Sentencia C-143/25

1. El 8 de junio de 2023, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Paloma Susana Valencia Laserna y los ciudadanos Andrés Felipe Guerra Hoyos, Carlos Edward Osorio Aguiar, Ciro Alejandro Ramírez Cortés y José Jaime Uzcátegui Pastrana[1] demandaron la Ley 2294 de 2023, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 `Colombia Potencia Mundial de la Vida´”.

2. Los accionantes solicitaron que se declare la inexequibilidad de la referida ley por incurrir en un vicio de procedimiento en su formación, consistente en haberse desconocido el principio de publicidad respecto del debate y votación del informe de conciliación en la plenaria del Senado (arts. 157 y 161 CP). De forma subsidiaria, plantearon cinco cargos de inconstitucionalidad contra artículos específicos de la ley, algunos por vicios de procedimiento en su formación y otros por aparentemente desconocerse el contenido material de la Constitución.

3. En auto del 25 de julio de 2023[2], el entonces magistrado ponente admitió la demanda y decretó la práctica de pruebas[3], para lo cual ofició a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, y al gerente y al jefe de la oficina de sistemas e informática de la Imprenta Nacional de Colombia, para que informaran al despacho de aspectos relacionados con el trámite legislativo en la plenaria del Senado de la República sobre el informe de conciliación del Proyecto de Ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado)[4].

4. También ordenó: (a) fijar en lista el proceso para garantizar la intervención ciudadana; (b) correr traslado a la procuradora general de la Nación para lo de su competencia; (c) comunicar el inicio de la actuación al presidente de la República, al presidente del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado para que, si lo estimaban oportuno, presentaran por escrito las razones que justifican la constitucionalidad de la normativa sometida a control. 

5. Adicionalmente, invitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación (DNP), al Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF), al Centro de Investigación Económica y Social (Fedesarrollo), al Consejo Privado de Competitividad, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT), al Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia, al Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana, a la Contraloría General de la República, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (Asocapitales), al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), a la Asociación Nacional de Industriales (Andi), a la Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica (Acolgen), a la Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica (Asocodis), a la Corporación Excelencia en la Justicia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), a la Federación de Aseguradores Colombianos (Fasecolda), a la empresa Positiva Compañía de Seguros S.A., entre otras[5],  para que, si lo estimaban conveniente, emitieran concepto técnico especializado sobre la materia objeto de la controversia.

6. El 11 de agosto de 2023, Positiva Compañía de Seguros S.A. solicitó la acumulación de los procesos D-15370, D-15373, D-15380 y D-15357 por tratarse de demandas de inconstitucionalidad “promovidas respecto del artículo 97 de la Ley 2297, o del plan en su totalidad, por existir coincidencia total de la norma acusada, además de compartir algunos de los cargos formulados por los accionantes dentro de los expedientes recién referidos”.

7. El 15 de diciembre de 2023 Vladimir Fernández Andrade se posesionó como magistrado de la Corte Constitucional en reemplazo del ahora exmagistrado Alejandro Linares Cantillo. El 11 de enero de 2024, el magistrado Fernández Andrade manifestó su impedimento para participar en el debate de constitucionalidad que corresponde al proceso de la referencia[7]. La Sala Plena declaró fundado el impedimento y, en consecuencia, resultó sorteado como nuevo ponente del mismo el magistrado Juan Carlos Cortés González[8].

8. Mediante Auto No. 705 del 10 de abril de 2024, proferido en el marco del expediente D-15357, tras constatar que las demandas fueron asignadas en distintos programas de reparto e incluidas en planes de trabajo diferentes y que una de ellas ya contaba con sentencia de fondo, la Sala Plena indicó que las peticiones de acumulación no resultaron procedentes. Asimismo, ordenó suspender los términos para la tramitación de los procesos que cursaran ante la Corte Constitucional por demandas instauradas contra los artículos objeto de conciliación sobre el proyecto de ley número 274 de 2023 Senado, 338 de 2023 Cámara, antecedente legislativo de la Ley 2294 de 2023, medida que incluyó al expediente D-15380 bajo examen.

9. Por medio de la Sentencia C-448 de 2024, la Sala Plena decidió levantar la suspensión de términos ordenada en el numeral tercero de la parte resolutiva del Auto 705 de 2024, “a partir del día hábil siguiente al de la notificación de esta sentencia”. Según constancia de la Secretaría General de esta Corporación, ello operó a partir del 12 de febrero de 2025[10].

10. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la procuradora general de la Nación en ejercicio para el momento, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.

1.     Norma demandada

11. Los accionantes atacan en su integralidad y por vicios de forma en su expedición, la Ley 2294 de 2023 “Por el cual de expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida” (PND), que aparece publicada en el Diario Oficial No. 52.400 de 19 de mayo de 2023. Asimismo, proponen cinco cargos subsidiarios contra algunos artículos de la normativa, los cuales se precisan en el siguiente apartado.

