II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
21. La Sala es competente para revisar las sentencias de tutela proferidas dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
2. Estructura de la decisión
22. La presente decisión tendrá la siguiente estructura. En primer lugar, la Sala examinará si la tutela satisface los requisitos generales de procedibilidad de las acciones de tutela (sección II.3 infra). En segundo lugar, en caso de que la acción sea procedente, la Corte pasará al fondo y examinará si la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia vulneró los derechos fundamentales del accionante (sección II.4 infra). Por último, adoptará los remedios que correspondan (sección II.5 infra).
3. Examen de procedibilidad
23. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es un mecanismo judicial subsidiario, residual, informal y autónomo que tiene por objeto garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales de los ciudadanos por medio de un procedimiento preferente y sumario. De acuerdo con lo previsto por el Decreto 2591 de 1991 y el desarrollo jurisprudencial de esta Corte, son requisitos generales de procedencia de la acción de tutela: (i) la legitimación en la causa -por activa y por pasiva-, (ii) la inmediatez y (iii) la subsidiariedad. El cumplimiento de estos requisitos es una condición para que el juez de tutela pueda emitir un pronunciamiento de fondo. A continuación, la Sala examinará si la presente solicitud de amparo satisface estos requisitos.
3.1. Legitimación en la causa
24. Legitimación en la causa por activa. El artículo 86 de la Constitución dispone que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales. Por su parte, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 señala que la solicitud de amparo puede ser presentada: (i) a nombre propio, (ii) mediante representante legal, (iii) por medio de apoderado judicial o (iv) mediante agente oficioso. En tales términos, la Corte Constitucional ha definido el requisito general de procedibilidad de legitimación en la causa por activa como aquel que exige que la acción de tutela sea ejercida, bien directa o indirectamente, por el titular de los derechos fundamentales presuntamente violados.
25. La Sala encuentra que el señor Goniez Peña se encuentra legitimado para interponer la acción de tutela, dado que es el titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados e interpone la solicitud de amparo a nombre propio.
26. Legitimación en la causa por pasiva. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional, el requisito de legitimación en la causa por pasiva exige que la acción de tutela sea interpuesta en contra del sujeto -autoridad pública o privado- que cuenta con la aptitud o capacidad legal para responder a la acción y ser demandado. La Sala considera que Migración Colombia está legitimada en la causa por pasiva, porque fue la autoridad administrativa que profirió los actos administrativos que, según el accionante, vulneran sus derechos fundamentales: (i) la Resolución 20157090008076 del 5 de octubre de 2015 y (ii) la respuesta de 29 de febrero de 2024, mediante la cual la entidad accionada negó la solicitud de PPT.
3.2. Inmediatez
27. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, el requisito de procedencia de inmediatez exige que la acción de tutela sea presentada en un término razonable respecto de la ocurrencia de los hechos que dieron lugar a la presunta amenaza o vulneración de los derechos fundamentales. La razonabilidad del término de interposición debe examinarse en cada caso concreto en atención a, entre otros, los siguientes criterios: (i) las circunstancias personales del actor, (ii) su diligencia y posibilidades reales de defensa, (iii) la posible afectación a derechos de terceros derivada de la interposición tardía de la tutela y (iv) los efectos del hecho vulnerador, esto es, si se trata de una vulneración continuada o permanente.
28. La Sala reconoce que la Resolución No. 20157090008076 fue proferida el 5 de octubre de 2015, esto es, 9 años antes de la presentación de la tutela. Sin embargo, pese a que la vigencia de la sanción que se impuso mediante esta resolución era de 6 meses, Migración Colombia considera que todavía sigue produciendo efectos continuados y, en concreto, impide que el accionante acceda al PPT. En efecto, así se lo informó al accionante el 29 de febrero de 2024, fecha en la que Migración Colombia notificó que su solicitud del PPT había sido rechazada porque, por medio de la Resolución No. 20157090008076 del 5 de octubre de 2015, había sido sancionado con deportación. En criterio de la Sala, antes de esta fecha, el accionante no tenía cómo prever que la resolución sancionatoria estaba vigente. Esto implica que la violación que presuntamente se deriva de la Resolución No. 20157090008076 es continuada y permanente en el tiempo.
