I. ANTECEDENTES
1. Presentación general del caso
1. El 25 de octubre de 2024, María y Camila presentaron una acción de tutela a nombre propio[2] contra la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones y la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. Nueva EPS, por considerar que vulneraron los derechos fundamentales de petición, a la seguridad social, al mínimo vital y a la salud de Camila[3]. Los próximos párrafos de esta providencia presentan los hechos que motivaron la presentación de la acción de tutela.
2. Acción de tutela
2. Hechos que motivaron la acción de tutela[4]. María y Camila relataron que esta última convivió como compañera permanente de Manuel desde 1980, con quien hizo comunidad de vida permanente y singular de forma continua e ininterrumpida en los términos de la Ley 54 de 1990 hasta la fecha de su deceso, compartiendo techo, lecho y mesa al conocimiento del público[5]. Él obtuvo la pensión de vejez en vigencia de la unión marital de hecho por parte de Colpensiones y falleció el 12 de julio de 2024. Camila habría dependido económica y sentimentalmente de él, no recibió ninguna prestación económica. Desde el fallecimiento de su compañero permanente, afronta graves dificultades para garantizar sus necesidades básicas.
3. Para la fecha de presentación de la acción de tutela, Camila tiene 78 años y ha sido diagnosticada con secuelas de un accidente vascular encefálico, demencia vascular no especificada, entropión, triquiasis palpebral, hipertensión esencial, trastorno del sueño, Alzheimer, constipación, incontinencia urinaria y lesiones de sitios contiguos de la nasofaringe. Al considerar que es beneficiaria de la pensión de Manuel, inició los trámites para obtener la sustitución pensional ante Colpensiones, pero solo ha encontrado obstáculos administrativos.
4. Explica que, como consecuencia principalmente de las secuelas del accidente vascular encefálico y el Alzheimer, Camila tiene dificultades para comunicarse y efectuar una declaración juramentada para probar ante Colpensiones la unión marital de hecho con Manuel. Indicó que, aunque cuenta con declaraciones juramentadas de terceros, la administradora de pensiones le ha negado su derecho a la sustitución pensional. Así, manifiesta que la entidad le exige, para empezar el estudio de si es beneficiaria o no de la sustitución pensional, que aporte una declaración juramentada rendida por la misma interesada, la cual se torna inviable en el presente caso en tanto Camila, a raíz de esas patologías, no puede demostrar la convivencia como lo exige la entidad, aunque dispone de otros medios de prueba para acreditarla.
5. Para reclamar la prestación, Camila había otorgado poder a su nieta, María, quien radicó una petición el 30 de septiembre de 2024 a dos direcciones de correos electrónicos, a saber: [email protected] y [email protected]. En su escrito, su nieta explicó que Camila es una persona de avanzada edad que requiere de forma pronta y oportuna ingresos para su manutención y que tiene los documentos para demostrar que es beneficiaria pensional, especialmente al mantener una convivencia continua e ininterrumpida por más de 45 años con el pensionado fallecido. El escrito de tutela señala que la entidad no brindó una respuesta a lo solicitado.
6. Además de la vulneración de sus derechos a la seguridad social y al mínimo vital, María y Camila exponen en la acción de tutela que Nueva EPS no ha brindado los tratamientos y servicios pertinentes en aras de salvaguardar el derecho a la salud de la suscrita, por lo que su solicitud de amparo también pretende que se dispongan medidas de salud.
7. Fundamentos de la acción de tutela[6]. María y Camila reprochan la violación al derecho a la seguridad social y al mínimo vital, y citaron el artículo 47 de la Ley 100 de 1993. Delimitaron su reproche en que la exigencia de la declaración juramentada en este caso se ha convertido en una auténtica barrera para el acceso al derecho a la pensión en tanto, aunque se cuenta con declaraciones de terceros, Colpensiones negó la prestación de una persona en imposibilidad de expresarse de forma clara y precisa[7]. Citaron también las sentencias T-167 de 2011, T-484 de 2018, T-001 de 2020, SU-108 de 2020, T-290 de 2020 de la Corte Constitucional para indicar el significado del derecho a la sustitución pensional y que Camila es beneficiaria del pensionado por haber dependido del causante y haber acreditado una convivencia de más de 45 años con el pensionado fallecido. Asimismo, explicaron que un proceso judicial generaría un perjuicio a raíz de la inminencia y necesidad de Camila frente a la prestación económica.
8. En relación con el derecho de petición, explicaron que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para protegerlo, con apoyo en las sentencias T-146 de 2012 y T-206 de 2018, y delimitaron su reproche en que Colpensiones no brindó una respuesta a la solicitud radicada[8] en contravía de la Ley 1755 de 2015.
