II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
34. La Sala Segunda de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, de conformidad con los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
35. De forma preliminar, es necesario determinar la procedibilidad del amparo y posteriormente la configuración de la carencia actual de objeto. En caso de superar estas cuestiones previas, la Sala delimitará el caso, fijará los problemas jurídicos a resolver, presentará la metodología de estudio y definirá de fondo.
2.1. Procedibilidad de la acción de tutela
36. La Sala Segunda de Revisión advierte que la acción de tutela cumple los requisitos para su procedencia, conforme lo establecido en la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, como se explica enseguida.
37. Legitimación en la causa por activa[31]. Aunque María y Camila presentaron la tutela a nombre propio para reclamar la protección de los derechos de petición, a la seguridad social, al mínimo vital y a la salud de la segunda, y que el escrito de amparo presenta a estas dos personas en la casilla de accionante, tanto al inicio del escrito como en el acápite de la dirección de notificaciones con la expresión las suscritas, y ponen sus firmas al finalizar su documento, encuentra la Sala que el amparo se dirige exclusivamente a pedir la protección de Camila.
38. En efecto, el escrito de tutela da a entender que sólo Camila actuaría como titular de los derechos presuntamente vulnerados por las entidades accionadas. La única referencia a María puede encontrarse en el hecho quinto de la tutela, el cual narra que Camila le otorgó poder para efectuar los trámites necesarios para obtener la pensión y que María radicó la solicitud pensional el 30 de septiembre de 2024 ante Colpensiones.
39. Este poder fue aportado como documento anexo al escrito de impugnación. El poder data del 17 de julio de 2024, se dirige a la sede de Colpensiones ubicada en Facatativá e indica textualmente que Camila [ ] otorga poder especial amplio y suficiente a mi nieta María [ ] para que en mi nombre y representación pueda realizar todo lo relacionado a la pensión [a] la cual tengo derecho. Mi apoderada queda ampliamente facultada para firmar, recibir, realizar el trámite solicitado ya que por motivos de encontrarme incapacitada por el habla me es imposible realizarlo personalmente. Y así mismo poder declarar [ ]. Camila puso su huella dactilar y María su firma. Al respaldo de este documento, pueden encontrarse estas constancias notariales de la Notaría Única del Círculo de Mosquera: (i) diligencia especial de reconocimiento[32], (ii) no realización de cotejo biométrico por impedimento físico[33] y (iii) poder especial[34].
40. Los anteriores elementos de la acción de tutela y los documentos anexos generaron una duda sobre la calidad procesal de María, que buscó resolverse por medio del auto de trámite que el magistrado sustanciador emitió el 5 de mayo de 2025 al decretar pruebas de oficio. Este auto puso de presente el poder otorgado por Camila y solicitó brindar información para efectos de determinar si María reunía los requisitos del apoderamiento para promover la acción de tutela.
41. En respuesta a este interrogante, como se indicó en los antecedentes, María manifestó que no es profesional del derecho, que no cuenta con poder especial para radicar específicamente la tutela y que ha actuado como agente oficiosa en virtud del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, en tanto la titular de los derechos no está en condiciones de promover su propia defensa. Debe indicarse que los jueces de instancia no repararon en esta situación y que sólo durante el trámite de revisión María aclaró la calidad procesal en la que actúa.
42. A partir de esta información, corresponde a la Sala verificar los requisitos de la legitimación por activa. De un lado, es claro que María no es la titular de los derechos fundamentales cuya protección reclama la acción de tutela, de modo que no estaría legitimada para actuar como accionante, la calidad con la cual inicialmente se presentó.
43. Tampoco podría considerarse como Apoderada de Camila. De acuerdo con la Sentencia T-292 de 2021, el apoderamiento judicial en la acción de tutela debe reunir esencialmente estos elementos: (i) el poder debe constar por escrito que se presume auténtico, (ii) el poder debe conferirse expresamente para presentar la tutela, y (iii) el apoderado debe ser profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional. En este caso, el poder allegado no faculta expresamente a María para presentar la acción de tutela y esta no es una profesional del derecho, como manifestó en su respuesta al auto de pruebas del 5 de mayo de 2025.
44. Estos elementos textuales y formales de la acción de tutela obligan al juez constitucional a buscar una solución adecuada que no comprometa los derechos fundamentales invocados[35]. Es así como el poder que reposa en el expediente debe utilizarse en esta oportunidad como un medio de prueba para, en conjunto con los restantes, analizar el cumplimiento de la agencia oficiosa.
45. De acuerdo con las sentencias SU-055 de 2015 y SU-388 de 2022, (i) el agente debe manifestar o en su caso debe poder inferirse que interviene en esa calidad, (ii) el titular de los derechos no está en condiciones de defenderlos y este hecho es manifestado en la tutela, y (iii) ratificación oportuna del agenciado de lo consignado en la tutela, siempre y cuando esto sea posible[36].
46. La Sala encuentra acreditada la calidad de agente oficiosa de María para reclamar la protección de los derechos de su abuela. Primero, manifestó la calidad de su intervención. Además, esta puede evidenciarse de las actuaciones administrativas ante Colpensiones y también del acompañamiento judicial en el trámite de la acción de tutela. Segundo, puede inferirse de la tutela que Camila no está en condiciones para promover su propia defensa: nació el 1. ° de mayo de 1946, es una persona de la tercera edad o una adulta mayor que superó la expectativa de vida[37], tiene múltiples patologías que impiden movilizarse con autonomía y expresar su voluntad fácilmente a raíz de las secuelas del accidente vascular encefálico y el Alzheimer[38]. Puede también inferirse que María no suple a Camila en el ejercicio de la defensa de sus derechos, actúa con base en su interés en el reconocimiento pensional y el amparo de su salud, posibilitándole el acceso a la jurisdicción constitucional a quien, como pudo notarse anteriormente, está en imposibilidad de asumir por su cuenta la defensa de sus derechos constitucionales. En conclusión, se presentó la acción de tutela a través de María como agente oficiosa, quien satisface los requisitos para efectos de la legitimación en la causa por activa.
47. Legitimación en la causa por pasiva[39]. La acción de tutela está dirigida contra Colpensiones y Nueva EPS. (i) Colpensiones tiene legitimación en la causa por pasiva. Aportó la Resolución n.° 015524 de 1999 que reconoció la pensión de vejez a Manuel por parte del Instituto de Seguros Sociales, antigua entidad administradora del régimen solidario de prima media con prestación definida, de acuerdo con el artículo 52 de la Ley 100 de 1993, a la cual vino a reemplazar en virtud del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007. Esta tendría el deber de tramitar la sustitución pensional, así como reconocer y pagar el derecho reclamado. Además, de ella se predica la supuesta vulneración del derecho de petición. (ii) Nueva EPS también tiene legitimación en la causa por pasiva. Camila está afiliada en el régimen subsidiado en salud, a través de la entidad en virtud del artículo 215 de la Ley 100 de 1993, siendo ella la que tiene a su cargo la garantía de la prestación de los servicios médicos solicitados.
48. Inmediatez[40]. El análisis de este requisito debe dividirse en dos aspectos. En relación con el asunto pensional, Manuel falleció el 12 de julio de 2024. Considerando ser beneficiaria del pensionado en calidad de compañera permanente, los elementos de prueba del expediente permiten encontrar una petición de la sustitución pensional radicada el 30 de septiembre de 2024 ante Colpensiones. Ante la falta de respuesta alguna, la agente oficiosa radicó el 25 de octubre de 2024 la tutela para solicitar directamente la prestación económica y la respuesta de fondo a la solicitud. En ese sentido, entre el 12 de julio y el 25 de octubre de 2024 transcurrió un término razonable para solicitar el amparo del derecho a la seguridad social y el mínimo vital. Lo mismo puede decirse del lapso desde el 30 de septiembre al 25 de octubre de 2024 para solicitar amparo del derecho de petición.
49. El otro derecho constitucional reclamado es la salud. De acuerdo con la respuesta de la agente oficiosa al auto de pruebas, la tutela reclama dos servicios médicos: la consulta por primera vez con especialista en dermatología y la atención o visita domiciliaria por fisioterapia. De igual manera, reprocha que Nueva EPS hubiera comunicado que suspendería el paquete de atención domiciliaria mensual para un paciente crónico. Con base en esta información, (i) la consulta por primera vez con especialista en dermatología se prescribió el 5 de agosto de 2024[41], así que entre esta fecha y el 25 de octubre de 2024 transcurrió un tiempo razonable; (ii) la atención o visita domiciliaria por fisioterapia se ordenó el 4 de febrero y el 21 de marzo de 2025[42], de modo que la violación del derecho a la salud que ha persistido desde entonces permite acreditar la inmediatez en este punto; (iii) frente al paquete de atención domiciliaria mensual para un paciente crónico puede decirse algo similar, pues el 8 de mayo de 2025 aparentemente la EPS comunicó que ese servicio se suspendería sin explicación alguna. Por estas razones, la acción constitucional cumple el requisito de inmediatez.