29. Por otro lado, la Sala advierte que el accionante presentó la tutela el 11 de noviembre de 2024, esto es, 8 meses después de que Migración Colombia negó la solicitud del PPT. La Sala considera que este término de interposición de la tutela es razonable, a partir de los criterios desarrollados por la jurisprudencia constitucional. Esto, porque el señor Goniez Peña es un sujeto de especial protección constitucional, en atención a su situación de vulnerabilidad socioeconómica, derivada de (i) su irregularidad migratoria y (ii) la imposibilidad de trabajar en el país de forma legal. Por otro lado, la Sala advierte que entre la interposición de la tutela y el acto administrativo que negó su solicitud de PPT, el accionante fue diligente. Esto, porque, en mayo de 2024, solicitó a Migración Colombia la copia del expediente administrativo, para contar con los elementos de juicio necesarios para iniciar acciones en defensa de sus derechos fundamentales. La accionada expidió las copias, el 13 de junio de 2024 siguiente. Luego, tan sólo 5 meses después, el señor Goniez Peña interpuso la solicitud de amparo.
3.3. Subsidiariedad
30. El artículo 86 de la Constitución Política prescribe que la acción de tutela tiene carácter subsidiario respecto de los medios ordinarios de defensa judicial. En virtud del principio de subsidiariedad, la acción de tutela sólo procede en dos supuestos. Primero, como mecanismo de protección definitivo, si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el mecanismo judicial ordinario es idóneo si es materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales. Por su parte, es eficaz, si está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados (eficacia en abstracto) en consideración de las circunstancias en que se encuentre el solicitante (eficacia en concreto). Segundo, como mecanismo de protección transitorio si, a pesar de existir medios ordinarios idóneos y eficaces, la tutela es interpuesta para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
31. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 de la Ley 1437 de 2011) es el mecanismo ordinario judicial preferente, idóneo y eficaz para controvertir la legalidad y constitucionalidad de actos administrativos que amenacen o vulneren derechos fundamentales. Es idóneo porque permite anular el acto administrativo y reparar el daño generado por actuaciones administrativas que hubieren vulnerado un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica. Asimismo, es eficaz en abstracto, puesto que la normativa que lo regula permite solicitar medidas cautelares -ordinarias y de urgencia-, las cuales fueron estructuradas como medios preliminares dotados de eficacia inmediata para la protección de los derechos fundamentales y prevenir que, mientras el proceso culmina, se consumen daños a los intereses de los accionantes.
32. La Corte Constitucional ha precisado, sin embargo, que la acción de tutela es procedente cuando el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es un mecanismo eficaz en concreto para controvertir actos administrativos. Esto ocurre cuando, en atención a (i) el contenido de la pretensión y (ii) las condiciones de los sujetos involucrados, el medio de control, incluso con un eventual decreto de medidas cautelares de protección, no permitiría brindar una protección suficientemente oportuna y eficaz a los derechos fundamentales.
33. Con fundamento en estas consideraciones, la Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la tutela en casos en los que migrantes venezolanos cuestionan la constitucionalidad de actos administrativos que definen su situación migratoria. Así, en la sentencia T-100 de 2023, la Sala Tercera de Revisión consideró que era procedente una acción de tutela interpuesta por un grupo de migrantes venezolanos que alegaron la vulneración de su derecho al debido proceso en procesos administrativos migratorios adelantados por Migración Colombia. La Sala consideró que la solicitud de medidas cautelares en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no garantizaba una protección suficientemente expedita. Esto, porque (i) los migrantes venezolanos son sujetos de especial protección constitucional por el desconocimiento de la forma en que opera el sistema jurídico local, la ausencia de lazos familiares y comunitarios, aunado a su condición de irregularidad migratoria; y (ii) la condición de irregularidad migratoria de los accionantes no admitía una extensión de una decisión sobre sus pretensiones que se prolongue en el tiempo debido a la celeridad con la que se debe actuar en estos eventos, a fin de evitar, por ejemplo, que la persona tenga que abandonar el país como consecuencia de una medida de expulsión. Esta postura ha sido reiterada por la Corte Constitucional en, entre otras, la sentencia T-056 de 2024.
34. Con fundamento en estas reglas de decisión, la Sala considera que la presente acción de tutela satisface el requisito de subsidiariedad. En criterio de la Sala, el medio de nulidad y restablecimiento del derecho no es eficaz en concreto en este caso, habida cuenta de la situación de irregularidad migratoria en la que se encuentra el señor Goniez Peña, la cual implica que es un sujeto de especial protección constitucional. Además, la Sala advierte que la situación de irregularidad migratoria del accionante le impide acceder al sector formal del mercado laboral y, en consecuencia, también se encuentra en imposibilidad de acceder a las mínimas garantías laborales establecidas en el artículo 53 de la Constitución Política. En este contexto, la Sala encuentra que imponer al accionante la obligación de interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento sería desproporcionado.