9. Por último, en cuanto al derecho a la salud, la Sentencia T-202 de 2022 les permitió sustentar que debe prestarse el servicio médico especialmente a las personas con algún tipo de discapacidad, quienes son sujetos de especial protección de acuerdo con la Sentencia T-066 de 2020. Sin embargo, su reproche frente al derecho a la salud consistió en decir que Nueva EPS no brindó a la señora Camila los tratamientos necesarios para sus patologías médicas, sin ningún alcance en forma particular. Para finalizar el fundamento del escrito, trajeron a colación la transcripción de los artículos 23, 48 y 53 constitucionales.
10. Por otra parte, María y Camila expresaron que cumplen con (i) la legitimación por activa porque la acción de tutela es ejercida por la suscrita como titular de los derechos fundamentales vulnerados [ ]; (ii) la legitimación por pasiva puesto que se dirige contra Colpensiones y Nueva EPS, la primera habría vulnerado los derechos fundamentales a la seguridad social y de petición y la segunda el derecho a la salud de Camila al no efectuar los tratamientos médicos [para] las patologías presentadas; (iii) la inmediatez comoquiera que la tutela se está interponiendo dentro de los seis meses [que siguen] a la negatoria de [ ] Colpensiones; y (iv) subsidiariedad pues no se cuenta con otro medio de defensa judicial para hacer valer este derecho [de petición].
11. Peticiones de la acción de tutela[9]. María y Camila solicitaron que se ordene a (i) Colpensiones responder de fondo la petición del 30 de septiembre de 2024 y (ii) reconocer el derecho a la sustitución pensional, y a (iii) Nueva EPS brindar tratamiento médico a [sus] patologías. Como medida provisional, pidieron que la EPS otorgue servicio preferencial para el tratamiento de las patologías médicas[10].
3. Trámite de la acción de tutela
12. Admisión[11]. El conocimiento de esta acción constitucional correspondió al Juzgado 041 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, autoridad que por medio de auto del 25 de octubre de 2024 la admitió y negó la medida provisional.
13. El juzgado, para negar la medida provisional, citó el artículo 7. ° del Decreto 2591 de 1991 e indicó que no se evidencia la necesidad urgentísima de emitir una orden provisional porque el pensionado falleció en julio de 2024 y sólo se presentó la tutela en octubre; asimismo, que la petición se confunde con una pretensión principal y que se impone un estudio previo y minucioso de las pruebas.
14. Respuestas de las accionadas. Estas respondieron en los siguientes términos:
Tabla 1. Respuestas de las accionadas en el trámite de la acción de tutela
4. Decisiones judiciales objeto de revisión
15. Sentencia de tutela de primera instancia[14]. Por medio de sentencia del 8 de noviembre de 2024, el Juzgado 041 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá declaró improcedente el amparo. La autoridad judicial citó el artículo 8º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los cuales reconocen el derecho de toda persona a un recurso efectivo, consagrado en el ordenamiento interno en el artículo 86 constitucional: la acción de tutela. Hizo énfasis en que esta última norma determina que la procedencia del amparo está condicionada a que la persona afectada no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que se use como un mecanismo transitorio evitar un perjuicio irremediable. En esta línea, resaltó que el mecanismo ordinario de defensa no debe ser idóneo para proteger inmediata y objetivamente el derecho vulnerado o amenazado por medio de la acción u omisión de la accionada.
16. En relación con el caso concreto, concluyó que Camila cuenta con otros medios de defensa para obtener el reconocimiento pensional, como la jurisdicción ordinaria a la cual no se acudió previamente. Aquí recordó que, por regla general, la tutela no puede ejercerse para ordenar el reconocimiento de derechos pensionales, según las sentencias T-038 de 1997, T-130 de 2005 y T-1025 de 2005. Recalcó que no se probó alguna circunstancia infranqueable que no facilitara acudir a esa vía suficientemente expedita.
17. Añadió el juzgado que esta pretensión requiere de una evaluación más rigurosa de los elementos de prueba, de modo que se estaría desnaturalizando la tutela como mecanismo subsidiario y residual. Por su parte, respecto al derecho a la salud, la autoridad judicial entendió que el amparo carece de objeto en tanto Nueva EPS trasladó las pretensiones del escrito de tutela al equipo responsable de realizar el estudio del caso y gestionar lo que corresponda, ha autorizado los servicios médicos prescritos en la red contratada y en el marco del Plan de Beneficios, aunado a que, sin desconocer las distintas patologías de Camila, no existe prueba de que le hubiere negado algún servicio prescrito por el médico tratante[15].
