II. CONSIDERACIONES
Competencia
26. La Sala Novena de Revisión es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, de acuerdo con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Delimitación del problema jurídico y metodología de la decisión
27. Con base en los antecedentes descritos y la información allegada, le corresponde a la Sala examinar la procedencia de la presente acción de tutela. En caso de que proceda, la Corte deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿Colpensiones vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad y a la protección de las personas de la tercera edad, al haberse negado a reliquidar la primera mesada pensional del actor con base en el IPC certificado por el DANE?
28. Por otra parte, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, la Sala ha constatado que el actor solicitó en múltiples ocasiones a la entidad accionada la discriminación de los valores del IPC utilizados para la indexación del IBL de su primera mesada pensional. En ese sentido, aunque el accionante hizo mención al amparo de su derecho de petición no explicó específicamente en qué consistía dicha afectación. Por lo tanto, la Corte verificará si aquel fue vulnerado en atención a las facultades ultra y extra petita del juez constitucional. En particular, se examinará si Colpensiones lo desconoció al no suministrar al actor una respuesta clara, de fondo y suficiente sobre los valores del IPC aplicados en la indexación de su prestación pensional.
29. Para resolver los problemas jurídicos planteados, se estudiarán los siguientes ejes temáticos: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de prestaciones de la seguridad social; y (ii) el derecho fundamental de petición. Finalmente, (iii) se resolverá el caso concreto.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de prestaciones de la seguridad social[8]
30. La Corte ha determinado que, dado el carácter subsidiario del amparo, este mecanismo solo procede cuando no existe otro medio de defensa judicial o cuando los medios disponibles no son idóneos ni eficaces[9]. Esta Corporación ha determinado que el mecanismo ordinario es idóneo, si es materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y eficaz si permite brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante[10]. También se ha admitido la procedencia de este dispositivo constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[11].
31. Respecto de la viabilidad del amparo como mecanismo definitivo, es necesario valorar en cada caso concreto la ineficacia y la falta de efectividad del medio judicial principal, lo que implica analizar si se trata de sujetos de especial protección constitucional (i.e. las personas de la tercera edad) o de personas en situación de debilidad manifiesta, como aquellos con problemas de salud o que afrontan una precaria situación económica para satisfacer sus necesidades básicas. Cuando se determinan tales circunstancias, esta Corte ha considerado que la exigencia de agotar la vía ordinaria resulta desproporcionada e, incluso, podría resultar en la afectación de otros derechos. En esos eventos, la acción de tutela desplaza a los otros procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico.
32. En cuanto a la acción de tutela, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, es necesario que se acredite que este es: (i) inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) grave, esto es, que el menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) urgente, porque se requiere adoptar medidas para conjurar el perjuicio; y (iv) es impostergable la intervención judicial para garantizar y restablecer el orden social justo en toda su integridad[12].
33. En particular, esta Corporación se ha referido a la procedencia de la acción de tutela contra actuaciones desplegadas por las administradoras de pensiones. En este tipo de casos, la Corte ha concluido que resulta necesario acreditar: (i) un grado mínimo de diligencia por parte del accionante al solicitar la protección del derecho invocado y (ii) la afectación del mínimo vital[13].
34. En suma, la acción de tutela procede excepcionalmente cuando el medio de defensa principal no resulta eficaz ni idóneo para garantizar la protección que se reclama o para evitar un perjuicio irremediable, dadas las circunstancias particulares del titular de los derechos fundamentales involucrados.
35. Jurisprudencia constitucional sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela para la indexación y reliquidación de la primera mesada pensional. A continuación, se presenta una síntesis de algunas decisiones en las que esta Corporación ha evaluado la procedencia de la acción de tutela en casos similares al que ahora se examina. En los eventos en que la Corte ha considerado procedente el amparo, se ha constatado que los accionantes, además de contar con una avanzada edad, se encontraban en situaciones de debilidad manifiesta derivadas de su estado de salud y la grave afectación del mínimo vital.
El derecho fundamental de petición. Reiteración de jurisprudencia
36. El artículo 23 de la Constitución establece que toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas ante las diferentes autoridades por motivos generales o particulares y a obtener pronta respuesta a dichas solicitudes. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el derecho de petición es: una garantía fundamental de las personas que otorga escenarios de diálogo y participación con el poder público y que posibilita la satisfacción de otros derechos constitucionales en el marco del Estado social de derecho.
37. En el marco del ejercicio de ese derecho fundamental, la autoridad encargada de responder la solicitud debe cumplir con ciertos requisitos. Estos se explican a continuación.