50. Subsidiariedad[43]. La Sala estima satisfecho este requisito. Debe recordarse que la autoridad judicial de primera instancia declaró improcedente el amparo de los derechos a la seguridad social y al mínimo vital porque Camila cuenta con la jurisdicción ordinaria laboral para reclamar la sustitución, sin que probara alguna circunstancia infranqueable para no haber acudido a esa vía, y porque también ese escenario permitirá una mayor discusión probatoria. Asimismo, declaró improcedente el amparo del derecho a la salud debido a que no se tenían elementos de prueba de la supuesta vulneración.
51. La autoridad judicial de segunda instancia complementó frente al análisis del derecho pensional que no concretó la gravedad del daño, que Camila no probó la inexistencia de otros ingresos, los recursos que ha utilizado para la subsistencia desde el fallecimiento del pensionado, la composición familiar, la inexistencia de apoyo por parte de hijos o familiares, la calidad de beneficiaria de aquel en el sistema de salud, ni la dependencia económica; y que tampoco probó su calidad de beneficiaria de los servicios de salud del causante. Por esto, a falta de estos elementos no se podía flexibilizar el estudio de la subsidiariedad. En relación con el derecho de petición pensional, adicionó el fallo de primer grado y resaltó que Camila no probó haber radicado la petición ante Colpensiones por medio de sus canales oficiales habilitados para el efecto. Frente a la salud, por último, que no se aportó ningún elemento de prueba de la vulneración.
52. La Sala no comparte estos argumentos que llevaron a declarar improcedente la acción de tutela. Antes de estudiar este requisito en concreto, debe precisarse que la agente oficiosa solicitó la protección de los derechos de petición, a la seguridad social, al mínimo vital y a la salud de Camila. En este punto (el de la subsidiariedad), el juez estudia los elementos formales o la procedibilidad de la acción de tutela, no los de fondo o la prosperidad del amparo.
53. Para analizar la subsidiaridad en cuanto a la seguridad social y al mínimo vital, debe recordarse que esta Corte señala que el solicitante de una sustitución pensional debe acudir al mecanismo ordinario de defensa judicial, como podría ser la jurisdicción ordinaria laboral o la jurisdicción contencioso-administrativa. Sin embargo, que la acción de tutela es un mecanismo de amparo excepcional en estos eventos y, con el fin de que proceda como tal, es necesario estudiar un conjunto de factores que evalúan las circunstancias del accionante para efectos de flexibilizar el referido requisito[44]. La tutela es procedente para estudiar la posible afectación del derecho fundamental a la seguridad social en este caso.
54. Primero, Camila es un sujeto de especial protección constitucional. Es una persona de la tercera edad con una salud crítica. No puede comunicarse ni movilizarse con autonomía. No tiene estudios de primaria o bachillerato, recibe $900.000 por concepto de canon de arrendamiento de un inmueble en el que es copropietaria, sus gastos ascienden a $1.500.000, su núcleo familiar se compone de ella y una hija que se encarga de su cuidado, otros nueve hijos le prestan colaboración en gastos adicionales.
55. Segundo, la falta de pago de la prestación genera un alto grado de afectación a los derechos de Camila. Es una persona afiliada al nivel B2 pobreza moderada del Sisbén, pertenece al régimen subsidiado en salud como cabeza de familia, no es titular de prestaciones económicas y no está vinculada a ningún programa de asistencia social[45]. Además, a pesar de que puso de presente la existencia de, por lo menos, nueve hijos suyos, precisó que la mayoría de ellos tienen familia y no pueden ayudarla con regularidad.
56. Tercero, se desplegó una mínima actuación administrativa ante la entidad previsional. Según la narración de la acción de tutela, Camila acudió el 16 de julio de 2024 para preguntar acerca de los requisitos de la sustitución pensional en calidad de compañera permanente en compañía de un hijo y su nieta. El día siguiente su nieta regresó a la oficina de la administradora de pensiones para presentar la solicitud, aparentemente no recibida por falta de la documentación exigida por ella. Posteriormente, según las pruebas de la acción de tutela, el 30 de septiembre de 2024 radicó la petición a dos direcciones electrónicas de la entidad, de las cuales se discute su habilitación para recibir este tipo de petición. Una vez más, el 3 de febrero de 2025 radicó la misma solicitud ante la entidad. En esta última oportunidad se recibió respuesta el día siguiente, pero se decidió no continuar el trámite porque aparentemente Colpensiones insistió en que sólo podía realizar el estudio pensional a partir de la entrega de la declaración de la interesada, pero la situación médica de Camila impedía recabar esta prueba.
57. Cuarto, la Sala considera que el proceso ordinario laboral no ofrece una protección eficaz, teniendo en cuenta la situación de riesgo de Camila a partir de toda su historia clínica y otros factores de vulnerabilidad, como los rubros insuficientes para garantizar su subsistencia y el apoyo económico irregular de sus familiares.
58. Finalmente, Camila acreditó un mínimo de certeza sobre la titularidad del derecho reclamado. La Ley 797 de 2003, vigente para la fecha de la muerte del causante, señala una serie de requisitos predicables respecto de los potenciales beneficiarios. El compañero permanente debe probar una convivencia continua de, por lo menos, cinco años anteriores a la muerte del causante[46].
59. En este proceso constitucional se aportó una declaración extraprocesal que Antonia y Luis rindieron el 17 de julio de 2024 ante la Notaría Única del Círculo de Mosquera, y que reposa en el Acta No. 1287 de 2024. Estas personas manifestaron que conocían a Camila y a Manuel desde hace 44 y 35 años, respectivamente, que Manuel falleció el 12 de julio de 2024 en Mosquera, lugar de sus domicilios; que les consta que ellos convivieron durante 44 años entre el 1. ° de mayo de 1980 hasta la fecha del deceso, que en ese lapso convivieron y compartieron techo, lecho y mesa; que la convivencia fue sana y se prestaron apoyo en toda circunstancia presentada y fidelidad entre ambos; que no procrearon hijos; que aquellos fueron pareja bajo una unión marital de hecho; que Manuel no tuvo hijos extramatrimoniales, adoptivos, incapacitados o inválidos que dependieran económicamente de él; que les conta que Camila no hizo otra vida marital y, por eso, consideran que es la única con derecho a reclamar la sustitución pensional; y que desconocen que el causante hubiere designado albacea, testamento o administrador de la herencia[47]. Esta prueba no fue controvertida por Colpensiones. Por esta razón, bajo el principio de la buena fe[48], la Sala encuentra un mínimo de certeza sobre el derecho reclamado.
60. Por otro lado, la Sala estima que la acción de tutela también es procedente para proteger el derecho de petición pensional. Debe recordarse que el juez de segunda instancia estimó que el amparo era improcedente, cuando realmente quiso decir que negaba la tutela por considerar inexistente la violación de ese derecho. Sin embargo, en cuanto al elemento formal de subsidiariedad de la acción de tutela, que significa que aplica como una protección subsidiaria respecto de los demás mecanismos de defensa judicial, la jurisprudencia de este Tribunal ha concluido en múltiples ocasiones que la acción de tutela es el único mecanismo judicial idóneo y eficaz para solicitar su protección, pues no existe en el ordenamiento jurídico colombiano otro mecanismo de defensa judicial para pretender su amparo[49].
61. Por último, también se considera por parte de la Sala que la tutela procede para proteger el derecho a la salud. Entre otras decisiones, la Sentencia T-077 de 2024 indicó que la Ley 1122 de 2007 atribuyó como medio ordinario de defensa competencias jurisdiccionales a la Superintendencia Nacional de Salud. El artículo 41 ibidem señala que será competencia de esta entidad conocer los asuntos relacionados con la cobertura de servicios en salud cuando la negativa de las EPS ponga en riesgo o amenace la salud del usuario. Sin embargo, este mecanismo de defensa no es idóneo y eficaz para proteger los derechos constitucionales, a raíz de un déficit estructural que presenta aquella entidad.
2.2. Configuración de la carencia actual de objeto
63. Reiteración de jurisprudencia sobre la carencia actual de objeto. La acción de tutela busca la protección inmediata del derecho fundamental que ha sido violado o amenazado, lo cual justifica la necesidad de una decisión judicial. Sin embargo, la vulneración o la amenaza pueden desaparecer por algún motivo específico que genere efectos inocuos en aquella decisión. Para referirse a estos eventos, la jurisprudencia constitucional ha empleado el concepto de carencia actual de objeto. La Sentencia SU-522 de 2019 explicó tres supuestos para su ocurrencia: el hecho superado, el daño consumado y la situación sobreviniente. Asimismo, unificó la jurisprudencia constitucional respecto al deber del juez de tutela de pronunciarse en estas situaciones. A continuación, la Sala expondrá las características relevantes de estas hipótesis[50]:
Tabla 3. Hipótesis de la carencia actual de objeto
64. En el presente caso se configura una carencia actual de objeto por situación sobreviviente, pero se hace necesario un pronunciamiento de fondo. Para llegar a esta conclusión, la Sala indicará los siguientes motivos.
