I. ANTECEDENTES
1. Hechos y pretensiones
1. Elizabeth nació en abril de 1963 en Quimbaya, Quindío, por lo que actualmente tiene 62 años[1]. La señora Elizabeth se hace cargo de su madre, quien tiene 85 años[2], carece de ingresos y fue diagnosticada con artritis reumatoidea, osteoporosis y artrosis[3].
2. La accionante manifiesta tener una situación económica vulnerable, lo cual se refleja en que (i) desde 2019, ella y su madre se encuentran en la categoría B2 del SISBEN, correspondiente a pobreza moderada[4]; (ii) desde ese mismo año ejerce el comercio ambulante, ante la imposibilidad de conseguir un empleo, por lo que no tiene ingresos fijos y estos han oscilado entre $300.000 y $600.000 mensuales[5]; (iii) en febrero de 2020 tuvo que vender la casa en la que vivía con su madre[6]; (iv) en diciembre de 2023, solicitó un amparo de pobreza ante el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Quimbaya para rescindir la compraventa de su casa, al considerar que se configuraba una lesión enorme[7]; y (v) en marzo de 2024 enfrentó un proceso verbal abreviado por perturbación de la posesión, con el fin de que la accionante y su madre desalojaran la vivienda que habitaban[8].
3. Desde el 17 de abril de 1995, la señora Elizabeth está afiliada al régimen de prima media[9], actualmente administrado por Colpensiones. Asimismo, el 1º de octubre de 2010, la accionante se vinculó al programa de subsidio al aporte pensional en la categoría de trabajador independiente urbano 2[10]. Para el 23 de abril de 2024, la accionante registraba 1.246,14 semanas cotizadas[11].
4. El 1 de febrero de 2024, el Consorcio Fondo de Solidaridad Pensional 2022 le remitió un oficio a la señora Elizabeth, en el que señalaba que estaba próxima a cumplirse el límite de semanas subsidiadas que permite el Decreto 1833 de 2016 para el grupo poblacional de trabajador independiente urbano 2, equivalentes a 650 semanas. Al cumplirse dicho límite indica el oficio sería retirada del programa. Asimismo, estableció el término de dos meses para manifestar objeciones o inconformidades.[12]
5. Dentro del término, la señora Elizabeth solicitó que se ampliara el subsidio, teniendo en cuenta el número de semanas ya cotizadas, que se hacía cargo de su madre y que solicitó un amparo de pobreza ante el riesgo de ser desalojada de su hogar.
6. El 13 de abril de 2024, el Consorcio negó la solicitud de la señora Elizabeth. La negativa se basó en que el subsidio pensional se caracteriza por la temporalidad, por lo que este cesa al alcanzarse el límite máximo de edad (65 años) o el máximo de semanas subsidiadas, las cuales varían dependiendo del grupo poblacional al que pertenezca el beneficiario y son establecidas por el Consejo Nacional de Política Social. En ese sentido, indicó que, con corte a noviembre de 2023, el Fondo de Solidaridad Pensional había subsidiado 647,14 semanas en favor de la señora Elizabeth. Agregó que no es viable girar más subsidios a su nombre, ya que, una vez se realice el giro de las 2,86 semanas faltantes con el aporte realizado en 12/2023 será retirada del programa por haber cumplido con la temporalidad del subsidio para su grupo poblacional.[13] Finalmente, se le advirtió a la señora Elizabeth no realizar aportes posteriores a través del programa de subsidio al aporte pensional, ya que no podrían ser tenidos en cuenta en la sumatoria de semanas cotizadas.
7. La señora Elizabeth insistió, a través de un derecho de petición radicado el 15 de abril de 2024, en su solicitud y solicitó que se realizara un estudio socioeconómico.[14]
8. A través de un oficio del 19 de abril, el Consorcio señaló que carece de funciones para realizar estudios socioeconómicos a los beneficiados del programa. Asimismo, reiteró el carácter temporal del subsidio y envió la relación de las semanas subsidiadas.
9. El 25 de abril de 2024, la señora Elizabeth fue diagnosticada con episodio depresivo leve e insomnio al presentar ideas suicidas no estructuradas. Por tal razón, fue remitida a psiquiatría. El motivo de su consulta fue que faltan tres meses para que [fuera desalojada] de la casa de su propiedad y [refería] que [pensaba] suicidarse, aunque no [indicaba] deseos inminentes autolíticos, [refirió] que cuando [viniera] la situación de desalojo, se [iba] a suicidar[15].