38. La respuesta debe ser pronta y oportuna. Según el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por la Ley 1755 de 2015), toda petición de información se deberá responder dentro de los quince días siguientes a su recepción. De no ser posible otorgar una respuesta dentro de ese plazo, las entidades deben señalar tanto los motivos que impiden contestar como el tiempo que emplearán para emitirla.
39. Contenido de la respuesta. La jurisprudencia ha establecido que esta debe ser clara, esto es, que explique de manera comprensible el sentido y el contenido de la respuesta. Además, de fondo, o sea, que se pronuncie de manera completa y detallada sobre todos los asuntos indicados en la petición y excluya las referencias evasivas o que no guardan relación con el tema planteado. A su vez, suficiente, porque debe resolver materialmente la petición y satisfacer los requerimientos del solicitante, sin que por ello excluya la posibilidad de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario. Asimismo, efectiva, que soluciona el caso que se plantea. Por último, congruente, esto es, que exista coherencia entre lo respondido y lo pedido.
40. Este Tribunal ha precisado que la satisfacción del derecho de petición no depende de la respuesta favorable a lo solicitado. De manera que hay contestación incluso si la respuesta es en sentido negativo y se explican los motivos que conducen a ello. De ahí que se diferencie el derecho de petición del derecho a lo pedido. Este último se usa para destacar que: el ámbito de protección constitucional de la petición se circunscribe al derecho a la solicitud y a tener una contestación para la misma, [y] en ningún caso implica otorgar la materia de la solicitud como tal.
41. En suma, toda persona tiene derecho a presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades y a obtener respuesta de estas. La respuesta debe ser pronta, oportuna y de contenido cualificado, es decir, debe ser clara, de fondo, suficiente, efectiva y congruente. Si se incumple alguna de dichas exigencias, se entendería vulnerado el derecho fundamental de petición y se podrá acudir a la acción de tutela para reclamar su protección. Esto como el único mecanismo judicial idóneo y eficaz existente para ese propósito.
Caso concreto
42. El señor Víctor Julio Farfán Cuervo sostuvo que la entidad accionada se negó a reliquidar su primera mesada pensional con los porcentajes de inflación certificados por el DANE para los años 1987 a 1994. Consideró que esta inconsistencia afectó negativamente el cálculo de su primera mesada pensional. Asimismo, manifestó que la incorrecta liquidación de su pensión ha afectado su poder adquisitivo y su mínimo vital.
43. Por lo tanto, el señor Farfán Cuervo presentó una acción de tutela y solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad y a la protección de las personas de la tercera edad. En consecuencia, pidió que se ordenara a la accionada realizar la reliquidación de dicha prestación pensional aplicando los porcentajes del IPC certificados por el DANE para los años 1987 a 1994 y la respectiva indexación desde el 22 de noviembre de 2000 hasta la fecha del reconocimiento pensional.
44. En los fallos de instancia que se revisan, las autoridades judiciales declararon la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. En particular, señalaron que la edad del actor no es condición suficiente para que la acción de tutela se torne automáticamente procedente, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Igualmente, advirtieron que el señor Farfán Cuervo no aportó pruebas de estar diagnosticado con una enfermedad grave o en situación de discapacidad que lo ubique en una condición de debilidad manifiesta. Además, concluyeron que, dado que el actor recibe una pensión desde el año 2001, su mínimo vital se encuentra garantizado, y no se evidenció la existencia de un perjuicio irremediable ni de una situación de extrema vulnerabilidad socioeconómica que ameritara la intervención del juez constitucional.
45. Por otra parte, la Sala constató que el accionante elevó múltiples solicitudes ante Colpensiones con el fin de que la accionada le indicara cuál fue la inflación acumulada utilizada por el entonces ISS -hoy Colpensiones-, para calcular su pensión a partir del 22 de noviembre de 2000. Sin embargo, dichas solicitudes no fueron respondidas de fondo por la entidad. Por lo tanto, la Corte en virtud de las facultades ultra y extra petita verificará si, en el caso concreto, se configura una vulneración al derecho de petición.
Cuestión previa- análisis sobre la configuración de la cosa juzgada
46. En el escrito de contestación al traslado de la acción de tutela, Colpensiones alegó la existencia de cosa juzgada, y según la información disponible en la página web de esta Corporación, el accionante ya había presentado una acción de tutela contra esa entidad en 2022. En consecuencia, corresponde a la Sala determinar si, en el presente caso, se configura el fenómeno de la cosa juzgada.
