Sentencia C-143/25

1.            Competencia

67. La Corte Constitucional es competente para adelantar el control de constitucionalidad contra una ley de la República y contra las disposiciones parcialmente acusadas contenidas en la misma, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución.

68.  

2.                   Cuestiones previas

2.1.            Primera cuestión previa: oportunidad de los cargos por vicios de procedimiento

69. El numeral 3 del artículo 242 de la Constitución establece como término de caducidad para presentar las acciones públicas de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento en la formación de la ley el plazo de un año, contado a partir de la publicación de la norma demandada. En el presente caso, la ciudadana Paloma Susana Valencia Laserna y los ciudadanos Andrés Felipe Guerra Hoyos, Carlos Edward Osorio Aguiar, Ciro Alejandro Ramírez Cortés y José Jaime Uzcátegui Pastrana, formularon tres cargos por vicios de procedimiento en la formación del contenido completo de la Ley 2294 de 2023 (cargo 1, principal) y de algunos artículos de la referida ley (cargos 2 y 6, subsidiarios). Aquellos presentaron su demanda el 8 de junio de 2023[60], es decir, dentro del año siguiente a la publicación de la norma censurada que se publicó en el Diario Oficial No. 52.400 del 19 de mayo de 2023. En consecuencia, los accionantes presentaron de manera oportuna los cargos por desconocimiento de los principios de publicidad y elusión del debate constitucional.

2.2.            Segunda cuestión previa: cosa juzgada constitucional respecto de los cargos 1, 2, 3 (parcial) y 4

70. Solicitud de la procuradora general de la Nación. En atención a lo planteado por la procuradora general de la Nación sobre la posible configuración de la cosa juzgada con respecto a lo resuelto sobre la demanda D-15357 y en la Sentencia C-537 de 2023, la Sala Plena verificará, en primer lugar, si existen decisiones de esta Corporación frente a los preceptos normativos cuestionados en el presente proceso en las que se haya resuelto sobre su constitucionalidad a partir de los mismos cargos que ahora se plantean y por tanto, ocurrido el fenómeno de la cosa juzgada. Para ello, procederá a (i) explicar brevemente los parámetros constitucionales sobre la cosa juzgada constitucional y (ii) verificará su configuración en el caso concreto, para adoptar la decisión que corresponda.

71. Parámetros constitucionales sobre la configuración de la cosa juzgada constitucional[61]. El artículo 243 de la Constitución establece que “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. Adicionalmente, dispone que ninguna autoridad podrá “reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. Por su parte, los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996, así como el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, desarrollan la citada norma superior y establecen que las decisiones que dicte la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad son definitivas, de obligatorio cumplimiento y tienen efectos erga omnes[62].

72. Eventos en los que se configura la cosa juzgada[63]. Esta Corporación ha señalado que para la configuración de la cosa juzgada constitucional, es necesario que se verifiquen los siguientes requisitos: (1) identidad de objeto, es decir, que el asunto busque estudiar la misma proposición normativa ya examinada en un fallo anterior; (2) identidad de causa, esto es, que la demanda proponga el estudio de la norma con fundamento en las mismas razones ya analizadas en la sentencia precedente, lo que incluye el referente constitucional o la norma presuntamente vulnerada, y (3) identidad del parámetro de control de constitucionalidad, a saber, que no exista un cambio de contexto o nuevas razones significativas que de manera excepcional hagan procedente la revisión, lo que la jurisprudencia ha referido como un “nuevo contexto de valoración”[64].

73. Efectos de la cosa juzgada[65]. Los efectos de la cosa juzgada dependerán de la decisión que esta Corte haya adoptado con antelación. En aquellos eventos en los que la decisión previa ha sido declarar la exequibilidad, la Corte debe analizar cuál fue el alcance del fallo anterior, con la finalidad de establecer si el asunto que se plantea (a) no ha sido resuelto y, por ende, debe emitirse un nuevo pronunciamiento de fondo o (b) si, por el contrario, ya se decidió y deberá estarse a lo resuelto en la providencia anterior, porque (i) la demanda se dirige contra la misma disposición normativa previamente cuestionada, (ii) el cargo que se formula es idéntico al que se estudió en esa oportunidad y (iii) no ha variado el patrón de control que sirvió de fundamento para la decisión.

74. Por el contrario, si la norma fue declarada inexequible en una sentencia anterior ello implica su retiro del ordenamiento jurídico y opera la cosa juzgada absoluta, independientemente de los cargos invocados en la nueva demanda. En este caso, la Corte al momento de emitir fallo debe declarar estarse a lo resuelto en la decisión anterior de inexequibilidad, puesto que no hay un objeto de control sobre el cual emitir un pronunciamiento jurisdiccional.

75. Tipologías. La Corte Constitucional ha establecido una tipología respecto de la cosa juzgada que comprende las siguientes hipótesis:

Tabla 7. Tipología de la cosa juzgada constitucional

76. En el presente evento existe cosa juzgada formal y relativa explícita respecto del cargo 1, principal, formulado contra la Ley 2294 de 2023. La referida ley fue objeto de pronunciamiento previo por este Tribunal. En la Sentencia C-448 de 2024, la Corte resolvió la demanda en el expediente D-15357 que contenía un cargo por vicios de procedimiento en la expedición de la Ley 2294 de 2023, al considerar que la ley fue promulgada con desconocimiento del principio de publicidad (artículos 157.1 y 161 de la Constitución). En concreto, porque el Senado de la República no publicó en la Gaceta del Congreso el informe de conciliación sobre el proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara) y 274 de 2023 (Senado) un día antes de ser debatido y aprobado por la plenaria[77].

77. Mediante el Auto 705 del 10 de abril de 2024[78], la Sala Plena precisó que la irregularidad alegada no afectaba los 372 artículos que componen la Ley 2294 de 2023, ya que solo recaía sobre las disposiciones que fueron objeto del informe de conciliación[79]. Asimismo, determinó que el vicio procedimental identificado, a pesar de ser relevante y no haber sido convalidado, era subsanable (artículo 241, parágrafo, CP). Por lo tanto, ordenó al presidente del Senado de la República que, con el fin de corregir el vicio de procedimiento advertido, en los términos del inciso 2° del artículo 161 de la Constitución, sometiera a debate y votación de la Plenaria del Senado de la República el informe de conciliación sobre el citado proyecto de ley número 274 de 2023 Senado, 338 de 2023 Cámara, antecedente legislativo de la Ley 2294 de 2023, publicado en la Gaceta 427 de 2023.

78. Luego, en la Sentencia C-448 de 2024, la Corte se pronunció definitivamente respecto del cargo admitido contra la Ley 2294 de 2023 y declaró subsanado el vicio de procedimiento alegado por desconocimiento del principio de publicidad, así como la constitucionalidad de los artículos que fueron objeto del informe de conciliación del proyecto de ley número 274 de 2023 Senado, 338 de 2023 Cámara, antecedente legislativo de la Ley 2294 de 2023[80]. En este orden de ideas, la Sala Plena considera que el cargo principal formulado por los demandantes en este proceso ya se decidió en la Sentencia C-448 de 2024 por cuanto existe: (i) identidad de objeto porque, aunque la demanda se dirige contra el contenido completo de la Ley 2294 de 2023 tal como se demandó en el expediente D-15357, el objeto de la acusación recae solo sobre las disposiciones del informe de conciliación que fueron previamente cuestionadas, a saber los artículos 3, 8, 13, 16, 26, 27, 28, 32, 38, 40, 51, 55, 69, 83, 96, 100, 101, 121, 172, 173, 174, 180, 194, 200, 207, 210, 215, 224, 233, 275, 289, 293, 297, 312, 327, 337, 339, 342, 356, 371 y 372 de la Ley 2294 de 2023; (ii) identidad de causa porque el cargo que se formula -desconocimiento del principio de publicidad con respecto del informe de conciliación en el trámite legislativo de la Ley 2294 de 2023- es idéntico al que se estudió en la Sentencia C-448 de 2024; y (iii) identidad del parámetro de control de constitucionalidad porque los artículos 157 y 161 de la Constitución no han sido modificados y por lo tanto no ha variado el patrón de control que sirvió de fundamento para la decisión precedente. Siendo ello así, la Corte deberá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-448 de 2024 respecto del aludido cargo, y así lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

79. En el presente caso existe cosa juzgada formal y absoluta frente al cargo 2 subsidiario con respecto al numeral 6 y al parágrafo 3º del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023. La Sala Plena estima que se configura la cosa juzgada de carácter formal y absoluto respecto del numeral 6 y el parágrafo 3º del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023, puesto que la Sentencia C-294 de 2024 declaró la inexequibilidad de esas disposiciones. Por ello, los referidos textos fueron expulsados del ordenamiento jurídico y, por ende, no hay un objeto sobre el que recaiga el control constitucional. En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia la Corte declarará estarse a lo resuelto en el aludido fallo frente a la censura formulada contra las disposiciones enunciadas[81].

80. En el presente evento existe cosa juzgada formal y relativa explícita respecto del cargo 2 subsidiario formulado contra el literal a del numeral segundo del artículo 61 y el parágrafo 3 del artículo 297, de la Ley 2294 de 2023. En la Sentencia C-142 de 2025, la Corte resolvió la demanda en el expediente D-15345 que contenía un cargo por vicios de procedimiento en la aprobación de los artículos 5, 61, 289 y 297 de la Ley 2294 de 2023, por la vulneración del principio de publicidad (artículos 157 y 160 de la Constitución). Concretamente porque las proposiciones modificativas de estas disposiciones no fueron leídas de manera completa e integral en la sesión plenaria del Senado de la República, lo que impidió que los miembros de esa cámara tuvieran conocimiento pleno de las modificaciones propuestas y posteriormente votadas.

81. La Corte resolvió declarar la exequibilidad del literal a del numeral 2 y los parágrafos 2 y 4 del artículo 61 así como del parágrafo 3 del artículo 297, todos de la Ley 2294 de 2023, por no vulnerar el principio de publicidad. Así las cosas, la Sala Plena considera que existe cosa juzgada formal y relativa explícita respecto del cargo 2 subsidiario parcial formulado por los demandantes en este proceso con relación a lo decidido en la Sentencia C-142 de 2025, por cuanto existe: (i) identidad de objeto porque la demanda recae sobre el literal a del numeral 2 del artículo 61 y el parágrafo 3° del artículo 297, de la Ley 2294 de 2023; (ii) identidad de causa porque el cargo que se formula -desconocimiento del principio de publicidad en el trámite de aprobación ante la plenaria del Senado- es idéntico al que se estudió en la Sentencia C-142 de 2025; y (iii) identidad del parámetro de control de constitucionalidad porque los artículos 157 y 161 de la Constitución no han sido modificados y por lo tanto no ha variado el patrón de control que sirvió de fundamento para la decisión precedente. Siendo ello así, la Corte deberá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-142 de 2025 respecto del aludido cargo, y así lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

82. En el presente caso existe cosa juzgada formal y absoluta frente al cargo 2 subsidiario con respecto a los artículos 5, 61, 289 y 297 parciales de la Ley 2294 de 2023. La Sala Plena considera que se configura la cosa juzgada de carácter formal y absoluto respecto de: (i) la expresión “veintinueve (29,265) billones de pesos, que incluye todos los recursos del Presupuesto General de la Nación, el Sistema General de Participaciones y el Sistema General de Regalías, de los cuales” del parágrafo tercero del artículo 5 de la Ley 2294 de 2023; (ii) la expresión “de que trata el artículo 54 de la Ley 975 de 2005” del inciso primero, el inciso segundo y los literales a, b y c del numeral 3, el numeral 5 y el parágrafo 1 del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023; (iii) las expresiones “A ORGANIZACIONES COMUNALES Y”, “organizaciones comunales de las que trata el artículo 7 de la Ley 2166 de 2021, y”, “estará sujeto al cumplimiento de las condiciones definidas en el literal k) del numeral 1 del artículo 270 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”, y “esto sin perjuicio de las facultades de la Superintendencia Financiera de Colombia respecto de la verificación del cumplimiento de los sistemas integrales de gestión de riesgos propios de las operaciones”, incluidas en el título, el inciso primero y el inciso cuarto del artículo 289 de la Ley 2294 de 2023; y (iv) los parágrafos 1 y 2 del artículo 297, todos de la Ley 2294 de 2023. Esto por cuanto la Sentencia C-142 de 2025 declaró la inexequibilidad de esas disposiciones. Por ello, los referidos textos fueron expulsados del ordenamiento jurídico y, por ende, no hay un objeto sobre el que recaiga el control constitucional. En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia la Corte declarará estarse a lo resuelto en el aludido fallo frente a la censura formulada contra las disposiciones enunciadas.

83. En la presente actuación existe cosa juzgada formal y absoluta frente al cargo 3 subsidiario parcial respecto del artículo 340 de la Ley 2294 de 2023. La Sala Plena encuentra también que se configura la cosa juzgada formal y absoluta respecto del artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, toda vez que la Sentencia C-370 de 2024 declaró la inexequibilidad de esa disposición. Luego, la norma demandada fue expulsada del ordenamiento jurídico y, por ende, no hay un objeto normativo sobre el que recaiga el control constitucional actual. En consecuencia, la Corte deberá estarse a lo resuelto en dicho fallo y así lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

84. En el asunto bajo examen existe cosa juzgada formal y absoluta frente al cargo 4 subsidiario contra el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023. Esta Corporación considera que se configura la cosa juzgada formal y absoluta respecto del artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, toda vez que la Sentencia C-537 de 2023 declaró la inexequibilidad de esa disposición. Ello implica que fue expulsada del ordenamiento jurídico y, por ende, no hay un objeto sobre el que actualmente pueda desarrollarse el juicio de constitucionalidad. En consecuencia, la Corte decidirá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-537 de 2023[82].

2.3.            Tercera cuestión previa: falta de aptitud sustantiva del cargo 5

85. Condiciones para la aptitud sustantiva de la demanda. La jurisprudencia constitucional ha establecido que los reparos que sustentan el concepto de violación deben ser: (i) claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan, de forma que sus argumentos sean entendibles, coherentes y lógicos; (ii) ciertos, lo que implica que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente, es decir, que no se trate de un contenido normativo deducido por el actor de manera subjetiva; (iii) específicos, lo que conlleva que la oposición presentada entre la Constitución y la norma acusada de ser  objetiva y verificable, por lo que resultan inadmisibles los argumentos basados en suposiciones y/o que sean vagos, indeterminados, abstractos o genéricos; (iv) pertinentes, lo que quiere decir que el reproche debe fundarse en razones de naturaleza constitucional y no en argumentos de estirpe legal, doctrinal, de mera conveniencia, ni que se fundamenten en reflexiones derivadas del punto de vista personal del accionante, o que sean derivados de la indebida aplicación de la norma o de su aplicación práctica; y (v) suficientes, esto es, que el demandante debe exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio del asunto y que estos deben generar, al menos, una duda sobre la constitucionalidad de la norma acusada[83].