65. La acción de tutela solicitó la protección de los derechos fundamentales de petición, a la seguridad social, al mínimo vital y a la salud de Camila, para que el juez de tutela (i) ordenara a Colpensiones responder la petición pensional del 30 de septiembre de 2024, (ii) y reconocer y pagar su derecho a la sustitución pensional y que (iii) Nueva EPS prestara los servicios médicos de dermatología y fisioterapia prescritos por el médico tratante[52].
66. En el trámite de revisión de los fallos de instancia pudo conocerse que Camila solicitó nuevamente el 3 de febrero de 2025 ante la administradora de pensiones el reconocimiento y pago de la sustitución pensional de su compañero permanente, y que la entidad respondió formalmente el día siguiente diciéndole el trámite adecuado de radicación y los documentos necesarios para el estudio respectivo. La Sala considera que la respuesta de Colpensiones del 4 de febrero de 2025 no implicó que la tutela perdiera su razón de ser como mecanismo de amparo, pues sólo le indicó los canales habilitados para solicitar la prestación económica y los documentos necesarios para iniciar el trámite administrativo.
67. Más allá de la constatación de que se respondió indicando los requisitos a cumplir, lo cierto es que en esta controversia lo que se requiere analizar es si dichas exigencias son proporcionales o no, y si tienen en cuenta las condiciones de discapacidad de la peticionaria[53]. Al igual, no es posible concluir a ciencia cierta que el servicio médico de consulta por primera vez con especialista en dermatología, que Nueva EPS autorizó durante el trámite de revisión, hubiere sido efectivamente prestado[54]. Por esto, la Sala estima que no es posible declarar una carencia actual de objeto por hecho superado a este respecto.
68. Asimismo, durante el trámite de revisión, pudo conocerse que Colpensiones expidió un acto administrativo el 27 de junio de 2025 que resolvió reconocer y pagar la sustitución pensional a favor de Camila. Esta situación evidenciaría la carencia actual de objeto del derecho de petición pensional que en últimas fue resuelto, y también sobre la pretensión relacionada con el reconocimiento directo de la prestación, esto es, sobre los derechos a la seguridad social y al mínimo vital reclamados en la tutela. Es cierto, el acto de reconocimiento pensional implica que en lo concerniente a los derechos de petición, seguridad social y mínimo vital el amparo carezca de objeto. Sin embargo, esta situación no da pie para que se declare un hecho superado como propone Colpensiones.
69. En este momento de la discusión, la Sala se permitirá realizar una reflexión somera sobre el hecho superado como modalidad de carencia actual de objeto. Podría surgir la pregunta de si la oportunidad de satisfacción de estos derechos incide de algún modo para que la Sala no reconozca la ocurrencia de un hecho superado, o si esta negativa responde a una razón ulterior.
70. La Corte Constitucional, en sus salas de revisión[55] y en pleno[56], ha considerado que el hecho superado ocurre cuando la pretensión contenida en la tutela es satisfecha antes del pronunciamiento del juez a raíz de una actuación voluntaria de la persona o entidad accionada. Por pronunciamiento del juez ha sido pacífico reconocer que aquel puede ocurrir hasta antes del fallo de revisión de la Corte, pero que deben verificarse ciertos supuestos, esto es, que efectivamente se hubieren cumplido por completo las pretensiones de la tutela y que la accionada hubiere actuado voluntariamente.
71. El hecho superado, así, puede ocurrir durante el trámite de la tutela[57] o de su revisión[58]. Entonces, no se trata que la Sala no declare el hecho superado porque Colpensiones no satisfizo las dos pretensiones dirigidas en su contra hasta antes del fallo de primera instancia. La razón para no proceder de este modo es que la modalidad referida de carencia actual de objeto no sería comprensiva de la acción de tutela en su conjunto, es decir, la tutela en su totalidad no carecería de objeto por hecho superado. Decir esto implicaría también cobijar bajo hecho superado las pretensiones dirigidas contra Nueva EPS, las cuales no fueron satisfechas en su totalidad.
72. Por esta razón, la Sala considera que la carencia actual de objeto ocurre en el presente caso por una modalidad distinta. En relación con la muerte de Camila, en situaciones semejantes el juez constitucional debe verificar la ocurrencia de este suceso, determinar la naturaleza del derecho reclamado y establecer algún nexo para precisar la configuración de la carencia actual de objeto, esto es, si ocurre un daño consumado o una situación sobreviniente[59]. El primer evento tendrá lugar en caso de que la muerte ocurra como consecuencia directa de la afectación de los derechos fundamentales reivindicados, mientras que el segundo opera en un escenario de causas ajenas a la situación que conoce el juez constitucional[60].
73. En el asunto bajo revisión de la Sala debe declararse la carencia actual de objeto no por daño consumado, sino por una situación sobreviniente. No se trata de un daño consumado porque la muerte de Camila no fue una consecuencia directa de la violación de derechos alegada en el escrito de tutela y atribuible a las accionadas[61]. A esto podría añadirse que Colpensiones dispuso el reconocimiento pensional y, frente a Nueva EPS, que no existe una relación directa entre los servicios requeridos de dermatología y fisioterapia y las causas del fallecimiento de quien tenía un diagnóstico clínico más complejo.
74. La agente oficiosa informó que Camila falleció el 8 de junio de 2025 y remitió un certificado de defunción que no especifica sus causas[62], por lo cual no se puede concluir que son atribuibles a las accionadas. Es la situación sobreviviente entonces la aplicable como una modalidad residual o, en otras palabras, la que procede cuando la situación no corresponde ni a un hecho superado ni a un daño consumado.
75. La Sala, además, estima que no es claro que la protección de derechos fundamentales en este caso se proyecte sobre los familiares o herederos de Camila[63]. El derecho pensional reclamado no tiene la vocación de ser transferido, pues la prestación es un beneficio personal que no forma parte del patrimonio sucesorio, aunado a que no existe la figura de la sustitución de la sustitución pensional[64]. En este punto cabe precisar que la tutela solicitó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional, beneficio en sí mismo que es independiente del proceso de sucesión y no se transfiere a los herederos de Camila, asunto que es ajeno a este proceso constitucional. En conclusión, como se perseguía una prestación que sólo atañía a Camila se descarta la sucesión procesal en este evento.
76. Ahora bien, el análisis de la carencia actual de objeto ha estado enfocado hasta ahora sobre el derecho pensional y la Sala concluyó que se presenta una situación sobreviniente producto de la muerte de Camila. Indicó que no es un daño consumado y precisó que en materia de salud no existe una relación directa entre los servicios requeridos de dermatología y fisioterapia y las causas del fallecimiento de quien tenía un diagnóstico clínico más complejo. Procede la Sala a ahondar en este punto.
77. La agente puntualizó durante el trámite de revisión que Nueva EPS no había suministrado los servicios de dermatología y fisioterapia, además que las visitas domiciliarias fueron suspendidas. Preliminarmente, las pruebas del expediente evidencian que el médico tratante prescribió un servicio especializado de dermatología el 5 de agosto de 2024, a raíz de que Camila había manifestado que de forma intermitente le aparecía una herida en la nariz[65]. Ese día también prescribió el paquete de atención domiciliaria por trabajo social y medicina general, debido a que Camila continuaba con dependencia funcional[66]. Por último, las historias clínicas del 4 de febrero y del 21 de marzo de 2025 ordenaron la atención domiciliaria por fisioterapia con base en el diagnóstico principal de Alzheimer e incontinencia, y los relacionados de hipertensión, secuelas de enfermedad cerebrovascular, entropión y triquiasis palpebral[67].
78. Identificados los servicios prescritos, debe tenerse en cuenta que la agente oficiosa, cuando puso de presente la muerte de Camila ante esta Corporación, sólo aportó un certificado de defunción, pero no detalló las causas del deceso. Teniendo en cuenta esta situación, no existe una relación clara e inequívoca entre la falta de prestación de estos servicios y el fallecimiento de la agenciada.
3. Asunto objeto de análisis, problemas jurídicos y metodología de la decisión
80. Delimitación del asunto. Camila tenía 78 años cuando presentó la tutela. Vivió desde 1980 con Manuel, quien falleció el 12 de julio de 2024 siendo pensionado por Colpensiones. Camila se encontraba en condición de discapacidad, a raíz de sus secuelas de accidente vascular encefálico, demencia vascular, entropión, triquiasis palpebral, hipertensión esencial, trastorno del sueño, Alzheimer, constipación, incontinencia urinaria y lesiones de sitios contiguos de la nasofaringe, por lo que decidió otorgar un poder a su nieta María para que en su nombre tramitara la sustitución pensional, dadas sus urgentes necesidades económicas.