12. Ahora bien, dada la extensión de la ley acusada esta no se transcribirá, pudiendo consultarse en el siguiente vínculo  http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_2294_2023.html  

2.     La demanda

13. Cargo 1. Vulneración del principio de publicidad respecto del debate y votación del informe de conciliación en la plenaria del Senado (arts. 157 y 161 CP; art. 156 Ley 5ª de 1992). Quienes demandan afirman que se vulneró el principio de publicidad durante el trámite del proyecto que dio lugar a la expedición de la Ley 2294 de 2023, frente al debate y votación del informe de conciliación en la plenaria del Senado. Para arribar a esta conclusión, aseguran que, contrario a lo manifestado por el secretario general del Senado, “el informe de conciliación del Proyecto de Ley 338 de 2023 Cámara, 274 de 2023 Senado, no fue publicado en la Gaceta previo a la votación de la iniciativa en la Plenaria del 5 de mayo y tampoco fue difundido por otros medios electrónicos o físicos a los senadores”.

14. En este sentido, según manifiestan “en la página de la Imprenta Nacional donde se publican las gacetas del Congreso no se efectuó la publicación de las gacetas 427 y 429 de 2023 durante el 4 de mayo de 2023, ni en la madrugada del 5 de mayo de 2023 antes de la votación del Plan Nacional de Desarrollo en la plenaria del Senado, los cuales contenían el informe de conciliación del referido proyecto”. Como soporte acompañan varias capturas de pantalla de la página web de la Imprenta Nacional, tomadas entre las 11:55 pm del jueves 4 de mayo y la 1:04 am del viernes 5 de mayo de 2023. Paralelamente, sostienen que en la página web de la secretaría del Senado tampoco se publicó el informe de conciliación y, para ello, acompañan otras capturas de pantalla realizadas a las 12:50 a.m. y 1:25 a.m., en las que no aparece el informe de conciliación en el micrositio de “informes y publicaciones”. Lo anterior, aunado a que en el rótulo de “nuevo”, solo consta un comunicado de plenaria del 4 de mayo de 2023 y el orden del día de la fecha designada para la votación del informe.

15. Lo mismo denuncian los demandantes respecto del correo institucional de los senadores, señalando que nunca se les envió el informe a esa dirección electrónica. Todo esto conforme a más capturas de pantalla.

16. Con fundamento en los elementos de juicio propuestos, los accionantes afirman que “(…) en el desarrollo y aprobación del informe de conciliación del Proyecto de Ley 338 de 2023 de Cámara, 274 de 2023 Senado, hubo una vulneración manifiesta del principio de publicidad. El mencionado informe no fue publicado en la Gaceta del Congreso antes del inicio de la sesión del 5 de mayo de 2023 ni durante el curso de la misma hasta la votación del proyecto a la 1:18 [a.m.], así como tampoco fue difundido a los senadores por algún medio electrónico o físico que garantizara, de conformidad con los parámetros establecidos por la jurisprudencia constitucional, que los parlamentarios tuvieran un conocimiento real e integral del texto conciliado del Plan Nacional de Desarrollo, algo que pusieron de presente varios senadores en el trascurso del debate”.

17. Los demandantes también refieren que, con posterioridad a la aprobación de la iniciativa, se solicitó a la Secretaría General del Senado y a la Imprenta Nacional, a través del ejercicio del derecho de petición, que se certificara la hora de publicación de las gacetas 427 y 429 de 2023. El gerente de esta última entidad señaló que el informe de conciliación fue enviado a la corporación pública a las 23:50 del 4 de mayo de 2023 y que la gaceta 429 fue publicada a la misma hora. Ello es contrario a lo indicado por el jefe de la oficina de sistemas e informática de la Imprenta que certificó que, técnicamente, “(…) las Gacetas del Congreso Nos. 427 y 429 de 2023, se cargaron en Internet el día 5 de mayo de 2023 a las 01:54:06 (Gaceta 429) y 01:58:44 (Gaceta 427), como se puede verificar en el resultado de la consulta realizada sobre la Base de Datos que almacena dicha información”. Adicionalmente, este funcionario declaró que “(…) la página Web donde se publican las gacetas dejó de funcionar por dos horas desde el 4 hasta el 5 de mayo de 2023, justamente en el momento [en el que] (…) la plenaria del Senado discutió y votó el informe de conciliación del Proyecto de Ley 338 de 2023 Cámara, 274 de 2023 Senado”. Ello ocurrió entre las 23:51:19 del 4 de mayo hasta las 01:50:10 del 5 de mayo de 2023; el daño que fue detectado y corregido “en el mismo momento en que se iba a realizar el proceso de cargue de las Gacetas 427 y 429 de 2023”. A esto se agrega que en la respuesta dada al derecho de petición formulado, el secretario general del Senado certificó que “[e]n cuan[to] a la publicación de la página de la Secretaría General del Senado, no se realizó, así como tampoco la remisión de dicho informe de conciliación a los correos o vía WhatsApp”.

18. En consecuencia, solicitan que se declare la inexequibilidad de la Ley 2294 de 2023, “de conformidad con lo dispuesto por la Corte Constitucional a lo largo de su jurisprudencia”.