86. Ahora bien, el análisis que de tales presupuestos haga este Tribunal debe realizarse conforme al principio pro actione, esto es, bajo un entendimiento que no anule el derecho político a ejercer la acción pública de inconstitucionalidad. No obstante, al evaluar la idoneidad de los cargos de inconstitucionalidad es necesario tomar en consideración que a la Corte Constitucional le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, «en los estrictos y precisos términos» del artículo 241 CP y, según este precepto, la Corporación debe decidir sobre las demandas ciudadanas (numerales 1, 4 y 5 ibidem), lo que quiere decir que en el caso de las acciones públicas no está habilitada para ejercer un control oficioso sobre normas en relación con las cuales no se presente una acusación en debida forma[84].

87. La verificación sobre la aptitud de la demanda corresponde a un asunto que es objeto de pronunciamiento al inicio del proceso, en la etapa de admisión, y que está a cargo del despacho sustanciador, pero que también puede realizar la Sala Plena al momento de proferir el fallo[85], ya sea de oficio o bien porque uno de los intervinientes o el procurador general de la Nación así lo hayan planteado. Lo anterior significa que a pesar de que una demanda supere la fase de admisión, el análisis allí efectuado tiene un carácter provisional, al tiempo que no son solo las intervenciones las que habilitan a la Corte Constitucional a pronunciarse respecto de la aptitud de la demanda, pues la Sala Plena conserva -en todos los casos- esa atribución, en cuanto es la llamada a proferir el respectivo fallo y porque dicha evaluación está implícita en la competencia del juez constitucional para desarrollar el respectivo juicio (artículos 241 CP y Decreto 2067 de 1991)[86].

88. Cargo 5 subsidiario de la demanda sobre la vulneración del principio de autonomía territorial por parte del artículo 49 de la Ley 2294 de 2023. Los accionantes solicitan que se declare la inexequibilidad del artículo 49 de la Ley 2249 de 2023 o, de forma subsidiaria, que se declare su constitucionalidad condicionada, “en el entendido que la actualización catastral ordenada por el IGAC no aplicará para aquellas entidades territoriales que fungen como autoridades catastrales”[87]. Desde su punto de vista, el problema jurídico que suscita la norma acusada tiene que ver con la “intromisión de la Nación en el cálculo de uno de los elementos esenciales de una de las rentas endógenas de las entidades territoriales”[88], esto es, de la base gravable del impuesto predial unificado.

89. Inquietudes de los intervinientes sobre la aptitud del cargo 5 subsidiario de la demanda. En el presente caso, aunque ninguno de los intervinientes aseveró explícitamente que se está ante una demanda inepta, ni cuestionó en específico la aptitud sustantiva del cargo 5, el IGAC se refirió a la condición de certeza de la demanda, al señalar que los accionantes interpretaron erróneamente el contenido del artículo 49 en cuestión. Bajo su criterio, “parten de la base de que la adopción de la metodología y modelo de actualización masiva de valores catastrales rezagados, aplicaría para todos los predios del país, sin tener en cuenta que la norma es clara en establecer que dicha metodología no se aplicaría sobre los predios de aquellas entidades territoriales que han sido objeto de formación o actualización catastral durante los últimos cinco (5) años previos a la expedición de la Ley 2294 de 2023, esto es, al 19 de mayo de 2023, o cuyo proceso de formación o actualización esté en desarrollo a la fecha de expedición” [89]. La entidad también cuestionó el alcance que los accionantes le dan a la norma impugnada, al señalar que los actores “ignoran igualmente que no sería el Instituto Geográfico el que aplicaría esta metodología, es decir, no realizaría actualización del componente económico del catastro, no liquidaría el avalúo, no realizaría la base catastral ni la entregaría para el impuesto predial, dado que esto correspondería al respectivo gestor catastral”[90].

90. Ineptitud del cargo 5 subsidiario planteado por la vulneración del principio de autonomía territorial por parte del artículo 49 de la Ley 2294 de 2023. La Sala Plena considera que en el presente asunto el cargo de inconstitucionalidad relativo a la presunta vulneración del principio de autonomía territorial contra el artículo 49 de la Ley 2294 de 2023, incumple los presupuestos mínimos de claridad, certeza especificidad, pertinencia y suficiencia, como pasa a explicarse a continuación.

91. El cargo 5 subsidiario incumple el supuesto de claridad. Aun cuando es posible entender que los accionantes plantean una contradicción entre el proceso de actualización catastral previsto en la norma y la autonomía territorial, en la medida en que por aquella vía se impacta directamente uno de los elementos esenciales del impuesto predial como lo es la base gravable, no es claro si los demandantes tratan de fundamentar una contradicción general de la norma respecto de la competencia de los municipios para establecer o gestionar sus rentas endógenas, o si plantean una oposición específica para los casos en los que las entidades territoriales fungen como autoridades catastrales, de acuerdo con la Ley 14 de 1983 y otras disposiciones concordantes.

92. Esta falta de claridad resulta relevante ya que, en el caso de que los accionantes alegaran una oposición general del texto acusado respecto de la autonomía territorial, no se entiende la referencia específica, tanto en las argumentaciones como en el condicionamiento solicitado, a los casos en los que los entes territoriales fungen como autoridad catastral. Además, en este mismo supuesto, no se logra comprender por qué la acción se fundamenta en argumentaciones que parecerían ser aplicables a todos los municipios del país, y no en razones específicas que se dirijan en forma concreta solo a aquellas entidades territoriales a las que la ley les ha reconocido la condición de autoridades catastrales.

93. El cargo 5 subsidiario incumple las condiciones de certeza y especificidad. El cargo se fundamenta en una oposición subjetiva y genérica entre la norma acusada y el principio de autonomía territorial, sin explicar de qué manera se impide a las entidades territoriales ejercer una competencia propia y constitucionalmente amparada. Aunque es verdad, como lo plantean los actores, que la norma acusada obliga a los municipios a adoptar la actualización catastral prevista, pues el parágrafo de la disposición indica que “los gestores catastrales deberán aplicar e incorporar este ajuste en sus respectivas bases catastrales”, más allá de que esto no conlleve la liquidación total y definitiva del tributo, no resulta cierta la afirmación según la cual existe una prohibición constitucional dirigida al Legislador para regular elementos que impacten en la base gravable del impuesto predial, por tratarse de un tributo endógeno. Ni se precisa por qué no podía prever que la entidad del orden nacional encargada pudiera adelantar una actualización catastral y cómo es que eso interfiere en la competencia exclusiva de los municipios para gravar la propiedad inmueble y afecta su autonomía.

94. En efecto, no es cierto el fundamento sobre el que se basa la acción, según el cual el Legislador tiene prohibido establecer elementos que incidan o determinen procedimientos para definir, en concreto, el avalúo catastral de los inmuebles como elemento que determina la base gravable del impuesto predial. De hecho, la propia Corte ha juzgado como constitucionales normas en las que el Congreso ha fijado u ordenado el procedimiento para adoptar el valor del avalúo catastral de los inmuebles[91], como la base gravable del impuesto predial, o en las que se ha ordenado efectuar actualizaciones catastrales[92].

95.  En consecuencia, era necesario evidenciar en la argumentación que la regulación adoptada por el Congreso despojaba a los municipios del núcleo de la autonomía territorial, por implicar una determinación concreta de la “tasa impositiva”[93], o que sustraía a las entidades territoriales la posibilidad de tener un margen razonable de acción en la determinación de los elementos del impuesto predial, en lugar de fundamentarse en una especie de prohibición general al Legislador para establecer normas dirigidas a determinar el avalúo catastral, como lo hicieron los demandantes.

96. De otro lado, la demanda no logra explicar por qué la determinación del avalúo catastral es una competencia constitucionalmente asignada en forma exclusiva a las entidades territoriales, ya sea de forma general o en algún aspecto específico. Dicha explicación era necesaria porque el avalúo catastral de un inmueble es una variable económica que puede ser utilizada para otros efectos distintos a la determinación del impuesto predial, como por ejemplo, el valor patrimonial de los inmuebles para las personas que no están obligadas a llevar libros de contabilidad (art. 277, inciso 2 del Estatuto Tributario), o ser utilizado como precio mínimo de las compraventas de los bienes inmuebles (art. 90, Estatuto Tributario).

97. Tampoco tiene en cuenta que el impuesto predial se determina por la concurrencia de una serie de elementos, que incluye la concreción de la tarifa. En este aspecto las entidades territoriales tienen amplios márgenes, como son los descritos en el artículo 4 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, que establece que el rango de la tarifa será entre el “5 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo”, sin perjuicio de las regulaciones específicas que hayan sido previstas. Lo anterior conlleva que las autoridades territoriales podrían, inclusive, disminuir la tarifa del impuesto predial en caso de que quisieran adoptar una medida que contrarrestara el aumento catastral ordenado por la norma. No obstante, en la demanda no se explica por qué, a pesar de tal facultad, la actualización catastral ordenada sustraería a las entidades territoriales de la competencia para operar de acuerdo con sus propios intereses.

98. El cargo 5 subsidiario incumple el presupuesto de pertinencia. Los demandantes recurren a argumentos subjetivos y de conveniencia para asegurar que una lectura de la norma contraria a la que proponen “equivaldría a una autorización expresa para que la Nación interfiera a futuro en la determinación de los otros elementos de los impuestos territoriales, tales como la tarifa, el hecho generador o el sujeto activo a través de normas generales, por ejemplo, del Plan Nacional de Desarrollo”[94]. Además, aluden al supuesto impacto en las proyecciones del recaudo cuando aluden a las posibles consecuencias adversas que traería el hecho de que la actualización catastral a cargo del IGAC difiera en un mayor o menor valor respecto del determinado por las autoridades catastrales territoriales[95], argumento que se refiere al efecto de la norma y que, en consecuencia, no es de naturaleza constitucional. También exponen razones de naturaleza legal, como cuando afirman que “el propio legislador, en desarrollo del principio de autonomía territorial, ha establecido que cuatro entidades territoriales (Cali, Medellín, Antioquia y Bogotá) fungen como autoridades catastrales, realizan su propio avalúo de los bienes inmuebles que hay en su territorio y no dependen de la evaluación que realice el IGAC para adelantar el cobro del impuesto predial”[96], y derivada de esa calidad especial que ha reconocido a dichos entes territoriales la ley -no la Constitución-, es que los actores formulan la petición de condicionamiento de la norma acusada en el sentido de que la actualización catastral no se les aplique a aquellos.

99. El cargo 5 subsidiario carece de suficiencia. Dado que no se cumplen los supuestos de claridad, certeza, especificidad y pertinencia, el cargo no genera una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, en tanto que se fundó en una apreciación confusa, incierta, genérica y subjetiva que impide comprender el reproche formulado.

100. No obstante lo anterior, es importante advertir que la decisión inhibitoria sobre un cargo por inconstitucionalidad no hace tránsito a cosa juzgada ni restringe el derecho de acción de los ciudadanos, de manera que, si así lo estiman pertinente, aquellos pueden presentar una nueva demanda, ajustándose a las exigencias de los artículos 40.6 y 241 de la Carta Política, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional.

101. En suma, para la Sala Plena el cargo 5 de inconstitucionalidad, carece de aptitud sustantiva por falta de certeza, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. En consecuencia, debido a que no se encuentran satisfechos los presupuestos para suscitar un pronunciamiento de fondo, en relación con dicho cargo, la Sala Plena proferirá fallo inhibitorio.

Tabla 8. Resumen cargos cosa juzgada e inhibición

3.            Delimitación de los problemas jurídicos y estructura de la decisión

102. Hechas las anteriores precisiones, y teniendo en cuenta los cargos formulados por los demandantes respecto de los cuales procede una decisión de fondo, corresponde a la Corte Constitucional resolver los siguientes problemas jurídicos:

(i)                           ¿La aprobación del artículo 233 de la Ley 2294 de 2023, que estableció un aumento diferencial del 1% al 6% para las plantas nuevas y del 1% al 4% para las plantas en operación respecto al impuesto a la transferencia de energía de las fuentes no convencionales, vulneró el principio de unidad de materia?

(ii)                        ¿Las votaciones en bloque a través de las cuales se aprobaron algunos artículos de la Ley 2294 de 2023 desconocieron el artículo 157 de la Constitución Política, por presuntamente eludir el debate legislativo que debía surtirse ante la Plenaria del Senado?

103. Para dar respuesta a los problemas jurídicos formulados, la Sala Plena llevará a cabo el examen separado de cada uno de los cargos referidos a la presunta violación del principio de unidad de materia y a la posible configuración de una elusión del debate. En el análisis del cargo 3 subsidiario referido al posible desconocimiento del principio de unidad de materia, la Sala reiterará la jurisprudencia constitucional relativa a (i) la metodología del juicio sobre la valoración del principio de unidad de materia en las leyes del Plan Nacional de Desarrollo (PND), (ii) el respeto por las competencias legislativas ordinarias permanentes frente a la ley del plan, (iii) el carácter temporal de las disposiciones que integran el plan nacional de desarrollo, (iv) el estándar de argumentación exigible cuando se incorporan disposiciones de contenido tributario en la ley del plan y, con base en ello, (v) resolverá el problema jurídico concreto. En el análisis del cargo 6 subsidiario sobre la posible elusión del debate, esta Corte (i) reiterará la jurisprudencia sobre el vicio de elusión del debate y, posteriormente, (ii) verificará lo ocurrido en el trámite de votación de las disposiciones acusadas, para luego (iii) resolverá la censura.

4.                   Examen del cargo respecto del artículo 233 de la Ley 2294 de 2023, por violación del principio de unidad de materia

4.1.          Metodología sobre el juicio de valoración del principio de unidad de materia en las leyes del plan nacional de desarrollo. Reiteración de jurisprudencia[97]

104. El artículo 158 de la Constitución dispone que todo proyecto de ley debe referirse a la misma materia y que serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Por su parte el artículo 169 ibidem exige que el título de las leyes corresponda a su contenido, pues aquel sirve como guía del contenido principal de la ley, para indicar que se refiere a un solo tema o a distintos relacionados entre sí[98].

105. Este principio constitucional pretende limitar la posibilidad de que se introduzcan disposiciones que, en virtud del objeto general de la ley, puedan considerarse extrañas y, por tanto, afectar de alguna manera el principio democrático, la publicidad y la vigencia del Estado de Derecho[99]. Por estas razones, una potencial vulneración al principio de unidad de materia ha sido considerada como un vicio de carácter sustantivo y no meramente formal, dado que la compatibilidad de las disposiciones acusadas con aquel exige una valoración acerca de la materia objeto de regulación[100].