35. Con fundamento en tales consideraciones, la Sala concluye que la presente acción de tutela satisface los requisitos generales de procedibilidad y procede formalmente como mecanismo definitivo de protección.
4. Examen de fondo
36. La Sala debe resolver el siguiente problema jurídico de fondo:
¿Migración Colombia vulneró los derechos al debido proceso, al trabajo y a la salud de Manuel Alejandro Goniez Peña al rechazar su solicitud de PPT, con fundamento en la sanción de deportación que le había impuesto por medio de la Resolución No. 20157090008076 del 5 de octubre de 2015?
37. Para resolver el problema jurídico, la Sala seguirá la siguiente metodología. En primer lugar, presentará una caracterización del Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos. En segundo lugar, se referirá al derecho fundamental al debido proceso en los trámites migratorios. En tercer lugar, con fundamento en tales consideraciones, resolverá el caso concreto.
4.1. El Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos. Medidas de protección y regularización
38. En ejercicio de la competencia establecida en el artículo 189.2 de la Constitución, y en atención al fenómeno migratorio que afronta el Estado colombiano con los nacionales venezolanos, el Gobierno Nacional se vio en la necesidad de establecer mecanismos de facilitación migratoria que permitan a los nacionales venezolanos permanecer en Colombia de manera regular y ordenada, previo cumplimiento de determinados requisitos establecidos en la ley[46]. Uno de estos mecanismos es el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos (ETPMV), el cual fue adoptado por medio del Decreto 216 de 2021 y luego implementado por la UAEMC, a través de la Resolución 971 de 2021.
39. El ETPMV es un mecanismo jurídico de protección temporal dirigido a la población migrante venezolana [ ] por medio del cual se busca generar el registro de información de esta población migrante y posteriormente otorgar un beneficio temporal de regularización a quienes cumplan con los requisitos establecidos. El ETPMV está compuesto por (i) el Registro Único de Migrantes Venezolanos (RUMV) y (ii) el Permiso por Protección Temporal (PPT)[48]. El RUMV tiene como objeto recaudar y actualizar información como insumo para la formulación y diseño de políticas públicas, así como identificar a los migrantes venezolanos que cumplan con alguna de las condiciones establecidas para acceder al Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos Bajo Régimen de Protección Temporal, y quieran acceder a las medidas de protección temporal contenidas en dicho Estatuto[49].
40. De acuerdo con el artículo 4º de la Resolución 971 de 2021, el RUMV estuvo habilitado a partir del 5 de mayo de 2021 y hasta el 28 de mayo de 2022, para los migrantes que cumplan alguno de los siguientes requisitos: (i) encontrarse en territorio colombiano de manera regular como titulares de un Permiso de Ingreso y Permanencia (PIP), Permiso Temporal de Permanencia (PTP) o de un Permiso Especial de Permanencia (PEP) vigente, cualquiera sea su fase de expedición incluido el PEPFF; (ii) encontrarse en territorio colombiano de manera regular como titulares de un Salvoconducto de Permanencia SC-2 en el marco del trámite de una solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado; o (iii) encontrarse en territorio colombiano de manera irregular a 31 de enero de 2021. Para los migrantes que ingresaron al territorio colombiano de manera regular a través del respectivo Puesto de Control Migratorio legalmente habilitado, el RUMV estuvo habilitado hasta el 24 de noviembre de 2023.
41. El Permiso por Protección Temporal (PPT). El artículo 11 del Decreto 216 de 2021 establece que el PPT es un mecanismo de regularización migratoria y documento de identificación, que autoriza a los migrantes venezolanos a permanecer en el territorio nacional en condiciones de regularidad migratoria especiales, y a ejercer durante su vigencia, cualquier actividad u ocupación legal en el país. Por lo tanto, el PPT les permite [a los migrantes venezolanos] regularizar su situación migratoria, sirve como documento de identificación y los faculta para realizar una serie de actividades que les garantizan el goce efectivo de derechos fundamentales como el trabajo, la educación, la salud y el derecho a la seguridad social en materia pensional.
42. Específicamente, el PPT habilita a los migrantes venezolanos a: (i) permanecer en el territorio nacional en condiciones de regularidad migratoria; (ii) ejercer cualquier actividad u ocupación legal; (iii) acceder al Sistema de Seguridad Social; (iv) convalidar títulos ante el Ministerio de Educación Nacional; (v) suscribir contratos con entidades financieras; (vi) tramitar tarjetas profesionales; e (vii) ingresar y salir del territorio colombiano. El PPT tendrá vigencia hasta la fecha del último día en que rija el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos (Decreto 216 de 2021), el cual tiene una vigencia de 10 años.