47. La cosa juzgada constitucional se configura cuando las solicitudes de amparo analizadas comparten (i) identidad de partes; (ii) identidad de objeto; e (iii) identidad de causa.
(i) La identidad de partes alude a que las acciones de tutela las formule la misma persona natural o jurídica, directamente o mediante apoderado o representante legal, contra los mismos demandados.
(ii) La identidad de objeto consiste en que las acciones de tutela se dirijan a la consecución de pretensiones similares o que invoquen la protección de los mismos derechos fundamentales.
(iii) La identidad de causa refiere a que las solicitudes de amparo se sustenten en los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Si hay nuevos hechos en la tutela posterior, puede el juez pronunciarse solo frente a éstos. De modo que no existe duplicidad de causa cuando hay nuevos hechos o un motivo que expresamente justifique la interposición de la solicitud de amparo, o elementos nuevos que varían sustancialmente la situación inicial o, en otros términos, una situación que no se hubiere tomado como fundamento para decidir la tutela anterior que involucre la necesidad de protección de los derechos.
48. Además de esos presupuestos, para que exista cosa juzgada constitucional es necesario que el fallo de tutela ejecutoriado haya sido (i) excluido por esta Corte para su eventual revisión; o (ii) seleccionado y revisado por este Tribunal.
49. En síntesis, la cosa juzgada constitucional en materia de tutela se configura cuando hay (i) identidad de partes, (ii) identidad de objeto y (iii) identidad de causa entre dos o más solicitudes de amparo. También se requiere que la decisión de tutela ejecutoriada haya sido (iv) excluida de selección para su revisión, o (v) seleccionada y revisada por esta Corte.
50. No se configura el fenómeno de la cosa juzgada. Pese a la identidad de partes en las dos acciones de tutela, no se cumplen los elementos de identidad de objeto ni de causa. En consecuencia, la Sala concluye que no se configura cosa juzgada respecto de la solicitud de tutela sub examine.
Análisis de procedibilidad de la acción de tutela
51. Subsidiariedad. No se cumple. La jurisprudencia constitucional ha establecido que en principio la tutela es improcedente para reclamar derechos laborales y de la seguridad social, debido a que el afectado puede acudir a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral para exponer sus pretensiones salvo que se trate de servidores públicos, caso en el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo sería la competente para conocer del asunto, de conformidad con el numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Sin embargo, esta regla admite dos excepciones: (i) como mecanismo definitivo, cuando el medio ordinario no es idóneo ni eficaz, según las circunstancias concretas del accionante; o (i) como mecanismo transitorio cuando, pese a la existencia de un medio ordinario de defensa para el reconocimiento de la prestación, es posible que ocurra un perjuicio irremediable según la situación particular del accionante.
52. Análisis de la acción de tutela como mecanismo definitivo. En el caso bajo estudio, el accionante cuenta con otro medio de defensa judicial principal, que es el proceso ordinario laboral. Sin embargo, como lo ha reconocido la Corte Constitucional, la acción de tutela puede ser procedente para reconocer derechos de carácter prestacional de la seguridad social si se acreditan circunstancias especiales que permitan establecer la necesidad de intervención por parte del juez de tutela. En ese sentido, la Sala analizará si en este caso concurren los elementos que permiten flexibilizar el requisito de subsidiariedad como mecanismo definitivo:
(i) El accionante tiene la calidad de sujeto de especial protección constitucional. El señor Víctor Julio Farfán Cuervo tiene 84 años y, por tanto, ostenta la condición de persona de la tercera edad, lo que le confiere una protección reforzada por parte del Estado.
(ii) El accionante desplegó cierta actividad administrativa en defensa de sus derechos. La Sala observa que el accionante presentó múltiples peticiones ante la entidad accionada solicitando la reliquidación de su primera mesada pensional. No obstante, el actor no explicó las razones por las cuales, pese a la reiterada negativa de Colpensiones, no acudió a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral durante más de 20 años desde el reconocimiento de su pensión y, en particular, desde la respuesta desfavorable que recibió en 2008, relacionada con su solicitud de revisión del incremento pensional anual correspondiente al período comprendido entre los años 2000 y 2008.