106. La jurisprudencia constitucional ha diseñado un juicio de constitucionalidad estricto bajo el cual procede verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia tratándose de la ley del plan nacional de desarrollo PND. Esto, toda vez que el grado de eficacia de este principio responde a un estándar más exigente, derivado de la precisa regulación constitucional y orgánica para la aprobación de esta ley, en especial porque el principio democrático se encuentra restringido, debido a que su iniciativa es gubernamental y son limitados los temas sobre los cuales el Congreso puede presentar modificaciones[101].

107. En la Sentencia C-415 de 2020, la Corte sintetizó las reglas jurisprudenciales que reiteradamente aplica al momento de materializar el referido juicio, las cuales tienen como propósito determinar la existencia de una conexidad directa e inmediata entre la disposición objeto de control y los contenidos de la ley del plan nacional de desarrollo:

Tabla 9. Reglas jurisprudenciales del juicio estricto de constitucionalidad para verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia en la ley del PND

108. Al respecto, la parte general del PND contiene los propósitos y objetivos, así como las metas y prioridades de la acción estatal a largo plazo. Estos asuntos, como es apenas natural, cubren las más variadas materias, razón por la cual dicha parte general es necesariamente multitemática y no puede estar gobernada por una relación de conexidad con una materia predominante. Así, se considera que “no es posible, en estricto sentido, identificar una materia o tema dominante de la ley –más allá del tema genérico de la planeación- dado que se ocupa de regular muy variadas áreas y sectores de la vida estatal y comunitaria”[102].

109. No obstante, la propia Constitución ha señalado que existe una relación de instrumentalidad entre las normas que hacen parte de los mecanismos de ejecución del PND y la parte general. Por ejemplo, el artículo 150.3 superior delimita como contenido del PND las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento.  Y esto es reafirmado por el artículo 341 superior, al señalar que el plan nacional de inversiones contiene mandatos que constituyen mecanismos idóneos para la ejecución de aquel.

110.  Lo anterior significa que la idoneidad o instrumentalidad, esto es, la concurrencia de disposiciones con arreglo a los fines y propósitos de la parte general del PND, está precedida de soporte constitucional[103]. Esto quiere decir que aquellas previsiones deben ser instrumentos que se muestren racionalmente adecuados para el logro de los objetivos contenidos en la parte general del plan. Esta relación de conexidad se demuestra de la lectura de la legislación orgánica que, al describir los contenidos del plan de inversiones del PND, incluye los mecanismos idóneos para la ejecución de los planes contenidos en la parte general.

111. Así, la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino de los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo. Por consiguiente, para que una disposición demandada supere el juicio de unidad de materia debe tener un carácter instrumental (de medio a fin) con las metas previstas en la parte general del plan[104].

112. En este contexto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la conexidad entre dichas normas instrumentales y los contenidos de la parte general del PND debe ser directa e inmediata, lo que supone un estándar más riguroso para aplicar el principio de unidad de materia, que implica que los mecanismos de ejecución del PND deben “(i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la parte general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte general”[105].

113. Luego, se infringe el principio de unidad de materia cuando las normas acusadas del PND correspondientes a los citados mecanismos, no contienen medidas que inequívocamente operen como instrumentos para el logro de los contenidos de la parte general de la ley del plan[106]. Para esta Corporación[107] una conexidad eventual se verifica cuando el cumplimiento del objetivo previsto en la parte general del PND no puede obtenerse inequívocamente de la medida legislativa acusada, sino solo de forma conjetural o hipotética. A su turno, la afectación de la unidad de materia derivada de la conexidad mediata se origina cuando el logro del objetivo mencionado no se deriva de la ejecución de la norma presupuestal, sino que además requiere del cumplimiento o presencia de otra condición o circunstancia.

114. En tanto no es posible hacer un inventario taxativo de las medidas instrumentales del plan que vulneran el principio de unidad de materia, la Corte ha identificado algunos casos paradigmáticos. Uno de ellos está referido a aquellas normas que por su naturaleza son completamente ajenas a la normativa de planeación, porque regulan asuntos no contenidos en la parte general del PND, lo cual implica que exceden la regulación propia del cuatrienio. De ahí que para este Tribunal se desconoce el mencionado principio por “aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio, de manera tal que la ley del plan no puede ser empleada para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores o para ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación”[108].

115. La tercera etapa del juicio fue precisada por la Sentencia C-063 de 2021 al advertir que la comprobación de la conexidad directa e inmediata entre la disposición instrumental y la parte general del plan significaba sujetar la validez de una disposición instrumental a su conexidad con documentos abstractos de política pública, que por su extensión y generalidad podían ser interpretados de forma que justificaran la adopción de cualquier tipo de norma instrumental. Para superar el nivel de abstracción identificado, la Sala Plena precisó que “las disposiciones instrumentales incorporadas en tales leyes deben guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos de inversión pública nacional descritos de manera específica y detallada y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecución definidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones”[109].

116. En suma, para definir si existe una vulneración al principio de unidad de materia frente a una disposición del PND, deberá realizarse un juicio de constitucionalidad estricto por medio del cual el juez constitucional debe: (i) determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas para establecer si se trata de una disposición instrumental; y (ii) definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas. En tal dirección, (iii) constatar que exista conexidad directa e inmediata (estrecha y verificable) entre las normas cuestionadas y los contenidos de la parte general del plan.

4.2.          El respeto por las competencias legislativas ordinarias permanentes por parte de la ley del plan nacional de desarrollo

117. El carácter multitemático y heterogéneo del plan no puede dar lugar a que se introduzcan normas que no tengan una conexión estrecha directa e inmediata con aquel, dado que el principio democrático se encuentra restringido[110]. Para estos últimos efectos es relevante valorar que la disposición acusada no tenga por objeto llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores o ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, de tal forma que no sea posible apreciar ninguna relación con los programas y proyectos contenidos en la parte general del plan nacional de desarrollo[111].

118. La Sentencia C-126 de 2020[112] señaló que la ley del plan tiene un alcance y unas condiciones de aprobación diferentes a las de otras leyes, que el mismo artículo 150 de la Constitución atribuye al Congreso de la República: “así aunque la ley del plan es una ley de carácter ordinario -no estatutaria ni orgánica-, ni requiere de mayorías especiales para su aprobación, sí tiene una finalidad especial, pues está orientada a cumplir los objetivos que el Gobierno en funciones quiere promover, por lo que su vigencia es temporal e igualmente su trámite es más breve, y está sujeto a condiciones constitucionales especiales en las que el Gobierno tiene mayor injerencia en la decisión del legislativo, en los términos regulados por el artículo 341 de la Constitución”.

119. Por la naturaleza especial y los objetivos específicos de la ley del plan nacional de desarrollo, la Corte señaló que “no está diseñada constitucionalmente para ser un cuerpo normativo con la aptitud de modificar de manera irrestricta contenidos propios de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades de las que también dispone el legislador en virtud del artículo 150 superior. Si bien el análisis del asunto dependerá de cada caso en concreto (…), el principio de unidad de materia se evalúa también en virtud de la naturaleza del plan de desarrollo”[113].

120. En este sentido, el principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe de manera general la aprobación de reglas que modifiquen normas de carácter permanente o impliquen reformas estructurales, aunque no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que aquella tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal. La ley que aprueba el PND para un cuatrienio presidencial no puede contener una regulación sobre todas las materias que al Congreso de la República corresponden en el ejercicio de sus atribuciones. En efecto, no podría incluir cualquier normativa legal, ya que ello implicaría que la atribución asignada al Congreso de la República por el numeral 3 del art.150 de la Carta, termine por subsumir, suprimir o reducir las demás funciones constitucionales del Legislador.

4.3.                                                                                                                                                                                                                                                                      El carácter temporal de las disposiciones que integran el plan nacional de desarrollo

121. Este Tribunal ha hecho énfasis en el carácter temporal de las disposiciones que integran la ley del plan nacional de desarrollo[115]. En la Sentencia C-126 de 2020 sostuvo que las medidas que se adopten para impulsar el cumplimiento del plan, “por su naturaleza, deben tener vocación de temporalidad y, por consiguiente, resultan violatorias del principio de unidad de materia ‘aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio’”. En la Sentencia C-068 de 2020, la Corte manifestó que la regla de la temporalidad “es un elemento adicional que refuerza o desvirtúa la eventual conexidad de una norma demandada con la ley que la contiene”.

122. Por regla general, las disposiciones que integran el PND deben tener una vigencia de cuatro años. Así, la Corte ha declarado la inexequibilidad de disposiciones con carácter permanente por carecer de conexidad directa e inmediata con los objetivos generales del plan, como aquellas que buscan introducir regulaciones aisladas que llenan vacíos de regulaciones temáticamente independientes o modifican estatutos o códigos[117].

123. Ahora bien, el carácter temporal de las disposiciones que integran el plan nacional de desarrollo no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, pero su vigencia, en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende propiciar. En este sentido, esta Corte ha afirmado que la modificación de la legislación previa con carácter permanente no es, por sí misma, inconstitucional, siempre y cuando pueda comprobarse una conexión directa e inmediata de aquella con la parte general del plan nacional de desarrollo. De esta forma, una disposición instrumental que modifique con vocación de permanencia una ley preexistente es constitucional, siempre que sea conexa a la implementación de la política pública prevista en el plan[118].

124. En las sentencias C-415 y C-464 de 2020, esta Corte señaló que cuando se compromete una competencia legislativa ordinaria permanente o se reincorpora una norma contenida en el plan anterior, debe existir una argumentación suficientemente clara que justifique que: (i) se trata de una expresión de la función de planeación; (ii) prevé normas instrumentales destinadas a impulsar la consecución de los objetivos, la naturaleza y el alcance de la ley del plan; (iii) son mecanismos idóneos para su ejecución tratándose del plan nacional de inversiones; (iv) no se puede emplear para llenar vacíos e inconsistencias de otro tipos de disposiciones; y (v) no puede contener cualquier tipología de normativa, ni convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo pues de no hacerse esta distinción, cualquier medida de política económica tendría siempre relación –así fuera remota- con el PND. Esta conexión inexorable con el plan y sus bases debe ser examinada caso a caso[119].

4.4.          Estándar de argumentación exigible cuando se incorporan disposiciones de contenido tributario en la ley del plan nacional de desarrollo

125. En la Sentencia C-464 de 2020, la Corte adoptó una subregla sobre la carga de motivación suficiente que justifique la inclusión de normas de naturaleza tributaria en la ley del plan nacional de desarrollo, dadas las restricciones deliberativas y democráticas que tiene la expedición de esta ley. Ello supone identificar la conexidad directa e inmediata con los objetivos generales del plan y verificar si resulta indispensable para su cumplimiento. Esto debido a que el principio de legalidad del tributo, según el cual no puede haber tributo sin representación, implica que las decisiones en materia impositiva sean objeto de un amplio debate democrático. Comparativamente, mientras que la ley del PND tiene su origen en una iniciativa gubernamental, es objeto de un debate democrático restringido (en la medida en que no pueden modificarse aspectos sustanciales del plan de inversiones sin autorización del Gobierno), se aprueba en tres debates (primer debate en comisiones económicas conjuntas) y en un tiempo de tres meses, una ley ordinaria puede tener origen en cualquiera de las cámaras, sus modificaciones, por regla general, no requieren de autorización previa por parte del Gobierno, se tramita y aprueba en cuatro debates y puede ser objeto de consideración hasta en dos legislaturas. De manera que si la ley del plan nacional de desarrollo prevé la imposición de medidas de carácter tributario dentro de un procedimiento en que se encuentra reducido el principio democrático, mayor deberá ser la justificación en la necesidad de su adopción a través de este instrumento de planeación con vocación de temporalidad.

126. En la referida sentencia, la Sala Plena declaró la inexequibilidad por desconocimiento del principio de unidad de materia de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, relacionados con la modificación de una contribución especial a favor de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), prevista en la Ley 142 de 1994, régimen de servicios públicos domiciliarios, así como el establecimiento de una contribución especial adicional para el fortalecimiento del Fondo Empresarial a cargo de la SSPD, respectivamente. Al realizar el juicio de conexidad directa e inmediata la Sala sostuvo lo siguiente:

(vi) En virtud de lo anterior, sostiene la Sala que la posibilidad de justificar la conexidad directa e inmediata de una disposición instrumental con el contenido de un documento extenso que cubre las más diversas materias como es el documento de bases, y que por su generalidad y extensión puede generar que, a primera vista, cualquier variedad de medidas económicas sean “conexas”, amerita la imposición de una contrapartida en la argumentación que tal idea o propósito tenga en el documento de bases, de tal forma que para el caso de las medidas de carácter tributario, y que afectan el ejercicio de las demás competencias ordinarias del Congreso -como lo sería modificar el régimen tributario de los servicios públicos domiciliarios-, se evidencie la necesidad imperiosa de adoptar dicha medida;

(vii)   En consecuencia un déficit en la financiación de la SSPD, la CREG y la CRA, que conllevara la necesidad de implementar una determinada política tributaria en el PND, ameritaba un abordaje estructural y razonado desde el que se pudiera observar un fundamento sólido para modificar la regulación de la reglamentación prevista en la Ley 142 de 1994 de carácter permanente -régimen de los servicios públicos domiciliarios de 1994-, incumpliendo en este caso con la carga argumentativa suficiente establecida en la jurisprudencia constitucional para modificar leyes de carácter permanente. 

135.      En este punto, es importante resaltar que tal claridad argumental, es una carga que por la competencia constitucional de planeación, diseño y puesta en ejecución del PND, corresponde al Ejecutivo, sin que deba la Corte entrar a realizar conjeturas para complementar lo que cree fueron la intención y metas perseguidas por el Gobierno nacional, para a partir de allí encontrar una articulación entre las medidas instrumentales y los objetivos generales del PND. Más aun, cuando los pactos estructurales en este caso se refieren a contenidos tan generales e indeterminados como legalidad, emprendimiento y equidad. En este sentido, esta corporación es ajena a la motivación suficiente que hubiesen tenido en mente los tomadores de decisiones de política pública, y que no haya sido manifestada de forma inequívoca en el documento de bases ni en el proyecto de Ley presentado por el Gobierno nacional ante el Congreso de la República.

127. Y en relación con el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 esta Corte indicó que la medida instrumental que fijó una contribución adicional con destino al Fondo Empresarial que administra la SSPD no era conexa con los objetivos generales del PND 2018-2022, pues para ello correspondía al documento de bases del plan explicar “(i) cómo las transferencias de recursos estatales que se habían hecho luego de tres (3) años de toma en posesión resultaban insuficientes, al punto de imponer una contribución especial con el objetivo de beneficiar a un operador en específico, y cómo ello se articularía con los objetivos generales del Plan y los pactos estructurales de legalidad, emprendimiento y equidad; y (ii) en igual sentido, por qué la capacidad institucional de la SSPD era deficitaria al punto de requerir un mayor flujo de recursos a través del Fondo Empresarial, ni por qué dicho Fondo se encontraría en incapacidad de garantizarlo, ameritando la imposición de una carga tributaria adicional a todos los sujetos del mercado”.