19. Cargo 2. Vulneración del principio de publicidad, ya que la plenaria del Senado aprobó las proposiciones que dieron lugar a la expedición de los artículos 5, 61, 289 y 297 de la Ley 2294 de 2023, sin que hayan sido dadas a conocer en la Gaceta del Congreso o se haya producido una lectura integral de su contenido (CP art. 157; Ley 5ª de 1992, art. 125). Quienes demandan afirman que si bien no es exigible que las proposiciones que dan lugar a la aprobación de un artículo tengan que ser publicadas en la Gaceta del Congreso, sí es necesario que su contenido sea explicado de forma tal que los congresistas tengan un grado aceptable de conocimiento de aquello que se va a deliberar y votar. Se trata de una garantía esencial del proceso legislativo, “(…) toda vez que la votación a ciegas de proposiciones es una conducta que configura un vicio insubsanable y contraría la forma en que se deben desarrollar las sesiones de la Rama Legislativa”.

20. Para los actores, el desconocimiento de este mandato se produjo en la sesión plenaria del Senado del 2 de mayo de 2023, al someter a votación las proposiciones avaladas de los artículos 5, 55, 267 y 338 respecto del informe de ponencia para segundo debate, las cuales corresponden a los artículos 5, 61, 289 y 297, respectivamente, de la Ley 2294 de 2023[11]. Los accionantes afirman que en el curso de la citada sesión, el senador Fabián Díaz requirió la lectura de las proposiciones que se habían avalado y que se estaban sometiendo a votación. Se trataba de un bloque de 18 proposiciones que incluían varias modificaciones a lo señalado en el informe de ponencia. Sin embargo, en ese proceso “hubo tres proposiciones cuya lectura fue incompleta y no permitió que la plenaria del Senado se informara de manera integral del cambio propuesto, ya sea porque se omitió la lectura de varios párrafos o incisos que se adicionaron o porque se omitió la lectura de la modificación sustancial propuesta”. Asimismo, “en este bloque hubo una proposición avalada que el presidente del Senado no leyó, ni siquiera de manera parcial, pero posteriormente anunció que se iba a someter a votación de la corporación”. La demanda incluye el siguiente cuadro comparativo que muestra las diferencias entre los textos de la ponencia y los que correspondían a las proposiciones:

Tabla 1. Cuadro comparativo cargo 2 demanda

21. Para los accionantes, “la explicación oral que realizó el presidente del Senado de las proposiciones avaladas a los artículos 5, 55, 267 y 338 del informe de ponencia de segundo debate, los cuales terminaron siendo los artículos 5, 61, [289] y 297, respectivamente, de la Ley 2294 de 2023, comporta una manifiesta violación al principio de publicidad y, en consecuencia, al artículo 157 de la Constitución y al artículo 125 de la Ley 5ª de 1992. De hecho, adquiere tal relevancia la lectura de las proposiciones que el reglamento del Congreso, en el mencionado artículo 125, indica expresamente que tras el cierre de la discusión debe darse lectura de la proposición que se va a someter a votación, lo cual no se realizó de manera efectiva en el segundo debate del Proyecto de Ley 338 de 2023 Cámara, 274 de 2023 Senado en la plenaria”[17] de esta última corporación, respecto de los artículos que son objeto de impugnación.

22. En efecto, “ya sea por la premura de aprobar el bloque de proposiciones avaladas, por descuido o por una actuación deliberada del presidente del Senado, lo cierto es que este funcionario, al momento de realizar la explicación oral de las modificaciones propuestas, desconoció los parámetros establecidos por la jurisprudencia constitucional e indujo a error a la plenaria de la corporación, al leer de manera incompleta las proposiciones relacionadas anteriormente”[18].

23. Por lo anterior, solicitan que se declare la inexequibilidad de los artículos 5, 61, [289] y 297 de la Ley 2294 de 2023, por contrariar “los principios constitucionales que guían el desarrollo del trámite legislativo”[19]. 

24. Cargo 3. Vulneración del principio de unidad de materia por los artículos 233 y 340 de la Ley 2294 de 2023 (CP art. 158). La demanda señala que el artículo 233 acusado estableció un aumento diferencial del 1% al 6% en el impuesto a la transferencia de energía de las fuentes no convencionales[20]. De esta manera, “las plantas nuevas deberán cancelar la transferencia sobre el 6% de las ventas brutas y, por el otro lado, las plantas que actualmente están en operación deberán asumir una tarifa del 4%”[21].

25. Para los accionantes no existe unidad de materia frente a esta disposición, por cuanto no se acredita una conexidad directa entre el artículo 233 de la Ley 2294 y los objetivos, metas, planes y estrategias que se contemplan en la parte general del PND. En efecto, “el incremento en la tarifa de la transferencia que deberán cancelar las plantas de energía producida a partir de fuentes no convencionales contraría por completo los objetivos y las metas planteadas en la parte general del PND, las cuales, vale señalar, buscan propiciar las condiciones institucionales para promover una transición energética y fortalecer la lucha contra el cambio climático”[22]. Lejos de lo anterior, “la disposición demandada hace todo lo contrario, dado que ese aumento en la carga impositiva dificulta la viabilidad financiera de los proyectos de energías no convencionales, pone en riesgo económico a las plantas que actualmente existen, puede terminar disminuyendo considerablemente las inversiones que se realicen en este sector y permite cuestionarse si es el medio indicado para lograr los fines planteados, tales como incrementar de 297.07 mv a 2.297.08 la capacidad de operación comercial a partir de energías no convencionales o aumentar de 0 a 20.000 el número de usuarios con generación de energía a partir de este tipo de fuentes energéticas limpias”[23].

