Sentencia C-119/25

26. El principio de consecutividad encuentra fundamento en el artículo 157 de la Constitución Política, de acuerdo con el cual, los proyectos de ley deben cumplir los siguientes requisitos para convertirse en Ley de la República:

“(i) haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva, (ii) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunto de las comisiones permanentes de ambas Cámaras, (iii) haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate, (iv) haber obtenido la sanción del Gobierno”.

27. Por lo anterior, salvo en las excepciones determinadas por la Constitución y la ley, el principio de consecutividad exige al Legislador el cumplimiento de obligaciones procedimentales específicas frente al trámite legislativo. Así, éste debe hacerse de manera ordenada y sucesiva en cumplimiento de cuatro debates, primero ante las comisiones constitucionales permanentes y posteriormente ante las plenarias de las Cámaras legislativas. Esto, “en orden a garantizar procesos deliberativos transparentes, imparciales y reflexivos, que aseguran una legislación acorde con el principio de representatividad y el respeto a las minorías”

28. Ahora bien, para la Corte Constitucional, el principio de consecutividad exige que todos los temas que se incluyan en el articulado del proyecto de ley deban ser discutidos de acuerdo con el procedimiento legislativo estipulado en el artículo 157 constitucional. Al respecto, en la sentencia C-1113 de 2003, la Corte, al estudiar una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 112 de la Ley 788 de 2002 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones”, encontró que el principio de consecutividad había sido vulnerado, toda vez que el artículo 112 solo tuvo un debate ante la Cámara de Representantes por lo que no se surtió el trámite legislativo correspondiente.

29. En esta providencia, la Corte recordó que “tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a otra célula legislativa para que un asunto sea considerado en un debate posterior.

30. En línea con lo anterior, la Corte Constitucional en sentencia C-648 de 2006, reiteró las subreglas jurisprudenciales de la sentencia C-839 de 2003 en donde estableció que son obligaciones de las células legislativas “(i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo para así dar cumplimiento al art. 157 superior, (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen”. Estas subreglas jurisprudenciales fueron después reiteradas en las sentencias C-850 de 2013 y C-726 de 2015.

31. En la referida sentencia C-850 de 2013 la Corte Constitucional analizó una demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo (parcial) del numeral 5º del artículo 3º; parágrafo 1º (parcial) del artículo 3º; parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1539 de 2012 “por medio de la cual se implementa el certificado de aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego y se dictan otras disposiciones”.  En dicha providencia, la Corte, no sólo analizó el principio de consecutividad, sino que explicó su relación con el principio de identidad flexible. Sobre el particular dijo: “el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, no exigen que el articulado de un proyecto permanezca idéntico a lo largo de los cuatro debates, “simplemente ha exigido que se surtan los cuatro debates en su integridad en relación con la totalidad de los temas de un determinado proyecto de ley”

32. De ahí que al analizar uno de los cargos de inconstitucionalidad que versaban sobre la vulneración de estos principios, la Corte estableció que “no se vulneran las reglas sobre consecutividad e identidad flexible en el trámite de un proyecto de ley, cuando se introducen en las Cámaras, modificaciones, supresiones o adiciones, que se juzguen necesarias para el proyecto de ley, siempre que durante los debates precedentes se haya discutido el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación y que tengan relación de conexidad temática con la ley en la que se inserta” tal como ocurrió en el caso en comento.

33. Posteriormente, en la sentencia C-084 de 2019 la Corte analizó la inconstitucionalidad del artículo 364 de la Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”. En esta providencia el demandante afirmó que el artículo 364 fue incorporado como un artículo nuevo “sin que se hubiera contemplado el proyecto de Ley ni en las ponencias para primer debate” por esta razón, vulneraba, a su juicio, los principios de consecutividad e identidad flexible.

34. Al respecto, la Corte recordó la jurisprudencia frente al principio de consecutividad, puntualizando que éste se aplica “a las proposiciones modificatorias, aditivas o supresivas que se presenten en el curso de las discusiones en las distintas instancias legislativas” de manera que el incumplimiento por parte del Legislador del principio de consecutividad generaba “un vicio de procedimiento por elusión”.

35. Al respecto, se mencionó en la misma providencia que “esta clase de vicio puede tener dos modalidades, una de carácter formal y otra de naturaleza material”. En cuanto al vicio formal, se reiteró que este se presenta cuando no se surte el trámite legislativo estipulado bien sea porque se “omite el debate o la votación de la iniciativa legislativa o se trasladan estas etapas del trámite a un momento posterior”; por otra parte, el vicio material, se configura cuando a pesar de haberse surtido adecuadamente el trámite legislativo, “las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias incumplen realmente su deber de manifestar su voluntad política en el sentido de aprobar o negar una iniciativa”.

