones Exteriores como del Ministerio de la Igualdad, en relación con el manejo de la política migratoria de los colombianos en el exterior y los que han retornado. Para la Sala se trata de un asunto importante que debió haberse justificado con claridad durante el trámite legislativo.
144. Lo dicho es coherente con una de las razones a partir de las cuales, en la Sentencia C-415 de 2020, la Sala justificó la declaratoria de inexequibilidad de la expresión el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018, prevista en el art. 336 de la Ley 1955 de 2019, al introducir una modificación permanente al ordenamiento jurídico:
211. Ahora bien, el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, deroga el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018, por lo tanto, modifica una legislación ordinaria comprometiendo la vocación de transitoriedad de la ley del plan. Por lo tanto, se ha desplazado la competencia ordinaria del Congreso de la República, sin que se pueda identificar que con ello se busca materializar de manera inexorable una política de largo plazo conexa (de forma directa e inmediata) con la ley o las Bases del plan, si no, por el contrario, corregir un problema normativo de legislación permanente preexistente (negrillas del original).
145. A partir de razones semejantes, la Sala justificó la inexequibilidad de la expresión el artículo 167 de la Ley 769 de 2002, contenida en el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019:
Además, la Corte advierte que, dada la materia que regula la disposición acusada, esta tiene por objeto llenar las inconsistencias que presentan leyes anteriores, en este caso la Ley 769 de 2002 y, además, tiene vocación de permanencia, lo cual desconoce la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República. En efecto, la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, que otorga responsabilidades de administración a la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial sobre los parqueaderos destinados a vehículos inmovilizados por orden judicial, genera un cambio de responsable, lo cual implica que otra autoridad deba asumir el costo y compromiso de dicha guarda de vehículos. De ahí que, para la Corte, la derogatoria mencionada no tenga por efecto únicamente articular el nuevo orden jurídico que impone la regulación introducida por la Ley 1955 de 2019, sino regular un asunto particular, que es inconexo al Plan Nacional de Desarrollo y excede la regulación propia del cuatrienio.
146. Aquella inferencia es más evidente si se tiene en cuenta que el artículo bajo estudio deroga una disposición que pertenece a un cuerpo normativo que entró en vigencia antes de la expedición de la Ley del Plan, esto es la Ley 2136 de 2021, y que además se pretende armonizar la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores con las competencias asignadas al Ministerio de la Igualdad. Ello deja en evidencia que no se trata de disposiciones que pretenden impulsar su cumplimiento, ni constituyen, por lo tanto, expresión de la función de planeación que le es consustancial, sino que pretenden omitir el trámite ordinario de una ley que permita una armonización completa y ordenada de las competencias en el manejo de la política migratoria.
147. Por consiguiente, la Sala Plena declarará inexequible la expresión el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 contenida en el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida, por desconocer no sólo el principio de unidad de materia sino los principios de consecutividad e identidad flexible.
En mérito de lo expuesto,
- Temas-Subtemas
- Encabezado
- I. ANTECEDENTES
- II. NORMA DEMANDADA
- LEY 2294 DE 2023
- III. DEMANDA
- IV. INTERVENCIONES
- V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
- VI. PRUEBAS DECRETADAS POR EL DESPACHO PONENTE
- Competencia
- Cuestión previa. Delimitación del caso y metodología de la decisión
- Principios de consecutividad e identidad flexible
- Solución de los cargos
- RESUELVE
- Aclaración de Voto