18. Impugnación[16]. María y Camila consideraron que la acción de tutela debió prosperar para evitar un perjuicio irremediable. Precisaron que, tanto de forma presencial como por medio escrito del 30 de septiembre de 2024, Camila acudió ante Colpensiones para solicitar la sustitución pensional, la cual exigió entre los documentos requeridos para acceder a esta una declaración juramentada de la misma interesada, quien no puede aportarla debido a sus patologías médicas[17].
19. Las impugnantes sostuvieron que esta exigencia no observó las condiciones médicas particulares de la solicitante, situación que se ventiló a Colpensiones y no fue resuelta por dicha entidad. Insistieron en que, sin desconocer el proceso ordinario laboral, el mecanismo ordinario de defensa judicial no es efectivo en este asunto, teniendo en cuenta la edad, la situación médica y la necesidad económica de Camila. Además, que previamente se ejerció el derecho de petición y la solicitud pensional solicitando las medidas para no efectuar la declaración juramentada no fue contestada, aspecto que acredita que Camila no pretende evadir la actuación administrativa correspondiente.
20. De igual manera, las impugnantes refirieron que el juzgado no analizó el tema pensional y que Camila enfrenta dificultades para cubrir sus gastos básicos. Finalmente, volvieron a formular sus pretensiones y firmaron su escrito de impugnación[18].
21. Sentencia de tutela de segunda instancia[19]. Mediante sentencia del 17 de enero de 2025, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá adicionó el fallo impugnado, para declarar también improcedente el amparo respecto del derecho de petición.
22. Recordó que la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario para exigir la protección inmediata de derechos fundamentales, esto es, sólo procede ante la inexistencia o ineficacia de otro medio de defensa judicial o para evitar un perjuicio irremediable, para lo cual citó las sentencias T-196 de 2010, T-375 de 2018, T-034 de 2021 y T-482 de 2023. Agregó que existen algunos requisitos específicos para solicitar derechos pensionales por medio de la tutela, según la Sentencia T-187 de 2023.
23. Respecto al derecho a la seguridad social, la autoridad judicial encontró satisfecho el requisito de inmediatez: entre el 12 de julio de 2024 (fecha de la muerte del causante) y el 30 de septiembre de 2024 (fecha de radicación de la solicitud pensional) transcurrió un término razonable. Sin embargo, explicó que lo mismo no ocurría con el requisito de subsidiariedad.
24. Primero, porque Camila no concretó cuál era la magnitud del daño que justificara la intervención del juez constitucional. Por ejemplo, no probó la inexistencia de otros ingresos, los recursos que ha utilizado para la subsistencia desde el fallecimiento del pensionado, la composición familiar, la inexistencia de apoyo por parte de hijos o familiares, la calidad de beneficiaria de aquel en el sistema de salud, ni la dependencia económica. Asimismo, tampoco probó que hubiera comunicado a Colpensiones la situación médica que le impedía adelantar el trámite administrativo con el fin de obtener un trato diferenciado.
25. Segundo, porque Camila no demostró haber pedido la sustitución pensional a través de los canales habilitados para el efecto o que, habiéndolo hecho, hubiere recibido una decisión adoptada por fuera de la legalidad; tampoco probó que las condiciones de salud que le impiden adelantar los trámites administrativos se hubieran comunicado a la entidad para obtener un trato diferenciado; y, en todo caso, no se probó el cumplimiento de los requisitos pensionales pues, aunque se enunciaron varios medios de prueba como declaraciones juramentadas de dos terceros, no fueron aportadas. En consecuencia, el tribunal estimó que no era posible flexibilizar la exigencia de trámites administrativos.
26. Frente al derecho de petición, tuvo presente que el escrito de tutela expuso que se radicó una petición pensional el 30 de septiembre de 2024. Sin embargo, consideró que no era por medio de cualquier correo electrónico que ella se podía presentar, sino a través del portal web que la entidad ha establecido para ese fin o en las oficinas de atención presencial. En otros términos, Camila tenía el deber de presentar la solicitud pensional con los requisitos establecidos para este tipo de trámite, los cuales no cumplió y esta situación impide entender que se recibió propiamente la solicitud. Respecto a esta conclusión, se resaltó que la tutela es un mecanismo residual que en este punto resulta improcedente para amparar el derecho de petición.
27. Finalmente, sobre el derecho a la salud, se reflexionó que se satisface la inmediatez y la subsidiariedad, pero que no se aportó una orden médica que prescribiera servicios pendientes de autorización o prestación. Asimismo, dio credibilidad al dicho de Nueva EPS, quien afirmó que no está pendiente ninguna orden o ejecución de servicios médicos para la afiliada. Así, decidió confirmar la decisión de primera instancia.