10. El 21 de octubre del mismo año, la señora Elizabeth, a través de apoderado, interpuso una acción de tutela contra Colpensiones y las Fiduciarias Públicas Fiduagraria, Fiduprevisora y Fiducentral. La señora Elizabeth considera que dichas entidades vulneraron sus derechos a la dignidad humana, al mínimo vital, a la igualdad, a la seguridad social, al negársele la extensión del subsidio.
11. En ese sentido, la accionante solicita: (i) ordenarles a las entidades accionadas no retirarla del programa de subsidio al aporte pensional hasta cumplir con las semanas restantes; (ii) ordenarles a las entidades accionadas realizar un estudio socioeconómico para determinar su dependencia económica y estado de indefensión; (iii) hacer uso de las facultades ultra y extra petita con las que cuenta el juez de tutela para amparar los derechos vulnerados; y de manera subsidiaria (iv) ordenarles a las entidades accionadas a afiliarla a un programa nuevo con condiciones similares.
2. Trámite de la acción de tutela
12. La presente acción de tutela fue repartida, en primera instancia, al Juzgado 002 Penal del Circuito de Armenia. Por medio de auto del 21 de octubre de 2024, dicho Juzgado admitió la acción de tutela y vinculó al Consorcio del Fondo de Solidaridad, así como a los Ministerios de Trabajo y de Salud[16].
Contestación del Consorcio Fondo de Solidaridad Pensional 2022[17]
13. A través de apoderado judicial, el Consorcio argumentó su capacidad para comparecer ante dicho trámite, así como las sociedades fiduciarias que lo integran carecen de dicha facultad, en virtud de las sentencias del 25 de septiembre de 2013 (rad.: 1997-03930) de la Sección Tercera del Consejo de Estado, SL676-2021 de la Corte Suprema de Justicia y T-150 de 2016 de la Corte Constitucional.
14. Asimismo, el Consorcio solicitó (i) que se desvincule al Administrador Fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional, pues como quedó demostrado, el Consorcio Fondo de Solidaridad Pensional 2022, NO (sic) ha vulnerado derecho fundamental alguno de la accionante; y que (ii) se denieguen todas las pretensiones de la accionante, teniendo en cuenta que no cumple con el requisito de subsidiariedad.
15. Respecto a la primera pretensión, el Consorcio señaló que el programa de subsidio al aporte pensional se caracteriza por la temporalidad, en virtud del artículo 28 de la Ley 100 de 1993 y de las sentencias T-757 de 2011 y SU-079 de 2018. Para el Consorcio, la temporalidad del subsidio busca aumentar la cobertura. Asimismo, el Consorcio señaló que la accionante tenía conocimiento sobre los límites temporales del subsidio, ya que los comprobantes de pago advertían que señor beneficiario: después de cumplir 65 años o al llegar al número máximo de semanas subsidiadas, no realice ningún pago porque no se girarán los subsidios para esos aportes[18].
16. Por otra parte, la falta de subsidiariedad fue argumentada con base en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. En virtud de esta disposición, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer las controversias relativas a los servicios de seguridad social, incluyendo las surgidas entre los afiliados, beneficiarios o usuarios con las entidades administradoras o prestadoras.
17. Asimismo, el Consorcio señala que la accionante no demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable, al no haber acreditado los requisitos establecidos en la jurisprudencia constitucional. En ese sentido, el Consorcio negó que la accionante tenga el carácter de sujeto de especial protección constitucional. Para ello, el Consorcio citó la sentencia T-034 de 2021, en la que se estableció que para los fines de la especial protección brindada por el artículo 46 constitucional se consideran como personas de la tercera edad aquellas que superen la esperanza de vida, fijada en 76 años por el DANE.
Contestación de Colpensiones[19]
18. La Directora de Acciones Constitucionales de Colpensiones solicitó que la presente tutela se declare improcedente (i) porque [no] se encuentra demostrado que Colpensiones haya vulnerado los derechos reclamados por el accionante y está actuando conforme a derecho y (ii) porque el presente caso deben ser discutidas en otro escenario judicial.