43. El artículo 12 del Decreto 216 de 2021 dispone que son requisitos para obtener el PPT: 1. Estar incluido en el Registro Único de Migrantes Venezolanos. || 2. No tener antecedentes penales, anotaciones o procesos administrativos sancionatorios o judiciales en curso en Colombia o en el exterior. || 3. No tener en curso investigaciones administrativas migratorias. || 4. No tener en su contra medida de expulsión, deportación o sanción económica vigente. || 5. No tener condenas por delitos dolosos. || 6. No haber sido reconocido como refugiado o haber obtenido asilo en otro país. || 7. No tener una solicitud vigente de protección internacional en otro país, salvo si le hubiese sido denegado (énfasis propio).
4.2. El derecho fundamental al debido proceso administrativo en los trámites migratorios
44. El artículo 29 de la Constitución Política reconoce el derecho fundamental al debido proceso y precisa que se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Conforme a la jurisprudencia constitucional, el derecho fundamental al debido proceso administrativo garantiza que las actuaciones administrativas se lleven a cabo con estricta sujeción al conjunto de etapas y requisitos previamente establecidos en la Constitución, la ley y los reglamentos. El ámbito de protección del derecho fundamental al debido proceso administrativo está compuesto por un conjunto de garantías iusfundamentales mínimas que protegen al individuo incurso en cualquier tipo de actuación administrativa. Dentro de estas garantías se encuentran, entre otras (i) el principio de legalidad, (iii) el derecho de defensa y contradicción, (iv) el deber de motivación, (v) la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos, (vi) el derecho a impugnar las decisiones y, por último, (vii) el plazo razonable.
45. El principio de legalidad es el principio rector del ejercicio del poder por parte de las autoridades e implica que no existe facultad, función o acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley[65]. La resolución de situaciones administrativas con apego al derecho fundamental al debido proceso impone un exigente estándar en materia de legalidad, ya que no solamente pretende que el servidor público cumpla las funciones asignadas, sino además que lo haga en la forma como determina el ordenamiento jurídico[66]. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, este principio en los procesos administrativos impide que la administración imponga barreras administrativas injustificadas[67]. Las autoridades imponen barreras administrativas injustificadas en los casos en que exigen el cumplimiento de requisitos que no están previstos en la ley para dar trámite a las solicitudes, o acceder al reconocimiento de un derecho o beneficio.
46. La Corte Constitucional ha considerado que los migrantes venezolanos en situación de vulnerabilidad socioeconómica son titulares de una protección constitucional reforzada en los trámites administrativos de regularización migratoria[70]. Esto implica, entre otras, que la administración debe brindar medidas afirmativas que garanticen que estas personas puedan ejercer el derecho de defensa en igualdad de condiciones y, de ser necesario, ofrecerles acompañamiento y asistencia letrada y jurídica[71]. En las sentencias T-143 de 2019 y T-100 de 2023, la Corte Constitucional señaló que en los procesos administrativos de carácter migratorio las autoridades administrativas deben garantizar, por lo menos, los siguientes elementos del derecho al debido proceso:
a. El Estado debe garantizar el derecho de defensa y contradicción a los extranjeros contra los que se dirige el proceso administrativo sancionatorio, lo cual, presupone que estos deben conocer y comprender el trámite en el que se encuentran involucrados.
b. El trámite sancionatorio de naturaleza migratoria debe surtirse en un plazo razonable, el cual debe apreciarse en relación con la duración total de la actuación, desde su inicio hasta la finalización, incluyendo los recursos de instancia que serían procedentes. Esta garantía no solo se refiere a la protección de que el procedimiento se adelante sin dilaciones injustificadas, sino además de que no se lleve a cabo con tanta celeridad al punto de tornar ineficaz o anular el ejercicio del derecho de defensa y en especial de contradicción en forma oportuna y eficaz.
c. El contenido del derecho de defensa y contradicción también comprende el deber del Estado de asistir gratuitamente por un traductor o interprete, a todo extranjero que no comprenda o hable con suficiencia el idioma en el que se adelanta el trámite administrativo sancionatorio.