128. Esta argumentación reforzada en materia de contenidos tributarios en la ley del plan fue reiterada en la Sentencia C-493 de 2020, por medio de la cual se declaró la inconstitucionalidad del artículo 161 de la Ley 1955 de 2019 que definía una tasa por la realización de la consulta previa con cargo al interesado, es decir, el responsable del proyecto, obra o medida y a favor de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, por el uso y acceso a la información sobre presencia de comunidades y por los servicios de coordinación que preste ese ministerio en el trámite consultivo. En este caso, sobre la base del alcance de la disposición acusada, la Sala Plena encontró que no existía relación alguna entre el cobro de la tasa creada y alguna de las metas, objetivos o estrategias de la parte general del PND 2018-2022. Y agregó que, pese a introducir una regla permanente y de contenido tributario, no se encontraba justificación alguna para su incorporación en el marco del plan nacional de desarrollo, puesto que el Congreso podría estar vaciando su competencia ordinaria para el diseño de la política fiscal a través de la creación de contribuciones fiscales y parafiscales, conforme al artículo 150.12 de la Constitución.

129. Posteriormente, en la Sentencia C-161 de 2022, este Tribunal declaró inexequible el artículo 130 de la Ley 1955 de 2019 que preveía una contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico, por la violación del principio de unidad de materia. La Sala Plena determinó que no existía una conexidad directa e inmediata entre la disposición demandada y los contenidos de la parte general del PND con los que podría ser asociada. En particular, señaló que además de la falta de motivación en el documento de bases, no se ofrecieron razones sobre esa política tributaria en el curso del trámite legislativo, en detrimento de: (i) la facultad ordinaria para tramitar y aprobar tributos prevista en el artículo 150.12 de la Constitución, acentuado por el hecho de que no se previó un horizonte temporal para la contribución especial, desconociendo la vocación temporal de la Ley del PND; y (ii) la regla de deliberación que se deriva de los principios de legalidad y democrático adquiere relevancia cuando se incorporan disposiciones tributarias por fuera del ejercicio de la facultad de configuración ordinaria del Congreso. Observó la Corte que la disposición acusada no hizo parte del texto radicado por el Gobierno ante el Congreso, no fue incluida en las ponencias para primer debate, ni hubo una alusión concreta a ese respecto en los debates en las plenarias de Cámara y Senado.

130. Recientemente, en la Sentencia C-037 de 2024, esta Corporación declaró inexequible el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 que introdujo una modificación permanente a la forma de administración de los recursos del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), especialmente de los artículos 3 (inciso primero) y 7.4, de la Ley 549 de 1999. A pesar del alcance instrumental de la medida, la Corte señaló que no perseguía un fin planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, y que no era claro que tuviera una relación de conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias previstas para alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones.

131. Y en la Sentencia C-117 de 2024, la Corte declaró inexequibles los artículos 135 sobre creación de la tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos a favor del Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), y 169 en cuanto a la creación de la tasa para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derechos de Autor (DNDA) de la Ley 2294 de 2023, por vulnerar el principio de unidad de materia. En lo fundamental, señaló que las normas no guardaban una conexidad instrumental, inmediata y directa con alguno de los objetivos de la parte general del plan, ni con los ejes transversales estructurados en el mismo. Adicionalmente, pese a tratarse de normas de carácter permanente y de contenido tributario, tampoco se adujeron razones que justificaran su adopción desde el punto de vista de las finalidades del PND.

4.5.          El artículo 233 de la Ley 2294 de 2023 no vulnera el principio de unidad de materia

132. Los accionantes señalan que el artículo 233 acusado estableció un aumento diferencial del 1% al 6% en el impuesto a la transferencia de energía de las fuentes no convencionales[120]. De esta manera, “las plantas nuevas deberán cancelar la transferencia sobre el 6% de las ventas brutas y, por el otro lado, las plantas que actualmente están en operación deberán asumir una tarifa del 4%”[121]. En su criterio, no existe unidad de materia frente a dicha disposición por cuanto no se acredita una conexidad directa entre el artículo 233 de la Ley 2294 y los objetivos, metas, planes y estrategias que se contemplan en la parte general del plan nacional de desarrollo.

133. Aseguran que “el incremento en la tarifa de la transferencia que deberán cancelar las plantas de energía producida a partir de fuentes no convencionales contraría por completo los objetivos y las metas planteadas en la parte general del PND, las cuales, vale señalar, buscan propiciar las condiciones institucionales para promover una transición energética y fortalecer la lucha contra el cambio climático”[122]. Señalan además que lejos de lo anterior, “la disposición demandada hace todo lo contrario, dado que ese aumento en la carga impositiva dificulta la viabilidad financiera de los proyectos de energías no convencionales, pone en riesgo económico a las plantas que actualmente existen, puede terminar disminuyendo considerablemente las inversiones que se realicen en este sector y permite cuestionarse si es el medio indicado para lograr los fines planteados, tales como incrementar de 297.07 mv a 2.297.08 la capacidad de operación comercial a partir de energías no convencionales o aumentar de 0 a 20.000 el número de usuarios con generación de energía a partir de este tipo de fuentes energéticas limpias”[123].

134. En línea con lo expuesto, los accionantes concluyen que “si el artículo 233 tuviera conexidad directa con la parte general del PND establecería una reducción de la carga impositiva de este tipo de proyectos o incentivos tributarios o institucionales para promover la construcción y el desarrollo de las plantas de energía no convencionales a lo largo del territorio nacional. Sin embargo, eso no ocurre y, por el contrario, se endurecen de manera considerable las cargas que deben asumir quienes lleven a cabo esos proyectos. Algo que no se contempló en ninguno de los objetivos, planes, metas o estrategias que se establecieron en la parte general del PND”[124].

135. En apoyo a la demanda, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero (ICDT) considera que los parágrafos 5º y 6º del artículo 54 de la Ley 143 de 1994, adicionados por el artículo 233 de la Ley 2294 del 2023, deben ser declarados inexequibles. A su juicio, si bien aparentemente la norma acusada guarda relación con las metas generales del PND y el eje de “Transformación productiva, internacionalización y acción climática”, no se puede verificar que se cumpla inequívocamente con su realización, cuyo propósito implica promover proyectos de Fuentes No Convencionales de Energía Renovable (FNCER) como la energía eólica y solar. Esto por cuanto el incremento de la tarifa de las transferencias de que trata el artículo 54 de la Ley 143 de 1994 implica una mayor carga tributaria para quienes inician o se encuentran desarrollando proyectos de FNCER, razón por la que no se logra establecer el carácter instrumental o de medio para lograr los propósitos del plan, sino que más bien parece contrariarlo.

136. Resalta dicho instituto que el incremento, si bien es gradual, una vez llegue al 6% será permanente, por lo que no se encuentra motivación suficiente sobre la necesidad de introducir legislación de carácter tributario y permanente en una ley de vocación transitoria y en cuyo trámite se ve reducido el principio democrático. Además, llama la atención sobre el hecho de que en el artículo 54 de la Ley 143 de 1994 ya se habían (i) incluido como sujetos de la contribución las entidades de generación de energía a partir de FNCER y (ii) señalado como parte de los destinatarios de los recursos recaudados a las comunidades ubicadas en la zona de influencia de la planta de generación respectiva, “sin que se pueda establecer a partir del documento base del PND ni del trámite legislativo razones por las cuales estos recursos no son suficientes o por qué son necesarios mayores recursos que implican una mayor carga tributaria para los sujetos ya mencionados”.

137. En su concepto, la procuradora general de la Nación sostiene que se vulneró el principio de unidad de materia respecto del artículo 233, ya que no existe conexidad directa y coherente con el propósito del plan. De manera concreta, señala que la norma no se conecta con la meta de transformación energética, ya que el aumento de las tarifas de la contribución parafiscal del sector energético desincentiva la operación de las compañías ubicadas en sectores de generación energética.

138. Por otra parte, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE), la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) y el Ministerio de Minas y Energía consideran que la norma no es contraria a la exigencia constitucional en cuanto a unidad de materia. Esto en la medida en que tiene conexidad directa con los objetivos, metas y programas señalados en la parte general del PND 2022-2026, especialmente en lo atinente a la transición energética justa y a la lucha contra el cambio climático. Y también tiene unidad de materia con el Plan Nacional de Inversiones Públicas porque está contenida en el eje “Transformación productiva, internacionalización y acción climática” (art. 5 L 2294/2023). Destacan que el incremento a las transferencias del sector eléctrico fue producto de solicitudes presentadas por las comunidades étnicas en el proceso de consulta del plan nacional de desarrollo; así, por ejemplo, las comunidades étnicas de La Guajira serán uno de los grupos poblacionales a beneficiarse de estas transferencias. También la norma prevé un incremento gradual y progresivo de los porcentajes que se pagan por las transferencias, como una diferenciación entre las empresas generadoras de energía eléctrica obligadas, todo lo cual permite que puedan adaptarse razonablemente al incremento.

139. La Sala Plena estima que no les asiste razón a los demandantes, a los intervinientes que los apoyan y a la procuradora general de la Nación, al menos por las siguientes razones:

·        El diseño del PND 2022-2026. El Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 está diseñado a partir de cinco ejes de transformación, uno de ellos, el eje (iv) transformación productiva, internacionalización y acción climática, que se articulan con cuatro ejes transversales dentro de los cuales está el eje denominado (ii) los actores diferenciales para el cambio. En este orden, la mirada exclusiva del aumento impositivo como un desincentivo para la inversión en proyectos de energías limpias pierde de vista la apuesta del Gobierno Nacional por la inclusión social, a través de la participación de los grupos poblacionales asentados en las zonas de influencia en las que se desarrollarían los proyectos.

·        Los actores diferenciales para el cambio. El incremento a las transferencias del sector eléctrico adoptado fue producto de solicitudes presentadas por las comunidades étnicas en el proceso de consulta del plan nacional de desarrollo; en especial, las comunidades étnicas de La Guajira serán uno de los grupos poblacionales a beneficiarse de estas transferencias. Su participación en la transformación productiva energética y la acción climática contribuye al diálogo intercultural y al aporte de sus saberes para la consecución de las metas propuestas.

·        El mandato superior de la igualdad real y efectiva. La norma desarrolla el mandato de igualdad material, previsto en el artículo 13 superior, en relación con la protección reforzada a los pueblos étnicos, lo cual incluso trasciende su consideración como una política pública de un gobierno particular. Desde esta perspectiva, podría decirse que esta norma fue diseñada para ayudar a cerrar las brechas de desigualdad real a través de procurar mayores ingresos para las comunidades -particularmente étnicas- ubicadas en zonas con alto potencial eólico o solar de influencia de los proyectos, de manera que dispongan de más recursos económicos para que puedan adelantar proyectos de inversión que mejoren su calidad de vida.

·        El ejercicio de libertad de configuración legislativa. El desarrollo minucioso del juicio de constitucionalidad estricto y la argumentación reforzada en materia de a) modificación de normas de carácter permanente y b) de incorporación de contenidos tributarios en la ley del plan nacional de desarrollo, demuestra con suficiencia los motivos por los cuales la medida se ajusta a los límites establecidos en la Constitución. Además, la norma prevé un incremento gradual y progresivo de los porcentajes que se pagan por las transferencias, así como una diferenciación entre las empresas generadoras de energía eléctrica obligadas, todo lo cual permite que los obligados puedan adaptarse razonablemente al incremento tributario.

140. Enseguida, con base en las reglas jurisprudenciales previamente descritas, la Sala Plena resolverá el problema jurídico propuesto aplicando la metodología del juicio de constitucionalidad estricto y considerando la argumentación reforzada en materia de: a) modificación de normas de carácter permanente y b) de incorporación de contenidos tributarios en la ley del plan nacional de desarrollo.

i)       Ubicación del artículo 233 de la Ley 2294 de 2023 y alcance general de la disposición demandada (carácter instrumental)

141. El artículo 233 de la Ley 2294 de 2023 hace parte del título III “Mecanismos de ejecución del plan”, capítulo V “Transformación productiva, internacionalización y acción climática”, sección I “Transición energética segura, confiable y eficiente para alcanzar carbono neutralidad y consolidar territorios resilientes al clima”. Su contenido modifica una disposición tributaria de carácter permanente a la cual es necesario hacer referencia previa. En efecto, el artículo 54 de la Ley 143 de 1994[125], tal como fue modificado por el artículo 289 de la Ley 1955 de 2019[126], establece la transferencia a cargo de los autogeneradores, las empresas que vendan excedentes de energía eléctrica, así como de las personas jurídicas privadas que entreguen o repartan, a cualquier título, entre sus socios y/o asociados, la energía eléctrica que ellas produzcan, la cual se calcula sobre las ventas brutas por generación propia, a la tarifa que señale la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG).

142.  La modificación introducida por la Ley 1955 de 2019 fijó para el caso de la energía producida a partir de fuentes no convencionales, a las que se refiere la Ley 1715 de 2014[127], cuyas plantas con potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, el pago de una transferencia equivalente al 1% de las ventas brutas de energía por generación propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la CREG. Cuando se produzca energía a través de FNCER y la capacidad instalada reportada sea superior al 20% de la capacidad instalada en todo el país, la tarifa de la transferencia se incrementará a 2%.

143. De acuerdo con el artículo 289 de la Ley 1955 de 2019, los recursos recaudados a partir de estas transferencias se deben destinar así:

- 60% a las comunidades étnicas ubicadas en el área de influencia del proyecto de generación para la ejecución de proyectos de inversión en infraestructura, servicios públicos, saneamiento básico y/o de agua potable, así como en proyectos que dichas comunidades definan, siempre que incidan directamente en su calidad de vida y bienestar. En caso de no existir comunidades étnicas acreditadas por el Ministerio del Interior en el respectivo territorio, este porcentaje se debe destinar a los municipios ubicados en el área del proyecto para inversión en infraestructura, servicios públicos, saneamiento básico y/o agua potable en las comunidades del área de influencia del proyecto.

- 40% para los municipios ubicados en el área del proyecto que se destinará a proyectos de inversión en infraestructura, servicios públicos, saneamiento básico y/o de agua potable previstos en el plan de desarrollo municipal.