26. En línea con lo expuesto, quienes accionan concluyen que, “si el artículo 233 tuviera conexidad directa con la parte general del PND establecería una reducción de la carga impositiva de este tipo de proyectos o incentivos tributarios o institucionales para promover la construcción y el desarrollo de las plantas de energía no convencionales a lo largo del territorio nacional. Sin embargo, eso no ocurre y, por el contrario, se endurecen de manera considerable las cargas que deben asumir quienes lleven a cabo esos proyectos. Algo que no se contempló en ninguno de los objetivos, planes, metas o estrategias que se establecieron en la parte general del PND”[24].

27. Enseguida, y en relación con el artículo 340, que refiere a la creación de nuevas dependencias y cargos en la Cámara de Representantes[25], los accionantes concluyen que carece de conexidad temática e inmediata con la Ley 2294 de 2023, ya que “no existe ningún objetivo, plan, meta o estrategia dentro de la parte general del Plan de Desarrollo que contemple la necesidad de ampliar la planta de personal de la [citada corporación] o que considere que esta actuación permitirá fortalecer el sector de función pública o mejorar el desarrollo de la administración pública nacional o territorial. Por el contrario, esta erogación indeterminada de gasto no implica una mejora en la formalización de los empleos públicos, no funge como un mecanismo de capacitación a los servidores existentes y mucho menos ayuda a fortalecer el índice de confianza institucional. (…) Una actuación abiertamente contraria a la naturaleza del Plan de Desarrollo que, de paso, conlleva una modificación material de la Ley 5ª de 1992, donde se establece la estructura administrativa de la Cámara de Representantes y que debería ser discutida en un proyecto de ley independientemente que trate exclusivamente esta materia”[26].

28. En consecuencia, solicitan que se declare la inexequibilidad de los artículos 233 y 338 de la Ley 2294 de 2023, por vulnerar el principio de unidad de materia.

29. Cargo 4. Violación del artículo 336 de la Constitución Política por el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, al constituir un monopolio sin el cumplimiento de los requisitos constitucionales. Los accionantes señalan que el texto superior prohíbe de manera expresa la constitución de monopolios y solo autoriza de manera excepcional su consagración como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de ley. Los requisitos que se exigen para constituir un monopolio, a juicio de los demandantes, son los siguientes: (i) que exista una finalidad de interés público o social; (ii) el Legislador debe determinar la forma de recaudo, manejo y administración de las rentas monopolísticas; (iii) es necesario que el Estado indemnice a aquellos individuos o empresas que se vean afectados por la creación del monopolio estatal; y (iv) las sumas que se obtengan de su explotación deben utilizarse exclusivamente como arbitrio rentístico.

30. El artículo cuestionado[27] dispone que todas las entidades y corporaciones públicas deberán afiliarse a la administradora de riesgos laborales de carácter público. Lo anterior comporta una violación al artículo 336 de la Constitución, por las siguientes razones:

En primer lugar, vale señalar que el Legislador no indicó que estaba creando un monopolio, a pesar [de] que materialmente persiguió tal finalidad. Ya sea por eludir los cuestionamientos que al respecto pudieran originarse o para no cumplir los requisitos previamente mencionados, lo cierto es que, aunque no se expresó como tal, la disposición contenida en el artículo 97 conlleva indiscutiblemente a la configuración de un monopolio, dado que excluye sin excepción a todos los actores privados de la posibilidad de prestar el servicio de aseguramiento en riesgos laborales a las entidades públicas y concentra tal actividad en la aseguradora estatal Positiva S.A.

En segundo lugar, el Legislador no indicó cuál es la finalidad de interés público o social que busca con esta disposición, a tal punto que el artículo 97 se limitó a indicar de manera general e indeterminada que pretende ‘fortalecer el sistema de aseguramiento público de cara a la incorporación de nuevas poblaciones de la comunidad en general’, sin que haya una relación detallada de cómo eso justifica la exclusión de todos los actores privados del mercado de aseguramiento de las entidades públicas. (…)

En tercer lugar, el monopolio creado por el artículo 97 del Plan Nacional de Desarrollo no constituye un arbitrio rentístico, dado que con ello la Nación no pretende asegurar cierto nivel de ingresos para atender sus obligaciones presupuestales. Por el contrario, la indeterminación del texto aprobado por el Congreso permite concluir que la exclusión de los actores privados del mercado de aseguramiento en riesgos laborales de las entidades públicas no es una medida que tenga como propósito contribuir a estabilizar las finanzas de la Nación, reducir el déficit fiscal, aportar al pago del servicio de la deuda o cubrir alguna otra apropiación que solo sea posible financiar a través de este monopolio.

