SENTENCIA T-434 DE 2025

A.          Competencia

114.       Esta Sala de Revisión es competente para proferir sentencia en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86.2 y 241.9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto del 29 de abril de 2025 expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Cuatro, que dispuso la acumulación y el estudio de los expedientes T-10.965.733, T-10.970.674 y T-10.984.643.

B.           Análisis de los requisitos de procedencia en los casos concretos

(i)          Legitimación por activa

115.       De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección preferente e inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados. En este caso, las acciones de tutela fueron presentadas directamente por los señores Helena (T-10.965.733), Daniela (T-10.970.674) y Esteban (T-10.984.643), a nombre propio, siendo titulares de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados con ocasión de las decisiones de la UNP, sobre el retiro o la disminución de las medidas de protección.

(ii)             Legitimación por pasiva

116.       La legitimación en la causa por pasiva hace referencia a la aptitud legal de la autoridad o, excepcionalmente el particular[55], contra quien se dirige el amparo, para ser llamado a responder por la alegada vulneración o amenaza del derecho fundamental. En el asunto bajo estudio, las acciones de tutela se instauraron en contra de la UNP, entidad a la cual se le pueden exigir las acciones necesarias para poner fin a la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, pues a ella le atribuyen las presuntas omisiones en el proceso de evaluación del riesgo. Lo anterior, en la medida en que dentro de las funciones de dicha entidad se encuentra la de definir y modificar las medidas se seguridad de quienes son titulares de una garantía especial de protección por parte del Estado[56]. En consecuencia, se satisface el requisito de legitimación en la causa por pasiva.

117.       De otro lado, mediante auto de fecha 28 de julio de 2025, el magistrado sustanciador vinculó en calidad de terceros con interés en el trámite de la referencia al CERREM y a la Fiscalía General de la Nación. Sobre el particular, la Sala considera que la primera entidad carece de personería jurídica propia, toda vez que es un órgano interinstitucional de la UNP, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2.4.1.2.38 del Decreto 1066 de 2015[57]; mientras que, la segunda entidad carece de competencia para evaluar el nivel de riesgo de los tutelantes y para determinar la procedencia de las medidas de protección en cada uno de los casos concretos.

118.        En consecuencia, la Sala desvinculará del presente trámite al CERREM y a la Fiscalía General de la Nación. Por lo demás, la Sala advierte que tanto el Juzgado Laboral (T-10.970.674), como el Juzgado de Ejecución (T-10.984.643) en las decisiones de primera instancia, desvincularon del trámite de tutela a las entidades que fueron llamadas como terceros con interés, razón por la que, esta Sala considera que no es necesario emitir un pronunciamiento adicional sobre el particular.

(iii)          Inmediatez

119.       Este tribunal ha expuesto que el propósito de la acción de tutela es asegurar la protección inmediata de los derechos fundamentales, como se infiere de lo previsto en el artículo 86 de la Constitución. Esto significa que este instrumento judicial, por querer del Constituyente, corresponde a un medio de defensa previsto para dar una respuesta oportuna, en aras de garantizar la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza, lo que se traduce en la obligación de procurar su ejercicio dentro de un plazo razonable, pues de lo contrario no se estaría ante el presupuesto material para considerarlo afectado[58].

120.       Si bien la Constitución y la ley no establecen un término de caducidad, en la medida en que lo pretendido con el amparo es la protección concreta y actual de los derechos fundamentales, la jurisprudencia ha señalado que le corresponde al juez de tutela –en cada caso en concreto– verificar si el plazo fue razonable. Para tal efecto, deben considerarse las circunstancias personales del actor, su diligencia, sus posibilidades reales de defensa y el surgimiento de derechos de terceros[59]. Este cálculo se realiza entre el momento en que se genera la actuación que causa la vulneración o amenaza del derecho y aquél en la que el presunto afectado acude al amparo para solicitar su protección.

121.       En el caso concreto, en el expediente T-10.965.733, el acto administrativo que la señora Helena considera contrario a sus derechos fundamentales es la Resolución, que fue confirmada mediante Resolución y notificada el 1° de abril de ese año[60]. La acción de tutela se interpuso el 2 de diciembre siguiente[61], es decir, ocho (8) meses después de que quedó en firme la decisión que finalizó las medidas de protección inicialmente otorgadas.

122.       No obstante, la Sala advierte que, para la fecha de presentación de la tutela de la referencia, tanto la accionante como la UNP pusieron en conocimiento que se encontraba en curso un nuevo trámite de valoración del riesgo bajo la orden de Trabajo OT XXX. En tal sentido, se puede concluir que la accionante ha sido diligente en la defensa de sus derechos fundamentales, dado que ha desplegado oportunamente actuaciones tendientes a su protección[62].

123.       De otro lado, respecto del expediente T-10.970.674, el acto administrativo que la señora Daniela cuestiona es la Resolución, mediante la cual se disminuyó su esquema de protección, confirmada a través de la Resolución y notificada el 17 de octubre del mismo año[63]. La acción de tutela se interpuso el 22 de noviembre siguiente, esto es, al mes siguiente de que quedó en firme la decisión cuestionada, término que la Corte considera razonable para su interposición.

124.       Finalmente, sobre el expediente T-10.984.643, el acto administrativo que el señor Esteban señala como objeto de cuestionamiento es la Resolución, que ordenó el desmonte del esquema de seguridad que le había sido asignado, la cual fue discutida mediante recurso de reposición que se encontraba en trámite en la fecha de interposición de la presente acción (22 de noviembre de 2024). En consecuencia, la Sala considera que la demanda de tutela también cumple con el requisito de inmediatez, comoquiera que la solicitud fue presentada al mes siguiente de que la UNP profiriera la decisión, en la que definió que el actor se encuentra en un nivel de riesgo ordinario.

(iv)           Subsidiariedad

125.       De acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 6 del Decreto Ley 2591 de 1991, el requisito de subsidiariedad se sujeta a una regla general, por virtud de la cual la acción de tutela es improcedente siempre que exista un mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para resolver el problema jurídico sometido a decisión y no exista el riesgo de que opere un perjuicio irremediable respecto de los derechos alegados. A partir de este mandato, surgen dos reglas que operativizan su aplicación práctica, a saber: (i) el amparo es procedente de forma definitiva, si no existen medios judiciales de protección que sean idóneos y eficaces para resolver el asunto sometido a consideración del juez; y (iii) el amparo es procedente de manera transitoria, cuando la persona disponga de dichos medios, pero exista la posibilidad de que se configure un perjuicio irremediable. En este caso, la protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte del juez ordinario[64].

126.       Un mecanismo judicial es idóneo, si es materialmente apto para resolver el problema jurídico planteado y es capaz de producir el efecto protector de los derechos fundamentales. Por su parte, es eficaz, cuando permite brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados[65]. Lo anterior implica que el juez constitucional no puede valorar la idoneidad y la eficacia del medio de defensa judicial en abstracto. Por el contrario, debe determinar si, de acuerdo con las condiciones particulares del accionante y los hechos y circunstancias que rodean el caso, dicho medio le permite ejercer la defensa de los derechos que estima vulnerados de manera oportuna e integral[66].