36. Seguidamente, en la citada sentencia C-084 de 2019 la Corte recordó que, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, se ha evidenciado que “no obstante existir alguna relación, si la modificación introducida en segundo debate al proyecto de ley implica en realidad una materia autónoma, independiente o separable respecto de los temas discutidos en primer debate, hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente, en realidad se ha eludido materialmente la deliberación. Cuando una disposición novedosa comporta un tema nuevo, según la Corte, debe haberse debatido y votado en su específico contenido. De no haber sido así, se desconocen los principios de consecutividad e identidad flexible”.

37. Finalmente, frente al caso en comento, la Corte determinó que “la norma objetada no fue considerada por las comisiones de Senado y Cámara en primer debate”. Así mismo, observa que, si bien guarda relación con los temas discutidos y votados en esa instancia legislativa, constituye una materia de regulación autónoma y separable, sobre la cual no se ocuparon las comisiones conjuntas de Senado y Cámara. Por esta razón, las comisiones de Senado y Cámara eludieron materialmente dar primer debate al tema de la contribución demandada. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte encuentra que la disposición censurada fue incorporada, debatida y aprobada con desconocimiento de los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible (Arts. 157 y 160 de la C.P.) y, por lo tanto, habrá de ser declarada inexequible”

38. En la sentencia C-487 de 2020 la Corte Constitucional resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3 del artículo 8 de la Ley 1917 de 2018 “Por medio de la cual se reglamenta el Sistema de Residencias Médicas en Colombia, su mecanismo de financiación y se dictan otras disposiciones”. En esta providencia, la Corte hizo referencia a las reglas jurisprudenciales contenidas en la sentencia C-089 de 2019 y mencionó que un aspecto relevante a la hora de abordar el estudio de normas acusadas de transgredir el principio de consecutividad e identidad flexible; “es el que se relaciona con los eventos en los que una norma introducida en segundo debate guarda alguna relación con una de las materias sobre las cuales se han discutido y votado iniciativas en primer debate. No se trata de una relación general con el Proyecto de Ley, a lo cual reconduciría el principio de unidad de materia, “sino de casos en que pueden identificarse ciertos aspectos comunes entre la norma introducida y los temas alrededor de los cuales fueron discutidas y votadas normas en primer debate. La pregunta que plantean estos eventos es si tales coincidencias o, en otras palabras, cualquier cercanía temática entre la proposición nueva y lo debatido y votado por las comisiones es suficiente para entender satisfechos los principios de consecutividad e identidad flexible.” Al respecto, reiteró la Corte, surgen dos reglas jurisprudenciales a tener en cuenta: “(i) los cambios introducidos deben referirse a temas tratados y aprobados en el primer debate; y (ii) que dichos asuntos guarden estrecha relación temática con el contenido del proyecto.”

39. Al respecto, la Corte declaró la inexequibilidad de la norma demandada al encontrar probados los argumentos del demandante por cuanto se dio una violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, en la medida en que no se surtió el trámite legislativo de acuerdo al artículo 157 constitucional, puesto que “(i) el enunciado normativo se introdujo hasta el cuarto debate en la plenaria del Senado; (ii) la modificación no mereció ninguna deliberación por parte de la cámara alta, y (iii) el tema del artículo es un asunto específico, autónomo y separable de los abordados en primer debate.”

40. Por otra parte, en la sentencia C-080 del 2023 la Corte Constitucional reiteró las subreglas jurisprudenciales en cuanto al principio de consecutividad. Así,  “(i) las comisiones y plenarias de las Cámaras deben estudiar y debatir todos los temas propuestos en los proyectos de ley en trámite. Además, dicha competencia en cabeza de estas células legislativas no puede ser delegada. (ii) se debe armonizar el principio de consecutividad con el de identidad flexible. De ahí que las modificaciones o adiciones que se incorporen a los proyectos de ley durante su trámite debe versar sobre temas previamente debatidos y “no puede abarcar una materia, en lo fundamental, autónoma e independiente. (iv) si bien se pueden relacionar, los principios de consecutividad, flexibilidad y unidad de materia son autónomos y comportan obligaciones específicas.”

41. Ahora bien, al analizar uno de los cargos formulados, la Corte determinó que los artículos 66, 67 y 68 de la ley en comento no surtieron de manera adecuada el respectivo proceso deliberativo. Además, se constató que “por voluntad expresa de los autores del proyecto y los ponentes, aunque las disposiciones demandadas guardaban conexidad con el objeto y el articulado de la ley, los asuntos que estas regulan fueron expresamente excluidos de los debates surtidos en la Comisión Primera y en la Plenaria del Senado de la República.”