81. María, en cumplimiento del mandato de su abuela, solicitó la pensión sustitutiva en repetidas oportunidades a Colpensiones. Se acercó personalmente a la entidad y le fue entregada una lista de documentos que debía aportar, entre los que estaba la exigencia de una declaración jurada de su abuela, en la que manifestara cumplir con el requisito de convivencia, exigencia difícil de cumplir dados los padecimientos de salud de Camila, por los que la Nueva EPS tampoco se encontraba respondiendo, específicamente frente a sus tratamientos.
82. Luego, a través de los medios tecnológicos que encontró disponibles en la página web y de los correos electrónicos difundidos por la entidad, por medio de solicitudes en las que puso de presente la situación médica de Camila, recibió una respuesta automática y un oficio en el cual le informaban que debía realizar la petición a través de otros canales, adjuntando la documentación que correspondiera.
83. María presentó acción de tutela e incluyó dentro de su escrito a Camila, pero durante el trámite de revisión, esta Sala advirtió que siempre agenció a su abuela y que procuró que se le protegieran sus derechos fundamentales. En este tiempo, infortunadamente, Camila falleció sin que se hubiere definido su derecho pensional ni se le hubiera otorgado efectivamente la atención en salud. La autorización médica de dermatología no pudo hacerse efectiva y la pensión fue reconocida semanas después del deceso.
84. Colpensiones señaló durante el trámite que no vulneró ningún derecho, pues las peticiones fueron radicadas inadecuadamente y luego optó por tramitar una investigación administrativa que resultó en el reconocimiento pensional, en tanto Nueva EPS informó que autorizó los procedimientos, aunque no existió el tiempo para programarlos.
85. En sede de revisión María solicitó a la Corte que el caso de su abuela tuviese algún grado de justicia y se previniera a las accionadas para que actuaran diligentemente, así como que adoptaran mecanismos adecuados para no dilatar el reconocimiento de derechos como parte del derecho fundamental a la vida digna.
86. La Sala de Revisión analizó que, si bien existe un hecho sobreviniente, esto no le impide asumir de fondo la discusión constitucional y adoptar medidas de no repetición. En este caso hay diferentes dimensiones de los derechos sociales que deben ser abordadas y que serán desarrolladas en las siguientes páginas: la primera tiene que ver con las barreras que padecen las mujeres en condición de discapacidad para reclamar sus derechos y por qué es vital que las autoridades adopten mecanismos que permitan eliminar esas brechas, para el goce efectivo de los derechos, teniendo en cuenta además las reglas sobre acreditación de convivencia en las pensiones de sobrevivencia.
87. En ese mismo sentido, la Sala de Revisión desarrollará la necesidad de las entidades de definir protocolos internos para el trámite de las peticiones, considerando en todo caso que la información dada debe ser inclusiva. Así, los medios tecnológicos deben ser accesibles, disponibles y comprender a los diferentes sujetos de protección constitucional frente a los que se tienen deberes. Finalmente, se analizará cómo deben proceder las entidades promotoras de salud en la atención oportuna de los servicios médicos.
88. A partir de esta delimitación del caso, corresponde a la Sala de Revisión resolver los siguientes problemas jurídicos:
(i) ¿Una entidad previsional vulnera los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y al debido proceso administrativo[68] de una mujer de la tercera edad en condición de discapacidad que, en su calidad de compañera permanente de un pensionado fallecido, reclama la sustitución pensional, al exigirle una declaración de convivencia sin prever otros mecanismos de acreditación de dicha exigencia que atiendan un enfoque interseccional?
89. Para resolver dichos problemas jurídicos, esta Sala fijará las reglas de reconocimiento pensional y los deberes de las entidades de seguridad social en cuanto incorporar un enfoque interseccional, que elimine las barreras a las que se enfrentan las personas en condición de discapacidad al reclamar sus derechos. Luego se referirá a las necesarias adaptaciones que deben incorporar las entidades previsionales que permitan a las personas acceder, sin obstáculos, al análisis y decisión con oportunidad de sus reclamaciones. Finalmente, se reiterará la importancia de la garantía del derecho a la salud, con énfasis en las personas de la tercera edad.
4. Las obligaciones constitucionales de las entidades de seguridad social, para garantizar los derechos económicos sociales y culturales en salud y pensiones, y eliminar las barreras para el disfrute de derechos de las personas en condición de discapacidad
90. En los próximos párrafos la Sala reiterará la jurisprudencia constitucional para concluir la siguiente regla:
Tabla 4. Regla de decisión en respuesta al primer problema jurídico
Contenido y alcance de la pensión de sobrevivientes
91. La seguridad social integra los derechos económicos, sociales y culturales. Como todo derecho social, aspira a la garantía material de las personas en distintos momentos de su vida y, con ello, atender las contingencias en las que los seres humanos tienen mayor vulnerabilidad, como la vejez, la invalidez, la muerte, el nacimiento de un bebé, los cuidados necesarios para el sostenimiento de la vida, entre otras.
92. Una de las notas características que definen el núcleo esencial del derecho a la seguridad social es el acceso a la prestación de sus servicios, por ejemplo, las pensiones, pero en la forma que determine la ley, a voces del artículo 48 de la Carta Política.
93. La muerte es una contingencia que protege la seguridad social ante la ausencia definitiva de la persona que atendía el sostenimiento del grupo familiar que puede dejar en situación de desamparo a sus integrantes[69]. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional[70]:
(i) La pensión de sobrevivientes es una prestación que se reconoce a los miembros del grupo familiar más próximo del pensionado o afiliado que fallece, con el fin de garantizar, al menos, el mismo grado de seguridad social y económica con que contaban en vida del causante. Con ella se busca evitar el abandono al que se verían sometidos los beneficiarios ante la ausencia del apoyo material de quienes con su trabajo o a través de una pensión preexistente contribuirían a proveer lo necesario para su sustento. Cualquier decisión que desconozca esa finalidad e implique la reducción de las personas a un estado de miseria, abandono, indigencia o desprotección, es contraria al ordenamiento jurídico por desconocer la protección especial que la Constitución le otorgó al mínimo vital y a la dignidad humana, y a los principios constitucionales de solidaridad y protección de quienes se encuentran en situación de debilidad manifiesta.
(ii) Los principios que definen el contenido constitucional de esta pensión pueden agruparse en tres grandes bloques: (a) principio de estabilidad económica y social para los allegados al causante[71], (b) principio de reciprocidad y solidaridad entre el causante y sus allegados[72], y (c) principio material para la definición del beneficiario[73].
94. La pensión de sobrevivientes o la sustitución pensional de sobrevivientes puede surgir cuando el fallecimiento ocurre sin ninguna relación con el trabajo o con causas relacionadas con el trabajo, por origen común o profesional. Por regla general, la norma aplicable para estudiar esta prestación sobre el conjunto de posibles beneficiarios es la vigente al momento de la muerte del afiliado o pensionado, debido a que el artículo 16 del Código Sustantivo del Trabajo dice que las normas sobre el trabajo y la seguridad social producen un efecto general inmediato, de modo que están llamadas a gobernar las situaciones jurídicas en curso[74].
¿Qué deben acreditar las compañeras permanentes[75] que se consideran beneficiarias de una pensión de sobrevivientes o una sustitución pensional?
95. Los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, modificada por los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003, consagran los siguientes requisitos para obtener la pensión: (i) demostrar la muerte del afiliado o el pensionado; (ii) respecto del afiliado, las cotizaciones mínimas al sistema de pensiones que corresponden a 50 semanas dentro de los tres años anteriores al deceso. Ahora, la seguridad social incorpora un catálogo de beneficiarios que se consideran los más afectados emocional y económicamente ante el deceso de un afiliado o pensionado fallecido. Para efectos de este caso, el primer grupo de beneficiarios se compone por el cónyuge o compañero permanente y los hijos con derecho.
96. Las compañeras permanentes que reclaman la sustitución pensional de su pareja fallecida sólo deben acreditar la muerte del causante que, por regla general, se comprueba con el registro civil de defunción. Además, deben probar que estuvieron haciendo vida marital hasta su muerte y convivieron con él no menos de cinco años anteriores a su muerte.
La calidad de las compañeras permanentes para la sustitución pensional, al igual que el lapso de convivencia, no exigen una prueba solemne
97. Para efectos de acreditar la calidad de compañero permanente en materia de seguridad social, específicamente para reclamar la pensión de sobrevivientes, existe libertad probatoria, no es necesario exigir una determinada solemnidad[76]. De igual manera, la jurisprudencia ordinaria y constitucional ha señalado que la prueba de la convivencia tampoco es tarifada[77].