(iii) Inexistencia de afectación al mínimo vital. No se acreditó que el mínimo vital del accionante se encuentre comprometido. Según consta en el expediente, el actor ostenta la calidad de pensionado desde el año 2001 y actualmente percibe una mesada pensional de $3.561.078, con un ingreso neto mensual de $2.178.226. Si bien manifestó que parte de dicha prestación pensional se destina al pago de un crédito por un valor de $1.026.652 con el Banco Popular, no explicó cuál es el destino de ese préstamo. Únicamente mencionó que fue adquirido para atender una situación de urgencia, sin detallar en qué consistió dicha urgencia ni aportar elementos que permitan establecer por qué el ingreso restante no resulta suficiente para cubrir sus necesidades básicas ni las de su esposa.
53. Por lo anterior, no se evidencia prima facie una situación concreta de urgencia, precariedad o imposibilidad material de solventar los gastos esenciales. La continuidad en el pago de su pensión por más de 20 años, así como el monto actual recibido, permiten concluir que el accionante cuenta con condiciones económicas estables, sin que se evidencie una afectación grave de su derecho al mínimo vital.
54. Este Tribunal reconoce que el actor es una persona de la tercera edad, condición que puede ser un factor relevante para flexibilizar el análisis del requisito de subsidiariedad, en atención a la protección reforzada que gozan quienes se encuentran en dicha etapa de la vida. Sin embargo, (i) el accionante percibe una pensión desde hace más 20 años, en una cuantía aproximada de 2.5 SMLMV, suma que le permite solventar sus necesidades básicas de forma estable mientras se adelanta el trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral; y (ii) es beneficiario de un derecho pensional que le garantiza, tanto a él como a su esposa, el acceso a los servicios del Sistema de Seguridad Social en Salud, a través del cual puede recibir atención médica para las enfermedades señaladas en el escrito de tutela.
55. Por lo anterior, la improcedencia de la acción de tutela en este caso obedece a que el debate sobre la eventual reliquidación de la pensión debe ser resuelto por la jurisdicción ordinaria laboral, lo cual no implica un desconocimiento de la protección reforzada que ampara a las personas de la tercera edad. En efecto, las pretensiones del actor giran en torno a la reliquidación e indexación de una mesada pensional reconocida hace más de dos décadas, sin que se advierta un impacto sobre el derecho al mínimo vital del accionante. La ausencia de elementos probatorios que demuestren una insuficiencia económica o un estado de salud crítico impide aplicar de manera excepcional la acción de tutela como mecanismo definitivo. En consecuencia, se mantiene la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer y decidir sobre esta controversia.
56. Análisis de la acción de tutela como mecanismo transitorio. En cuanto al perjuicio irremediable, que hace procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, la Corte ha establecido que este debe ser: (i) inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) grave, esto es, que el menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) urgente, porque se requiere adoptar medidas para conjurar el perjuicio; y (iv) es impostergable la intervención judicial para garantizar y restablecer el orden social justo en toda su integridad[43].
57. En el presente asunto, no se cumplen los requisitos jurisprudenciales para la procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo transitorio. (i) inminencia. La Sala considera que no se evidencia una situación próxima o urgente que represente un riesgo inminente para los derechos del actor. La pretensión del accionante se refiere a la reliquidación de su primera mesada pensional, reconocida hace más de 20 años, lo cual no refleja una amenaza inminente sino una controversia de carácter prestacional que puede ser tramitada ante la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral; (ii) gravedad. No se demostró una afectación grave o intensa en el haber jurídico del señor Farfán Cuervo. El actor recibe actualmente una mesada pensional de $3.561.078, aunque señaló que parte de su pensión se destina al pago de un crédito, no explicó el destino del mismo ni justificó por qué el ingreso restante resulta insuficiente para atender sus necesidades básicas y las de su esposa.
58. En cuanto a los demás elementos, (iii) urgencia. El actor ha percibido de forma regular su mesada pensional durante más de dos décadas, y no hizo referencia a elementos que indiquen una urgencia en la atención de sus necesidades básicas o en la protección de su salud o la de su esposa. La acción de tutela fue presentada mucho tiempo después de la negativa de Colpensiones, sin que el actor haya explicado por qué dejó transcurrir más de 15 años sin acudir a la jurisdicción ordinaria; (iv) impostergabilidad. No se evidencia una afectación en el mínimo vital del actor que haga indispensable la intervención del juez de tutela. La controversia gira en torno a la reliquidación de la primera mesada pensional, la cual no representa una situación excepcional que haga impostergable la intervención judicial.