d. En el curso del antedicho proceso la autoridad migratoria debe valorar, a la luz de los postulados constitucionales y los compromisos adquiridos por el Estado en tratados internacionales que versan sobre derechos humanos, las circunstancias familiares del extranjero ( ) Este mandato cobra mayor relevancia cuando el grupo familiar se encuentra integrado por menores de edad. En todo caso, este análisis sobre la unidad familiar, de ninguna manera se sobrepone al ineludible deber de las autoridades por proteger el interés público y asegurar la vigencia de un orden justo, ni a las consecuencias que se derivan para el extranjero que ha incumplido con los deberes y obligaciones impuestos por la Constitución y la ley.
e. La autoridad migratoria está en la obligación de motivar de manera suficiente el acto administrativo por medio del cual se resuelve sancionar al extranjero con la medida de deportación o expulsión. De esta forma, se evita que se confunda la facultad discrecional en materia migratoria, con la arbitrariedad y capricho del funcionario.
47. Por su parte, en el ámbito internacional, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) emitió los Principios Interamericanos sobre los derechos humanos de todas las personas migrantes, refugiadas, apátridas y las víctimas de la trata de personas, los cuales constituyen criterios orientadores para aplicar de manera eficiente el Derecho Internacional de los Derechos Humanos en materia migratoria. En el principio 50 de este instrumento se establecen las siguientes garantías del debido proceso en procedimientos migratorios:
4.3. Caso concreto
(i) Posiciones de las partes
48. Accionante. El señor Goniez Peña argumenta que Migración Colombia vulneró sus derechos fundamentales por dos razones. En primer lugar, sostuvo que la accionada violó su derecho al debido proceso administrativo porque (i) no le permitió ejercer el derecho de defensa en el trámite administrativo sancionatorio que culminó con la sanción de deportación, habida cuenta de que no le notificó el acto administrativo sancionatorio y lo presionó a renunciar a los recursos; (ii) la sanción de deportación fue desproporcionada y (iii) desconoció la garantía de plazo razonable, dado que el trámite se llevó a cabo en un término excesivamente sumario. En segundo lugar, sostiene que la negativa de Migración Colombia a expedir el PPT es arbitraria dado que, para la fecha de la solicitud de inscripción en el RUMV, la sanción de deportación no estaba vigente, por lo que no podía ser invocada como un impedimento para expedir el PPT.
49. Accionada. Migración Colombia indicó que negó la solicitud de PPT en virtud de lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 12 del Decreto 216 de 2021, según el cual es requisito para la expedición del PPT No tener en su contra medida de expulsión, deportación o sanción económica vigente. A juicio de la entidad, el señor Goniez Peña no cumplía este requisito por tener una Resolución de sanción de deportación con número No. 20157090008076 del 05/10/2015 de la Regional Oriente. Por otro lado, en la contestación a la solicitud de tutela, así como en la respuesta al auto de pruebas en sede de revisión, la entidad señaló que de acuerdo con el artículo 69 del Decreto 1743 de 2015, [e]l extranjero que haya sido deportado solo podrá ingresar al territorio nacional una vez transcurrido el término de la sanción que establezca la resolución respectiva, que no debe ser inferior a seis (6) meses ni superior a diez (10) años, previa expedición de la visa otorgada por las Oficinas Consulares de la República. Según la accionada, el señor Goniez Peña desconoció esta disposición porque luego de ser deportado reingresó al país sin contar con una visa.
(ii) Análisis de la Sala
50. La Sala considera que Migración Colombia vulneró los derechos fundamentales del señor Goniez Peña al negarle el otorgamiento del PPT. Esto, porque: (a) desconoció garantías mínimas de debido proceso en el trámite administrativo que culminó con la expedición de la Resolución No. 20157090008076, mediante la cual le impuso la sanción de deportación; y (b) la negativa a expedir el PPT fue arbitraria. A continuación, la Sala desarrolla cada uno de estos puntos:
(a) Migración Colombia desconoció el debido proceso en el trámite administrativo sancionatorio
51. Migración Colombia desconoció el derecho al debido proceso del accionante en el trámite administrativo que culminó con la expedición de la Resolución No. 20157090008076, mediante la cual le impuso la sanción de deportación. Lo anterior, porque no le permitió ejercer el derecho de defensa y contradicción y la sanción que impuso fue desproporcionada.
52. Primero. La Corte Constitucional ha señalado que, en los trámites sancionatorios en materia migratoria, Migración Colombia o la autoridad migratoria que haga sus veces, debe garantizar el derecho de defensa y contradicción a los extranjeros contra los que se dirige el proceso administrativo sancionatorio, lo cual, presupone que estos deben conocer y comprender el trámite en el que se encuentran involucrados[75]. Asimismo, la Comisión IDH ha indicado que una de las garantías que se adscriben al derecho de defensa en este tipo de trámite consiste en garantizar que el migrante tenga acceso a información de su situación jurídica, proceso legal y derechos.