144. Bajo tal contexto, la norma demandada -artículo 233 de la Ley 2294 de 2023- adicionó tres parágrafos al artículo 54 de la Ley 143 de 1994, mediante los cuales aumentó la tarifa de las transferencias con respecto a algunos sujetos pasivos de esa contribución, estableciendo además la destinación de los recursos recaudados. La disposición establece aumentos diferenciales en la contribución parafiscal por la transferencia de energía de las fuentes no convencionales para plantas nuevas y en operación o con asignación de obligaciones, que tengan potencia nominal instalada total que supere los 10.000 kilovatios, cuyos recursos serán destinados a la financiación de proyectos definidos por las comunidades étnicas ubicadas en los departamentos de influencia de los proyectos de generación y contará con una gobernanza con participación étnica.

145. En específico, se dispuso para las plantas de generación de energía solar y eólica localizadas en áreas con la mayor radiación solar promedio anual (mayores a 5 kWh/m2/día) y mayor velocidad promedio de viento (mayores a 4 m/s a 10 m de altura), de acuerdo con los últimos datos disponibles en los atlas de radiación y velocidad de viento del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), el aumento gradual en la tarifa de las transferencias del sector eléctrico de 1% a 6% en plantas nuevas y de 1% a 4% en plantas en operación o con asignación de obligaciones; asimismo, se estableció la destinación de estos recursos a las comunidades étnicas ubicadas en los departamentos con influencia de dichas plantas de generación de energía.

146. Lo anterior significa que la disposición cuestionada puede catalogarse, inicialmente, como una norma instrumental al estar ubicada dentro de los mecanismos de ejecución del plan y no en su parte general. También puede concluirse que tiene por finalidad cumplir los propósitos y metas a los que apunta el eje “Transformación productiva, internacionalización y acción climática” del plan nacional de desarrollo, vínculo causal que se verificará más adelante.

ii)    Existe relación entre objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del plan y el artículo 233 de la Ley 2294 de 2023

147. Mediante la Ley 2294 de 2023 el Congreso de la República aprobó el plan nacional de desarrollo para el cuatrienio 2022-2026 denominado “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. El título uno de esta ley contiene su parte general y consta de cuatro artículos. El artículo 1 explica que su objetivo es convertir a Colombia en un “líder de la protección de la vida a partir de la construcción de un nuevo contrato social que propicie la superación de injusticias y exclusiones históricas, la no repetición del conflicto, el cambio de nuestro relacionamiento con el ambiente y una transformación productiva sustentada en el conocimiento y en armonía con la naturaleza”; todo ello para buscar la paz como escenario en el que se logre vivir con dignidad. El artículo 2 aclara que el documento denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida” y sus anexos hace parte integral de la ley. El artículo 3 precisa que el plan nacional de desarrollo se materializa a través de cinco ejes de transformación, a saber, (i) ordenamiento del territorio alrededor del agua, (ii) seguridad humana y justicia social, (iii) derecho humano a la alimentación, (iv) transformación productiva, internacionalización y acción climática y (v) convergencia regional. El artículo 4 señala que el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 cuenta con cuatro ejes transversales denominados (i) paz total, (ii) los actores diferenciales para el cambio, (iii) estabilidad macroeconómica y (iv) política exterior con enfoque de género.

148. El título dos de la referida ley inicia con el artículo 5 que describe el Plan de Inversiones Públicas 2023-2026, sus fuentes de financiación y la forma en que los recursos se distribuyen por cada eje de transformación. El título tres, por su parte, consagra los mecanismos de ejecución del plan, organizados por capítulos, así: (i) proyectos, políticas y programas para la construcción de la paz; (ii) ordenamiento territorial alrededor del agua y justicia ambiental; (iii) seguridad humana y justicia social; (iv) derecho humano a la alimentación; (v) transformación productiva, internacionalización y acción climática; y (vi) convergencia regional.

149. Según el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, el eje (iv) “Transformación productiva, internacionalización y acción climática” apunta a la diversificación de las actividades productivas que aprovechen el capital natural y profundicen en el uso de energías limpias, que sean intensivas en conocimiento e innovación, que respeten y garanticen los derechos humanos y que aporten a la construcción de la resiliencia ante los choques climáticos. Con ello, se espera una productividad que propicie el desarrollo sostenible y la competitividad del país, aumentando la riqueza al tiempo que es incluyente, dejando atrás de manera progresiva la dependencia de actividades extractivas y dando paso a una economía reindustrializada con nuevos sectores soportados en las potencialidades territoriales en armonía con la naturaleza[128].

150. Sobre el eje transversal (ii) los actores diferenciales para el cambio, la normativa dispone que actores como las comunidades étnicas son parte integral de las transformaciones propuestas por el plan que “lleven a una sociedad inclusiva, libre de estereotipos y estigmas, que supera las discriminaciones de tipo económico, social, religioso, cultural y político, así como las basadas en género, étnico-racial, generacionales, capacidades físicas, de identidad y orientación sexual”, en donde la diversidad será fuente de desarrollo sostenible y no de exclusión[129].

151. En el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026” (BPND) el eje “Transformación productiva, internacionalización y acción climática” se sustenta en cinco ideas claves[130]:

a.       Sin la lucha contra el cambio climático, la supervivencia de la especie humana como la conocemos no será viable. La transición hacia una economía productiva limpia, justa y equitativa, con crecimiento sostenible y uso intensivo del conocimiento, llevará a que Colombia sea potencia mundial de la vida.

b.      El país ha sido incapaz de frenar la pérdida de biodiversidad causada por la deforestación y la ineficiencia en su regeneración, llevando a la inevitable disminución de los servicios ecosistémicos que soportan el aparato productivo y a la sociedad. Durante los próximos años se transitará de la depredación de los recursos naturales a la protección efectiva de la mega diversidad de Colombia.

c.       La dependencia energética y económica del país de los combustibles fósiles representa una baja competitividad y acentúa la vulnerabilidad. Se requiere una respuesta urgente, que de manera progresiva lleve a cambios sustantivos en los modos de producción y de consumo. De manera contundente, se usarán los excedentes financieros del carbón y del petróleo para hacer una transición energética que nos lleve a una economía verde.

d.      La falta de innovación, investigación y desarrollo ha profundizado la pobreza y aumentado la acumulación de capital en actividades de baja productividad y poco diversificadas. La reindustrialización estará basada en la bioeconomía y de acuerdo con las potencialidades regionales; será accesible a toda la población e intensiva en conocimiento y tecnología.

e.       La brecha de financiamiento climático y para la transformación productiva constituye un desafío de enormes proporciones. Es necesario fortalecer la conciencia sobre el valor intergeneracional, de modo que el factor ambiental pueda incorporarse a los procesos de toma de decisiones financieras a todos los niveles. Se alinearán los instrumentos existentes y fomentará el desarrollo de mecanismos innovadores, reforzando el rol de los bancos centrales, la valoración de activos y alternativas de inversión.

152. Y entre los indicadores de primer nivel se observa el siguiente[131]:

Tabla 10. Indicadores de primer nivel BPND 2022-2026

153. Adicionalmente, el documento BPND señala que: “La posición geográfica que tiene Colombia en relación con el potencial de fuentes de energía renovable como el viento, el sol, el agua, la biomasa, el calor del subsuelo y las energías provenientes del océano, la ubican en un escenario privilegiado a nivel mundial. El mejoramiento tecnológico del sector eléctrico debe procurar aprovechar además de las diferentes fuentes, los sistemas de medición avanzada que permitan, por un lado, la participación del usuario y, por el otro, la confiabilidad y la seguridad del servicio al 97 % de las viviendas de todo el país que actualmente están conectadas”[132]. Y que: “En esta transformación, en los diálogos regionales vinculantes, la ciudadanía presentó 9.787 propuestas, que representan el 11 % del total de propuestas presentadas para todas las transformaciones. Los pueblos y las comunidades de las diferentes subregiones han reiterado la necesidad de impulsar la transición a partir del uso de energías limpias, y destacan la necesidad de desarrollar procesos productivos con un menor impacto ambiental (…)”[133].

154. Para tal efecto, el reseñado documento expone que alcanzar la mencionada transformación supone el cumplimiento de los siguientes “catalizadores”[134]:

a.       Lograr un proceso que lleve a la revitalización de la naturaleza con inclusión social, que incluye tanto las intervenciones de conservación, manejo sostenible y restauración, como el freno a la deforestación y la transformación de otros ecosistemas.

b.      Transitar hacia una economía productiva basada en el respeto a la naturaleza, que se enfoca en alcanzar la descarbonización y consolidar territorios resilientes al clima.

c.       Realizar la transformación energética de manera progresiva, que reduzca la dependencia del modelo extractivista y democratice el uso de recursos energéticos locales como las energías limpias y la generación eléctrica. Como política de este gobierno se buscará acelerar una transición energética justa y se promoverá que los excedentes del petróleo y del carbón contribuyan a la financiación de las economías alternativas.

d.      Diversificar la economía a través de la reindustrialización. Incluye el cierre de brechas tecnológicas, el impulso a los encadenamientos productivos para la integración regional y global, y el fortalecimiento de las capacidades humanas y de los empleos de calidad. Además, con actividades económicas que promuevan el uso sostenible de la biodiversidad, incorporando criterios de economía circular y que sean intensivas en conocimiento e innovación.

e.       Disponer recursos financieros para lograr una economía productiva. Alcanzar esta transformación requerirá crear un lenguaje común y estrechar los lazos internacionales, a través del estímulo al comercio y las inversiones sostenibles, que aporten conocimiento, ciencia y desarrollo con el mundo y, especialmente, con los países de América Latina y el Caribe.

155. Precisamente, en el marco del catalizador C “Transición energética justa, segura, confiable y eficiente”, numeral 1 “Transición energética justa, basada en el respeto a la naturaleza, la justicia social y la soberanía con seguridad, confiabilidad y eficiencia”, literal c “Cierre de brechas energéticas”, se propone expresamente que: “Habrá articulación y concurrencia gubernamental para garantizar los derechos étnicos e incentivar la participación de las comunidades en la transición energética, particularmente en el territorio de La Guajira, a través de una gerencia específica. En los proyectos de generación de energía a partir de fuentes no convencionales de energía renovable, ubicados en zonas de alto potencial eólico o solar, se aumentarán las transferencias definidas en la Ley 143 de 1994 de manera que se disponga de mayores recursos para que las comunidades en la zona de influencia de los proyectos para que puedan adelantar inversiones que mejoren su calidad de vida”[135].

156. Adicionalmente, el documento BPND indica en el eje transversal “Actores diferenciales para el cambio”, punto “5. Pueblos y comunidades étnicas”, lo siguiente:

Además, en los territorios de los pueblos y comunidades étnicas se concentra una parte significativa de los títulos mineros y de hidrocarburos, los proyectos de energía eólica y solar que hacen parte de la apuesta por la transformación de la matriz energética del país, proyectos de agroindustria y turismo y nuevas economías como la comercialización de bonos verdes. También están las áreas ambientales estratégicas como la Amazonía colombiana y el Chocó biogeográfico y un porcentaje importante de las áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. No obstante, no son estos pueblos y comunidades los que perciben principalmente las ganancias de estos proyectos.[136]

157. A esto se suma que en el Anexo 3 del plan sobre “Indicadores de Segundo nivel”, se lee:

Tabla 11. Indicadores de segundo nivel Anexo 3 PND 2022-2026

158. Por lo expuesto, considera la Sala que la disposición demandada guarda relación con el eje principal “Transformación productiva, internacionalización y acción climática” como meta y objetivo del PND 2022-2026, cuyo catalizador “Transición energética justa, segura, confiable y eficiente” supone el “Cierre de brechas energéticas” a través de “proyectos de generación de energía a partir de fuentes no convencionales de energía renovable, ubicados en zonas de alto potencial eólico o solar”. Y también se corresponde con el eje transversal “Actores diferenciales para el cambio”, en especial en relación con “pueblos y comunidades étnicas” en cuyos territorios se concentra una parte significativa de dichos proyectos de energía, los cuales hacen parte de la apuesta por la transformación de la matriz energética del país.

iii) Existe conexidad estrecha, directa e inmediata entre la norma cuestionada y los componentes de la parte general del PND

159. La Sala encuentra que existe una relación directa e inmediata, estrecha y verificable entre la norma cuestionada y los componentes de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. Incluso, la Corte evidencia dicha relación con los objetivos generales, las metas y las estrategias de la ley del plan, las bases del PND y el Plan Plurianual de Inversiones 2023-2026. Esto, toda vez que guarda una conjunción temática con algunos de los ejes de transformación del PND, principales y transversales, como se mostró ampliamente en el análisis del segundo paso del juicio. A partir de lo expuesto, se colige que la disposición acusada:

-         Se inscribe en el eje “Transformación productiva, internacionalización y acción climática” como meta y objetivo del PND 2022-2026, lo cual se desarrolla en las bases del plan a través de cinco catalizadores.

-         Uno de esos catalizadores, “Transición energética justa, segura, confiable y eficiente”, supone el “Cierre de brechas energéticas”, a través de “proyectos de generación de energía a partir de fuentes no convencionales de energía renovable, ubicados en zonas de alto potencial eólico o solar” y la “articulación y concurrencia gubernamental para garantizar los derechos étnicos e incentivar la participación de las comunidades en la transición energética, particularmente en el territorio de La Guajira, a través de una gerencia específica”.

-         El PND 2022-2026 enuncia expresamente la estrategia dirigida a aumentar las transferencias definidas en la Ley 143 de 1994 en los proyectos de generación de energía a partir de fuentes no convencionales de energía renovable, ubicados en zonas de alto potencial eólico o solar, de manera que se disponga de mayores recursos para que las comunidades de las zonas de influencia puedan adelantar inversiones que mejoren su calidad de vida.

-         En esta línea, la norma acusada también se relaciona con el eje transversal “Actores diferenciales para el cambio”, especialmente en el caso de “pueblos y comunidades étnicas” en cuyos territorios se concentra una parte significativa de los proyectos de energía eólica y solar que hacen parte de la apuesta por la transformación de la matriz energética del país.

160. Asimismo, en el documento “Plan Plurianual de Inversiones 2023-2026”[137] para el eje de “transformación productiva, internacionalización y acción climática” los recursos proyectados ascienden a $114,3 billones (10%)[138]. Particularmente el Anexo A “Líneas de Inversión y proyectos estratégicos del PPI 2023-2026” contiene, como parte de las “Inversiones estratégicas nacionales”, dentro de las “Líneas de inversión nacionales” la línea “4. Transición energética justa, democratización de la generación y el consumo energético, desarrollo de comunidades energéticas, impulso a las energías limpias, (hidrógeno verde, eólica, solar, entre otras) y minerales estratégicos”. Además, en los “Proyectos estratégicos de impacto regional” se lee:

Tabla 12. Líneas de inversión nacionales PPI 2023-2026

161. Y más adelante, en la exposición de las “Inversiones estratégicas departamentales” dentro de las “Líneas de inversión departamentales” se prevé la “4. Transición energética justa, democratización de la generación y el consumo energético, desarrollo de comunidades energéticas, impulso a las energías limpias, (hidrógeno verde, eólica, solar, entre otras) y minerales estratégicos”.