127.       Por su parte, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el perjuicio irremediable se caracteriza por ser (i) inminente, es decir, que la lesión o afectación al derecho está por ocurrir; (ii) grave, esto es, que el daño del bien jurídico debe ser de una gran intensidad; (iii) urgente, en tanto que las medidas para conjurar la violación o amenaza del derecho se requieren con rapidez; e (iv) impostergable, porque se busca el restablecimiento de forma inmediata[67].

128.       En criterio de esta Sala de Revisión, si bien en principio la acción de tutela no resulta procedente frente a las decisiones de la UNP relacionadas con los esquemas de protección, toda vez que tales actos administrativos pueden ser controvertidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, también es cierto que este Tribunal ha señalado que esas controversias trascienden el examen de mera legalidad, cuando comprometen de manera directa la salvaguarda urgente de la vida y la seguridad personal de los accionantes. En esta medida, exigir a los solicitantes que acudan exclusivamente a la vía contenciosa resulta desproporcionado, ya que su situación de riesgo podría agravarse durante el prolongado tiempo que demandan dichos trámites, incluso en presencia de solicitudes de medidas cautelares. Además, en este ámbito se impone al Estado el deber de brindar una respuesta inmediata y eficaz, por lo que la acción de tutela, en escenarios como el expuesto, se torna en un mecanismo definitivo de protección[68].

129.       En los casos bajo examen, se presenta precisamente la hipótesis exceptiva previamente mencionada, toda vez que, en los tres casos acumulados, se demanda la ocurrencia de hechos que tendrían la capacidad de afectar, de forma irreversible, la vida y seguridad personal de los accionantes, tanto por las amenazas recibidas de forma directa como por los ataques que han tenido en sus bienes y en la integridad de varias de sus personas cercanas. Por esta razón, se considera cumplido el requisito de subsidiariedad, ya que no existe otro medio de defensa judicial que brinde la misma idoneidad que la acción de tutela, para dar respuesta a las controversias planteadas.

130.       Además, resulta relevante destacar que los accionantes de los expedientes bajo radicado T-10.970.674 y T-10.984.643 ostentan la calidad de sujetos de especial protección constitucional. En efecto, la señora Daniela (i) es una persona adulta mayor de 64 años, (ii) cuenta con una trayectoria de más de veinte años como líder social, y (iii) presenta un grave deterioro de su salud mental, el cual fue diagnosticado por la Fiscalía General de la Nación en concepto psicológico del 11 de noviembre de 2024, en el que se documenta un cuadro de depresión, ansiedad, trastornos de pánico, insomnio, pesadillas, alteraciones en los hábitos alimenticios y estado de alerta permanente. Por su parte, el señor Esteban goza de reconocida trayectoria como líder social en el ámbito gremial, cultural y político del municipio, y ha ocupado cargos públicos de relevancia. En consecuencia, la Sala estima que estas circunstancias refuerzan las razones de falta de idoneidad y eficacia del mecanismo judicial ordinario, en los casos bajo examen.

C.          Problema jurídico y estructura de la decisión

131.       Conforme con lo expuesto, la Sala deberá determinar: ¿si la UNP vulneró los derechos a la seguridad personal y al debido proceso de los accionantes, al expedir los actos administrativos mediante los cuales evaluó sus niveles de riesgo y, con base en ellos, modificó o retiró las medidas de protección previamente otorgadas, según se alega, sin una motivación suficiente, por cuanto no tuvo en cuenta las distintas amenazas y elementos contextuales de cada caso?

132.       Para resolver el problema jurídico planteado, esta Sala Sexta de Revisión (i) reiterará la jurisprudencia sobre el derecho a la libertad personal, (ii) así como sobre el alcance del debido proceso administrativo y el procedimiento de calificación del riesgo a cargo de la UNP. Luego, (iii) se pronunciará sobre la ruta ordinaria de protección individual que asume la citada entidad; (iv) hará una breve referencia a la jurisprudencia sobre la protección de los líderes sociales; y (v) resolverá los casos concretos.

D.           Derecho a la libertad personal. Reiteración de jurisprudencia

133.       La jurisprudencia constitucional ha precisado que la seguridad personal tiene una triple connotación, en tanto se constituye como un valor constitucional, un derecho colectivo y un derecho fundamental.

134.       Así, el fundamento constitucional del derecho a la seguridad personal se encuentra, de una parte, en el preámbulo de la Constitución que expresa la voluntad del pueblo soberano de asegurar la vida, la convivencia y la paz; y, de otra, en el artículo 2, que asigna a las autoridades la obligación de proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. A partir de estas disposiciones, la jurisprudencia ha admitido que la seguridad constituye un eje esencial del orden público, en tanto brinda “las condiciones necesarias para el ejercicio de todos los derechos y libertades fundamentales por parte de las personas que habitan el territorio nacional”[69].

135.       En su dimensión de derecho colectivo, la seguridad personal se predica de todos los miembros de la sociedad que pueden verse afectados “por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el conglomerado social, como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (Art. 88, C.P.)”[70].

136.       En cuanto a su connotación de derecho fundamental, la seguridad personal es un derecho innominado y autónomo. Aunque no aparece expresamente consagrado en el Título II de la Constitución, la Corte ha admitido su existencia en virtud de su estrecha relación con la dignidad humana (CP art. 1) y con el deber estatal de garantizar el goce efectivo de los derechos a la vida e integridad personal (CP arts. 2 y 11). Asimismo, este derecho encuentra respaldo en diversos instrumentos internacionales de derechos humanos que, conforme con el artículo 93.1 del Texto Superior, integran el bloque de constitucionalidad, tales como la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 7.1), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 9.1) y la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 3). En su carácter fundamental, la seguridad personal faculta a las personas a exigir de las autoridades una protección adecuada frente a amenazas que exceden los niveles de riesgo que razonablemente deben asumirse en la vida en sociedad, esto es, cuando se trata de riesgos extraordinarios o extremos que trascienden los ordinarios de la cotidianidad[71].

137.       En este sentido, el riesgo al que se refiere la protección del derecho a la seguridad personal debe entenderse, con mayor exactitud, como amenaza, pues no basta con la mera existencia de una contingencia o la posibilidad abstracta de un daño, sino que debe concurrir alguna manifestación o señal que permita suponer que la integridad de la persona se encuentra en peligro, más allá de las dificultades inherentes a la convivencia social. En consecuencia, la sola presencia de un riesgo —concebido como la posibilidad de que un evento ocurra o no— no configura por sí mismo la vulneración del derecho, se requiere, además, la verificación de amenazas concretas, entendidas como señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder, esto es, hechos reales que impliquen una alteración efectiva del goce pacífico de la tranquilidad y hagan prever que la integridad o la libertad de la persona corren un verdadero peligro[72].