19. En relación con el primer argumento, la representante de Colpensiones sostiene que no se configuró ningún acto vulneratorio de los derechos fundamentales de la accionante, toda vez que esta no formuló petición alguna ante la entidad. Con fundamento en el artículo 1º del Decreto Ley 2591 de 1991 y sentencia T-130 de 2014, advierte que, al no evidenciarse acción u omisión que pueda imputársele a Colpensiones como causante de una amenaza o lesión a derechos fundamentales, la presente acción de tutela es improcedente.
20. En ese sentido, la representante de Colpensiones expuso el funcionamiento del programa de subsidio al aporte pensional. Dentro de dicha exposición, señaló que de acuerdo con el Decreto 3771 de 2007, compilado en el Decreto 1833 de 2016 el subsidio es otorgado por el Gobierno Nacional, mientras que el administrador del Fondo de Solidaridad identifica a los beneficiarios y transfiere el subsidio a las administradoras del Sistema General de Pensiones. Asimismo, en virtud del artículo 14 del mismo Decreto, al administrador del Fondo le corresponde verificar el cumplimiento de los requisitos para acceder al programa.
21. Dentro de este mismo punto, Colpensiones señaló que el cumplimiento del término máximo de semanas subsidiadas es una causal para la pérdida del beneficio. El Consejo Nacional de Política Económica y Social es el competente para establecer dicho término, el cual fijó en el documento 3605 de 2009.
22. Por otra parte, Colpensiones alegó que, de acuerdo con el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral, es competente para conocer las controversias referentes al sistema de seguridad social suscitadas entre los afiliados, beneficiarios o usuarios y las entidades administradoras o prestadoras. Por lo tanto, señala que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad.
23. Finalmente, Colpensiones señaló que el trámite alegado por el accionante en la presente tutela debe ser declarado improcedente, ante la consagración del patrimonio público como un derecho colectivo[20]. Para ello, señaló que el artículo 88 de la Constitución y el literal e) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 reconocen al patrimonio público como un derecho colectivo. Asimismo, citó las sentencias T-399 de 2013 y T-540 de 2013 para señalar que la defensa del patrimonio público debe ser observado por todas las autoridades estatales, incluyendo a los jueces de tutela.
24. En sede de revisión, el Gerente de Defensa Judicial de Colpensiones presentó un escrito de intervención ante el despacho sustanciador. En ese escrito, el representante de Colpensiones solicitó Disponer en la sentencia de tutela la DESVINCULACIÓN POR FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA (sic) de la entidad que represento, conforme a lo señalado en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, toda vez que no somos la entidad que presuntamente vulneró los derechos fundamentales alegados por la accionante.
25. Esta solicitud se sustenta en que la inconformidad que llevó a la señora [Elizabeth] a interponer la acción de tutela se derivó de la desvinculación del programa de subsidio PSAP, mas no de una negativa por parte de esta Administradora. Adicionalmente, señala que a la fecha no existe reclamación administrativa alguna ante COLPENSIONES de ningún tipo por parte de la accionante, o que haya puesto en conocimiento a esta Administradora de las circunstancias que dieron origen a la acción de tutela objeto de revisión, así mismo, tampoco se evidencia que se hubiere realizado algún estudio o reconocimiento prestacional a su favor.
Contestación del Ministerio del Trabajo[21]
26. El Ministerio del Trabajo, por medio de un asesor de la Oficina Asesora Jurídica, solicitó (i) que se CONMINE a Colpensiones a presentar cuenta de cobro ante el Administrador Fiduciario, para que se pueda surtir el trámite de vigencias expiradas, y poder girar los ciclos 2,86 adeudados, sin que pueda sobrepasarse de las 650 semanas subsidiadas; y (ii) declarar la excepción de cobro de lo no debido frente a la pretensión de que se le subsidien ciclos posteriores al límite de 650 semanas.
27. Previo a sustentar sus pretensiones, el Ministerio del Trabajo señaló aspectos generales del programa de subsidio al aporte pensional. En ese sentido, señaló que el Fondo de Solidaridad Pensional creado por el artículo 25 de la Ley 100 de 1993 como una cuenta especial de la Nación integra la subcuenta de solidaridad con el fin de subsidiar una parte de las cotizaciones al sistema general de pensiones de las personas más vulnerables. Dentro de esta subcuenta se enmarca el programa de subsidio al aporte pensional, del cual se reiteró su carácter temporal y parcial.