162. Todo lo anterior demuestra que sí hay conexidad estrecha, directa e inmediata entre la disposición demandada y los componentes generales de la ley del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, “Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

163. La disposición demandada, aunque modifica una disposición ordinaria con carácter permanente, tiene un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal. Al defender la constitucionalidad de la norma, el Gobierno resaltó que esta tiene conexidad directa y estrecha con los objetivos, metas y programas señalados en la parte general del PND 2022-2026, especialmente en lo atinente a la Transición Energética Justa y a la lucha contra el cambio climático y con el Plan Nacional de Inversiones Públicas porque está contenido en el eje “Transformación productiva, internacionalización y acción climática” (art. 5 L 2294/2023). Destacó que el incremento a las transferencias del sector eléctrico fue producto de solicitudes presentadas por las comunidades étnicas en el proceso de consulta del plan nacional de desarrollo; así, por ejemplo, las comunidades étnicas de La Guajira serán uno de los grupos poblacionales a beneficiarse de estas transferencias. Indicó que la norma prevé un incremento gradual y progresivo de los porcentajes a pagar por las transferencias, así como contempla una diferenciación entre las empresas generadoras de energía eléctrica obligadas, todo lo cual permite que puedan adaptarse razonablemente al incremento.

164. En este orden, existe una justificación suficiente por parte del Ejecutivo en torno a que la medida ahora examinada (i) es una expresión de la función de planeación del Gobierno que (ii) constituye una herramienta clave para instrumentalizar la política pública de Transición Energética Justa descrita en la parte general del plan y, al mismo tiempo, (iii) es un mecanismo idóneo para su ejecución, dadas las líneas de inversión previstas en el Plan Nacional de Inversiones. Y (iv) no se emplea para llenar vacíos o inconsistencias de la norma que modifica, por cuanto configura una fuente de recursos nueva con destinación y beneficiarios específicos.

165. La disposición demandada cumple el estándar de motivación suficiente para la inclusión de disposiciones tributarias en la ley del PND. El texto original del proyecto de ley 338 de 2023 Cámara[139], capítulo V “Transformación productiva, internacionalización y acción climática”, sección I “Transición energética segura, confiable y eficiente para alcanzar carbono neutralidad y consolidad territorios resilientes al clima”, incluyó el artículo 188 sobre “Transferencias eléctricas para fuentes no convencionales de mayor generación”[140]. Además, en la exposición de motivos del proyecto de ley se mencionó lo siguiente:

Capítulo de Pueblos y Comunidades Étnicas

El Plan Nacional de Desarrollo reconoce a lo largo de sus transformaciones que Colombia es un país pluriétnico y multicultural en el que, a pesar de su diversidad, persisten diferentes tipos de violencias y exclusiones estructurales hacia la población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera; los pueblos indígenas; y las comunidades rrom. Este capítulo propende por el respeto y la garantía de los derechos de los pueblos y comunidades étnicas a través del reconocimiento de sus tierras y territorios vitales; de la necesidad de la protección individual y colectiva con un enfoque de seguridad humanad; de la disponibilidad y acceso a alimentos de calidad; de la mayor participación y la obtención de beneficios de los proyectos de la transición energética; del apoyo en la implementación de sistemas propios; y de más y mejor información. Todo lo anterior, en el marco de sus saberes y costumbres, que anteceden los principios de autonomía y gobierno propio. (Subrayas propias).

166. Posteriormente, en el informe de ponencia para primer debate en comisiones conjuntas al proyecto de ley 338 de 2023 Cámara y 274 de 2023 Senado[141] se constató la modificación del artículo inicialmente propuesto, convirtiéndolo en un quinto parágrafo que se adiciona al artículo 54 de la Ley 143 de 1994 y con la inclusión de un criterio de progresividad para la aplicación de la transferencia eléctrica que se crea (pliego de modificaciones)[142]. Dicho texto fue aprobado en primer debate por las comisiones económicas conjuntas terceras y cuartas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República[143].

167. El contenido completo del artículo 207, posteriormente aprobado en la Ley 2294 de 2023 como el artículo 233 ahora acusado, fue introducido en el texto para segundo debate tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado de la República, justificando la adición de, por un lado, un parágrafo para establecer un incremento progresivo del porcentaje de la transferencia a la que se refiere el artículo para plantas en operación, diferenciándolas de las plantas nuevas que aún no se encuentren en operación y, por el otro, de un segundo parágrafo que establece la destinación de los recursos de la transferencia[144]. Finalmente, la disposición se incluyó en el texto definitivo luego de surtir el trámite de conciliación de los textos aprobados por las plenarias[145].

168. Así las cosas, la Corte observa que en el curso del trámite legislativo de la disposición acusada se ofrecieron razones suficientes sobre la inclusión de esa norma de política tributaria y se garantizó por ello el principio democrático. La disposición acusada hizo parte del texto radicado por el Gobierno ante el Congreso, fue incluida en las ponencias para primer debate y tuvo una alusión concreta en los debates en las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República.

169. En los términos antes descritos, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 233 de la Ley 2294 de 2023, por no vulnerar el principio de unidad de materia.

5.                   Examen del cargo contra numerosos artículos de la Ley 2294 de 2023, por elusión del debate[146]

5.1.          El vicio de elusión del debate. Reiteración de jurisprudencia

170. Como se ha señalado, el artículo 157 de la Constitución establece los requisitos generales para la aprobación de las leyes. En concreto, los numerales 2 y 3 de la referida norma indican que ningún proyecto será ley sin: “2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara” y sin “3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate”. De tales exigencias, la jurisprudencia constitucional ha derivado que la aprobación de las leyes constituye un proceso deliberativo y público, que busca proteger la voluntad democrática y que “omitir la deliberación y el debate constituye un vicio grave que apareja la inconstitucionalidad de la norma”[148].

171. La jurisprudencia ha indicado que el vicio de elusión del debate se configura cuando “(i) se constate [la] omisión “voluntaria y consciente” de debatir y votar un tema, o de trasladar la responsabilidad de decidir a una instancia posterior del trámite;(ii) cuando la conducta omisiva objeto de controversia no se ajusta a lo previsto en el Reglamento del Congreso y con ella (iii) se vulnere el valor sustantivo que se asegura con el artículo 157 superior, [el] cual es asegurar la debida formación de la voluntad democrática de las cámaras y la posibilidad de que los integrantes de cada célula legislativa participen con voz y con voto en el trámite de aprobación de las leyes; examen que, en todo caso, deberá tener en cuenta los elementos del contexto particular en que tuvo lugar la aprobación de la norma acusada” (cursivas en el original)[149].

172. No obstante, también se ha aclarado que “no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad [sino que] los vicios que aparejan la inexequibilidad de una ley o de un proyecto de ley son los de carácter sustancial, que poseen las siguientes características: i) quebrantan un valor o principio superior; ii) perturban el proceso de conformación de la voluntad democrática en las cámaras del Congreso; y iii) desatiende las competencias y la estructura básica institucional establecida por la Constitución y la Ley 5ª de 1992”[150].

173. Al evaluar los diversos eventos en los que puede configurarse una elusión del debate que vicie el trámite legislativo, esta Corte ha encontrado que dicho vicio se presenta, por ejemplo, cuando las comisiones y las plenarias omiten estudiar todos los temas y proposiciones que hayan sido puestos a su consideración, ya que cada una de las células del Congreso tiene el deber de estudiar “las proposiciones que se planteen en el curso del debate (…), salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o a modificaciones’”[151]. También se ha indicado que el Congreso incurre en una elusión del debate cuando utiliza la votación en bloque como un medio para impedir que los congresistas cuenten con la oportunidad de discutir la iniciativa[152]. Al respecto, en la Sentencia C-133 de 2022 se indicó que:

Aunque la votación en bloque es un esquema válido de organización del debate (Ley 5ª de 1992, art. 134), el cual ha sido avalado por la jurisprudencia constitucional, lo cierto es que los precedentes existentes sobre la materia, aun entendiendo que se trata de una facultad discrecional de las cámaras, han señalado que para que dicha atribución no se torne en arbitraria, es preciso verificar que “(…) previo a la decisión adoptada por la mesa directiva se haya abierto espacio para exponer los argumentos a favor o en contra de acoger la propuesta de votación por partes” y que, con ella, no se sacrifiquen las finalidades sustantivas que se derivan de la deliberación[156].

174. No obstante, se reitera que el vicio de elusión del debate no ocurre únicamente por la falta de unos presupuestos objetivos, como la ausencia de evaluación de alguna proposición o el uso de la votación en bloque, sino que debe evidenciarse que con el comportamiento de la respectiva cámara se impidió el debate parlamentario y se afectaron los principios que rigen el trámite legislativo, ya que “el derecho a debatir se entiende satisfecho cuando los órganos directivos de las células legislativas, en acatamiento a las normas que regulan el proceso legislativo, mantienen abiertos los espacios de participación con plenas garantías democráticas, es decir, cuando brindan a los congresistas la oportunidad de intervenir en las deliberaciones de los proyectos de ley o de actos legislativos sometidos a la consideración del legislador. En consecuencia, lo que debe valorarse es que no se haya impedido la deliberación como un medio para construir el consenso parlamentario” (destacado incluido en el original)[157]. Además de lo anterior, debe considerarse que la Corte Constitucional carece de competencia para efectuar un control sobre la calidad o intensidad del debate legislativo surtido, debiendo circunscribir su análisis a verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en la Constitución para la aprobación de las leyes[158].

175. En la Sentencia C-133 de 2022 referenciada la Corte declaró la inexequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”, entre otras razones, porque “las decisiones se impusieron en bloque con una nula o escasa referencia a aquello que era objeto de determinación”. No obstante, este Tribunal precisó que la inconstitucionalidad que se declaraba era consecuencia de que se habría viciado la conformación de la voluntad democrática, por al menos nueve[159] conductas que impidieron la deliberación amplia y que configuraron una elusión del debate, y no por una u otra razón individualmente considerada. Además, aclaró que para ese caso el nivel de deliberación resultaba especialmente superior al aplicable frente a otro tipo de leyes, ya que se trataba de la aprobación de una ley estatutaria, frente a la que existe un mandato de mayor consenso, por su estabilidad en el tiempo, lo que conlleva, por principio, la necesidad de un debate más amplio, en términos democráticos[160].

176. En forma concordante con lo anterior, en la Sentencia C-134 de 2023 la Corte sintetizó y aclaró la ratio decidendi de la Sentencia C-133 de 2022, indicando que dicha decisión “se fundó, entonces, en la concurrencia de todos estos factores para declarar inconstitucional el proyecto de Código Electoral, pues fue su agregación la que condujo a un déficit de deliberación, en virtud del cual el Congreso eludió realmente el debate de la iniciativa. La ratio decidendi de esa providencia resulta entonces, en principio, irreductible a uno solo de los vicios […] ya que todos ellos fueron necesarios para eludir el debate”[161]. En consecuencia, no puede considerarse que se presenta una elusión del debate por el solo hecho de utilizar la votación en bloque, incluso para un número significativo de artículos, sino que para acreditar dicho fenómeno se requiere evidenciar, en el contexto específico de las votaciones, que se desconocieron los principios constitucionales que rigen la aprobación de las leyes.

177. En suma, para que se configure el vicio por elusión del debate debe verificarse que la célula o corporación legislativa renunció a su deber de deliberar un asunto, que se le impidió hacerlo, que se avasalló a las minorías porque se les obstruyó participar en la deliberación o que se coartó a los congresistas frente a la posibilidad de ejercer libremente sus competencias durante el debate parlamentario[162].

5.2.          Identificación correcta de los artículos demandados y votados en bloques

178. En la demanda se cuestionan dos votaciones en bloque que ocurrieron en las sesiones del 2 y 3 de mayo de 2023 de la Plenaria del Senado. No obstante, al verificar las gacetas del Congreso No. 889 del 19 de julio de 2023 y 902 del 25 de julio de 2023 se encuentra que los artículos señalados por los accionantes no corresponden en forma precisa a los que fueron incluidos en las cuestionadas votaciones en bloque.

179. En primer lugar, censuran quienes demandan una presunta votación en bloque de los artículos 30, 40, 43, 50, 60, 63, 65, 77, 88, 89, 111, 120, 137, 138, 158, 171, 175, 201, 207, 239, 249, 252, 301, 308, 313, 325, 326, 345, 363 del entonces Proyecto de Ley 274 de 2023 Senado – 338 de 2023 Cámara. Sin embargo, al corroborar la Gaceta del Congreso No. 889 del 19 de julio de 2023, se evidencia que la votación en bloque de los artículos con proposiciones de supresión no recayó exactamente sobre los indicados artículos, sino sobre los artículos “40, 43, 50, 60, 63, 65, 77, 88, 89, 111, 120, 171, 173, 195, 201, 232, 239, 240, 249, 301, 308, 313, 325, 326 y 345 del Proyecto de Ley”[163]. De modo que el cargo de la demanda se examinará teniendo en cuenta que en la aludida votación no se incluyeron los artículos 30, 137, 138, 158, 175, 207, 252 y 363 del referido proyecto, que corresponderían a los artículos 34, 154, 155, 179, 197, 233, 282 y 340 de la Ley 2294 de 2023.

180. Así las cosas, la Sala excluirá dichos artículos del estudio del cargo por elusión del debate y adecuará el cargo para pronunciarse únicamente sobre los artículos que efectivamente fueron incluidos en la votación en bloque que se acusa de inconstitucional.

181. De otro lado, en la indicada gaceta también se evidencia que la referida votación en bloque incluyó los artículos 173, 195, 232 y 240 del entonces Proyecto de Ley 274 de 2023 Senado – 338 de 2023 Cámara. No obstante, como dichos artículos no fueron demandados, la Sala se abstendrá de incluirlos oficiosamente en el presente análisis.

182. En consecuencia, respecto a la primera votación en bloque acusada, la Sala solo se pronunciará sobre la alegada elusión del debate frente a 21 artículos del entonces proyecto de ley en estudio, a saber, los artículos 40, 43, 50, 60, 63, 65, 77, 88, 89, 111, 120, 171, 201, 239, 249, 301, 308, 313, 325, 326 y 345. Estas disposiciones corresponden a los artículos 46, 49, 56, 66, 68, 73, 86, 97, 98, 126, 136, 191, 227, 266, 279, 339, 348, 353, 366, 367, 359 de la Ley 2294 de 2023.

183. Deberá adicionalmente excluirse del presente examen el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, en la medida en que fue declarado inexequible mediante la Sentencia C-537 de 2023 y, por lo tanto, operó la cosa juzgada formal y absoluta, tal y como quedó expuesto en el apartado de cuestiones previas de esta providencia.