138.       La jurisprudencia de las distintas salas de revisión ha identificado cinco niveles de riesgo: (i) mínimo, asociado únicamente a contingencias naturales como la muerte o la enfermedad; (ii) ordinario, propio de las situaciones a las que se enfrentan en igualdad de condiciones todos los miembros de la sociedad; (iii) extraordinario, referido a un riesgo que “ninguna persona tiene el deber de soportar”, conforme con el principio de distribución equitativa de las cargas públicas; (iv) extremo, caracterizado por una amenaza a la vida o a la integridad personal que, además de extraordinaria, es grave e inminente; y (v) consumado, que implica la materialización del riesgo y, con ello, la vulneración efectiva de los derechos fundamentales del individuo. Sin embargo, de estos niveles, el Decreto 1066 de 2015 (que actualmente regula la materia) acogió parcialmente la citada clasificación, reconociendo los riesgos en tres categorías: ordinario, extraordinario y extremo[73].

139.       La Corte ha sostenido, de manera reiterada, que del derecho a la seguridad personal se desprenden siete obligaciones específicas de respeto, protección y garantía a cargo de las autoridades estatales[74]. Dichas obligaciones delimitan el ámbito de protección de este derecho y se concretan así:

140.       En consecuencia, quien alega la vulneración de sus derechos a la seguridad personal, a la vida o a la integridad física y solicita protección estatal debe acreditar, al menos de manera sumaria, que se encuentra expuesto a una amenaza y que está en una situación de vulnerabilidad o especial exposición respecto de su posible materialización. Sin embargo, corresponde al Estado la responsabilidad principal de determinar la naturaleza y la intensidad de la intimidación, con el fin de definir e implementar los medios de protección idóneos, específicos, adecuados y suficientes para evitar la concreción del daño.

E.           Alcance del debido proceso administrativo y del procedimiento de calificación de riesgo a cargo de la UNP

141.       De acuerdo con el Decreto 1066 de 2015, la competencia para determinar el nivel de riesgo al que se encuentra expuesta una persona y adoptar las medidas necesarias para su protección corresponde a la UNP, a través del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM). En ejercicio de esta función, y en atención al artículo 29 del Texto Superior, la UNP debe garantizar el respeto al debido proceso, lo que implica observar de manera oportuna las siguientes obligaciones: (i) identificar y valorar el riesgo extraordinario a partir de estudios contextuales y técnicos sobre la situación individual del afectado; (ii) definir e implementar medidas de protección adecuadas, suficientes y eficaces para evitar la concreción de la amenaza; (iii) realizar evaluaciones periódicas tanto del riesgo como de las medidas adoptadas; (iv) mitigar los efectos de las amenazas que lleguen a materializarse; y (v) abstenerse de adoptar decisiones que generen nuevos riesgos o incrementen los ya existentes[75].

142.       Así, las medidas de protección que se adopten deben ajustarse a las circunstancias concretas de riesgo a las que se enfrenta la persona y considerar, además, su situación particular. En esta dirección, esta Corte ha señalado que la evaluación, valoración, determinación y resolución de las solicitudes orientadas a definir la protección de quienes aspiran a ser beneficiarios del programa de protección del Estado deben sustentarse en estudios técnicos y especializados que fundamenten las decisiones adoptadas y, en su caso, justifiquen la necesidad de implementar determinadas medidas. Lo anterior, en tanto el proceso de verificación debe salvaguardar el derecho al debido proceso de los beneficiarios, lo que impone a las entidades competentes el deber de argumentar de manera adecuada y técnica las decisiones de otorgar, modificar o suprimir las medidas de seguridad[76].

143.       Este deber impone a la UNP la obligación de motivar de manera clara, suficiente y específica los actos mediante los cuales evalúa el riesgo de una persona y decide instaurar, modificar o disminuir las medidas de protección que se le hayan otorgado, pues solo bajo estas condiciones el interesado dispone de una posibilidad real de conocer y controvertir las razones que sustentan la decisión de la entidad sobre la necesidad de adoptar o no mecanismos orientados a garantizar su seguridad. En consecuencia, las decisiones de la UNP deben, como mínimo: (i) identificar todas las circunstancias y elementos relevantes en la valoración del nivel de riesgo; (ii) efectuar un análisis integral y pormenorizado de dichos factores, apoyado en estudios técnicos que determinen su naturaleza, alcance e intensidad; (iii) exponer de manera razonada los fundamentos por los cuales procede o no implementar medidas individuales de seguridad; (iv) precisar las acciones de prevención a adoptar; y (v) justificar por qué estas resultan idóneas para salvaguardar efectivamente la seguridad del interesado[77].

144.       Conforme con lo anterior, en múltiples oportunidades, la Corte ha amparado el derecho al debido proceso de personas a quienes se les negó o modificó el esquema de protección, sin brindarles información completa sobre el porcentaje de riesgo asignado o las razones que fundamentaron tal decisión. Del mismo modo, ha encontrado la vulneración del citado derecho, cuando la UNP no ha justificado de manera suficiente las medidas adoptadas, o cuando ha sustentado sus conclusiones en la mera existencia de procesos penales en curso sin decisión de fondo, restando con ello credibilidad o gravedad a las denuncias presentadas por los solicitantes. En tales escenarios, esta Corporación ha ordenado a la UNP emitir una nueva resolución que observe los parámetros fijados por la jurisprudencia constitucional y garantice plenamente el derecho al debido proceso de los accionantes[78].

F.       Ruta ordinaria de protección individual a cargo de la UNP

145.       Con el propósito de calificar cada uno de los niveles de riesgo (ordinario, extraordinario y extremo), la UNP agrupó y sistematizó la “matriz de calificación del riesgo”, la cual está integrada por tres ejes: (i) amenaza, (ii) riesgo específico y (ii) vulnerabilidad, y cuyo propósito es garantizar una definición objetiva y técnica del nivel de riesgo de una persona. Sin embargo, esta Corte ha aclarado que ello no significa que la calificación del riesgo sea un ámbito ajeno al juez de tutela, en la medida en que se han identificado falencias en algunas de las decisiones emitidas por dicha entidad[79].

Matriz de calificación del riesgo. Elaborada a partir de la sentencia T-258 de 2025, que reiteró la sentencia SU-546 de 2023

146.       El universo de beneficiarios de los esquemas de seguridad se clasifica en dos grandes grupos: (i) quienes reciben protección en razón del cargo, comenzando con el Presidente de la República y otros servidores públicos de las distintas ramas del poder y entidades públicas; y (ii) los particulares que reciben protección debido a su riesgo extraordinario o extremo, donde se encuentran las personas que conocemos como líderes sociales y defensores de derechos[80].

147.       Acorde con el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, el procedimiento ordinario ante la UNP tiene seis etapas: (i) recepción de la solicitud (numeral 1); (ii) evaluación del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información, CTAR (numeral 3); (iii) examen del Grupo de Valoración Preliminar, GVP (numeral 4); (iv) recomendación del CERREM (numeral 5); (v) expedición del acto administrativo (numerales 6 y 7); y (vi) seguimiento y reevaluación (numerales 8, 9 y 10). Además, en los artículos 2.4.1.2.44, 2.4.1.2.45 y 2.4.1.2.46 del citado Decreto, se establecen las causales y procedimientos para valorar las medidas de protección. Por regla general, la UNP tiene la obligación de revaluar, anualmente, el nivel de riesgo del beneficiario. Sin embargo, en eventos especiales, por lo general, por ocurrencia de hechos nuevos, puede procederse en ese sentido antes de que finalice dicho periodo[81].