5. Actuaciones en sede de revisión ante la Corte Constitucional
28. Autos de pruebas[20]. Por medio de auto del 5 de mayo de 2025, el magistrado sustanciador ofició a María, a Colpensiones y a Nueva EPS para precisar la calidad en la que aquella actúa y obtener información sobre la situación personal de Camila, el trámite administrativo y los servicios médicos requeridos; las actuaciones de la administradora de pensiones y los servicios médicos que la EPS ordenó, autorizó y prestó. Asimismo, el despacho ordenó consultar la situación personal de Camila en diversas bases públicas de datos, como el Sisbén, la Base de Datos Única de Afiliados y el Registro Único de Afiliados. Concluidos los términos concedidos en el auto que decretó pruebas de oficio, el magistrado sustanciador profirió un nuevo auto de pruebas el 26 de mayo de 2025 para precisar la información recibida sobre el trámite pensional y requerir a Nueva EPS con el propósito de que respondiera las preguntas formuladas en la primera providencia de trámite.
29. Información consultada en las bases públicas de datos sobre la situación personal de Camila. De conformidad con el decreto oficioso de pruebas, se consultaron las siguientes bases de datos: Sisbén, Base de Datos Única de Afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud BDUA y Registro Único de Afiliados del Sistema Integrado de la Información de la Protección Social RUAF. La consulta permitió conocer que Camila pertenece al grupo B2 del Sisbén pobreza moderada, hace parte del régimen subsidiado en salud en la categoría de cabeza de familia, está afiliada como persona a cargo en el régimen de compensación familiar, no es pensionada ni cotizante, no tiene vinculación a riesgos laborales, cesantías ni a programas de asistencia social[21].
30. Respuestas de las partes. María, Colpensiones y Nueva EPS respondieron en los siguientes términos[22].
Tabla 2. Respuestas de las partes en sede de revisión
31. Por medio de memorial del 11 de junio de 2025, María informó a este Tribunal que Camila falleció el pasado 8 de junio y solicitó que la decisión de este caso concientice a las administradoras de pensiones a flexibilizar los requisitos pensionales para que las personas con dificultades médicas que no están en condiciones de comunicarse con facilidad o que tienen una discapacidad cognitiva puedan demostrar su derecho a la sustitución pensional por medios alternativos a una declaración juramentada, con la finalidad de que esto no se convierta en una barrera de acceso y en una situación vulneradora de derechos. Asimismo, pidió que la determinación constitucional que se llegare a efectuar en el caso en concreto [ ] sea benéfica para los hijos de Camila, quienes la acompañaron hasta el día de su muerte[27].
32. A su vez, mediante comunicación del 17 de junio de 2025, Colpensiones informó al despacho que, por medio de oficio del 12 de junio del mismo año, la entidad informó al extremo accionante que la solicitud pensional del 10 de junio de ese año había sido radicada y que estaba sometida a un procedimiento interno de corroboración o verificación de los medios de prueba allegados para acreditar la condición de beneficiarios de la prestación económica solicitada, trámite que comprende la realización de una investigación administrativa como medio de prueba oficioso, en virtud del artículo 40 de la Ley 1437 de 2011, que en su momento se haría el agendamiento de la visita a la solicitante y que, una vez finalicen las verificaciones, se enviaría el informe generado al área encargada de resolver de fondo la solicitud[28].
33. El 1. ° de julio de 2025, Colpensiones remitió al despacho del magistrado sustanciador un oficio del 28 de junio pasado, en el cual la entidad manifestó que expidió la Resolución SUB 205634 del 27 de junio de 2025, por medio de la que reconoció el pago del 100% de la sustitución pensional postmortem a Camila a partir del 12 de julio de 2024. Explicó que este acto administrativo se emitió conforme a la investigación administrativa, cuyas conclusiones fueron que, a partir del cotejo de documentación y trabajo de campo, se confirmó que Manuel y Camila iniciaron convivencia bajo la figura de unión marital de hecho el 1. ° de mayo de 1980 hasta el 12 de julio de 2024 (fecha de fallecimiento del causante), a pesar de que no pudo realizarse la entrevista a la solicitante por el hecho de su deceso. Teniendo en cuenta esta situación, Colpensiones solicitó declarar un hecho superado[29]. Posteriormente, el 8 de julio de 2025, Colpensiones pidió nuevamente declarar la carencia actual de objeto por hecho superado[30].