184. De otra parte, los accionantes censuran la votación en bloque surtida el 3 de mayo de 2023, frente a la que señalan que se denegaron las proposiciones modificatorias que recaían sobre los artículos 2, 11, 13, 16, 17, 27, 29, 32, 34, 36, 39, 44, 45, 47, 48, 51, 52, 56, 59, 61, 66, 71, 72, 79, 80, 87, 90, 92, 95, 97, 109, 114, 117, 123, 127, 128, 132, 135, 136, 139, 143, 144, 147, 150, 163, 177, 178, 182, 185, 186, 187, 190, 191, 193, 194, 195, 199, 200, 203, 204, 206, 209, 210, 213, 219, 220, 221, 225, 228, 230, 240, 242, 243, 244, 251, 252, 266, 276, 288, 292, 310, 317, 318, 321, 323, 333, 335, 337, 341, 342, 347, 348, 350, 354, 357, 365 y 368 del entonces Proyecto de Ley 274 de 2023 Senado – 338 de 2023 Cámara.

185. Al verificar la Gaceta del Congreso No. 902 del 25 de julio de 2023, se encuentra que la segunda votación en bloque censurada recayó sobre los artículos: 2, 11, 13, 16, 17, 27, 29, 32, 34, 36, 39, 44, 45, 47, 48, 51, 52, 56, 59, 61, 66, 71, 72, 79, 80, 87, 90, 92, 95, 97, 109, 114, 117, 123, 127, 128, 132, 135, 136, 139, 143, 144, 147, 150, 163, 170, 177, 178, 182, 185, 186, 187, 190, 191, 193, 194, 195, 199, 200, 203, 204, 206, 209, 210, 213 219, 220, 221, 225, 228, 230, 240, 242, 243, 244, 251, 252, 263, 266, 276, 288, 292, 310, 317, 318, 321, 323, 333, 335, 337, 341, 342, 347, 348, 350, 354, 357, 365 y 368 del referido proyecto[164].

186. Una vez confrontados ambos listados se observa que, en este caso, los artículos censurados sí coinciden con los efectivamente votados en el bloque acusado, con excepción de los artículos 170 y 263 del indicado proyecto de ley que sí fueron incluidos en la señalada votación, pero no en la demanda. Luego, como los artículos 170 y 263 del texto del Proyecto de Ley 274 de 2023 Senado – 338 de 2023 Cámara para segundo debate en el Senado no fueron demandados, la Sala no los incluirá en el estudio a lugar. En consecuencia, el cargo dirigido contra esta segunda votación en bloque será evaluado solo respecto de la totalidad de las disposiciones acusadas por los accionantes.

187. En consecuencia, respecto a la segunda votación en bloque acusada, la Sala solo se pronunciará sobre la alegada elusión del debate frente a 97 artículos del entonces proyecto de ley en estudio, a saber, los artículos 2, 11, 13, 16, 17, 27, 29, 32, 34, 36, 39, 44, 45, 47, 48, 51, 52, 56, 59, 61, 66, 71, 72, 79, 80, 87, 90, 92, 95, 97, 109, 114, 117, 123, 127, 128, 132, 135, 136, 139, 143, 144, 147, 150, 163, 177, 178, 182, 185, 186, 187, 190, 191, 193, 194, 195, 199, 200, 203, 204, 206, 209, 210, 213 219, 220, 221, 225, 228, 230, 240, 242, 243, 244, 251, 252, 266, 276, 288, 292, 310, 317, 318, 321, 323, 333, 335, 337, 341, 342, 347, 348, 350, 354, 357, 365 y 368. Estas disposiciones corresponden a los artículos 2, 10, 12, 15, 16, 30, 32, 36, 38, 40, 45, 50, 51, 53, 54, 57, 58, 62, 65, 67, 74, 79, 80, 88, 89, 96, 99, 102, 106, 108, 123, 130, 133, 140, 143, 144, 147, 151, 152, 156, 160, 163, 167, 170, 184, 198, 199, 205, 208, 209, 210, 213, 215, 218, 219, 220, 224, 226, 229, 230, 232, 235, 236, 239, 244, 245, 246, 251, 255, 257, 269, 272, 273, 274, 281, 282, 296, 307, 321, 328, 350, 357, 358, 362, 364, 44, 153, 165, 223, 125, 23, 31, 214, 103, 225, 216 y 117 de la Ley 2294 de 2023.

188. Vale decir que los artículos 16, 32, 38, 40, 51, 96, 133, 210, 215, 224 y 339 de la Ley 2294 de 2023 fueron declarados exequibles en la Sentencia C-448 de 2024, solo por el cargo estudiado relativo a la presunta vulneración del principio de publicidad, tal y como quedó expuesto en el apartado de cuestiones previas de esta providencia. Esta circunstancia no impide un nuevo estudio de estas disposiciones por parte de la Sala Plena, toda vez que el cargo ahora planteado se refiere a la presunta elusión del debate parlamentario y, en ese orden de ideas, no se configura la cosa juzgada constitucional porque no hay identidad de causa.

5.3.          Las votaciones en bloque de dos grupos de artículos, a través de las cuales se negaron un importante número de proposiciones de supresión y modificatorias, constituye una forma legítima de ordenar el debate en lugar de impedirlo o comportar una elusión de aquel

189. Plantean los accionantes que en el proceso de aprobación de los artículos acusados se configuró una violación del artículo 157 de la Constitución, por cuanto se presentó una elusión del debate legislativo. Indican que en las sesiones plenarias del Senado de la República del 2 y 3 de mayo de 2023 se efectuaron dos votaciones en bloque. En la primera se aglutinaron los artículos del proyecto de ley que tenían proposiciones de eliminación, no avaladas por el Gobierno Nacional, que correspondieron a los artículos 40, 43, 50, 60, 63, 65, 77, 88, 89, 111, 120, 171, 201, 239, 249, 301, 308, 313, 325, 326 y 345 del entonces Proyecto de Ley número 274 de 2023 Senado - 338 de 2023 Cámara, que equivalen a los artículos 46, 49, 56, 66, 68, 73, 86, 97, 98, 126, 136, 191, 227, 266, 279, 339, 348, 353, 366, 367, 359 de la Ley 2294 de 2023.

190. De otro lado, indican los accionantes que en la segunda votación en bloque demandada, se agruparon una serie de artículos con proposiciones modificatorias no avaladas por el Gobierno Nacional que recaían sobre 97 artículos del entonces proyecto de ley, a saber, los artículos 2°, 11, 13, 16, 17, 27, 29, 32, 34, 36, 39, 44, 45, 47, 48, 51, 52, 56, 59, 61, 66, 71, 72, 79, 80, 87, 90, 92, 95, 97, 109, 114, 117, 123, 127, 128, 132, 135, 136, 139, 143, 144, 147, 150, 163, 177, 178, 182, 185, 186, 187, 190, 191, 193, 194, 195, 199, 200, 203, 204, 206, 209, 210, 213 219, 220, 221, 225, 228, 230, 240, 242, 243, 244, 251, 252, 266, 276, 288, 292, 310, 317, 318, 321, 323, 333, 335, 337, 341, 342, 347, 348, 350, 354, 357, 365 y 368, y que hoy corresponden a los artículos 2, 10, 12, 15, 16, 30, 32, 36, 38, 40, 45, 50, 51, 53, 54, 57, 58, 62, 65, 67, 74, 79, 80, 88, 89, 96, 99, 102, 106, 108, 123, 130, 133, 140, 143, 144, 147, 151, 152, 156, 160, 163, 167, 170, 184, 198, 199, 205, 208, 209, 210, 213, 215, 218, 219, 220, 224, 226, 229, 230, 232, 235, 236, 239, 244, 245, 246, 251, 255, 257, 269, 272, 273, 274, 281, 282, 296, 307, 321, 328, 350, 357, 358, 362, 364, 44, 153, 165, 223, 125, 23, 31, 214, 103, 225, 216 y 117 de la Ley 2294 de 2023.

191. Aseguran que existió una elusión del debate porque los artículos no tenían conexión temática entre sí, se utilizó la votación en bloque para impedir la deliberación sobre las proposiciones y el criterio de agrupación no debería ser el aval gubernamental, ya que esto atentaría contra la separación de poderes.

192. Al verificar los bloques de artículos acumulados, se constata que en el debate en la plenaria del Senado se presentó una acumulación significativa de proposiciones no avaladas por el Gobierno, ya sea de supresión o de modificación respecto a un elevado número de artículos del proyecto de ley. No obstante, como se explicó en las consideraciones generales de este acápite, esta sola circunstancia es insuficiente para acreditar que existió una elusión del debate, pues ese vicio se presenta cuando en el contexto específico de la votación se desconocen los principios constitucionales que rigen la aprobación de las leyes, es decir, cuando se cierran arbitrariamente los espacios de debate o se impide a los congresistas participar en el proceso de deliberación y aprobación de las iniciativas. Concretamente, al revisar las sesiones del 2 y 3 de mayo de 2023, se encuentra que las dos votaciones en bloque demandadas no conllevaron una forma de eludir el debate, sino que, por el contrario, constituyeron una forma legítima de ordenarlo, como se muestra a continuación.

193. En el trámite del proyecto de ley, una vez aprobada la proposición afirmativa del informe de ponencia[165], se abrió el debate en la plenaria del Senado, concediéndose la palabra a los coordinadores ponentes y a un vocero de cada partido[166]. En ese momento, además de que se expresaron las opiniones de los partidos sobre el proyecto de ley, se suscitaron diferencias entre los senadores, pues algunos querían radicar nuevas proposiciones y buscar su aval por parte del Gobierno, mientras que otros preferían avanzar en las votaciones respecto de los artículos del proyecto. Como consecuencia de lo anterior, el presidente del Senado, el senador Roy Leonardo Barreras Montealegre, intervino con un punto de orden de la siguiente manera: 

Me ha solicitado el Partido Conservador y algunos otros partidos un espacio para radicar sus distintas proposiciones que deberán ir al bloque de proposiciones avaladas para poder votarlas en bloque [...]. En este momento abrimos ese espacio de 20 minutos para que los Senadores y Senadoras que tengan inquietudes sobre proposiciones para ser incluidas en el bloque de proposiciones avaladas se acerquen a presentárselas al Gobierno que está aquí atendiendo esas proposiciones[167].

194. Ocurrido lo anterior, se continuó con la intervención de senadores de todos los partidos sobre el proyecto de ley. En este espacio intervinieron diversas fuerzas políticas, e hicieron uso de la palabra los senadores John Jairo Roldán Avendaño, Ciro Alejandro Ramírez Cortés, Clara Eugenia López Obregón, Alejandro Carlos Chacón Camargo, Nicolás Albeiro Echeverry, Inti Asprilla Reyes Alvarán, Ana Paola Agudelo García, David Andrés Luna Sánchez, Piedad Esneda Córdoba Ruiz, Paulino Riascos Riascos, Jairo Alberto Castellanos Serrano, Wilson Neber Arias Castillo, Aída Marina Quilcué Vivas, Martha Isabel Peralta Epieyú, Juan Felipe Lemos Uribe y Paloma Susana Valencia Laserna[168].

195. En medio de las intervenciones referidas anteriormente, el presidente del Senado solicitó a los ponentes que informaran los artículos que no tenían proposición, con la finalidad de preparar una primera votación en bloque[169]. En consecuencia, al terminar la intervención de la senadora Paloma Susana Valencia Laserna, se sometió a votación el primer bloque de artículos que no tenía proposiciones y, en consecuencia, que serían votados conforme venían en la ponencia. En primer lugar, se votaron los artículos 38, 107, 110, 145, 169, 231, 278, 279, 280, 289, 290 y 312 del proyecto de ley, que eran disposiciones con contenido de ley orgánica, los cuales resultaron aprobados[170]. Esta votación no es de las censuradas en la demanda.

196. Aprobado lo anterior, la plenaria del Senado se disponía a proceder a aprobar un segundo grupo de artículos que tampoco tenían proposiciones y que, en cambio del anterior, eran de contenido de ley ordinaria. No obstante, antes de dicha votación, algunos senadores manifestaron su deseo de excluir del bloque algunos artículos y otros hicieron preguntas para confirmar con claridad los artículos que se votarían. En un primer momento, el senador John Jairo Roldán Avendaño leyó el listado de artículos que no tenían proposiciones así:

Sin proposiciones en caso tal que haya un interés en un artículo de estos, nos lo hacen saber para excluirlo aunque ya hicimos el barrido de las sugerencias de todos ustedes, los artículos son: 1,7, 9, 10, 19, 20, 22, 23, 26, 28, 33, 35, 37, 41, 48, 53, 57, perdón 53, 54, 56, 58, 62, 64, 67, 68, 69, 70, 73, 74, 75, 76, 78, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 93, 94, 96, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 108, 112, 113, 115, 116, 118, 119, 121, 122, 124, 125, 129, 131, 134, 140, 141, 142, 146, 148, 149, 151, 154, 156, 157, 160, 161, 162, 165, 166, 167,168, 172, 175, 176, 179, 180, 181, 182, 183, 185, 186, 188, 189, 192, 194, 196, 197, 198, 202, 205, 208, 212, 214, 215, 216, 217, 222, 223, 224, 226, 229, 233, 234, 235, 236, 237, 238, 241, 243, 245, 246, 247, 248, 250, 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 260, 261, 262, 264, 265, 268, 269, 270, 271, 272, 273, 274, 275, 277, 281, 282, 283, 285, 286, 287, 293, 294, 295, 296, 297, 298, 299, 300, 302, 303, 305, 306, 307, 309,0 311, 314, 315, 319, 320, 322, 332, 334, 339, 340, 342, 343, 344, 346, 349, 354, 355, 358, 359, 360, 361, 362, 366, 367, 369, 371, 372 artículos señor Presidente que no tienen proposiciones que serían sometidos a votación tal[171].

197. A continuación, los senadores solicitaron la exclusión de artículos de ese bloque. Como consecuencia de lo anterior, se consolidó en forma definitiva el bloque para ser sometido a votación, el cual fue aprobado y quedó integrado por los siguientes artículos: “1°, 7°, 10, 19, 20, 22, 23, 26, 28, 33, 35, 37, 41, 53, 54, 58, 62, 64, 67, 68, 69, 70, 73, 74, 75, 76, 78, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 93, 94, 96, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 108, 112, 113, 115, 116, 118, 119, 121, 122, 124, 125, 129, 131, 134, 140, 141, 142, 146, 148, 149, 151, 154, 156, 157, 160, 161, 162, 165, 166, 167, 168, 172, 175, 176, 179, 180, 181, 183, 188, 189, 192, 196, 197, 198, 202, 205, 208, 212, 214, 215, 216, 217, 222, 223, 224, 226, 229, 233, 234, 235, 236, 237, 238, 241, 245, 246, 247, 248, 250, 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 260, 261, 262, 264, 265, 268, 269, 270, 271, 272, 273, 274, 275, 277, 281, 282, 283, 285, 286, 287, 294, 295, 296, 297, 298, 299, 300, 302, 303, 305, 306, 307, 309, 311, 314, 315, 319, 320, 322, 332, 334, 339, 340, 343, 344, 346, 349, 354, 355, 358, 359, 361, 362, 366, 367, 369 y 372”[172]. Esta votación tampoco corresponde a la censurada por la demanda.