53. La Sala considera que Migración Colombia desconoció esta garantía. La Sala reconoce que, conforme a los artículos 50.8 y 87.3[76] de la Ley 1437 de 2011, es posible que el administrado acepte los cargos y renuncie a los recursos en un trámite administrativo sancionatorio. Esta alternativa contribuye a la celeridad de los procedimientos administrativos en casos en los que la falta administrativa es flagrante. En estos casos, es posible prescindir de la formulación del pliego de cargos y del periodo probatorio, sin que ello implique una violación a la garantía de plazo razonable por la tramitación del proceso en un término excesivamente sumario. Sin embargo, el derecho fundamental al debido proceso exige que el reconocimiento de responsabilidad y la renuncia a los recursos sea plenamente voluntaria e informada, y no esté precedida de presiones indebidas por parte de la autoridad administrativa. En criterio de la Sala, esta exigencia cobra mayor relevancia en aquellos casos en los que los investigados son migrantes venezolanos quienes, conforme a la jurisprudencia constitucional, son sujetos de especial protección constitucional y se encuentran en una situación de indefensión por su desconocimiento del sistema jurídico colombiano[77].
54. La Corte advierte que las pruebas que reposan en el expediente evidencian que, efectivamente, el señor Goniez Peña había excedido el término de su permanencia en el país, lo que constituía una falta migratoria. En efecto, el artículo 2.2.1.11.2.12 del Decreto 1067 de 2015 prescribe:
Permanencia Irregular. Considérase irregular la permanencia de un extranjero en territorio nacional en los siguientes casos:
( )
2. Cuando el extranjero habiendo ingresado legalmente permanece en el país una vez vencido el término concedido en la visa o permiso respectivo.
55. En tales términos, no existía duda de que el accionante había incurrido en una falta migratoria. Sin embargo, esto no permite inferir que la aceptación de responsabilidad, así como la renuncia del señor Goniez Peña a los recursos en el trámite administrativo sancionatorio, haya sido voluntaria e informada. Por el contrario, las pruebas que reposan en el expediente sugieren que el accionante fue presionado de forma indebida y no conocía el alcance de los efectos de la aceptación de responsabilidad y la renuncia a los recursos. Al respecto, la Sala advierte que:
- En la acción de tutela, el señor Goniez Peña aseguró que Migración Colombia lo presionó para renunciar a los recursos administrativos al informarle que (i) si no quería que le rayaran el pasaporte debía pagar una multa de 375.000 pesos o (ii) en su defecto, debía aceptar responsabilidad y salir del país ese mismo día. En la contestación a la acción de tutela, Migración Colombia no controvirtió esta afirmación de forma expresa. Por lo tanto, conforme a la presunción de veracidad prevista en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, este hecho debe tenerse por cierto.
- Migración Colombia no adjuntó ninguna prueba que demuestre que, antes de que el accionante renunciara a los recursos, le informó sobre su situación jurídica, derechos, procedimiento migratorio y los efectos de una eventual renuncia a los recursos en el trámite administrativo sancionatorio. En ausencia de un documento que evidencie el cumplimiento de esta carga, la Sala no puede presumir que la renuncia a los recursos fue plenamente informada.
56. En tales términos, la Sala advierte que las pruebas que reposan en el expediente evidencian que Migración Colombia violó el derecho de defensa dado que (i) presionó de forma indebida al señor Goniez Peña a renunciar a los recursos y (ii) no le brindó información suficiente sobre su situación jurídica, el proceso administrativo sancionatorio y los efectos que, en el corto, mediano y largo plazo, podría tener la renuncia a los recursos (vgr. la necesidad de contar con una visa para poder reingresar al territorio colombiano de forma regular).
57. Segundo. La Sala considera que Migración Colombia desconoció el principio de proporcionalidad en materia sancionatoria administrativa. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado[78], este principio exige que (i) tanto la infracción como la sanción respectiva resulten adecuadas a los fines de la norma[79] y (ii) la sanción [corresponda] a la gravedad de la falta cometida, asegurando que no se impongan medidas excesivas o injustificadas[80].