59. Por lo tanto, la pretensión del accionante relacionada con la reliquidación de su primera mesada pensional resulta improcedente al no satisfacerse el requisito de subsidiariedad. Esta conclusión se fundamenta en que el accionante cuenta con otros medios de defensa judicial para proteger sus derechos y no se allegaron suficientes elementos probatorios que permitieran acreditar la configuración de un perjuicio irremediable.
60. En consecuencia, la Sala Novena de Revisión confirmará la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2024 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué (Tolima), que a su vez confirmó la decisión emitida el 13 de noviembre de 2024 por el Juzgado 003 Penal del Circuito de la misma ciudad, que declaró improcedente el amparo por no satisfacer el requisito de subsidiariedad.
61. Sin perjuicio de lo anterior, respecto de la posible vulneración del derecho fundamental de petición, la Sala considera que sí se cumple el requisito de subsidiariedad. Ello se debe a que no existe en el ordenamiento jurídico otro mecanismo para exigir una respuesta clara, de fondo y suficiente por parte de Colpensiones en relación con los porcentajes del IPC aplicados a la primera mesada pensional. Por lo tanto, en este aspecto particular, la acción de tutela resulta procedente.
Análisis del derecho fundamental de petición en virtud de las facultades ultra y extra petita del juez de tutela[44]
62. La acción de tutela por su carácter informal, impone al juez constitucional un papel activo en la interpretación de los hechos, pretensiones y derechos presuntamente vulnerados, con el fin de identificar con claridad el conflicto jurídico planteado y determinar cuál es la pretensión que en realidad se busca satisfacer a través del amparo constitucional. En consecuencia, la Sala considera que, a partir de las circunstancias fácticas y los elementos que obran en el expediente, resulta procedente abordar el análisis del derecho fundamental de petición, pese a que no fue mencionado de manera explícita por el actor.
63. Si bien la pretensión principal del actor gira en torno a obtener la reliquidación de su primera mesada pensional, solicitud que como se expuso resulta improcedente por la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, del expediente se desprende que el actor ha elevado múltiples solicitudes ante Colpensiones. En estas ha requerido información precisa y detallada sobre la forma en que se efectuó el cálculo de su IBL, así como los porcentajes del IPC que se utilizaron para indexar su IBC.
64. En particular, mediante una petición del 17 de enero de 2024, el accionante solicitó a Colpensiones confirmar cuál fue la inflación acumulada[45] utilizada por el entonces ISS -hoy Colpensiones-, para calcular su pensión a partir del 22 de noviembre de 2000. Sin embargo, la respuesta emitida por la accionada el 27 de febrero de 2024 se limitó a negar la solicitud de reliquidación de la pensión, sin pronunciarse sobre los aspectos técnicos solicitados, omitiendo detallar los cálculos y porcentajes del IPC utilizados.
65. Además, esta Corporación en el auto de pruebas del 9 de abril de 2025, solicitó a la accionada que indicara la fórmula empleada para calcular la primera mesada pensional del accionante. En su respuesta, la entidad se limitó a afirmar que las cotizaciones efectuadas hasta el año 2000 habían sido actualizadas, y presentó un ejemplo aritmético de una cotización correspondiente al 1º de abril de 1994. No obstante, no explicó el método de indexación ni discriminó los porcentajes del IPC utilizados año a año, lo que impidió verificar con claridad la metodología utilizada.
66. La Sala considera que la ausencia de una respuesta de fondo y congruente con lo solicitado constituye una vulneración al derecho fundamental de petición del actor. Aunque la solicitud del accionante en principio se enmarca dentro de un reclamo de reliquidación pensional, el contenido de sus peticiones refleja, en realidad, la necesidad de obtener información técnica que le permita emprender acciones adecuadas en pro de la defensa y garantía de sus derechos.
67. Por todo lo expuesto, la Sala de Revisión concederá el amparo del derecho fundamental de petición y ordenará a Colpensiones que, en el término de diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia emita una respuesta clara, completa y detallada a la solicitud presentada por el accionante el 17 de enero de 2024. En dicha contestación deberá discriminar año a año, la forma en que se efectuó el cálculo del IBL, partiendo del IBC debidamente indexado hasta la fecha en que fue reconocida la pensión de vejez del accionante. Además, deberá indicar de manera expresa los porcentajes del IPC utilizados y la forma en que fueron aplicados en cada uno de esos años. La respuesta deberá estar debidamente motivada y contener el detalle de cada valor, en particular la variación porcentual anual del IPC, incluyendo todas las cifras decimales y su aplicación, de manera que el accionante pueda comprender con claridad la metodología empleada por la entidad en la liquidación de su primera mesada pensional.