En cuarto lugar, el Legislador en el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023 no estableció la determinación del recaudo, el manejo y la administración de las rentas que perciba por la afiliación obligatoria de todas las entidades públicas a Positiva S.A. Aspectos frente a los cuales guardó silencio en contravía de lo dispuesto por la Corte Constitucional y que conducirá a que los ingresos adicionales que perciba la aseguradora de riesgos laborales pública no tengan una destinación social específica o una administración que permita mejorar los indicadores fiscales de la Nación. (…)

En quinto lugar, si bien el legislador en el artículo 97 dispuso que se respetarían los contratos vigentes suscritos entre entidades estatales y aseguradoras de riesgos laborales privadas, no indicó nada respecto de la indemnización previa a la que tienen derecho los individuos que se vean privados de la prestación de este servicio. // Una actuación que vulnera por completo lo dispuesto por el artículo 336 de la Constitución y que genera una afectación ilegítima a los derechos de las personas jurídicas de naturaleza privada que realizan la actividad de aseguramiento y que, de ahora en adelante, no tendrán la posibilidad de afiliar a ninguna entidad o corporación pública[28].

31. Por lo anterior, solicitan declarar la inexequibilidad del artículo 97 de la Ley 2294 de 2023 por violar lo dispuesto en el artículo 336 de la Constitución Política.

32. Cargo 5. Vulneración del principio de autonomía territorial por el artículo 49 de la Ley 2294 de 2023 (CP art. 287). Los accionantes sostienen que tanto la Nación como las entidades territoriales concurren en la determinación de los tributos territoriales y que el nivel de injerencia de la primera respecto de las rentas endógenas de las segundas es considerablemente menor que el que tiene frente a las rentas exógenas. Consecuencia de ello, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que si bien el Congreso de la República tiene la facultad para determinar los aspectos generales de los tributos territoriales, es claro que las entidades de este orden tienen la potestad de regular sus elementos esenciales y específicos, además de llevar a cabo la administración, manejo y utilización de los recursos que se obtengan por aquellos.

33. Desde esta perspectiva, se destaca que en la Ley 44 de 1990 se creó el impuesto predial unificado y se establecieron los aspectos generales del tributo, dentro de los cuales se determinó que la base gravable del mismo corresponderá al avalúo catastral. Por su parte, el artículo 49 de la Ley 2294 de 2023 estableció que el IGAC llevará a cabo una actualización catastral de todos los predios del país por una sola vez, y que los gestores catastrales deberán aplicar e incorporar este ajuste en sus respectivas bases catastrales[29].

34. Para los accionantes, el propio Legislador en desarrollo del principio de autonomía territorial, estableció que cuatro entidades territoriales (Cali, Medellín, Antioquia y Bogotá) que fungen como autoridades catastrales, realizan su propio avalúo de los bienes inmuebles que hay en su territorio, y no dependen de la evaluación que realice el IGAC para adelantar el cobro del impuesto predial. Lo anterior, conforme con lo dispuesto en la Ley 14 de 1983 y la Resolución 70 del 4 de febrero de 2011 del IGAC.

35. Así las cosas, no es posible que a través del artículo demandado se vulneren las competencias de las autoridades catastrales reconocidas hasta la fecha, y se les imponga la obligación de aplicar la actualización del avalúo catastral que adelante el IGAC, pues ello comporta necesariamente una alteración en las proyecciones de recaudo del impuesto predial (CP art. 317) y una intromisión inconstitucional de la Nación en la autonomía territorial.

36. En este contexto, los demandantes se preguntan: “¿qué sucedería si la actualización catastral ordenada por el IGAC contrasta significativamente, por un mayor o menor valor, con el avalúo catastral actualmente determinado por las autoridades catastrales territoriales? Claramente esta valoración conllevará a un incremento o una disminución en el recaudo de estas entidades territoriales y, además, puede generar problemáticas de índole social por parte de los propietarios de los inmuebles, quienes presentarán sus reclamos ante la administración local sin que esta pueda adelantar cualquier acción, dado que en adelante quedará sujeta al avalúo que determine la Nación”[30].

37. De nada sirve entonces que “la Constitución establezca que por medio de la ley solamente se pueden establecer las características macro de los impuestos territoriales si el Gobierno Nacional, a través del Plan Nacional de Desarrollo, asume la potestad de actualizar el avalúo catastral de todos los inmuebles del País y, en consecuencia, la base gravable del impuesto predial sin el consentimiento de las entidades territoriales y desconociendo las competencias de las autoridades catastrales locales”[31]. En especial, porque el desarrollo de los elementos específicos del tributo les corresponde a las entidades territoriales y, en este caso, “la base gravable del impuesto predial sufriría una alteración que en ningún momento fue discutida por las administraciones locales ni por los concejos municipales ni la asamblea departamental”[32].

38. Por lo anterior, solicitan que se declare la inexequibilidad del artículo 49 de la Ley 2249 de 2023 o, de forma subsidiaria, se profiera un fallo condicionado, en el entendido de que la actualización catastral ordenada por el IGAC no se aplicará para aquellas entidades territoriales que fungen como autoridades catastrales.