148.       El resultado de este procedimiento es el acto administrativo en el que se reconocen, modifican o niegan las medidas de protección, las cuales pueden ser de cinco tipos:

Medidas de protección reguladas en el Decreto 1066 de 2015. Elaborado a partir de la sentencia T-258 de 2025, que reiteró la sentencia T-432 de 2024

149.       Si bien la Corte ha admitido que la UNP es la entidad que tiene la competencia, el talento humano y el conocimiento técnico para determinar el nivel de riesgo de una persona y las medidas de protección a adoptar, también ha señalado que esto supone que previamente la entidad ha identificado suficientemente el riesgo en que se encuentra la persona. Para ello debe valorar de manera técnica y específica las particularidades del caso y el contexto en que se encuentra. Todas estas consideraciones deben finalmente plasmarse en el acto administrativo que define la situación, de manera tal que el solicitante entienda el razonamiento que siguió la entidad y pueda controvertir los argumentos que no comparta[82].

G.               Deber de protección del Estado a los líderes sociales. Reiteración de jurisprudencia

150.       Este Tribunal ha señalado que los líderes sociales y defensores de derechos humanos, así como las organizaciones que estos conforman, desempeñan un papel esencial en la consolidación de la democracia participativa y en la promoción de los derechos humanos dentro del Estado Social de Derecho y de las sociedades democráticas. El ejercicio de este liderazgo constituye, en sí mismo, una manifestación de la democracia participativa protegida por la Constitución y la jurisprudencia de esta Corte, por esa razón, se les ha reconocido el carácter de sujetos de especial protección constitucional y se ha procurado garantizar sus derechos fundamentales, en particular la vida, la integridad, la seguridad personal y el debido proceso. La naturaleza de la labor que realizan y los riesgos inherentes a dicha actividad hacen indispensable la intervención del Estado para proveer medidas efectivas de protección[83].

151.       En la sentencia T-469 de 2020, la Corte admitió que los líderes sociales y/o defensores de derechos humanos son personas reconocidas en sus comunidades por orientar diversos procesos colectivos, tales como la protección del medio ambiente, la recuperación del territorio, la participación política o la reivindicación de los derechos de las víctimas del conflicto armado. En consecuencia, este Tribunal ha resaltado que el ejercicio del liderazgo social y la defensa de los derechos humanos suele desarrollarse en contextos marcados por la violencia endémica derivada del conflicto armado interno y de otras situaciones de amenaza. De manera que, quienes asumen estas tareas, se encuentran expuestos a un peligro constante, lo que impone al Estado el deber de actuar de manera proactiva para garantizarles: (i) la protección de su vida, seguridad e integridad personal, y (ii) la posibilidad de desempeñar sus actividades sin ser objeto de intimidación, miedo o censura[84].

152.       Para garantizar los derechos de estas personas, la Corte ha previsto que los líderes sociales y defensores de derechos humanos son sujetos de especial protección constitucional. Esta condición implica que, si bien la sociedad en general debe propender por su seguridad, es el Estado quien asume un deber reforzado de protección, particularmente respecto de los derechos a la vida, la integridad, la seguridad personal y el debido proceso. En efecto, la naturaleza de la labor que desarrollan y los riesgos inherentes a su ejercicio hacen indispensable una intervención especial y efectiva del Estado orientada a brindarles medidas adecuadas de protección[85].

153.       En virtud de este reconocimiento, la jurisprudencia también ha precisado que sobre ellos recae el enfoque diferencial, ello supone, entre otros aspectos, una presunción de riesgo. Esta presunción implica, de un lado, que la UNP asuma la carga probatoria y adopte un papel diligente y proactivo en la verificación del riesgo que afecta a estas personas, el cual solo puede ser desvirtuado mediante estudios técnicos y rigurosos de seguridad y, del otro, que si persiste una duda razonable sobre el nivel de amenaza, en aplicación del principio pro persona, la interpretación debe ser favorable a la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad y a la seguridad. Esta exigencia cobra especial relevancia cuando se trata de personas que ya contaban con un esquema de protección derivado de la acreditación de un riesgo extraordinario[86].

H.          Solución de los casos concretos

154.       Expediente T-10.965.733. La UNP vulneró los derechos al debido proceso y a la seguridad personal de la señora Helena. Tal como se señaló en los antecedentes, la señora Helena interpuso acción de tutela, al considerar vulnerados sus derechos al debido proceso y a la vida, toda vez que la UNP ordenó la terminación de las medidas de protección otorgadas (esquema de seguridad tipo 2), pese a las amenazas que afirma haber recibido en su contra.

155.       Sobre el particular, la entidad accionada señaló que en la Resolución  y, en la Resolución que la confirmó, la evaluación del riesgo de la accionada se “tuvo que interrumpir”[87], debido a que no ostentaba el cargo por el cual fueron implementadas las medidas de seguridad. De manera que no cumplía con el requisito de población objeto y, por lo tanto, no se encontraba enmarcada en las categorías poblacionales de protección del Decreto 1066 de 2015.

156.       Esta Sala de Revisión no desconoce que el artículo 2.4.1.2.46 del Decreto 1066 de 2015 establece como causal de finalización de las medidas de protección el “7. (…) vencimiento del período, dejación del cargo, o variación de la población objeto por la cual fue adoptada la medida o su prórroga”. Sin embargo, ello no implica que, de manera automática, desaparezcan las condiciones de riesgo que dieron lugar a su otorgamiento.

157.       Lo anterior cobra especial relevancia si se toma en consideración que la señora Helena, en el escrito de tutela, manifestó que desde la terminación de su vinculación con la J ha sido víctima de amenazas directas y telefónicas, hecho que corresponde con la información suministrada en sede de revisión por parte de la FGN, mediante la cual indicó que actualmente se encuentra activa y en etapa de indagación, la investigación relativa a las amenazas que ha sufrido la accionante.

158.       En este escenario, al efectuar el estudio de valoración, la UNP omitió realizar un análisis integral que articulara tanto la situación actual de la accionante como los antecedentes relevantes de su trayectoria pública. En particular, dejó de considerar factores determinantes para identificar la existencia de un riesgo persistente y extraordinario, a partir de circunstancias como (i) su desempeño como XXX en la J, en el marco de investigaciones de alta sensibilidad contra actores armados ilegales y responsables de graves violaciones a los derechos humanos, y (ii) las amenazas recibidas con posterioridad a dicha vinculación. Así las cosas, al no integrar estos elementos, el análisis técnico careció de calidad y suficiencia, pues desconoció que los riesgos derivados del ejercicio de funciones públicas en contextos de violencia no se extinguen con la desvinculación del cargo; por el contrario, es razonable que la amenaza se prolongue o incluso se intensifique, dado que el exfuncionario puede ser percibido como un objetivo más vulnerable ante la ausencia de respaldo institucional.