198. Luego, la plenaria del Senado debía proceder con la aprobación de aquellos artículos que sí conllevaban cambios respecto de la ponencia presentada, ya sea porque contaban con proposiciones avaladas por el Gobierno nacional, o porque contuvieran proposiciones que no contaran con dicho aval. Con el fin de evacuar esas votaciones, la presidencia del Senado manifestó la intención de votar en bloque los artículos. No obstante, se presentó un desacuerdo entre los senadores ya que algunos preferían la votación de artículos de manera individual, en tanto otro grupo acompañaba la intención de la presidencia en cuanto efectuar la votación por bloques, separando aquellos textos que tenían aval del Gobierno nacional de aquellos que no. Con la finalidad de zanjar dicha discusión, la presidencia del Senado sometió la forma de votación a la plenaria y preguntó: “¿quiere la plenaria que se ordene el debate votando como se ha establecido, por bloques? Votando SÍ, continuamos en el debate que se ha propuesto; votando NO, pues votamos de aquí a diciembre más o menos las 7.500 proposiciones”[173]. La proposición se votó nominalmente resultando aprobada con una votación de 37 votos por el sí y 31 votos por el no[174].

199. A partir de ese momento se dio la palabra a los senadores para que expusieran las proposiciones no avaladas, las cuales serían votadas en bloque. No obstante, en la plenaria continuó manifestándose la inconformidad de los senadores que preferían votar los artículos de manera individual. Tal situación derivó en que, a pesar de que se hubiera aprobado la votación en bloque, se matizara la metodología de la votación. La presidencia del Senado solicitó a los senadores que manifestaran cuáles artículos preferían excluir de la votación en bloque, para darles discusión y votación individual. En consecuencia, el presidente del Senado indicó lo siguiente: “Gracias, Senador Echavarría, por la claridad, reiteramos entonces, vamos a votar en bloque excluyendo aquellos que, a juicio de cada Senador, deban votarse por separado, con el mejor criterio posible, pero ayúdenos a votar lo que se pueda en bloque, lo que no, lo excluimos, eso es lo correcto”[175].

200. Mientras los senadores indicaban los artículos con proposiciones no avaladas que preferían que fueran discutidos y votados en forma individual, se sometieron a votación los siguientes artículos con proposiciones avaladas por el Gobierno: “3°, 5°, 6°, 12, 14, 24, 25, 46, 55, 126, 130, 133, 152, 159, 267, 304, 315, 316, 324, 330, 331, 336 y 338” resultando aprobados[176]. Esta tampoco corresponde a una de las votaciones censuradas en la demanda.

201. Acto seguido, anunció el presidente del Senado: “Aprobados los artículos con las proposiciones avaladas, encauzamos bien el debate; vamos a continuar, entonces, con los artículos de eliminación, excluyendo diez de ellos que requieren discusión individual como se ha solicitado. Entonces, señor coordinador Roldán, explique cuáles son los artículos de eliminación que vamos a votar, señor coordinador Roldán”[177]. A lo que el senador John Jairo Roldán Avendaño indicó los artículos con proposición de eliminación, no avalada por el Gobierno, respecto de los cuales ningún senador había solicitado su exclusión del bloque: “los artículos que vamos a someter a consideración son: el artículo 30, el artículo 40, el artículo 43, el artículo 50, el artículo 60, el artículo 63, el artículo 65, el artículo 77, el artículo 88, el artículo 89, el artículo 111, el artículo 137, el artículo 138, el artículo 120, el artículo 158, el artículo 171, el artículo 173, el artículo 201, el artículo 207, el artículo 232, el artículo 239, el artículo 249, el artículo 301, el artículo 308, el artículo 313, el artículo 345, el artículo 364, el artículo 363, el artículo 325, 326 y 329”[178].

202. Antes de realizar la votación de las proposiciones de eliminación de los artículos respecto de los cuales no se solicitó la exclusión del bloque, el presidente del Senado nuevamente preguntó: “vamos a proceder a votar los artículos leídos. […] Sobre la eliminación de esos artículos algún Senador quiere que se excluya uno de ellos de esta votación, además, de los que ya se excluyeron”[179]. Ante la intervención del presidente del Senado se surtieron un par de consideraciones adicionales, resultando que la lista de artículos consolidada, con proposiciones de eliminación no avaladas, que se someterían a votación en bloque fuera la siguiente: “La Presidencia somete a consideración de la plenaria las proposiciones de eliminación no avaladas a los artículos: 40, 43, 50, 60, 63, 65, 77, 88, 89, 111, 120, 171, 173, 195, 201, 232, 239, 240, 249, 301, 308, 313, 325, 326 y 345 del Proyecto de Ley”[180]. La votación de las proposiciones de eliminación fue denegada con 45 votos por el No y 21 votos por el sí[181]. Negada su eliminación, la plenaria accedió a su aprobación tal y como venían en la ponencia, con una votación de 58 votos por el sí y 10 votos por el no[182].

203. La votación que se acabó de describir correspondió a la primera votación en bloque censurada por los demandantes como una forma de eludir el debate. No obstante, el contexto relatado permite evidenciar que la votación en bloque que negó las proposiciones de eliminación referidas, así como la subsiguiente aprobación de los artículos según la ponencia, se trató de una forma de ordenar el debate parlamentario, pues la votación recayó sobre los artículos frente a los cuales ningún senador manifestó su intención de darle curso individual a la respectiva proposición. En otras palabras, la votación en bloque fue resultado de la elección de los congresistas, tanto en lo relativo a la elección de la forma (votación en bloque), como de los artículos que resultaron incluidos, ya que se pudo corroborar que siempre estuvo abierta la posibilidad de haber excluido cualquier artículo del señalado bloque.

204. En consecuencia, no existió constreñimiento alguno a la facultad de debatir y votar de los senadores, por lo que en esta votación no se afectó el principio deliberativo que rige el trámite parlamentario. Como el solo hecho de haber utilizado la votación en bloque es insuficiente para viciar la constitucionalidad del trámite, el cargo no tiene vocación de prosperidad en cuanto hasta lo acá analizado.

205. Superado lo anterior, la plenaria procedió a dar discusión y votación, uno a uno, a los artículos con proposición de eliminación no avalada, que habían sido excluidos del bloque. Así, dio discusión y aprobación en forma individual a los artículos 8, 30, 49, 91, 207, 218, 293, 360, 351, 352, 353, 364, 370, 356 del entonces proyecto de ley, en la sesión del 2 de mayo y los artículos 371 y 329 en la sesión del 3 de mayo. Es importante resaltar que en las referidas votaciones se eliminaron los artículos 8, 207, 218, 353, 364, 371 y 329 del mencionado proyecto de ley. Esta circunstancia confirma lo señalado previamente, es decir, que sobre las proposiciones de eliminación formuladas se dio una verdadera discusión y debate, pues no solo se permitió la exclusión libre de artículos del bloque, sino que al realizar las votaciones individuales de los artículos excluidos, se aprobó la eliminación de al menos siete de tales artículos. Esta circunstancia evidencia que la deliberación y el debate fueron reales y efectivos.

206. Posteriormente, en la sesión del 3 de mayo de 2023, la plenaria del Senado procedió a la discusión y votación de los artículos con proposición modificatoria no avalada por el Gobierno, lo que corresponde a la segunda votación en bloque censurada en la demanda.

207. Con el fin de proceder con dicha votación, el coordinador ponente, senador John Jairo Roldán Avendaño, aclaró que debían aprobarse dos bloques de artículos, uno que requería mayoría absoluta y otro que no. Indicó que se trataba de “dos bloques: artículo 2°, artículo 11, artículo 13, artículo 16, artículo 29, artículo 32, 34, 36, 47, 51, 52, 59, 66, 178, 187, 190, 191, 193, 195, 199, 200, 203, 206, 213, 220, 221, 225, 228, 230, 248, perdón, 240, 242, 252, 276, 251, 288, 292, 310, 318, 321, 323, 335, 337, 341, 348, 365, 368, artículos 17 adicionales: 27, 39, 44, 45, 48, 56, 61, 71, 72, 79, 80, 87, 90, 92, 95, 97, 109, 114, 117, 123, 127, 128, 132, 135, 136, 139, 143, 144, Perdón 147, 150, 153, 163, 170, 177, 182, 185, 186, 194, 204, 209, 210, 219, 243, 244, 263, 266, 291, 317, 333, 342, 347, 350, 354, 357 y de este bloque, Presidente, 5 artículos para votación con mayoría absoluta”[183].

208. Antes de efectuar la votación de dichos artículos, el presidente del Senado manifestó lo siguiente: “el bloque que sigue es el de proposiciones no avaladas, que como ya se explicó ayer durante 7 horas, se intervino sobre ellas, pero además, el hecho de ser no avaladas y la ley y la jurisprudencia implica que hay que negarlas”[184]. Lo anterior por cuanto en el proceso de discusión del proyecto algunos senadores indicaron que el plan nacional de desarrollo se trataba de un proyecto de iniciativa legislativa exclusiva del Gobierno, por lo que sus modificaciones requerían del respectivo aval gubernamental.

209. En este momento, y antes de proceder a la votación, el senador Ciro Alejandro Ramírez Cortés solicitó excluir del bloque los artículos 153 y 291 para debatirlos en forma individual, a lo que el presidente del Senado indicó que: “Lo excluimos del bloque, con mucho gusto Senador, el 153 y 291, ahora los votamos cada uno por su cuenta, continúa la discusión sobre el bloque, artículos de proposiciones no avaladas, anuncio que va a cerrar, se queda cerrada. Señor Secretario, abra registro, el Coordinador ponente solicita votar no este bloque de proposiciones no avaladas como ordena la ley y la jurisprudencia para poder avanzar”[185]. También se excluyó del grupo el artículo 351 que fue aprobado individualmente en forma posterior[186].

210. Ese momento era el espacio formalmente indicado para que los senadores debatieran las referidas proposiciones y solicitaran la eventual exclusión adicional de otros artículos del mencionado bloque. No obstante, ningún senador efectuó manifestación adicional, ni elevó solicitud alguna de exclusión, punto en el que se debe agregar que la propia inactividad de los congresistas en el debate y votación de proposiciones no tiene la virtualidad de viciar el trámite legislativo.

211. Como consecuencia de lo anterior, se sometieron a votación las proposiciones modificatorias no avaladas respecto de los artículos: 2, 11, 13, 16, 17, 27, 29, 32, 34, 36, 39, 44, 45, 47, 48, 51, 52, 56, 59, 61, 66, 71, 72, 79, 80, 87, 90, 92, 95, 97, 109, 114, 117, 123, 127, 128, 132, 135, 136, 139, 143, 144, 147, 150, 163, 170, 177, 178, 182, 185, 186, 187, 190, 191, 193, 194, 195, 199, 200, 203, 204, 206, 209, 210, 213 219, 220, 221, 225, 228, 230, 240, 242, 243, 244, 251, 252, 263, 266, 276, 288, 292, 310, 317, 318, 321, 323, 333, 335, 337, 341, 342, 347, 348, 350, 354, 357, 365 y 368 del proyecto de ley 274 de 2023 Senado – 338 de 2023 Cámara, resultando negadas las referidas proposiciones con una votación de 24 votos por el sí contra 56 votos por el no[187]. Acto seguido fueron aprobados, con una votación de 59 votos por el sí contra 19 votos por el no[188], los textos como se habían incorporado en la ponencia.

212. Como puede advertirse, en la segunda votación censurada en la demanda, hubo una menor deliberación en la discusión y aprobación del bloque de artículos. A pesar de esto, la Sala Plena encuentra que en esta votación no se configuró una elusión del debate porque existieron las oportunidades formales y materiales para que los senadores (i) explicaran sus proposiciones y (ii) excluyeran de la votación en bloque los artículos con proposiciones que se habían integrado en este, como efectivamente ocurrió con los artículos 153 y 291 por solicitud del senador Ciro Alejandro Ramírez Cortés y, posteriormente, con el artículo 351. De manera que la Sala no advierte que se hubieran desconocido los principios que rigen la aprobación de las leyes, en particular la del plan nacional de desarrollo y, por tanto, no se materializó la alegada elusión del debate formulada en la demanda.

213. En conclusión, frente al cargo analizado, la Sala estima que en esta oportunidad no existió elusión del debate por las siguientes razones. En primer lugar, porque existieron dos oportunidades para deliberar sobre las proposiciones analizadas, esto es, cuando se abrió el segundo debate del proyecto, momento en que los congresistas explicaron varias de sus proposiciones sin aval, y cuando se configuraron efectivamente los bloques, como se explicó anteriormente. En segundo lugar, porque la votación en bloque de las proposiciones, tanto de eliminación como de modificación, se trató de una metodología adoptada por votación de la plenaria y no obedeció a la imposición de la presidencia, ni configuró una forma de afectar los derechos de las minorías, ni de coartar el debate parlamentario. En tercer lugar, porque se permitió la libre exclusión de artículos de los bloques cuando existió desacuerdo, por lo que se hizo un uso racional del mecanismo de votación en bloque. Lo anterior comportó que las decisiones censuradas correspondieran a una especie de “votaciones residuales” de aquellos artículos que los senadores decidieron no tramitar individualmente.

214. En consecuencia, la Corte declarará la constitucionalidad de los artículos 2, 10, 12, 15, 16, 23, 30, 31, 32, 36, 38, 40, 44, 45, 46, 49, 50, 51, 53, 54, 56, 57, 58, 62, 65, 66, 67, 68, 73, 74, 79, 80, 86, 88, 89, 96, 98, 99, 102, 103, 106, 108, 117, 123, 125, 126, 130, 133, 136, 140, 143, 144, 147, 151, 152, 153, 156, 160, 163, 165, 167, 170, 184, 191, 198, 199, 205, 208, 209, 210, 213, 214, 215, 216, 218, 219, 220, 223, 224, 225, 226, 227, 229, 230, 232, 235, 236, 239, 244, 245, 246, 251, 255, 257, 266, 269, 272, 273, 274, 279, 281, 282, 296, 307, 321, 328, 339, 348, 350, 353, 357, 358, 359, 362, 364, 366 y 367 de la Ley 2294 de 2023, por no haberse configurado una violación del artículo 157 de la Constitución Política frente a su aprobación por la alegada elusión del debate parlamentario.