42. De manera más reciente, en la sentencia C-020 de 2024 la Corte Constitucional analizó una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 2251 de 2022 “[p]or la cual se dictan normas para el diseño e implementación de la política de seguridad vial con enfoque de sistema seguro y se dictan otras disposiciones Ley Julián Esteban”. En dicha providencia, la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 15 (parcial) al considerar que violaba los principios de consecutividad e identidad flexible. Ello por cuanto se comprobó que dicho artículo no había surtido el trámite dispuesto en el artículo 157 constitucional, toda vez que “en el asunto bajo estudio, resulta diáfano que, incluso si se admite una posible relación entre el fragmento acusado y el texto votado en el Senado, los medios de financiación de la herramienta no fueron una materia discutida en esa corporación. Ni la Comisión Sexta ni la Plenaria del Senado manifestaron su voluntad de aprobar o excluir de la iniciativa legislativa asuntos relacionados con el cobro por el servicio prestado por el Sicov ni con los recursos que requiere para su funcionamiento.”

El principio de consecutividad e identidad flexible en la Ley que adopta el Plan Nacional de Desarrollo. Reiteración de jurisprudencia

43. En lo que respecta al principio de consecutividad en el Plan Nacional de Desarrollo, la sentencia C-539 de 2008 mencionó que éste no es absoluto y rígido, por el contrario, su aplicación se ve limitada por el principio de identidad flexible que a su vez encuentra fundamento en los artículos 160 de la Constitución Política y 178 de la Ley 5ª de 1992. Así, “de conformidad con los principios de identidad flexible y de consecutividad antes expuestos las plenarias de las Cámaras pueden introducir artículos nuevos al proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo una vez surtido el primer debate por las comisiones constitucionales permanentes, siempre y cuando se trate de normas de carácter instrumental que guarden relación con las políticas,  las metas y los programas contenidos en la Parte General del proyecto originalmente presentado por el Gobierno.”

44. Al respecto, al realizar el examen de constitucionalidad de uno de los artículos demandados en dicha providencia, la Corte mencionó que “por tratarse el artículo demandado de una disposición de carácter instrumental y por haber establecido esta Corporación en la sentencia C-377 de 2008 que guarda relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos, los proyectos de inversión, las metas y estrategias contenidos en la Parte general del Plan, la cual corresponde al proyecto originalmente presentado por el Gobierno Nacional, es claro que durante su trámite no se vulneraron los principios de identidad y de consecutividad, pues podía ser introducido durante el iter legislativo”

45. Posteriormente, en la sentencia C-415 del 2020, la Corte analizó una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1955 de 2019 y sus artículos 152, 309, 310 (parcial), 311 y 336 (parcial) “Por medio de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo Colombia, 2018-2022, “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad.” Al respecto, la Corte hizo algunas precisiones en cuanto a la aplicación del principio de consecutividad frente al Plan Nacional de Desarrollo:

“En lo que corresponde a la ley del plan, el inciso segundo del artículo 341 de la Constitución prevé: “con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada Corporación discutirá y evaluará el plan en sesión plenaria”, por lo que las comisiones permanentes deliberarán en forma conjunta para dar primer debate, cuyo conocimiento corresponde a las Comisiones tercera y cuarta de Senado y Cámara.

Ahora bien, la introducción de un artículo nuevo en el segundo debate, al tratarse de la ley del plan, no será necesario su retorno a las comisiones, pero requerirá siempre la aprobación de la otra cámara, lo cual no implica por sí mismo el desconocimiento del principio de consecutividad, dado que el artículo 160 de la Constitución admite que “durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.

En relación con la aprobación de la ley del PND, la jurisprudencia constitucional ha informado que en virtud de la aplicación armónica entre los principios de consecutividad y de identidad flexible, lo que se exige es que “se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata el proyecto de ley (…) y no sobre cada una de sus normas en particular. (…) La Corte ha puesto especial énfasis en el punto de la conexidad temática que ha de existir entre los asuntos debatidos dentro de un mismo proyecto de ley, de forma tal que se desconocen los principios de identidad relativa y consecutividad cuando quiera que se introducen, dentro de un determinado proyecto legislativo, temas que no guardan conexidad con los (…) objeto del proyecto correspondiente”

46. Agregado a lo anterior, la Corte reiteró que de la aplicación del principio de consecutividad no se deriva la imposibilidad de modificar o ajustar el proyecto de ley, pues esto iría en contra del debate democrático. Por esta razón “debe observarse de manera sistemática, ya que encuentra sentido a partir del principio de identidad flexible, lo cual resuelve la aparente tensión entre los artículos 157 y 160 de la Constitución, mediante una interpretación armónica.” De ahí que ambos principios deban apreciarse según la Corte, como “integrantes de una misma categoría que gobierna el procedimiento de aprobación de los textos legislativos.”