159.       En su lugar, la Sala advierte que la UNP aplicó la causal de finalización del esquema de seguridad asignado, sin realizar un análisis adicional sobre la situación particular de la beneficiaria, pese a que el parágrafo 3 del referido artículo 2.4.1.2.46 del Decreto 1066 de 2015 dispone que: “el director de la Unidad Nacional de Protección podrá, de manera excepcional, interrumpir el procedimiento de la finalización de las medidas de protección de un protegido del programa, con el fin de evitar daños irreparables y en aras de salvaguardar el derecho a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad personal del protegido”[88]. Por consiguiente, la accionada no hizo una verificación mínima sobre el impacto que supondría la finalización del esquema de seguridad en la señora Helena.

160.       En este orden de ideas, se destaca que la UNP no revisó si el porcentaje de nivel de riesgo de la accionante se había modificado, con ocasión de la terminación del cargo de XXX ante la J, sino que se limitó a suspender la verificación de dicho competente, por la sola circunstancia de que la actora ya no se encontraba en el cargo que originó las medidas de protección, argumento que fue corroborado por la entidad demandada en su intervención en sede de revisión, al afirmar que, para el año 2023, mediante orden de trabajo OT XXX, se adelantó un nuevo estudio de nivel de riesgo en el que se evidenció que la evaluada “había sido declarada como insubsistente al cargo de [XXX] de la [J], por lo que se concluyó que la evaluada dejo su cargo por el cual estaba siendo evaluada en el programa de protección de la UNP, motivo por el cual se sugirió la inactivación definitiva por la causal por vencimiento del periodo, dejación del cargo o variación de la población, objeto por la cual fue adoptada la medida o su prórroga”[89] (énfasis añadido).

161.       Esta omisión también fue advertida por la accionante en el formulario de solicitud de inscripción para el programa de prevención y protección de la UNP, que diligenció el 15 de marzo de 2024 y que dio origen a la orden de trabajo OT XXX, ahí afirmó que: “el año pasado recibí amenazas de muerte por medio de mensaje de texto a mi celular y esto ha continuado, también fui abordada por un motorizado en el parque de la parte exterior del conjunto donde vivo quien se dirigió al centro del mismo parque donde me encontraba y me colocó la moto de frente, venía vestido todo de negro y con el casco el cual no me permitió verle la cara, solo me dijo buenas noches doctora, yo quedé muy impactada (…) de toda esta situación fue informado el funcionario que el año anterior inició el proceso de evaluación del riesgo pero hasta el día de hoy no obtuve respuesta del mismo, teniendo en cuenta que el funcionario no lo terminó y lo único que presentó en su informe fue la desvinculación del cargo sin hacer un análisis concreto y definitivo de mi situación actual de riesgo”[90] (énfasis añadido).

162.       No obstante lo anterior, la Sala evidencia que en la última evaluación del riesgo con ocasión de la orden de trabajo OTXX, la UNP no le dio a conocer a la actora cuál era su porcentaje de riesgo, sino que solo se refirió de forma abstracta a la categoría de “riesgo ordinario”. En efecto, la demandada expuso en el acto administrativo que “el citado cuerpo colegiado en virtud a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 2.4.1.2.38C de la norma pluricitada, validó el nivel de riesgo del (de la) señor (a) [Helena], como ORDINARIO”[91].

163.       Dichas omisiones han generado una vulneración al derecho fundamental al debido proceso de la accionante, pues al prescindir de la correcta definición del porcentaje del nivel de riesgo, parámetro identificado por la Corte como integrante del deber de motivación de las decisiones sobre las medidas de protección[92], se le impidió a la señora Helena conocer y controvertir las razones del acto administrativo que considerara contrarias a su seguridad personal. En este sentido, aunque la Sala no desconoce que el esquema de protección de la señora Helena no fue desmontado sino hasta el año 2025[93], dicha circunstancia no obedeció a una verificación real y concreta de su situación, sustentada en estudios técnicos, sino a trámites internos de la UNP.

164.       Sobre estas omisiones, los jueces de instancia no se pronunciaron, pues se limitaron a declarar la improcedencia de la acción de tutela dado que aún se encontraba pendiente la revisión de la valoración del riesgo de la accionante mediante la orden de trabajo OT XXX. En consecuencia, pasaron por alto examinar el incumplimiento de la UNP sobre la carga de motivación de las resoluciones demandadas, las cuales debían contener una valoración objetiva del nivel de riesgo en el que se encontraba la accionante, al momento de finalizar su vinculación con la J, e informar a la beneficiaria sobre la disminución del mismo.

165.       Finalmente, es importante aclarar que, en todo caso, la Sala observa que en la última valoración de riesgo practicada a la accionante mediante la orden de trabajo OT XXX, la UNP centró su análisis en la situación actual derivada de su calidad de funcionaria pública y, en particular, en el ejercicio de las funciones propias del cargo de XXX[94]. Sin embargo, la entidad omitió examinar de manera específica el alcance del riesgo que podía generarse a partir de su desvinculación del cargo de XXX ante la J, circunstancia que fue precisamente la que dio origen a las amenazas denunciadas por la accionante y que, por lo tanto, resultaba indispensable valorar para determinar la persistencia o agravación de las condiciones de riesgo que justificaban la continuidad del esquema de protección.

166.       Lo anterior, se puede advertir si se toma en consideración que en el expediente administrativo de la mencionada orden de trabajo se dejó constancia que “la evaluada manifiesta que en marzo de 2024 después de un viaje a Cúcuta le llegó un mensaje de texto diciendo ‘doctorcita no la hemos olvidado, sabemos de sus paseos el último en Cúcuta, siga hablando de nosotros, decidimos de último sapa”[95]. Sin embargo, la entidad demandada en la matriz de riesgo, al realizar el análisis de evaluación de la amenaza, señaló que éstas existían, pero que las mismas tenían baja inminencia y que el riesgo específico no se configuró respecto de los derechos a la vida, a la integridad, a la libertad y a la seguridad personal, debido a que la accionante se desempeña actualmente como funcionaria pública[96].

167.       En conclusión, esta Sala de Revisión advierte que la UNP debió adoptar un enfoque técnico y contextualizado en la evaluación del riesgo, que no se limitara a describir la situación actual de la accionante, sino que integrara los antecedentes de su actividad pública y el impacto que estos pueden tener en la potencialidad de causarle un daño. De ahí que, se considera que la demandada vulneró los derechos a la seguridad personal y al debido proceso de la señora Helena, al no haber adelantado una valoración objetiva y completa del impacto que la terminación de su cargo como XXX ante la J generaba en su situación de riesgo, es decir, sin precisar el porcentaje de riesgo correspondiente, ni examinar cómo su desvinculación –circunstancia que fue el origen de las amenazas denunciadas– podía agravar o mantener las condiciones que justificaban la protección inicial. Por lo tanto, se revocará la sentencia proferida por el Tribunal, que a su vez confirmó la sentencia adoptada por el Juzgado, para, en su lugar, amparar los derechos fundamentales a la seguridad personal y al debido proceso de la señora Helena.