58. La Corte considera que la sanción de deportación inmediata que Migración Colombia impuso al señor Goniez Peña fue desproporcionada. Esto, porque:
- El accionante sólo excedió el permiso de permanencia por 24 horas. En efecto, en el pasaporte del señor Goniez Peña se consignó una prórroga al permiso de permanencia en Colombia del 7 de julio de 2015 al 4 de octubre de la misma anualidad[81]. Por su parte, su deportación se efectuó el 5 de octubre de 2025 en la ciudad de Cúcuta, Norte de Santander, cuando se disponía a salir de Colombia. Esto implica que la falta del accionante era de muy poca gravedad.
- Una vez el permiso de permeancia culminó, el señor Goniez Peña se dirigió, motu propio, a la oficina migratoria para solicitar información sobre sus alternativas de regularización. Esto evidencia su buena fe e intención legítima de regularizar su situación migratoria.
- El accionante manifestó que su permanencia irregular en el Estado colombiano se debió a la necesidad de satisfacer sus necesidades básicas y la difícil situación económica y social del vecino país, lo que implicaba que su retorno podría afectar sus derechos.
59. La Sala advierte, sin embargo, que ninguno de estos tres elementos de juicio fue considerado por la autoridad migratoria que, en lugar de brindar alternativas de regularización, impuso de forma inmediata y automática la sanción de deportación. En el contexto descrito, esta sanción era claramente excesiva e injustificada.
(b) La negativa a otorgar al PPT fue arbitraria[82]
60. Aun si en gracia de discusión se aceptara que la sanción de deportación se impuso en forma legal y fue proporcionada, lo cierto es que no estaba vigente al momento en que el señor Goniez Peña solicitó el PPT. Por lo tanto, no era una razón legal admisible para que Migración Colombia negara al accionante la expedición de este permiso.
61. El artículo 12 del Decreto 216 de 2021 dispone que son requisitos para obtener el PPT:
1. Estar incluido en el Registro Único de Migrantes Venezolanos. || 2. No tener antecedentes penales, anotaciones o procesos administrativos sancionatorios o judiciales en curso en Colombia o en el exterior. || 3. No tener en curso investigaciones administrativas migratorias. || 4. No tener en su contra medida de expulsión, deportación o sanción económica vigente. || 5. No tener condenas por delitos dolosos. || 6. No haber sido reconocido como refugiado o haber obtenido asilo en otro país. || 7. No tener una solicitud vigente de protección internacional en otro país, salvo si le hubiese sido denegado (énfasis añadido).
62. Como puede verse, el numeral 4 de la norma dispone de forma expresa que es requisito para obtener el PPT no tener una sanción de deportación vigente. Esta norma no condiciona el otorgamiento del PPT a la demostración de que el solicitante nunca ha tenido una sanción de deportación en el pasado. Una interpretación de esta naturaleza no sólo desconoce su texto literal, sino que además sería abiertamente desproporcionada y vulneraría de forma clara y manifiesta el principio de legalidad.
63. En tales términos, la Sala considera que la negativa de Migración Colombia a otorgar el PPT fue abiertamente arbitraria. Como se expuso, en el oficio de 29 de febrero de 2024, Migración Colombia negó la solicitud de PPT del accionante en virtud de lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 12 del Decreto 216 de 2021, según el cual, es requisito para la expedición del PPT [n]o tener en su contra medida de expulsión, deportación o sanción económica vigente. En criterio de Migración Colombia, el señor Goniez Peña no cumplía este requisito por tener una Resolución de sanción de deportación con número (sic) No. 20157090008076 del 05/10/2015 de la Regional Oriente[84].
64. La Sala advierte que la motivación de la negativa de la accionada desconoce abiertamente el artículo 12 del Decreto 216 de 2021. Esto es así, porque (i) parece sugerir que el hecho de que el accionante hubiere sido sancionado en el pasado impide otorgar el PPT, lo cual, como se expuso, no se desprende de la norma; y (ii) la Resolución No. 20157090008076 del 5 de octubre de 2015, mediante la cual se impuso la deportación, dispuso de forma expresa que la sanción tendría una duración de seis meses, esto es, hasta el 5 de marzo de 2016. Las pruebas que reposan en el expediente demuestran que el accionante solicitó el PPT el 6 de mayo de 2021, cuando, claramente, el término de la sanción de deportación y prohibición de ingreso al territorio colombiano había culminado.