47. En virtud de lo anterior, la Corte, al realizar el análisis de los cargos de inconstitucionalidad encontró que los principios de consecutividad e identidad flexible no se habían visto vulnerados, toda vez que la introducción de la norma en segundo debate “no desconoce por sí misma el principio de consecutividad, toda vez que la Constitución autoriza las modificaciones, adiciones y supresiones que se juzguen necesarias, además que la inclusión de la norma fue abordada y aprobada tanto por la plenaria de la Cámara como del Senado” Además, agregó el tribunal que

“La ponencia positiva incluyó modificaciones al proyecto de ley aprobado en primer debate, dadas las proposiciones que se presentaron por los congresistas como la correspondiente a la disposición sobre vigencias y derogatorias, que hizo expreso la necesidad de incluir la derogatoria del artículo 110 de la Ley 1943 de 2018, para que de esta forma, entiende la Corte, guardara al menos inicial correspondencia con la temática general que había sido debatida y aprobada en primer debate. En la justificación del pliego de modificaciones se hizo manifiesto que a partir del texto aprobado en primer debate se adelantó una revisión integral para la uniformidad del documento, que atiende los debates de las comisiones económicas conjuntas, dejando sentado a renglón seguido que guarda consecutividad e identidad con el objeto del proyecto de ley del plan.”

48. En la sentencia C-440 de 2020 la Corte Constitucional analizó una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 36 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad,” En esta oportunidad, la Corte determinó que la disposición demanda desconocía los principios de consecutividad e identidad flexible, toda vez que “la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002 no fue aprobada en primer debate por las Comisiones Terceras y Cuartas conjuntas de la Cámara de Representantes y el Senado de la República. El apartado demandado fue introducido en el artículo de vigencias y derogatorias solo hasta el tercer debate de la Plenaria de la Cámara de Representantes. Además, se trató de una materia nueva que no estaba asociada con algún eje temático discutido en el trámite legislativo, por lo que las Comisiones Terceras y Cuartas conjuntas de la Cámara de Representantes y el Senado de la República no tuvieron la posibilidad de considerar el tema.”

49. En la sentencia C-427 de 2020 la Corte Constitucional estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, “por el cual [sic] se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. En esta providencia, la Corte recordó lo siguente:

(i)      Le está vedado al Congreso modificar la Parte General del PND.

(ii)     El aval gubernamental de las modificaciones introducidas por el Congreso al Plan de Inversiones del PND sólo se requiere para las materias expresamente señaladas en el artículo 341 superior: (i) el incremento de las autorizaciones de endeudamiento y (ii) los nuevos proyectos de inversión. Las demás modificaciones al Plan de Inversiones no requieren este requisito.

(iii)   “[E]l Congreso puede introducir modificaciones a este tipo de proyectos siempre que se trate de adiciones, supresiones o modificaciones que no alteren sustancialmente el sentido de la iniciativa gubernamental. Si las modificaciones propuestas tienen el alcance de alterar sustancialmente la iniciativa gubernamental, en ese evento se requiere el aval del gobierno”.

(iv)    Es posible “introducir disposiciones nuevas en el segundo debate, si se cumplen dos condiciones, a saber: i) que los temas incluidos en los artículos nuevos hayan sido objeto de discusión en cada uno de los debates, y ii) que dichos temas se encuentren relacionados con el tema general del Plan Nacional de Desarrollo.”

50. A partir de lo anterior, la Corte determinó que en el caso en comento no se había vulnerado el  principio de consecutividad, toda vez que “(i) el proceso legislativo permite la introducción de modificaciones al texto original durante el primer debate siempre que éstas guarden relación con la temática del proyecto; (ii) la proposición de prorrogar la entrada en vigencia del CGP aprobada en primer debate sí se incorporó al informe de ponencia para segundo debate; y (iii) la plenaria del Senado contó con la posibilidad de conocer el texto del articulado adoptado por la plenaria de la Cámara de Representantes antes de votar la proposición de acogerlo en su integridad, razón por la cual se declarará la exequibilidad de la norma demandada, en lo que a este cargo respecta.”