168.       En consecuencia, se ordenará a la UNP que, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia, realice un nuevo estudio técnico, integral e individualizado del nivel de riesgo de la señora Helena. En particular, la entidad deberá valorar el impacto que la terminación de su cargo como Fiscal ante la Jurisdicción Especial para la Paz generó en su situación de riesgo, así como las amenazas directas y recientes que ha informado y que, por virtud de esta orden, le llegue a informar a la entidad accionada. Igualmente, deberá precisar el porcentaje del nivel de riesgo, exponer de manera razonada los fundamentos de la decisión y justificar por qué las medidas que se adopten resultan idóneas, suficientes y proporcionales para garantizar la vida, integridad y seguridad personal de la accionante. Hasta tanto se expida dicho estudio y se adopte una decisión debidamente motivada, la UNP deberá mantener vigente el esquema de seguridad que le había asignado y que fue objeto de reclamación a través del presente amparo.

169.       Expediente T-10.970.674. La UNP vulneró los derechos al debido proceso y a la seguridad personal de la señora Daniela. Mediante Resolución, en cumplimiento de la orden de tutela proferida por el Juzgado Penal d, La UNP adoptó en favor de la señora Daniela, un esquema de protección tipo 2. Estas medidas se otorgaron de manera transitoria, por el término de treinta (30) días hábiles, mientras la entidad accionada realizaba la evaluación del riesgo correspondiente[97]. Sin embargo, mediante la Resolución, la UNP ajustó las medidas de protección, en el sentido de finalizar el vehículo blindado y una persona de protección, con el propósito de que el esquema fuera prestado de manera conjunta con la Alcaldía Municipal y/o el LLL.

170.       En su respuesta al auto de pruebas proferido en sede de revisión, la accionante sostuvo que, después de esta determinación, ha sufrido nuevas amenazas, entre las que destacó que (i) el 19 de septiembre de 2024, en el vehículo de su esquema de seguridad, fue escrito con el dedo sobre el vidrio trasero izquierdo la palabra “[DDD]”, alias que corresponde al líder de la estructura criminal denominada “[FFF]”, hecho que afirma fue reportado a la UNP mediante escrito; igualmente indicó que (ii) en su oficina política se ha detectado presencia recurrente de motocicletas extrañas, que se movilizan al momento de llegar elementos de seguridad, generando hostigamiento. Lo anterior, sumado a (iii) eventos violentos en la vía hacia su residencia, los cuales han obstaculizado su movilidad, frente a los cuales desconoce si son dirigidos en contra de su persona o si son retaliaciones a los comerciantes del municipio; y (iv) aseguró que ha recibido información sobre seguimientos a ella y a su hermano, también líder social[98].

171.       Lo anterior, además, encuentra sustento en las investigaciones que se encuentran en curso en la Fiscalía, adscrita a la Unidad de defensores de derechos humanos, líderes sociales, sindicalistas y servidores públicos[99], y en el informe de novedad por posible intimidación suscrito el 19 de septiembre de 2024, por los hombres del esquema de protección de la accionante, dirigido a la Coordinación de Seguridad, en el que se advierte lo siguiente:

“Escolta [Javier] y [Luis] asignados al esquema de protección señora [Daniela],con vehículo de protección asignado (…). Siendo las 07:00 am del presente día, se inició el servicio de protección, para lo cual dejamos el vehículo de protección a una cuadra antes de llegar a la casa de la señora protegida, por motivos de arreglos del alcantarillado en dicha calle. De regreso hacia el vehículo de protección, cuando lo abordamos encontramos un aviso intimidante, escrito en la ventana puerta trasera izquierda que decía el nombre de [AAA]. Es de tener en cuenta que dicho nombre pertenece al jefe de la estructura criminal, que para estos tiempos se encuentra ocasionando alteraciones delincuenciales y de orden público en el municipio. // Se toman todas las medidas de precaución con la protegida”[100].

172.       Por su parte, en la respuesta al auto de pruebas proferido por la Corte, la UNP informó que el estudio de nivel de riesgo de la actora se ha mantenido igual, en un riesgo extraordinario, desde la Resolución, y que aun cuando se adelantó un estudio de nivel de riesgo sobreviniente bajo orden de trabajo OT XXX, en él se advirtió que ha sido víctima de “amenazas directas de las que fue objeto en su condición de lideresa política en un contexto territorial complejo, marcado por la presencia de grupos armados organizados como [HHH y FFF][101]. En la actualidad dispone de las medidas de protección consistentes en una persona de protección y un chaleco blindado.

173.       Conforme con lo anterior y una vez revisado el expediente administrativo, la Sala considera que el acto que culminó con la evaluación del riesgo por primera vez no cumplió con la exigencia de motivación sobre la mención del porcentaje de riesgo, ello en razón a que en su parte considerativa no indicó el puntaje que asignó a cada una de las variables de la matriz de calificación, así como tampoco el porcentaje de riesgo ponderado, sino que se limitó a referir, de forma general, los rangos de porcentajes que da cada tipo de riesgo (ordinario, extraordinario y extremo).

174.       La Sala observa que aun cuando la Resolución, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición presentado por el accionante, precisó el porcentaje de riesgo al que se enfrentaba la actora era de 53,33%, dicha mención no subsana la ausencia de motivación inicialmente identificada, pues “la accionada debe exponer el porcentaje de riesgo ponderado en el acto administrativo que califica el riesgo. Esto con la finalidad de que el peticionario cuente con todos los elementos de juicio para controvertir la calificación”[102].

175.       De otro lado, la indebida motivación también se ve reflejada en la falta de justificación sobre la idoneidad y eficacia de las medidas de protección reconocidas, como respuesta al riesgo advertido. Así, la UNP no explicó las razones por las cuales, en el caso de la señora Daniela, resultaba adecuado y suficiente para salvaguardar sus derechos a la vida y a la seguridad personal, su vinculación a la ruta colectiva aprobada para LLL, en lugar de asignarle medidas de protección de forma individual. Sobre el particular, la Sala advierte que, en la Resolución, la accionada señaló que el CERREM recomendó, en este caso, aplicar las medidas de protección colectivas, las cuales “están encaminadas a contrarrestar factores de riesgo, vulnerabilidad y amenaza, derivadas de las actividades del colectivo” [103].

176.       No obstante, al revisar el expediente administrativo no se advirtió algún estudio o verificación sobre el funcionamiento de las medidas colectivas de protección que tiene a su cargo el LLL, ni sobre su disponibilidad real. Esta omisión resulta especialmente relevante si se tiene en cuenta que la señora Daniela no es la única LLL víctima de amenazas por parte de la misma estructura delincuencial, pues, tal como lo señaló en su demanda, varios integrantes del LLL también han recibido intimidaciones, circunstancia que incluso fue reconocida por la propia UNP en sus actuaciones.

177.       A lo anterior se suma lo manifestado por la señora Daniela en sede de revisión, quien advirtió que el esquema de protección grupal asignado no puede ser utilizado conforme con sus necesidades, en la medida en que debe compartirse con otros LLL que también requieren del servicio y, por ello, no se encuentra disponible de manera permanente, razón por la cual la implementación de dicho esquema resulta insuficiente e inadecuado para garantizar de forma efectiva los derechos fundamentales de la accionante, en particular su derecho a la efectiva seguridad personal. En consecuencia, se puede colegir que la UNP no asumió el deber de motivación en relación con que la asignación de un hombre de protección y un chaleco, que corresponden al esquema de protección colectiva del LLL, prevengan la materialización de los riesgos que pesan sobre la beneficiaria, por las situaciones fácticas expuestas en la solicitud de valoración del riesgo.