98. La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha brindado directrices ante diversas hipótesis probatorias posibles:
Tabla 5. Prueba de la convivencia según la Corte Suprema de Justicia
99. Así, específicamente para los compañeros permanentes, tanto la prueba de dicha calidad como del lapso de convivencia operan en un trasfondo de libertad probatoria para los efectos del derecho a la pensión de sobrevivientes o la sustitución pensional bajo la Ley 797 de 2003. En punto a la convivencia, debe acreditarse una auténtica relación o comunidad de vida estable y permanente dentro de los cinco años anteriores al deceso del pensionado. Entonces, se reitera, no hay sujeción a tarifa legal alguna.
100. La Corte Constitucional ha concluido de forma similar. Por un lado, sobre la calidad o condición del compañero permanente ha dicho que, aunque la Ley 979 de 2005 fija las maneras en que se puede probar la unión marital de hecho, estas no limitan la prueba de reconocimiento de situaciones de sustitución pensional. Es decir, mientras esta ley se relaciona con la demostración de la unión marital de hecho y sus efectos patrimoniales a la luz de la Ley 54 de 1990, la Ley 100 de 1993 se ocupa de la seguridad social. Se trata entonces de leyes que protegen bienes jurídicos distintos y que consagran regímenes disímiles[101]. Por otro lado, tampoco existe una tarifa legal para probar la convivencia[102].
La declaración jurada no debe ser la única posibilidad probatoria para acreditar la convivencia
101. Por lo expuesto la jurisprudencia constitucional ha considerado que las administradoras de pensiones deben valorar las pruebas que se alleguen al trámite bajo el principio de buena fe, teniendo en cuenta que no pueden introducirse barreras para su disfrute, dado que su finalidad es aminorar las desventajas económicas sociales y culturales de las personas. También ha enfatizado que, dado que las pensiones buscan brindar seguridad económica a las familias, el análisis para su otorgamiento debe estar libre de sesgo y debe procurar la entrega oportuna de aquellas[103].
102. De acuerdo con las reglas referidas en los apartados previos, existen diferentes formas de acreditar la convivencia, no únicamente a través de la declaración jurada, por lo que, si bien las entidades pueden considerar esa declaración como un medio probatorio posible, no pueden exigir que sea el único, o comprenderlo incumplido cuando las personas opten por otra prueba legalmente apta para fundamentar su convivencia. También deberán considerar como posible que se incorpore en sus formularios que la presentación de la solicitud implique entenderse hecha bajo la gravedad del juramento, caso en el cual ello se extiende a la declaratoria de convivencia de los reclamantes. Estas exigencias deben procurar facilitar el rigor del análisis de las entidades, sin que resulten irrazonables o desproporcionadas para el cumplimiento del objetivo que deben cumplir.
La interseccionalidad como herramienta de justicia en los derechos económicos, sociales y culturales
103. Para garantizar la realización de la justicia en los derechos económicos, sociales y culturales es necesario que las administradoras de pensiones incorporen un análisis diferenciado[104]. Los casos pensionales tienen circunstancias particulares en los que mayoritariamente intervienen sujetos de especial protección constitucional, de ahí la necesidad de recurrir a enfoques diferenciales para comprender los efectos que produce la negativa del reconocimiento pensional o las barreras que enfrentan estas personas para cubrir sus necesidades. La jurisprudencia constitucional ha fijado las reglas básicas que las autoridades deben asumir al definir los asuntos de su competencia en pensiones, como se explica a continuación:
Tabla 6. Herramientas metodológicas para analizar derechos pensionales. Fuente: Corte Constitucional, sentencias T-334 de 2024 y SU-471 de 2023
104. Estás herramientas deben ser utilizadas por las entidades de seguridad social, pues comprender el contexto en el que se inscribe la reclamación pensional permite en estos casos aminorar las desventajas económicas, sociales y culturales de quienes han padecido históricamente tratos desiguales e inequitativos y que se enfrentan a barreras estructurales, también en el marco de la seguridad social para el acceso a un derecho que además puede permitirles seguridad económica y, frente a la pensión de sobrevivientes, paliar algunos de los efectos de lo que implica no contar ya con la persona que proveía apoyo.
105. Las consecuencias derivadas del uso de estos enfoques pueden agruparse a modo de reglas meramente enunciativas o no taxativas:
(i) Primera: las valoraciones probatorias deben basarse en elementos objetivos y no estereotipados.
(ii) Segunda: las entidades previsionales no es que deban declinar su deber de establecer las exigencias legales para asignar derechos, sino que, al hacerlo, deben aplicar principios constitucionales, como el de buena fe.
(iii) Tercera: para evitar decisiones que impliquen análisis estereotipados o que afecten intensamente a los reclamantes, es necesario, entre otras acciones: (a) desplegar toda actividad investigativa para garantizar los derechos en disputa y la dignidad de las mujeres; (b) analizar los hechos, las pruebas y las normas con base en interpretaciones sistemáticas de la realidad, de manera que en ese ejercicio hermenéutico se reconozca que las mujeres han sido un grupo tradicionalmente discriminado y que, por ende, se justifica un trato diferencial; (c) evitar la revictimización de la mujer a la hora de cumplir con sus funciones; (d) flexibilizar la carga probatoria en ciertos casos, privilegiando los indicios sobre las pruebas directas, cuando estas últimas resulten insuficientes; (e) considerar el rol transformador o perpetuador de las decisiones; (f) evaluar las posibilidades y recursos reales de acceso a los trámites; y (g) analizar las relaciones de poder que afectan la dignidad y autonomía de las mujeres
106. Aquí entran en juego distintas obligaciones para las entidades. Una de ellas es la flexibilización de la carga de la prueba a partir del uso de las herramientas metodológicas para evitar la imposición de barreras administrativas; otra es el acompañamiento que deben brindar a los solicitantes durante el trámite administrativo, lo que implica orientarlos sobre los requisitos y documentos que les permitirán acceder a su derecho; y una adicional consistente en la valoración probatoria bajo la buena fe y el deber de pronunciarse expresamente para desvirtuar los medios aportados al emitir una decisión motivada.
El enfoque de interseccionalidad es indispensable para hacer justicia frente a las mujeres en condición de discapacidad
107. Las personas en condición de discapacidad representan aproximadamente el 5% de la población del país, es decir, más de dos millones de personas en el país. La prevalencia de la discapacidad es dominada por mujeres en la mayoría de los grupos etarios, salvo en el grupo de 20 a 34 años, en el que predominan los hombres[105]. Esto activa una serie de obligaciones para los fondos de pensiones.
108. La Sala incorpora tres instrumentos internacionales como parámetro interpretativo para definir este asunto relacionado con una persona en situación de discapacidad que no puede cumplir ciertas exigencias administrativas para acceder a su pensión, en orden a comprender las garantías a su favor. Estos instrumentos son más comprensivos de lo enunciado en este fallo, pero la Sala cita lo pertinente para el caso.
109. Observación General No. 19: el derecho a la seguridad social (artículo 9) emitida el 4 de febrero de 2008 por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El Comité señala que el derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, sin ningún tipo de discriminación, como muestra de su carácter redistributivo importante para reducir y mitigar la pobreza y promover la inclusión social. Este derecho tiene un contenido normativo específico: (i) en general, supone no ser sometido a restricciones arbitrarias o poco razonables de la cobertura social existente, ya sea del sector público o privado, así como del derecho a la igualdad en el disfrute de una protección suficiente contra los riesgos e imprevistos sociales; (ii) en materia de accesibilidad, los Estados Parte del Pacto deben garantizar distintos aspectos, por ejemplo, que todas las personas estén cubiertas por la seguridad social, incluidas las personas y grupos más desfavorecidos o marginados sin ningún tipo de discriminación basada en los motivos prohibidos en el Pacto, y que las condiciones de las prestaciones sean razonables, proporcionadas y transparentes.
110. Esta Observación aborda temas especiales de aplicación amplia. Interesa resaltar, por ejemplo, que los Estados Parte deben prestar especial atención a las personas y grupos que tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer el derecho a la seguridad social, como las mujeres y las personas en situación de discapacidad.
111. También habla de las obligaciones jurídicas de los Estados Parte, para decir que existe una obligación de proteger que exige que estos impidan a los terceros de interferir en modo alguno en el disfrute del derecho a la seguridad social. Por terceros se entienden, por ejemplo, entidades o agentes que actúen bajo su autoridad. Esta obligación incluye, entre otras cosas, impedir que se deniegue el acceso en condiciones de igualdad a los planes de seguridad social y que impongan condiciones injustificadas de admisibilidad. A su vez, los Estados Parte tienen la obligación de cumplir o adoptar medidas necesarias para la plena realización de este derecho, lo que abarca facilitar medidas que ayuden a las personas y comunidades a ejercerlo.