51. En la sentencia C-063 del 2021 la Corte analizó una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 298 de la Ley 1955 de 2019, “Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad.” En dicha providencia la Corte explicó a la hora de hacer el análisis del cargo formulado que había que hacer una diferenciación entre el principio de consecutividad y el principio de unidad de materia, toda vez que cada uno es autónomo. Así, se vulnera el principio de unidad de materia ante “aquella disposición instrumental que no guarde conexidad inmediata y directa tanto con los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal de mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno, todos ellos previstos en la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo (...)”. En cambio, desconoce el principio de consecutividad aquella disposición que, habiendo sido introducida en segundo debate no se refiera a las temáticas y asuntos debatidos en las comisiones conjuntas de asuntos económicos, aun cuando ésta guarde conexión directa con la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo”. A partir de lo anterior, la Corte consideró que no se presentó una vulneración a los principios de consecutividad e identidad flexible en la medida que el artículo 298, si bien se presentó en el segundo debate, la temática abordada guardaba relación con lo debatido por las Comisiones de Asuntos Económicos en primer debate.

52. Finalmente, en la sentencia C-133 de 2021 la Corte Constitucional estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 336 (parcial) de la Ley 1955 de 2019 donde reiteró las reglas jurisprudenciales de la sentencia C-415 de 2020 alrededor del principio de consecutividad y el Plan Nacional de Desarrollo. Al respecto, mencionó:

i) El fundamento normativo para garantizar el principio de consecutividad está previsto en los artículos 157.2 de la Constitución, y en el artículo 147 de la Ley 5ª de 1992, contenido del cual deriva la exigencia de que todo proyecto de ley debe surtir de manera sucesiva los cuatro debates en comisiones y plenarias de las cámaras legislativas o los tres debates en caso de que el primero se adelante en sesión conjunta de las comisiones respectivas.

ii) En lo que corresponde a la ley del plan, el inciso segundo del artículo 341 de la Constitución prevé: “con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada Corporación discutirá y evaluará el plan en sesión plenaria”, por lo que las comisiones permanentes deliberarán en forma conjunta para dar primer debate, cuyo conocimiento corresponde a las comisiones tercera y cuarta de Senado y Cámara.

iii) La introducción de un artículo nuevo en el segundo debate, al tratarse de la ley del plan, no hace necesario su retorno a las comisiones, pero requerirá siempre la aprobación de la otra cámara, lo cual no implica por sí mismo el desconocimiento del principio de consecutividad, dado que el artículo 160 de la Constitución admite que “durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.”

iv) El acatamiento del precepto superior en que se funda el principio de consecutividad, por lo tanto, “no implica la imposibilidad absoluta de introducir ajustes al proyecto en construcción”, lo que encuentra justificación en que como lo afirma este Tribunal: “la formación de la ley debe estar abierta ´a la expresión de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de cámaras (…). Por lo cual, ´las normas que regulan el trámite de la adopción de la ley tienen como finalidad, no solo el examen puntual y especializado llevado a cabo en las comisiones, sino también permitir este proceso abierto a todas las corrientes de opinión representadas en las plenarias, de manera que la opción finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexión y de una confrontación abierta de posición, que resultaría truncada si a la plenarias únicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo.”

v) La consecutividad, como lo ha sentado la Corte, “no puede mirarse de forma aislada y rigurosa (…), pues ello llevaría a pensar que un proyecto de ley debe ser siempre el mismo (…) lo que negaría la posibilidad del debate democrático.” Debe observarse de manera sistemática, ya que encuentra sentido a partir del principio de identidad flexible, lo cual resuelve la aparente tensión entre los artículos 157 y 160 de la Constitución, mediante una interpretación armónica, por lo que deben apreciarse como “integrantes de una misma categoría que gobierna el procedimiento de aprobación de los textos legislativos.”

vi) El principio de identidad flexible exige que el núcleo temático del proyecto de ley se mantenga en lo fundamental durante el trámite de aprobación, por lo cual puede incluirse un artículo nuevo durante segundo debate en plenarias de Senado y Cámara, siempre que verse sobre un tema que se haya discutido y aprobado en el primer debate y guarde relación con el objeto de la disposición que se regula. Así, las plenarias del Congreso están facultadas para introducir al proyecto de ley modificaciones, adiciones y supresiones, siempre y cuando “guarden una necesaria relación con los temas debatidos y aprobados en el primer debate de las comisiones.”