39. Cargo 6.  Elusión del debate constitucional en relación con algunos artículos de la Ley 2294 de 2023 (CP art. 157). Para los accionantes, y según la jurisprudencia de la Corte Constitucional[33], en el trámite legislativo es posible recurrir a la votación en bloque siempre que se garantice el debate de los temas incluidos en los artículos puestos a consideración y, sobre todo, que se excluya el uso de dicha herramienta para eludir la discusión de las iniciativas en el Congreso. Bajo esta consideración sostienen que, en el caso concreto, en el desarrollo de las sesiones plenarias del Senado de los días 2 y 3 de mayo de 2023 se efectuó una masiva votación en dos bloques de las proposiciones no avaladas por el Gobierno Nacional, sin que los senadores hubiesen contado con el tiempo suficiente para deliberar sobre las modificaciones propuestas en ellas.

40. En efecto, en palabras de los demandantes, en estas sesiones ocurrieron tres sucesos relevantes. Inicialmente, el presidente del Senado “indicó que abriría la discusión y votación del bloque de artículos con proposiciones no avaladas, tras lo cual varios senadores solicitaron que no se realizara la votación en bloque, que se les permitiera intervenir y que se abriera el debate integral de esas proposiciones”[34]. Tras dichas intervenciones, el coordinador ponente propuso a la Plenaria que le concediera la facultad al presidente del Senado de ordenar el debate por materias, es decir, autorizar la votación por bloques, lo cual fue aprobado por una estrecha mayoría. Luego continuaron las intervenciones y un amplio número de senadores solicitó la exclusión de artículos del bloque de proposiciones no avaladas que se sometería a votación, tras lo cual el presidente del Senado suspendió la discusión y procedió a dar lectura a las proposiciones avaladas que se someterían a discusión y aprobación.

41. Después de esa votación, el presidente del Senado retomó la discusión de los artículos con proposiciones no avaladas y procedió a indicar el bloque de artículos con proposiciones de eliminación que serían puestas a consideración y votación de la plenaria, excluyendo algunos de ellos. Esta decisión de la mesa directiva implicó que la plenaria del Senado se viera obligada a votar 29 artículos en bloque, pese a que tenían proposiciones de eliminación no avaladas por el Gobierno y frente a las cuales no existió la posibilidad de deliberar, ni que los autores de las mismas se expresaran sobre el particular[35]:

Tabla 2. Cuadro comparativo cargo 6 demanda

42. Para los accionantes, “no puede ser admisible que dentro del trámite legislativo el criterio que predomine para ordenar el debate sea el aval otorgado por el Gobierno a las proposiciones radicadas por los [congresistas], sin importar si estas se refieren a la misma o a varias materias sustancialmente distintas”[36]. Esta circunstancia vulnera las garantías de deliberación que ha exigido la jurisprudencia constitucional para que proceda la votación en bloque y, de paso, atenta contra la separación de poderes al otorgar una relevancia especial al ejecutivo, casi equiparable a un poder de veto para bloquear las propuestas que surgen desde el propio Congreso. Por lo demás, “si bien es cierto que la mesa directiva accedió a excluir de la votación en bloque unos artículos tras la solicitud expresa de los senadores, ello no quiere decir que el Senado deba renunciar de plano a deliberar acerca de las proposiciones que radicaron los congresistas”[37].

43. Esto mismo replican los accionantes respecto de la sesión plenaria del 3 de mayo, en la que la mesa directiva ordenó la votación en bloque de 97 artículos que tenían proposiciones de modificación no avaladas por el Gobierno Nacional[38]:

Tabla 3. Cuadro comparativo cargo 6 demanda

44. Resaltan que es imposible pretender que la votación en bloque de 97 artículos haya permitido una discusión amplia, participativa y transparente por parte de los congresistas, en especial, cuando las materias que tratan regulan aspectos diferentes. En este sentido, afirman que no puede considerarse “que las exigencias deliberativas dentro del marco legislativo se limit[e]n a realizar una lectura rápida de la modificación propuesta, sino que requiere una verdadera discusión entre el senador que la suscribe, los coordinadores ponentes del proyecto, el Gobierno Nacional y los demás [congresistas] que integran la Plenaria”[39]. “De lo contrario, “se admitiría que el concepto de debate se circunscribiera a una mera formalidad donde no existe una interlocución real propia de los escenarios representativos, sino un simple trámite sin incidencia donde las posturas de la oposición y los partidos minoritarios no son tenidas en cuenta por las mayorías oficialistas”[40]. Más aun, “(…) en un proyecto de especial relevancia como el Plan Nacional de Desarrollo, donde se consignan las decisiones de política pública que implementará el Gobierno a lo largo de su mandato constitucional”[41].

45. Por eso, y en línea con lo manifestado por la Corte Constitucional en su jurisprudencia[42], es claro para quienes demandan que durante las sesiones plenarias de los días 2 y 3 de mayo de 2023 no fue posible “(…) realizar un debate serio e integral de las proposiciones presentadas por los senadores a 126 artículos”[43], 29 de ellas de eliminación y 97 de modificación.

46. En consecuencia, solicitan que se declare la inexequibilidad de las normas demandadas, por haberse violado los requisitos de deliberación que exige el artículo 157 de la Constitución y configurarse una elusión del debate.