112. Observación General No. 20: la no discriminación y los derechos económicos, sociales y culturales (artículo 2) emitida el 2 de julio de 2009 por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El Comité recuerda que por discriminación se entiende toda distinción, exclusión, restricción o preferencia u otro trato diferente que directa o indirectamente se base en los motivos prohibidos de discriminación y que tenga por objeto o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos reconocidos en el Pacto. En relación con dichos motivos, este reconoce la discriminación basada en otra condición social que exige un planteamiento flexible que incluye otras formas de trato diferencial que no puedan justificarse de forma razonable y objetiva y sean comparables a los motivos expresos reconocidos en el artículo 2.2. Estos motivos adicionales se reconocen generalmente cuando reflejan la experiencia de grupos sociales vulnerables que han sido marginados en el pasado o en la actualidad. Algunos de ellos son la discapacidad, la edad y el estado de salud. Ninguno de estos factores debe constituir un obstáculo para hacer realidad los derechos del Pacto.
113. Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. De acuerdo con la Sentencia T-498 de 2024, la incorporación de este instrumento ha representado no solo un cambio de paradigma hacia el modelo social de la discapacidad, sino una serie de obligaciones constitucionales para el Estado colombiano, entre ellas, garantizar el derecho a la igualdad, la capacidad jurídica, la vida independiente y en comunidad, la salud y la seguridad social de las personas en condición de discapacidad.
114. Esta sentencia resaltó que la Observación General No. 6 del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, relacionada con el derecho a la igualdad y la no discriminación, reconoce la importancia de abordar la discapacidad desde un modelo de derechos humanos. De acuerdo con el Comité, el modelo médico impide que se aplique el principio de igualdad a las personas en condición de discapacidad, pues en este no se les reconoce como titulares de derechos, sino que quedan reducidas a sus deficiencias. En cambio, bajo el modelo social o de derechos humanos, se reconoce que la discapacidad es una construcción social y que las deficiencias no deben considerarse un motivo legítimo para restringir derechos.
115. La misma sentencia remarca que, dentro de las obligaciones generales de la Convención, los Estados Parte se comprometen a asegurar y promover el pleno ejercicio de los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas en situación de discapacidad sin discriminación. Particularmente, el artículo 12 dispone que los Estados Parte deben reconocer que las personas en condición de discapacidad tienen capacidad jurídica en igualdad de condiciones con las demás personas en todos los aspectos de su vida.
116. En conclusión, la Sala resume su análisis en los siguientes frentes. Primero, la Ley 100 de 1993 modificada por la Ley 797 de 2003 respecto a la pensión de sobrevivientes o la sustitución pensional exige requisitos específicos para que un compañero permanente reclame su derecho de un pensionado: la muerte del causante, la prueba de la calidad de beneficiario y de un lapso de convivencia. Estos son los únicos requisitos legales establecidos para el efecto y ningún administrador de fondo de pensiones podría exigir otros. Segundo, los fondos pueden establecer el trámite administrativo para que los interesados reclamen sus derechos y exigir el cumplimiento de requisitos razonables y proporcionados, como la prueba de una declaración, que nunca se pueden constituir en barreras administrativas injustificadas que obstaculicen el ejercicio del derecho fundamental a la seguridad social y al mínimo vital. Tercero, el requisito de la convivencia debe ser analizado de manera individualizada a partir de enfoques metodológicos, considerando las circunstancias específicas de cada caso que imponen obligaciones a los fondos para atender principios y contenidos constitucionales y convencionales sobre el alcance de la seguridad social.
5. El derecho de petición pensional y los deberes administrativos sobre los solicitantes y las entidades públicas a cargo del reconocimiento y pago de pensiones. Reiteración parcial de jurisprudencia[106]
117. El derecho fundamental de petición tiene un núcleo esencial, compuesto por (i) la formulación de la petición, (ii) la pronta resolución, (iii) la respuesta de fondo y (iv) la notificación de la decisión.
118. La formulación de la petición garantiza la posibilidad de que una persona pueda dirigir solicitudes respetuosas a las autoridades. Por su parte, la pronta resolución en materia de pensiones está sujeta a plazos especiales. A su vez, que la respuesta sea de fondo implica que el pronunciamiento sea (i) claro (inteligible y contentivo de argumentos de fácil comprensión), (ii) preciso (que atienda directamente el contenido de la solicitud sin incurrir en fórmulas evasivas), (iii) congruente (que abarque la materia objeto de petición y sea conforme con esta) y (iv) consecuente (que dé cuenta del trámite surtido). Finalmente, la notificación implica que el peticionario conozca efectivamente la respuesta recibida.
119. Entre otros fallos[107], la Sentencia T-569 de 2023 analizó el tercer componente en materia de pensiones y concluyó que las entidades previsionales emiten una respuesta formal cuando exigen requisitos extralegales para el estudio del reconocimiento pensional.
120. Con fundamento en dicha regla, la Sala puede concluir que no es evasivo que una administradora de pensiones exija la documentación legal que acredite el derecho pensional junto con la radicación de la solicitud, pues inclusive el artículo 15 de la Ley 1755 de 2015 autoriza a las autoridades a insistir en la documentación faltante para efectos de resolver la petición. Sin embargo, una lectura constitucional del derecho de petición en este punto, en concordancia con las conclusiones previas sobre el derecho a la seguridad social conducen a considerar que es importante que las personas que afrentan mayores dificultades de acceso a la información deban contar con información diferenciada, y con herramientas adecuadas para su comprensión.
6. El derecho fundamental a la salud de los adultos mayores. Reiteración de jurisprudencia
121. El artículo 49 de la Constitución consagra el derecho a la salud como fundamental. Asimismo, entienda la salud como un servicio público a cargo del Estado que deberá garantizar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación en salud, conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
122. Este Tribunal, en distintos fallos, ha resaltados estos elementos relevantes para el presente asunto[108].
(i) Desde un punto de vista sociológico, el envejecimiento humano conduce a cambios en los patrones de salud y enfermedad que hacen más necesario, frecuente y permanente el acceso a los sistemas de salud por parte de las personas mayores.
(ii) Desde un punto de vista jurídico, la salud es un derecho y un servicio público. En relación con la faceta de derecho, el principio de integralidad juega un rol importante. Se define como el derecho de los usuarios del sistema a recibir la atención y el tratamiento completo de sus enfermedades, incluidos los cuidados, medicamentos, intervenciones, prácticas de rehabilitación, exámenes para el diagnóstico y el seguimiento, y cualquier otro componente necesario según el criterio del médico tratante para el restablecimiento de la salud del paciente, o para mitigar circunstancias que le impiden llevar una vida en mejores condiciones.
(iii) Como parte esencial del principio de integralidad, se desarrolla el derecho al diagnóstico. (a) Es parte fundamental del derecho a la salud; (b) implica el acceso a una valoración técnica, científica y oportuna que defina con claridad el estado de salud del paciente y los tratamientos médicos que requiere; (c) es crucial para establecer cuál es la patología del paciente y para determinar el tratamiento médico adecuado e iniciarlo de manera oportuna; y (d) no se asocia únicamente con la ausencia de una enfermedad, sino que implica una perspectiva integral de la salud como una garantía de la mejor vida posible para las personas.
(iv) El derecho al diagnóstico consta de tres facetas: identificación, valoración y prescripción. Cada una comprende una etapa del proceso de diagnóstico que garantiza el tratamiento al estado de salud de acuerdo con los hallazgos de los exámenes ordenados, por lo que los impedimentos para acceder al examen impiden la concreción del derecho al diagnóstico en las facetas subsiguientes de valoración y prescripción.
(v) Al tratarse de personas mayores de la tercera edad, la atención de los servicios de salud requeridos debe garantizarse de manera continua, permanente, oportuna y eficiente en atención, entre otras cosas, al deber de protección y asistencia consagrado en el artículo 46 de la Constitución.
123. En el campo legal puede encontrarse la Ley 1751 de 2015. Esta ley regula el derecho fundamental a la salud, el cual incluye distintos elementos y principios. El Capítulo I, entre otros asuntos, reconoce el derecho de las personas a acceder a los servicios y tecnologías en salud, a recibir prestaciones de salud en las condiciones y los términos de ley, a la provisión y el acceso oportuno a las tecnologías y los medicamentos requeridos. En particular, dispone que los adultos mayores gozarán de especial protección por parte del Estado, y que su atención en salud no estará limitada por ningún tipo de restricción administrativa o económica.
124. Por su parte, en el campo reglamentario está la Resolución 2718 de 2024, modificada por la 757 de 2025 del Ministerio de Salud y Protección Social. El Plan Básico de Salud es un plan unificado para los regímenes contributivo y subsidiado en salud. El artículo 11 de la Resolución 2718 de 2024 señala que los servicios y tecnologías de salud financiados con recursos de la UPC cubren la atención de todas las especialidades médico-quirúrgicas, aprobadas para su prestación en el país. Para acceder a los servicios especializados, se requiere generalmente una remisión. Por su parte, el artículo 61 indica que los servicios y tecnologías de salud financiados con recursos de la UPC incluyen los cuidados paliativos en la atención domiciliaria.