vii) En relación con la aprobación de la Ley del plan nacional de desarrollo, la jurisprudencia constitucional ha informado que en virtud de la aplicación armónica entre los principios de consecutividad y de identidad flexible, lo que se exige es que “se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata el proyecto de ley (…) y no sobre cada una de sus normas en particular. (…) La Corte ha puesto especial énfasis en el punto de la conexidad temática que ha de existir entre los asuntos debatidos dentro de un mismo proyecto de ley, de forma tal que se desconocen los principios de identidad relativa y consecutividad cuando quiera que se introducen, dentro de un determinado proyecto legislativo, temas que no guardan conexidad con los (…) objeto del proyecto correspondiente.”

viii) Es posible introducir disposiciones nuevas en el segundo debate, según las normas generales y especiales que regulan la aprobación de la ley del plan,  siempre que se trate de normas de carácter instrumental que cumplan dos condiciones, a saber: i) que los temas incluidos en el artículo nuevo hayan sido objeto de discusión y aprobación en cada uno de los debates -comprende el primer debate en comisiones- y ii) que dichos temas se encuentren relacionados -vínculo razonable- con el tema general del Plan nacional de desarrollo.”

53. Finalmente, en la mencionada providencia, la Corte encontró vulnerados los principios de consecutividad e identidad flexible, toda vez que al analizar el trámite legislativo surtido, se evidenció que el artículo 36 parcial no había sido aprobado en primer debate por las comisiones conjuntas de la Cámara de Representantes, y tampoco guardaba relación con las temáticas allí discutidas.

54. Del análisis realizado se puede concluir entonces que la Corte Constitucional a lo largo de su jurisprudencia ha establecido reglas claras que delimitan el alcance del principio de consecutividad derivado del artículo 157 constitucional. Así, se ha establecido que este principio al establecer límites temporales a la función de producción normativa del legislador, permite la eficiencia legislativa en la medida que se configura como un parámetro que permite que los proyectos de ley sean tramitados de acuerdo a una “secuencia lineal” en donde deben pasar, salvo las excepciones de ley, por cuatro debates: primero ante las comisiones constitucionales permanentes y posteriormente ante las plenarias de las Cámaras legislativas. Ahora bien, este principio no es absoluto y, por el contrario, debe ser armonizado con el principio de identidad flexible, que permite la realización de modificaciones durante el trámite legislativo siempre que éstas tengan relación con las temáticas debatidas con anterioridad y no constituyan un objeto autónomo cuyo desarrollo puede configurarse en un proyecto de ley independiente.

El principio de unidad de materia en los planes nacionales de desarrollo. Reiteración de jurisprudencia

55. Esta Corporación ha señalado que el principio de unidad de materia, en principio, se encuentra cumplido cuando las disposiciones o modificaciones incorporadas a un proyecto de ley guardan una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante del mismo. Al respecto, la Corte ha señalado que “la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible”.

56. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha determinado que el estándar leve antes propuesto no es aplicable tratándose de la ley del PND, y por el contrario, el juicio debe ser estricto en razón a que en la aprobación de esta ley especial el principio democrático se encuentra restringido. Así, su iniciativa es gubernamental, son limitados los temas sobre los cuales el Congreso puede presentar modificaciones y se tramita en tres debates. 

57. La jurisprudencia constitucional ha tenido una profusa jurisprudencia sobre dicho asunto, contenida, entre otros pronunciamientos en las Sentencias C-305 de 2004, C-573 de 2004, C-376 de 2008, C-377 de 2008, C-539 de 2008, C-714 de 2008, C-747 de 2012, C-016 de 2016, C-620 de 2016, C-008 de 2018 y C-219 de 2019, C-415 de 2020, C-030 de 2021, C-063 de 2021, C-276 de 2021, C-049 de 2022, C-537 de 2023, C-438 de 2024.

58. El precedente constitucional sobre la materia es amplio por lo que en este apartado se hará una breve recapitulación de las reglas jurisprudenciales que se derivan de dicho principio y se reiterará lo señalado en la Sentencia C-438 de 2024.

59. La jurisprudencia constitucional ha diseñado un juicio de constitucionalidad estricto bajo el cual procede a verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia en estos casos. Tiene como propósito principal determinar la existencia de una conexidad directa e inmediata entre la disposición objeto de control y los contenidos de la ley.

60. En la Sentencia C-415 de 2020 la Corte sintetizó las reglas jurisprudenciales que reiteradamente aplica al momento de materializar el referido juicio. Este se compone de las siguientes etapas:

61. La parte general del PND contiene los propósitos y objetivos, así como las metas y prioridades de la acción estatal a largo plazo. Estos asuntos, como es apenas natural, cubren las más variadas materias, razón por la cual dicha parte general es necesariamente multitemática y no puede estar gobernada por una relación de conexidad con una materia predominante. Así, se considera que “no es posible, en estricto sentido, identificar una materia o tema dominante de la ley –más allá del tema genérico de la planeación- dado que se ocupa de regular muy variadas áreas y sectores de la vida estatal y comunitaria”.