Tabla 4. Cuadro resumen cargos demanda

3.     Relación de los elementos de prueba

47.  Imprenta Nacional[44]. Alexander Rozo Patiño, jefe de la oficina de sistemas e informática de la Imprenta Nacional de Colombia, por medio de escrito del 11 de agosto de 2023, manifestó que el material informe de conciliación del Proyecto de Ley “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida”, correspondiente a las Gacetas del Congreso No. 427 de 2023 del Senado y 429 de 2023 de la Cámara, fue recibido por la Imprenta Nacional el 4 de mayo de 2023 a las 11:50 p.m., conforme certificación expedida el 5 de mayo de 2023 por parte de la representante legal encargada.

48. Precisó que las Gacetas 427 y 429 del 2023 fueron publicadas en el portal de publicaciones de gacetas del Congreso, a las 01:54:06 y 01:58:44 del 5 de mayo de 2023, respectivamente, según certificación expedida por el jefe de la oficina de sistemas e informática de la Imprenta Nacional, el 5 de mayo de 2023. Además, aclaró que dichos informes de conciliación no se publicaron en el Diario Oficial sino en las respectivas gacetas.

49. De la misma forma, señaló que la página web donde se cargan las gacetas del Congreso estuvo fuera de servicio por aproximadamente 2 horas (04/05/2023 23:51:19 – 05/05/2023 01:50:10), por un error de comunicación entre el servidor de aplicaciones y el servidor de bases de datos.

50. Secretaría General del Senado de la República. Por medio de escritos remitidos los días 17 y 18 de agosto del 2023, Gregorio Eljach Pacheco, secretario general del Senado de la República, indicó: i) que la Imprenta Nacional informó a la Secretaría del Senado que mediante Gaceta No. 427 del 4 de mayo del 2023 se publicó el contenido del informe de conciliación del Proyecto de Ley “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida”; ii) los resultados de la votación realizada al Proyecto de Ley 338 de 2023 de la Cámara y 274 de 2023 del Senado, conforme al acta número 46 del 2 de mayo de 2023 de la sesión plenaria del Senado de la República, publicada por medio de Gaceta No. 889 de 2023; y iii) los resultados de la votación realizada al Proyecto de Ley 338 de 2023 de la Cámara y 274 de 2023 del Senado, conforme al acta número 47 del 3 de mayo de 2023 de la sesión plenaria del Senado de la República, publicada por medio de la Gaceta No. 902 de 2023.

51. Además, anexó copia de las Gacetas del Congreso Nos. 18/23, 181/23, 183/23, 274/23, 386/23, 417/23, 427/23, 485/23, 889/23, 855/23, 889/23 y 902/23, así como copia de las actas Nos. 46, 47 y 49 de las sesiones de la plenaria del Senado de la República referentes al asunto, las cuales fueron publicadas en las Gacetas del Congreso Nos. 889, 902 y 855 de 2023, respectivamente.

52. Posteriormente, por medio de escrito del 18 de octubre de 2023 y allegado a esta Corporación el 23 de octubre de 2023, aclaró que para el momento en que se votó el informe de conciliación del 5 de mayo de 2023, ya se había enviado a la Imprenta Nacional el texto de conciliación y su respectivo informe en cumplimiento del principio de publicidad.

53. También certificó que se habían garantizado las condiciones de disponibilidad del documento que contenía el informe de conciliación y el texto conciliado desde el día 4 de mayo de 2023, como acredita el video de la sesión del Senado subido a YouTube en el minuto 1:18:00. Igualmente señaló que el texto conciliado y el informe se encontraban en el estrado de la Secretaría General del Senado a disposición de todos los senadores y todas las senadoras el día de la votación del informe, 5 de mayo de 2023, como demuestra el video subido a YouTube de la sesión del Senado en el minuto 39:15. Asimismo, manifestó que se cumplió con el principio de publicidad también por medios alternativos.

54.  Secretaría General de la Cámara de Representantes[45]. Jaime Luis Lacouture Peñaloza, secretario general de la Cámara de Representantes, informó y anexó por medio de oficio SG.2-1752/2023, remitido el 4 de octubre de 2023, las gacetas del Congreso relevantes para el trámite del Proyecto de Ley “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida”. De esta forma se relacionaron las siguientes gacetas: 18/23, 180/23, 182/23, 388/23[46],  428/23, 429/23[47], 858/23[48], 859/23[49], 860/23[50], 892/23[51], 923/23[52], 1311/23[53] y 1143/23[54].

55. Además, indicó que durante el trámite en segundo debate en la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley 338 de 2023 de la Cámara y 274 de 2023 del Senado, no se designó ninguna subcomisión.