178.       Finalmente, la Sala evidencia que la UNP, al realizar la valoración del riesgo de la señora Daniela, no tuvo en cuenta que la accionante se identifica como líder social y que, de acuerdo con la jurisprudencia, debía aplicar en este caso un enfoque diferencial, pues gozaba de una presunción de riesgo a su favor por ejercer actividades de liderazgo social, es decir, que dicha presunción se sustenta en las particularidades de la labor que desempeñan y solo podía ser desvirtuada mediante estudios técnicos y rigurosos de seguridad. Por tanto, la entidad accionada debía asumir la carga probatoria y adoptar un rol diligente en la verificación del riesgo que afecta a la señora Daniela, de manera que, estaba obligada a adoptar una interpretación favorable de los derechos de la accionante frente al reconocimiento de las medidas de protección.

179.       Bajo esta premisa, la UNP tenía el deber de ofrecer una argumentación sólida y debidamente fundamentada al momento de valorar el riesgo al que se expone la accionante, en la que efectuara un análisis integral y pormenorizado de los factores de riesgo y exponer de manera razonada los motivos por los cuales era procedente implementar medidas colectivas de protección en su caso y justificar la idoneidad de las mismas. Sin embargo, al expedir la Resolución, la entidad incumplió con esta obligación, pues omitió siquiera mencionar la condición de la actora como líder, aspecto determinante para la definición de las medidas de protección[104].

180.       Estas omisiones no fueron advertidas por los jueces de instancia. En efecto, el Juzgado Laboral declaró improcedente la acción de tutela, mientras que la Sala de Decisión, aunque efectuó un estudio de fondo, negó el amparo, al considerar equivocadamente que la demanda pretendía el cumplimiento de la orden impartida en la acción de tutela primigenia. Por lo tanto, la Sala estima pertinente revocar la sentencia de segunda instancia del 4 de febrero de 2025 y, en su lugar, amparar los derechos fundamentales de la accionante a la seguridad personal y al debido proceso.

181.       En virtud de lo anterior, se ordenará a la UNP que, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia, realice un nuevo estudio técnico, integral e individualizado del nivel de riesgo de la señora Daniela. En particular, la entidad deberá valorar las amenazas directas y recientes que la accionante ha denunciado, incluyendo las que constan en este trámite de tutela, así como las circunstancias territoriales en las que desarrolla sus actividades políticas, caracterizadas por la presencia de estructuras criminales como HHH y FFF. Igualmente, la UNP deberá precisar el porcentaje del nivel de riesgo, exponer de manera razonada los fundamentos de la decisión y justificar por qué las medidas que se adopten resultan idóneas, suficientes y proporcionales para salvaguardar su vida, integridad y seguridad personal, además de valorar su condición de líder social. Hasta tanto se expida dicho estudio y se adopte una decisión debidamente motivada, la UNP deberá mantener vigente el esquema de seguridad que se le había asignado en la Resolución, es decir, un esquema de seguridad tipo 2.

182.       Expediente T-10.984.643. La UNP vulneró el derecho al debido proceso y el derecho a la seguridad personal del señor Esteban. Acorde con la información que obra en el expediente de tutela, el señor Esteban ha ostentado los cargos de BBB y OOO y actualmente es miembro de MMM, razón por la cual fue clasificado por la UNP en el grupo poblacional objeto “activista de organizaciones gremiales”. Debido a su exposición pública y al reconocimiento de algunos miembros de su familia, indicó que él y su núcleo familiar han sido víctimas de los grupos al margen de la ley que operan en la región, recibiendo amenazas, extorsiones, hurto de ganado y daño a la propiedad privada, por lo que desde el año 2020 le fue asignado un esquema con dos hombres de protección, un chaleco blindado, un vehículo blindado y un botón de apoyo.

183.       La UNP, en un primer momento, en el año 2023, mediante Resolución ordenó el desmonte gradual de las medidas de protección de la siguiente manera: finalizar una (1) persona de protección y un (1) vehículo blindado. Ratificar un (1) chaleco blindado, una (1) persona de protección y un (1) botón de apoyo por tres (3) meses, en virtud de su riesgo, el cual fue ponderado como ORDINARIO. En contra de la mencionada resolución, el señor Esteban interpuso recurso de reposición que fue resuelto en la Resolución, en el sentido de no reponer lo resuelto.

184.       Posteriormente, mediante Resolución, la UNP ordenó el desmonte definitivo de su sistema de seguridad, al estimar que el actor se encontraba inmerso en el riesgo generalizado de vivir en la sociedad, pues en su condición de activista de organizaciones gremiales, los hechos que afectan sus derechos a la seguridad e integridad personal están relacionados con sus actividades personales en razón a la finca que posee y que se halla ubicada en el corregimiento.

185.       En contra de la anterior decisión, el señor Esteban interpuso recurso de reposición, el cual no se había resuelto al momento de presentar la acción de tutela de la referencia. Además, en la impugnación, el actor sostuvo que después de esta determinación ha sufrido nuevas amenazas, entre las que destacó: (i) la noticia criminal No. 2000160010752202412546 del 6 de septiembre de 2024, ante el GAULA-Policía por amenazas y extorsión de las ZZZ, realizadas a él y a su sobrina; así como (ii) los informes fechados del 11 de diciembre de 2023 y el 26 de enero de 2024, presentados por el personal asignado a su esquema de protección por la UNP, quienes pusieron en conocimiento de la Subdirección de Evaluación del Riesgo de esa entidad, la existencia de hechos nuevos que generan riesgo en su vida e integridad física, y la necesidad de que su movilización se garantice en un vehículo blindado, dado que “constantemente debía desplazarse por la zona rural y urbana de este municipio, en razón de su trabajo”[105].

186.       Por su parte, en la contestación de la solicitud probatoria realizada en sede de revisión, la UNP manifestó que él único recurso de reposición que había resuelto, era el que el accionante había presentado en contra de la Resolución. Sin embargo, al revisar el expediente administrativo correspondiente a la valoración del riesgo del señor Esteban, la Sala pudo constatar que mediante Resolución, la demandada resolvió el recurso incoado en contra de la Resolución, en el sentido de no reponer lo resuelto, dado que “en el marco del estudio de nivel de riesgo adelantado para su caso, han sido tenidas en cuenta las condiciones de modo, tiempo y lugar dentro de las cuales realiza su desplazamiento y ejerce sus labores diarias, lo anterior es alimentado por la recolección de información, la entrevista y el análisis que presenta en cumplimiento del procedimiento ordinario del programa de protección (…)”[106].

187.       Conforme con los elementos probatorios que reposan en el expediente, la Sala puede advertir de manera preliminar que el acto administrativo objeto de cuestionamiento vulneró el derecho al debido proceso del accionante, toda vez que no se encuentra debidamente motivado. Lo anterior, en razón a que en su parte considerativa no indicó el puntaje que asignó a cada una de las variables de la matriz de calificación, así como tampoco el porcentaje de riesgo ponderado. Circunstancia que incluso se extendió a la resolución que resolvió el recurso de reposición.