62. Empero, la misma regulación constitucional ha señalado que existe una relación de instrumentalidad entre las normas que hacen parte de los mecanismos de ejecución del PND y la parte general. Esto quiere decir que aquellas previsiones deben ser instrumentos que se muestren racionalmente adecuados para el logro de los objetivos contenidos en la parte general del plan. Esta relación de conexidad se demuestra, por ejemplo, de la lectura de la legislación orgánica la cual al describir los contenidos del plan de inversiones del PND incluye los mecanismos idóneos para la ejecución de los planes contenidos en la parte general.

63. A ello se suma lo previsto en el artículo 150.3 de la Constitución, el cual determina como contenido del PND las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de ese plan. Esto es reafirmado por el artículo 341 superior, al señalar que el plan nacional de inversiones contiene mandatos que constituyen mecanismos idóneos para la ejecución. Lo anterior significa que la idoneidad o instrumentalidad, esto es, la concurrencia de disposiciones con arreglo a los fines y propósitos de la parte general del PND, está precedida de soporte constitucional.

64. Posteriormente, la Sentencia C-063 de 2021 sostuvo que el Plan Nacional de Desarrollo debe estar integrado por tres partes predefinidas en los artículos 150.3, 339, 341, 342, 343, 346, 351, 352 y 355 de la Constitución Política: (i) la parte general (ii) el Plan Nacional de Inversiones que debe ser expedido en una ley especial que además debe contener (iii) la especificación de las medidas y demás mecanismos instrumentales idóneos y necesarias para su ejecución o cumplimiento. Aquello implica, a su turno, que el Plan, por un lado, no puede contener cualquier otro tipo de temas, materias o medidas que por mandato constitucional deben estar insertas en otra clase de instrumentos normativos (p.ej. leyes estatutarias, orgánicas, de facultades extraordinarias, de autorizaciones, marco o generales, aprobatorias de tratados públicos, las de presupuesto y las ordinarias) y, por otro lado, no puede convertirse en un vehículo de escape para resolver cualquier conflicto o déficit normativo identificado en el ordenamiento jurídico por el Gobierno o el Congreso en el inicio de su período constitucional.

65. En esa providencia se advirtió la necesidad de reiterar y precisar que, aunque el fin último de la acción estatal es el cumplimiento de los propósitos y objetivos, las metas y prioridades, las estrategias y las orientaciones generales contenidos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, dado que estos son naturalmente abstractos y se refieren a multiplicidad de temas, son los programas y proyectos inversión pública nacional y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecución definidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones, los que concretan los derroteros de la acción estatal por el período plurianual al que se refiere cada Plan Nacional de Desarrollo e inclusive a más largo plazo en el caso de los programas y proyectos que requieran un periodo mucho mayor.

66. De manera que, para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia, amerita: (i) determinarse la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si ésta tiene o no naturaleza instrumental; (ii) establecerse si existen programas o proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposición juzgada (en caso afirmativo deben caracterizarse); y, finalmente (iii) determinarse si entre la disposición instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento.

67. En este orden, se observa que la Sentencia C-063 de 2021 avanzó en la jurisprudencia constitucional en relación con la regla que en su momento determinó la Sentencia C-415 de 2020. En general, precisó las reglas fijadas en el precedente constitucional relativo al principio de unidad de materia. En particular, indicó que aquel juicio no se evalúa en función de la conexidad de la disposición acusada únicamente con las bases del Plan Nacional de Desarrollo. Al contrario, el punto nodal de escrutinio son los proyectos y programas específicos y los instrumentos financieros previstos en el Plan Nacional de Inversiones el cual es aprobado y expedido en los términos del artículo 341 de la Constitución y que tienen por finalidad materializar los objetivos, estrategias y metas del Plan Nacional de Desarrollo. Esta misma posición fue reiterada en las Sentencias C-095 de 2021 y C-049 de 2022.

68. Recientemente, en la Sentencia C-438 de 2024 la Corte reconoció la importancia de la Sentencia C-063 de 2021, y la integró en un marco analítico más amplio, que tiene en cuenta también los criterios de las sentencias C-415 y C-493 de 2020.

69. Por otro lado, el estándar de conexidad ordinario no resulta adecuado ni suficiente para hacer el análisis de unidad de materia de las disposiciones contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo.