125. En conclusión, la protección de los adultos mayores prevalece y deben adoptarse medidas afirmativas en su favor. Esta Corte ha hecho énfasis en que la prestación de los servicios de salud a los adultos mayores debe garantizarse de forma continua, permanente y eficiente en virtud de la cláusula de Estado social de derecho. Por consiguiente, son relevantes las garantías de integralidad y oportunidad a las que se hizo referencia.
7. Análisis del caso concreto
126. Las reglas generales desarrolladas en los apartados previos de esta decisión permiten resolver los tres problemas jurídicos planteados, relacionados con la vulneración del derecho a la seguridad social, a la salud y el de petición. De acuerdo con lo debatido en este expediente, están probados los siguientes hechos:
(i) Camila fue una persona de la tercera edad con una situación de discapacidad[109]. Estuvo afiliada a Nueva EPS, cuyos médicos tratantes le prescribieron un servicio de dermatología y una serie de fisioterapias el 5 de agosto de 2024, así como el 4 de febrero y el 21 de marzo de 2021 respectivamente.
(ii) El 30 de septiembre de 2024 a las 17:57, María radicó ante Colpensiones una solicitud pensional a nombre de su abuela. Remitió esta petición a [email protected] y a [email protected]. En dicho escrito puso de presente Camila era beneficiara como compañera permanente del afiliado fallecido, dado el periodo de convivencia entre Camila y Manuel, sobre la cual declararon extraprocesalmente Antonia y Luis, quienes enfatizaron que aquella dependía económicamente de Manuel. Adicionalmente, le puso de presente a la entidad todos los diagnósticos de su abuela y manifestó que las secuelas del accidente vascular encefálico y el Alzheimer le afectaban su comunicación verbal y le impedían realizar declaraciones juramentadas para probar la convivencia, requisito exigido para tener acceso a la sustitución pensional. Bajo este panorama, citó distintas providencias de la Corte Constitucional para expresarle que el estudio pensional debía realizarse desde una óptica garantista de derechos. Como fundamento de la petición, María aportó un poder otorgado por su abuela, la declaración de no pensión, la historia clínica, copia de la cédula de ciudadanía de la solicitante y el causante, copia del registro civil de defunción de Manuel y un acta de declaración extraprocesal.
(iii) El 1. ° de octubre de 2024, Colpensiones respondió a la petición por medio de [email protected]. Informó que había recibido la solicitud electrónica y que este correo era exclusivo para los trámites ante la Rama Judicial, de modo que, en caso de que la solicitud no estuviera relacionada con un tema judicial ante la Rama Judicial, debía presentarla a través de los canales oficiales habilitados para la radicación de trámites, solicitudes y PQRS, con el fin de que se pudiera garantizar su radicación y gestión a través de los sistemas y procesos establecidos por la entidad para asegurar que se cuenta con la documentación o información mínima requerida para brindar una respuesta adecuada y oportuna. En la respuesta automática se informó sobre los canales de atención Portal Web, línea de atención y Puntos de Atención al Ciudadano. De igual manera, relacionó una tabla con la descripción de los servicios, los canales habilitados para su trámite y las excepciones correspondientes. La entidad refirió que las prestaciones económicas debían ser radicadas en los Puntos de Atención al Ciudadano de acuerdo con los horarios estipulados por la entidad para evitar suplantaciones de identidad o cualquier riesgo que pudiera afectar el reconocimiento del derecho económico.
(iv) El 3 de febrero de 2025, María radicó de nuevo la misma solicitud pensional ante Colpensiones a nombre de su abuela. Remitió esta petición a los mismos correos electrónicos de la solicitud anterior del 30 de septiembre de 2024, y minutos después volvió a dirigir esa petición a [email protected]. Los contenidos de las solicitudes del 30 de septiembre de 2024 y 3 de febrero de 2025 son idénticos.
(v) El 4 de febrero de 2025, Colpensiones respondió a la petición del 3 de febrero del mismo año. Informó dentro del trámite de la sustitución pensional de Manuel quiénes pueden ser beneficiarios suyos, cuáles son sus requisitos para acceder al derecho, cómo puede hacerse la solicitud en el Punto de Atención al Ciudadano, cuáles documentos se deben aportar, cuáles son los enlaces para descargar los formatos o dónde pueden solicitarse, dónde están ubicados los Puntos de Atención al Ciudadano, y cuáles son las líneas de servicio en el país.
(vi) El 12 de junio de 2025, Colpensiones informó a María y Camila que su petición del 10 de junio de 2025 había sido radicada y estaría sometida a un proceso interno de verificación de los medios de prueba para acreditar la condición de beneficiarios de la prestación reclamada, que comprende realizar una investigación administrativa.
(vii) Colpensiones realizó una investigación administrativa que le permitió concluir que Camila y Manuel convivieron entre el 1. ° de mayo de 1980 y el 12 de julio de 2024. El 27 de junio de 2025 expidió el acto administrativo de reconocimiento de la sustitución pensional.
(viii) Los medios de prueba aportados son: (a) Certificado de afiliación a Nueva EPS; (b) Historias clínicas del 4 de febrero y del 21 de marzo de 2025 de GOLEMAN IPS; (c) Historia clínica del 5 de agosto de 2024 de PROYECTAR SALUD S.A.S; (d) Solicitud del 30 de septiembre de 2024 dirigida a Colpensiones; (e) Solicitud del 3 de febrero de 2025 dirigida a Colpensiones; (f) Captura de pantalla del envío de la solicitud del 30 de septiembre de 2024 dirigida a Colpensiones, así como de la respuesta que en forma automática brindó el 1. ° de octubre de 2024; (g) Capturas de pantalla del envío de la solicitud del 3 de febrero de 2025 dirigida a Colpensiones; (h) Oficio del 4 de febrero de 2025 de Colpensiones; (i) Poder conferido por Camila a María el 17 de julio de 2024 con constancias notariales de la Notaría Única del Círculo de Mosquera; (j) Declaración de no pensión; (k) Cédula de ciudadanía de Camila y Manuel; (l) Registro civil de defunción de Manuel; (m) Acta No. 1287 de 2024 con fines extraprocesales de la Notaría Única del Círculo de Mosquera; (n) Folleto elaborado por Colpensiones Pensión de sobrevivientes / sustitución: (o) Oficio del 12 de junio de 2025 de Colpensiones; (p) Acto administrativo SUB 205634 del 27 de junio de 2025 expedido por Colpensiones; (q) Expediente administrativo de Camila en Nueva EPS, contentivo de una autorización de servicios del 29 de mayo de 2025; y (r) Certificado de defunción de Camila.
(i) Colpensiones vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, al debido proceso administrativo y el derecho de petición porque no tuvo en cuenta la situación médica de la agenciada puesta de presente en la petición del 30 de septiembre de 2024, a efectos de flexibilizar la exigencia de la declaración juramentada a partir de un enfoque interseccional y de género.
127. Colpensiones dispone de la facultad, en virtud del artículo 22 de la Ley 1755 de 2015, de dar curso interno a la tramitación de las peticiones y crear los canales para el trámite de las prestaciones económicas. En este asunto la agente oficiosa se dirigió a los correos electrónicos [email protected] y [email protected], pero a través de una respuesta automática, la entidad precisó las finalidades específicas de estos canales e informó sobre la radicación adecuada de la solicitud de la sustitución pensional en los Puntos de Atención al Ciudadano[110].
128. María, como apoderada de Camila, volvió a radicar la misma petición anterior el 3 de febrero de 2025, en la que informó el estado de salud de su abuela y su discapacidad, a lo que la entidad respondió formalmente a través de un oficio del 4 de febrero, en el cual volvió a indicar el canal habilitado para tramitar la solicitud y la documentación requerida, especialmente en cuanto a la declaración juramentada rendida por la misma interesada y por terceros en la que constara la convivencia entre los compañeros permanentes.
129. La Sala no reprocha que Colpensiones hubiere exigido que la interesada aportara la documentación correspondiente para acreditar el derecho pensional, entre la cual la Corte Constitucional ha considerado que es usual que para el efecto se exija una declaración tanto del solicitante como de terceros, siendo esta exigencia, en principio, razonable. En consecuencia, mal podría endilgarse a la entidad que vulneró el derecho de petición por no responder de fondo y exigir las pruebas que demostraran los requisitos para la compañera permanente.
130. La Sala censura sí que, recibida y conocida la petición pensional el 3 de febrero de 2025, esto es, informada la entidad sobre la probada situación médica de la agenciada, no tuviera en cuenta la solicitud de flexibilizar el requisito de la declaración juramentada rendida por ella misma y no advirtiera que esta exigencia conducía a la dilación en la respuesta y a la efectividad del derecho, dada la exigencia de una obligación imposible de cumplir por la condición de salud de la solicitante.