28. Dentro de este contexto, dicha Cartera Ministerial indicó que la verificación de los requisitos de acceso y permanencia le corresponden al Consorcio Fondo de Solidaridad Pensional 2022 como administrador del Fondo de Solidaridad Pensional le corresponde verificar los requisitos de acceso y permanencia de los beneficiarios del subsidio pensional.
29. Al referirse al presente caso, en primer lugar, el Ministerio del Trabajo señaló la imposibilidad de subsidiar más de 650 semanas. Adicionalmente, indicó que para aquel momento se adeudaban 2.86 semanas a la accionante, para lo cual se debía realizar un procedimiento de vigencias expiradas en el que (i) Colpensiones presente una cuenta de cobro; (ii) el administrador financiero valida y verifica los recursos disponibles; (iii) la interventoría del encargo fiduciario avala la cuenta; y (iv) el Ministerio del Trabajo realiza el trámite para girar los recursos.
30. En segundo lugar, el Ministerio presentó la excepción de cobro de lo no debido, señalando que la obligación se limita a 650 semanas.
Contestación del Ministerio de Salud
31. El Ministerio de Salud se abstuvo de participar en el presente trámite.
32. El Juzgado 002 Penal del Circuito de Armenia resolvió amparar el derecho a la seguridad social de la señora Elizabeth, por lo que le ordenó al Consorcio Fondo de Solidaridad Pensional 2022 y al Ministerio del Trabajo continuar con los pagos de las 54 semanas restantes.
33. Para ello, el Juzgado ejerció la excepción de inconstitucionalidad para inaplicar el literal c) del artículo 2.2.14.1.24 del Decreto 1833 de 2016, en el que se establece el cumplimiento del período máximo para el otorgamiento del subsidio como causal de pérdida de la condición de beneficiario del subsidio pensional. Dicha autoridad judicial consideró que, teniendo en que cuenta a la accionante le faltaba cotizar 54 semanas y su contexto socioeconómico, dicha disposición resultaba inconstitucional.
34. Dentro del término legal, el Ministerio del Trabajo impugnó la decisión de primera instancia. Para el Ministerio, el Juzgado 002 Penal del Circuito de Armenia efectuó indebidamente la excepción de inconstitucionalidad, ya que no justificó que el contenido normativo del artículo 28 de la Ley 100 de 1993, así como los artículos 2.2.14.1.24 y 2.2.14.1.28 del Decreto 1833 de 2016, sea evidentemente contrario a la Constitución. En consecuencia, solicitó revocar la sentencia de primera instancia.
35. A través de sentencia del 3 de diciembre de 2024, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia revocó la sentencia impugnada y, en consecuencia, negó la tutela de los derechos solicitados.
36. En primer lugar, en la sentencia se establece el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, toda vez que la accionante, al tener 61 años de edad (en ese momento), es un sujeto de especial protección constitucional.
37. Posteriormente, la Sala Penal del Tribunal de Armenia señaló que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la excepción de inconstitucionalidad es excepcional, por lo que requiere que la contradicción entre la disposición legal o reglamentaria objeto de análisis sea manifiestamente contraria a la Constitución. Esto se justifica en la presunción de constitucionalidad de la que gozan todas las disposiciones vigentes.
38. En ese sentido, la Sala Penal del Tribunal concluyó que en el caso concreto no hay lugar a aplicar la excepción de inconstitucionalidad, ya que la temporalidad garantiza el correcto funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional. Por lo tanto, la extensión del tiempo establecido del subsidio pondría en riesgo la sostenibilidad del programa de subsidio al aporte pensional y del sistema de seguridad social en pensiones.
39. Por una parte, explicó el Tribunal, la situación de la señora Elizabeth no es excepcional a la de los demás beneficiarios del subsidio pensional, quienes son personas mayores con carencias económicas. En virtud del principio a la igualdad, la excepción de inconstitucionalidad aplicada a su caso se convertiría en la regla general.
40. Por otra parte, el Tribunal consideró que, contrario a lo señalado por el Juzgado de primera instancia, el tiempo a extender el subsidio no es poco, ya que 54 semanas equivalen a más de un año de cotización.
41. Finalmente, el Tribunal cita sentencia SU-338A de 2021, en el que la Corte Constitucional reiteró el carácter temporal del programa de subsidio al aporte pensional.