70. En este contexto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la conexidad entre dichas normas instrumentales y los contenidos de la parte general del Plan debe ser directa e inmediata. En palabras de este tribunal, “los mecanismos de ejecución del PND deben “(i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la parte general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte general”.

71. Para esta corporación una conexidad eventual se verifica cuando el cumplimiento del objetivo previsto en la parte general del PND no puede obtenerse inequívocamente de la medida legislativa acusada, sino solo de forma hipotética. De otra parte, la afectación de la unidad de materia derivada de la conexidad mediata se origina cuando el logro del objetivo mencionado no se deriva de la ejecución de la norma presupuestal, sino que además requiere del cumplimiento o presencia de otra condición o circunstancia. En tanto no es posible hacer un inventario taxativo de las medidas instrumentales del plan que vulneran el principio de unidad de materia, la Corte ha identificado algunos casos paradigmáticos.

72. Uno de ellos está referido a aquellas normas que, por su naturaleza son completamente ajenas a la normativa de planeación, porque regulan asuntos no contenidos en la parte general del PND, lo cual implica que exceden la regulación propia del cuatrienio.

73. De ahí que para este tribunal se desconoce el mencionado principio por “aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio, de manera tal que la ley del plan no puede ser empleada para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores o para ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación”.

74. Adicional a los criterios anteriormente citados, en la sentencia C-493 de 2020, la Corte realizó un recuento jurisprudencial para recordar algunas subreglas de decisión, relacionadas con normas que “modifican legislación permanente o tienen dicho carácter y con regulaciones de carácter tributario”. A saber:

75. En primer lugar, reiteró que, en la sentencia C-126 de 2020, la Corte señaló “que la ley del plan nacional de desarrollo tiene la finalidad de cumplir los objetivos que el gobierno en funciones desea promover, por lo cual su vigencia es temporal”. En esa medida, “debido a su propia naturaleza” la ley del plan “no cuenta en general con la aptitud de modificar contenidos propios de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades de las que también dispone el legislador en virtud del artículo 150 de la Constitución” toda vez que las medidas normativas “deben tener la misión de impulsar el cumplimiento de los fines del plan de desarrollo, pues de otro modo se afecta el principio democrático que rodea el trámite de la legislación ordinaria”. 

76. En segundo lugar, advirtió que, en la sentencia C-415 de 2020, la Corte indicó que: 

(i) La temporalidad de la ley del plan “no debe interpretarse de manera absoluta, pero la prórroga indefinida de disposiciones plasmadas en los diversos planes nacionales de desarrollo o el hecho de comprometer competencias legislativas ordinarias puede llevar a su inexequibilidad”. A su vez, en esa oportunidad, la Sala determinó que el Gobierno “tiene la carga de justificar en estos casos que la norma en cuestión: (i) es una expresión de la función de planeación; (ii) favorece la consecución de los objetivos, naturaleza y espíritu de la ley del plan; y (iii) constituye un mecanismo para la ejecución del plan nacional de inversiones o una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan de Desarrollo”. 

(ii) La ley del plan no puede ser empleada para “llenar vacíos e inconsistencias de otro tipo de disposiciones. Por la misma razón, tampoco “puede contener cualquier tipología de normatividad legal, ni convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta distinción cualquier medida de política económica tendría siempre relación –así fuera remota- con el PND”, pues “el diseño de políticas ordinarias de largo aliento exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en respeto del principio democrático”.

(iii) Las normas sobre vigencia y derogatorias contenidas en las leyes aprobatorias de planes nacionales de desarrollo deben “respetar la legislación permanente ordinaria y hacerse congruentes con la temporalidad de la ley del plan”.

(iv) Es necesario que en cada normatividad legal que se afecte deba “existir una carga de argumentación suficiente acerca de por qué es necesario e imprescindible su modificación de cara a los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo y a sus bases. Indicó que tampoco deben crearse instituciones u organismos con vocación de permanencia.”^.

77. En tercer lugar, hizo referencia a la sentencia C-440 de 2020, para anotar que en esa oportunidad la Corte concluyó que “una norma con vocación de permanencia desconoce la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República”.

78. En cuarto lugar, la Sala Plena recordó que, en la sentencia C-464 de 2020, esta Corporación ratificó “la carga de justificación que debe asumir el Gobierno nacional tratándose de legislación con vocación de permanencia”, según la jurisprudencia constitucional que determina  que dicha “norma tiene un contenido asociado a la función de planeación, que permite alcanzar los objetivos perseguidos mediante la ley del plan y constituye un mecanismo para la ejecución del plan nacional de inversiones o una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del plan de desarrollo”.