56. Secretaría de la Comisión Tercera del Senado de la República. Por medio de oficio del 5 de octubre de 2023, Rafael Oyola Ordosgoitia, secretario de la Comisión Tercera del Senado de la República, remitió las gacetas del Congreso Nos. 181/23, 183/23 y 386/23, las cuales contienen las publicaciones para el primer y segundo debate del Proyecto de Ley “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

57.  Secretaría de la Comisión Cuarta Constitucional Permanente del Senado de la República. A través de escrito del 5 de octubre de 2023, Alfredo Rocha Rojas, secretario de la Comisión Cuarta del Senado, remitió cinco gacetas del Congreso[55] que corresponden a las sesiones conjuntas de las comisiones económicas tercera y cuarta de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, en las que se debatió y aprobó en primer debate el Proyecto de Ley No. 274 de 2023 del Senado y 388 de 2023 de la Cámara, el cual dio origen a la Ley 2294 de 2023.

58.  Secretaría de la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes. El 12 de octubre de 2023, Elizabeth Martínez Barrera, secretaria de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, adjuntó diez gacetas del Congreso[56] respecto del proceso legislativo que tuvo en primer debate el Proyecto de Ley “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

59. Con ocasión de las pruebas practicadas durante el trámite de este proceso se allegaron las siguientes gacetas por parte del Congreso de la República sobre la normativa objeto de debate:

Tabla 5. Gacetas del Congreso trámite legislativo

4.     Intervenciones

60. Durante el trámite del juicio constitucional se recibieron 23 escritos, entre intervenciones y conceptos técnicos, relacionados con la constitucionalidad de los preceptos demandados. El resumen de los planteamientos expuestos se reseña en los anexos 2 a 4 de esta providencia. A continuación, se sintetizan las posturas asumidas por los intervinientes e invitados:

Tabla 6. Posturas intervinientes e invitados[59]

5.     Concepto de la procuradora general de la Nación

61. La procuradora general de la Nación presentó concepto en el que solicitó a la Corte (i) estarse a lo resuelto en la sentencia que resuelva la demanda D-15357 y (ii) que declare la inexequibilidad de los artículos 5, parágrafo 3, 27, 28, 49, 61 (numerales 3, 5 6 y parágrafo 1 y 3), 69, 83, 101, 200, 233 y 287 (incisos primero y cuarto), 327, 340 y 371 de la Ley 2294 de 2023, así como de los apartes normativos que fueron objeto de conciliación.

62. La vista fiscal recordó lo señalado en el concepto No. 7299 de noviembre de 2023, en el que se analizó el mismo cargo primero de esta demanda dentro del expediente D-15357. Resaltó que allí se advirtió que el Senado de la República desconoció el principio de publicidad en el trámite de conciliación de la iniciativa que originó la Ley 2294 de 2023. Esto debido a la infracción al procedimiento respecto de la publicación del informe de conciliación el día 5 de mayo a la 1:58 am, es decir, ocurrida después de que el Senado de la República hubiera levantado la sesión en la que se aprobó la norma, a la 1:20 a.m. En su criterio, esta infracción tiene la entidad suficiente para impedir que los congresistas conocieran el texto armonizado de las disposiciones discrepantes en cada cámara, situación que además fue advertida por los congresistas voceros de los partidos Cambio Radical y Centro Democrático. Además, dicha inobservancia en ningún momento se convalidó en la señalada sesión plenaria.

63. La procuradora precisó que el instrumento de subsanación no se aplica respecto de normas que tienen plazo constitucional para su expedición, como la que aprueba el PND, debiéndose declarar la violación del principio de publicidad previsto en el artículo 161 superior.

64. En cuanto a los cargos subsidiarios, la procuradora general de la Nación consideró que no se respetó el principio de publicidad frente a los artículos 5 parágrafo 3, 61 numerales 3, 5, 6 y parágrafos 1º y 3º, 287 incisos 1 y 4 y 295 parágrafos 1º y 2º, por la omisión en la lectura de las proposiciones sobre dichos apartes de la normativa. Asimismo, sostuvo que se vulneró el principio de unidad de materia respecto de los artículos 233 y 340, ya que no existe conexidad directa y coherente entre ellos y el propósito del PND. De manera concreta, señaló que el artículo 233 no se conecta con la meta de transformación energética, ya que el aumento de las tarifas de la contribución parafiscal del sector energético desincentiva la operación de las compañías del sector de generación energética. Agregó que el artículo 340, al modificar la estructura y planta de personal de la Cámara de Representantes, sobrepasa los límites en cuanto a los destinatarios de la norma, que no son todas las entidades públicas sino aquellas que hacen parte de la rama ejecutiva, pues la norma regula un aspecto atinente a la Cámara de Representantes que hace parte de la rama legislativa.

65. Sobre el cargo contra el artículo 97, solicitó estarse a lo resuelto en la Sentencia C-537 de 2023, que examinó la constitucionalidad de la citada disposición. Y, por otra parte, avaló la declaratoria de inexequibilidad del artículo 49 por cuanto al ordenarse en dicha norma la actualización catastral de todos los inmuebles del país por intermedio del IGAC, desconoció los principios de autonomía territorial y de progresividad en el proceso de descentralización en favor de las entidades territoriales.

66. Finalmente, aseguró que la votación en bloques temáticos es permitida por la ley que reglamenta el funcionamiento del Congreso, por lo que solicitó la declaratoria de exequibilidad de las normas atacadas en el cargo sexto de la demanda.