188.       Así, solo al revisar el expediente administrativo es posible verificar que la UNP le asignó un porcentaje de riesgo del 40,55%, al concluir que “el evaluado se encuentra inmerso en un riesgo generalizado por el hecho de dedicarse a la ganadería, no se evidenciaron actividades específicas desde su condición poblacional que lo enmarquen en un riesgo excepcional, por lo anterior se encuentra inmerso en un riesgo propio de las cargas poblacionales el cual está en deber jurídico de soportar”[107].

189.       La matriz de riesgo que se elaboró en el caso del señor Esteban señala que las amenazas alegadas por el accionante, corresponde a información suministrada por terceros y extorsiones en su contra, respecto de las cuales no es posible identificar al actor de las mismas y, por lo tanto, se desconoce la capacidad de materializar dichas amenazas y su inminencia[108].

190.       La Sala observa que la UNP confiere mayor relevancia a la actividad agropecuaria que realiza el accionante, reduciendo el origen de los riesgos a hechos vinculados con la propiedad de las fincas en las que ha sufrido las amenazas y su actividad económica, desconociendo con ello el impacto que tiene su rol como representante de un gremio en un contexto de violencia y presencia de grupos armados ilegales y omitiendo valorar la dimensión política y social de su liderazgo gremial dentro de la ponderación del riesgo. Sobre este punto, en el expediente administrativo, la Alcaldía sostuvo que “sí se reconocen actividades, visibilidad y liderazgo del ciudadano [Esteban], fue [GGG], es líder, miembro de [VVV] y reconocido ganadero de la región”[109].

191.       Igualmente, en el mismo expediente, se advierte la copia de un panfleto, en el que obra un comunicado emitido presuntamente por ZZZ, el cual señala:

“Los medios de comunicación señalan con bombos y platillos que antes que finalice el año 2024, el Consejo de Estado anulará la elección como consecuencia de la inmoralidad que la eligió. En su momento le haremos un juicio a su gobierno y los castigaremos.  // Desde los últimos meses de este año 2024, andan haciendo proselitismo político acompañada de (…) [Esteban] (…) y de otros dirigentes políticos

(…) A los mencionados políticos los declaramos objetivo militar y les haremos un juicio militar y después los ajusticiaremos. (…) Ya están avisados estos personajes a los que les prohibimos acercarse a estos pueblos a hacer política ahora y en las próximas elecciones de 2026. (…)”[110] (énfasis añadido).

192.       Con todo, la UNP, al efectuar una nueva valoración del riesgo del accionante, concluyó que los panfletos intimidatorios allegados tampoco eran determinantes. Para sustentar esta argumentación, la entidad se apoyó en publicaciones de supuestas redes sociales del denominado ZZZ, en las que se negaba la autoría de dichos documentos. A juicio de esta Sala de Revisión, tal conclusión resulta problemática por varias razones: en primer lugar, porque desconoce que las amenazas, aun cuando no se identifique plenamente a su autor, generan un efecto intimidatorio real que afecta la seguridad de la persona amenazada; en segundo lugar, porque la valoración de la inminencia y capacidad de materialización del riesgo no puede supeditarse únicamente a afirmaciones en redes sociales cuya autenticidad y origen no fueron objeto de verificación técnica; y, finalmente, porque la jurisprudencia constitucional ha establecido que, ante la duda sobre la existencia de un riesgo extraordinario, debe aplicarse el principio pro persona en favor de la protección de los derechos a la vida, integridad y seguridad personal del accionante.

193.       Finalmente, la Sala resalta que, según los elementos obrantes en el expediente administrativo, el señor Esteban ejerce liderazgo político en su región y se encuentra inscrito en el Partido Liberal[111], circunstancia que lo ubica en la categoría de líder social. Bajo este enfoque, su nivel de riesgo debió ser evaluado con criterio diferencial, atendiendo a la especial protección constitucional que ampara a quienes desempeñan este tipo de actividades. No obstante, la UNP omitió realizar cualquier pronunciamiento al respecto, desconociendo un factor determinante en la valoración de su situación de seguridad, lo que generó una violación al debido proceso del accionante, ante la falta de motivación del riesgo, y a su derecho a la seguridad personal, por las condiciones de inestabilidad en su protección a la que fue sometido.

194.       En virtud de lo anterior, para esta Sala, la UNP omitió su deber de motivación, al no identificar todas las circunstancias y elementos relevantes en la valoración del nivel del riesgo del accionante, ni efectuar un análisis integral y pormenorizado de dichos factores, apoyado en estudios técnicos que lograran determinar su naturaleza, alcance e intensidad.

195.       De otro lado, en el escrito de la demanda, el accionante solicitó que las medidas de seguridad fueran extensivas a su núcleo familiar. No obstante, conforme con el expediente administrativo no se advierte que dicha solicitud se hubiese puesto en conocimiento de la UNP, razón por la cual esta Sala no cuenta con elementos suficientes para pronunciarse de fondo sobre este aspecto. Por ende, corresponderá al actor, si lo estima necesario, presentar formalmente dicha petición ante la entidad para que esta la estudie en el marco de sus competencias y de acuerdo con los parámetros constitucionales y legales que rigen el programa de protección.

196.       Respecto del caso del señor Esteban, los jueces de tutela tanto en primera como en segunda instancia declararon la improcedencia del amparo, al estimar que la UNP calificó el nivel de riesgo del actor como riesgo ordinario, frente al cual el Estado no tiene la obligación de adoptar medidas generales para proteger a la sociedad. En vista de lo anterior, la Sala revocará la sentencia proferida por el Tribunal Superior, que confirmó la sentencia de primera instancia adoptada por el Juzgado  de Ejecución y, en su lugar, amparará los derechos al debido proceso y a la seguridad personal del señor Esteban.

197.       En consecuencia, se ordenará a la UNP que, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia, realice un nuevo estudio técnico, integral e individualizado del nivel de riesgo del señor Esteban. En particular, la entidad deberá valorar las amenazas directas y recientes que el accionante ha denunciado, así como las circunstancias territoriales en las que desarrolla sus actividades gremiales y políticas, caracterizadas por la presencia de estructuras criminales como ZZZ. En este análisis, la UNP deberá tener en cuenta el impacto derivado de su condición de líder social y no limitar la evaluación únicamente a sus labores personales relacionadas con la actividad agropecuaria. Hasta tanto se expida dicho estudio y se adopte una decisión debidamente motivada, la UNP deberá mantener vigente el esquema de seguridad que tenía asignado antes de la expedición de la Resolución.

198.       Por último, la Sala considera relevante destacar que en los tres casos analizados en la presente providencia, la UNP ha desconocido sus deberes constitucionales y legales, en tanto (i) no ha cumplido con la obligación de mitigar los efectos de las amenazas materializadas, al desatender aquellas que se han presentado con posterioridad a las resoluciones objeto de cada una de las demandas, y (ii) ha desconocido el deber de abstenerse de adoptar decisiones que generen nuevos riesgos o incrementen los ya existentes, pues la omisión de valorar de manera integral los hechos actuales ha mantenido a los accionantes en inequívocas condiciones de mayor vulnerabilidad.