131. Así, Colpensiones ignoró su obligación de orientar a la agenciada sobre los documentos que podía presentar para el reconocimiento pensional ante su dificultad para rendir declaraciones juramentadas, obligación especialmente relevante en las condiciones de vulnerabilidad acreditadas, su edad, su estado de salud y su situación de discapacidad. Usar un protocolo diferencial en estos eventos habría permitido derrumbar barreras administrativas e indicar el uso de medios probatorios alternativos para probar los requisitos pensionales que, bajo la Ley 797 de 2003, no exigen tarifa legal.
132. En caso de que la administradora de fondo de pensiones considerara que no eran de recibo los elementos probatorios que se aportaran, habría sido su deber pronunciarse expresamente para desvirtuarlos y emitir una decisión motivada, con la aclaración de que también habría sido su deber valorar las pruebas bajo el principio de la buena fe. Todo esto con el fin de aminorar las desventajas económicas, sociales y culturales de quienes han padecido históricamente tratos desiguales e inequitativos y que, como tal, se enfrentan a barreras estructurales en el marco de la seguridad social para el acceso a un derecho que puede permitirles seguridad económica.
133. Por último, no está acreditado en el expediente que Colpensiones hubiere solicitado el 17 de julio de 2024 que se iniciara un proceso de adjudicación de apoyos para efectos de rendir la declaración juramentada. Sin embargo, en sede de revisión se manifestó y probó por la agente oficiosa que se había iniciado el referido proceso, indicio que lleva a la Sala a emitir un pronunciamiento al respecto.
134. Tanto las actuaciones administrativas como judiciales dan cuenta de que Camila había manifestado su voluntad de solicitar la sustitución pensional, tal como puede observarse por medio de su firma en el escrito de tutela, la impugnación del fallo de primera instancia y el poder otorgado a su nieta para el trámite ante Colpensiones. Es decir, no es claro que la agenciada estuviere imposibilitada para manifestar su voluntad y que fuera necesario determinarla con asistencia de personas o métodos de apoyo.
135. En ese sentido, que Colpensiones advirtiera la voluntad de la agenciada a través de la actuación administrativa y judicial, y también que presumiera la capacidad de la persona en situación de discapacidad cognitiva habría permitido adoptar una perspectiva respetuosa con la dignidad y la igualdad en el ejercicio de los derechos fundamentales. En conclusión, no era necesario que se exigiera iniciar un proceso de adjudicación judicial de apoyos para recabar la declaración juramentada, sino brindarle alternativas probatorias a una persona que todo el tiempo manifestó su voluntad de solicitar la pensión y aportar los documentos idóneos para ello.
(ii) Nueva EPS vulneró el derecho fundamental a la salud porque no prestó efectivamente los servicios médicos prescritos por los médicos tratantes de la agenciada
136. En la tutela se alegó con una argumentación general que la entidad no brindó los tratamientos necesarios para atender las patologías de Camila. En sede de revisión se precisó que esas patologías requieren un tratamiento en dermatología, nutrición, medicina general y fisioterapia. También se indicó que la entidad no ha garantizado específicamente la prestación de los servicios de dermatología y fisioterapia. Como sustento, se aportó la historia clínica del 5 de agosto de 2024 que contiene una orden médica de dos servicios: 890242 consulta de primera vez por especialista en dermatología y E985110 paquete de atención domiciliaria paciente crónico (mensual), este último compuesto de una visita domiciliaria por trabajo social y otra por medicina general. Asimismo, se aportó la historia clínica del 4 de febrero y del 21 de marzo de 2025, que contiene una orden médica del servicio 890111 atención (visita) domiciliaria por fisioterapia.
137. La Sala advierte que, comoquiera que los médicos tratantes de la entidad prescribieron varios servicios médicos incluidos de forma expresa en el Plan Básico de Salud, de acuerdo con la Resolución 2718 del 30 de diciembre de 2024, Nueva EPS debía garantizar su prestación efectiva y oportuna. La entidad acreditó haber prestado el servicio relacionado con el paquete de atención domiciliaria. Sin embargo, aunque el servicio de dermatología fue autorizado debidamente, no fue materializado, lo cual impidió la concreción del derecho al diagnóstico en las facetas de valoración y prescripción. Por otra parte, no obra prueba de autorización ni prestación del servicio médico de fisioterapia.
138. El artículo 49 de la Constitución, en concordancia con el artículo 13, reconoce que ciertos grupos poblacionales merecen una protección reforzada. Este mandato fue luego recogido por la Ley 1751 de 2015, cuando dispuso que, si bien los principios rectores del derecho a la salud se deben interpretar de manera armónica y sin privilegiar uno frente a otro, ello no impide adoptar acciones afirmativas en beneficio de sujetos de especial protección. En esa misma línea, el artículo 11 de la mencionada ley determinó que la atención de niños, niñas y adolescentes, mujeres en estado de embarazo, víctimas de la violencia, la población adulta mayor y las personas que sufren de enfermedades huérfanas o que se encuentren en situación de discapacidad requiere de especial protección por parte del Estado.
139. Respecto del derecho a la salud de los adultos mayores, la Corte Constitucional ha indicado que este tiene una connotación especial porque se trata de personas que pueden estar en una situación de debilidad manifiesta, vulnerabilidad y desventaja frente a la generalidad de las personas, tanto por su avanzada edad como por las afectaciones que inexorablemente llegan con la vejez[111]. La jurisprudencia ha sostenido, de conformidad con el artículo 46 de la Constitución, que el Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria[112].
140. Así, la protección de los adultos mayores prevalece y deben adoptarse medidas afirmativas en su favor. Es preciso enfatizar en que la prestación de los servicios de salud a los adultos mayores debe garantizarse de forma continua, permanente y eficiente en virtud de la cláusula de Estado social de derecho. Por eso, cobran especial relevancia las garantías de integralidad, continuidad y oportunidad. Sin embargo, Nueva EPS desconoció esa protección y vulneró el derecho a la salud de la accionante.
8. Órdenes por proferir
141. En síntesis, la Sala evidencia una vulneración de los derechos de petición, a la seguridad social, al mínimo vital, al debido proceso administrativo y a la salud. Si bien Colpensiones orientó a la interesada para radicar su solicitud pensional en los canales habilitados para el efecto junto con la documentación que acreditara su derecho, ignoró la situación médica que ella misma le puso de presente por medio de su nieta. Al ignorarla, desconoció su obligación de adoptar herramientas metodológicas constitucionales para flexibilizar la documentación exigida, indicar los medios probatorios de igual forma idóneos para probar los requisitos del compañero permanente con base en su deber de orientación y acompañamiento administrativo, y estudiar los medios aportados bajo el principio de la buena fe.
142. En cuanto a Nueva EPS, la Sala constata también la vulneración del derecho fundamental de Camila a la salud. A pesar de la prescripción de servicios por sus propios médicos, como el especializado de dermatología y la atención domiciliaria por fisioterapia, no programó de forma oportuna el primero ni acreditó haberlo prestado efectivamente, como tampoco el de fisioterapia para una persona de la tercera edad. Por ende, la Sala adoptará las siguientes órdenes:
143. Primera. Revocará las sentencias que el Juzgado 041 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá y la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá profirieron el 8 de noviembre de 2024 y el 17 de enero de 2025, respectivamente. En su lugar, declarará la carencia actual de objeto por situación sobreviniente, de acuerdo con lo expuesto previamente.
144. Segunda. Prevendrá a Colpensiones para que, en casos futuros, no imponga barreras administrativas en el trámite de las solicitudes de sustitución pensional presentadas por sujetos de especial protección constitucional, tales como los adultos mayores de la tercera edad en situación de discapacidad que, por su situación de salud, no pueden aportar declaraciones juramentadas para probar los requisitos exigidos a los compañeros permanentes.
145. Tercera. Exhortará a Colpensiones a que, en el ámbito de estos trámites, estudie las solicitudes de sustitución pensional a partir de las herramientas constitucionales de la interseccionalidad y el género, de modo que le permitan reconocer la situación médica de los solicitantes, orientarlos durante el trámite administrativo sobre los requisitos y documentos que pueden presentar para ayudarles a obtener el reconocimiento de su derecho, y valorar los medios de prueba aportados bajo el principio de la buena fe. Por ende, deberá implementar los protocolos de actuación correspondiente con dichos enfoques.
146. Cuarta. Dispondrá que la Procuraduría General de la Nación, en el ámbito de sus funciones constitucionales y legales, realice el seguimiento y la vigilancia especial que se requieran sobre Colpensiones para verificar la eliminación de cualquier barrera administrativa en el trámite de las solicitudes de sustitución pensional, de acuerdo con la argumentación precedente[113].
147. Quinta. Advertirá a Nueva EPS que se abstenga de incurrir nuevamente en actuaciones semejantes a las que originaron la acción de tutela y que debe garantizar a sus afiliados la programación oportuna y el suministro efectivo de los servicios médicos prescritos por los médicos tratantes sin dilaciones injustificadas ni barreras administrativas, por medio de los protocolos internos correspondientes.