65. Ahora bien, en respuesta a los autos de prueba en sede de revisión, Migración Colombia argumentó que, en todo caso, la expedición del PPT al accionante no era procedente, porque la sanción impuesta ( ) además de prohibir el ingreso en determinado tiempo tiene una consecuencia adicional contemplada en el decreto 1067 de 2015 y es que luego de esta deberá ingresar al territorio haciendo trámite de visado así sea de una nacionalidad que no requiera visa. En concreto, refirió que el artículo 1.13.1.3 del Decreto 1067 de 2015 dispone que el extranjero que haya sido deportado sólo podrá ingresar al territorio nacional una vez transcurrido el término de la sanción que establezca el acto administrativo respectivo, que no debe ser inferior a (6) meses ni superior a diez (10) años, previa expedición de la visa otorgada por las Oficinas Consulares de la República. Según Migración Colombia, luego de que fue sancionado con deportación, el señor Goniez Peña ingresó al territorio colombiano de forma irregular, dado que no contaba con una visa.
66. La Sala no comparte este argumento de Migración Colombia, dado que el ingreso irregular del accionante al país en el año 2016 no era una razón legal válida para negar la expedición del PPT. Esta conclusión se funda en las siguientes tres premisas:
67. Primero. En el oficio de 29 de febrero de 2024, mediante el cual la accionada resolvió la solicitud de PPT, Migración Colombia no se refirió a este punto. Por el contrario, la negativa a expedir el PPT se fundó, exclusivamente, en el incumplimiento del numeral 4º del artículo 12 del Decreto 216 de 2021. El presunto ingreso irregular del accionante al territorio colombiano constituye una justificación ex post que sólo se invocó en el trámite de tutela, pero que no quedó consignada en el acto administrativo.
68. Segundo. El señor Goniez Peña tenía la confianza legítima de que, pese a que había ingresado al país en el año 2016 sin contar con una visa, se encontraba en Colombia en situación de regularidad migratoria.
69. La Sala reconoce que las pruebas que reposan en el expediente demuestran que, el 21 de octubre de 2016, el accionante reingresó a territorio colombiano, sin contar con una visa. Sin embargo, el 5 de agosto de 2018, Migración Colombia otorgó al accionante el Permiso Especial de Permanencia (PEP-RAMV)[85]. Luego, el 5 de agosto de 2020, Migración Colombia otorgó un segundo Permiso Especial de Permanencia (PEP-RAMV)[86]. De acuerdo con la Resolución 5797 de 2017, el Permiso Especial de Permanencia (PEP) fue, justamente, un mecanismo de regularización migratoria en Colombia dirigido a ciudadanos venezolanos que ingresaron al país antes de ciertas fechas límites. En criterio de la Sala, el otorgamiento del PEP al señor Goniez Peña, en dos periodos sucesivos, implicó su regularización migratoria. En este contexto, es abiertamente contrario al principio de confianza legítima que más de 5 años después Migración Colombia pretenda negar la expedición del PPT con fundamento en que en el año 2016 el accionante ingresó al país de forma irregular.
70. Tercero. En cualquier caso, el ingreso irregular del señor Goniez Peña no constituye un impedimento legal para acceder al PPT. Por el contrario, de acuerdo con el artículo 2.3 de la Resolución 971 de 2021, el ETPMV aplica para los migrantes venezolanos ( ) que cumplan alguna de las siguientes condiciones ( ) 3. Encontrarse en territorio colombiano de manera irregular a 31 de enero de 2021 (énfasis añadido). Por lo demás, no existe ninguna disposición legal o reglamentaria que permita negar el otorgamiento del PPT a migrantes venezolanos que, luego de ser deportados, hubieren reingresado al país sin contar con una visa. En tales términos, la Sala concluye que la situación de irregularidad migratoria en la que presuntamente se encontraba el señor Goniez Peña, por haber ingresado al país sin contar con una visa en el año 2016, no era una razón legal que habilitara a Migración Colombia a negar el PPT.
71. La Sala advierte que la negativa injustificada y arbitraria de Migración Colombia a expedir el PPT no sólo desconoció el derecho fundamental al debido proceso administrativo. Además, obstaculizó el acceso a servicios en salud, así como el ejercicio del derecho al trabajo. Esto porque, se reitera, el artículo 11 del Decreto 216 de 2021 dispone que el PPT permite a su portador, entre otras, (i) acceder a servicios en salud, mediante la afiliación al SGSSS y (ii) ejercer durante su vigencia, cualquier actividad u ocupación legal en el país. Al no contar con un PPT, el accionante no pudo acceder a estos beneficios y servicios.
72. Con todo, la Sala precisa que las consideraciones expuestas no eximen a los migrantes de la obligación de respetar la legislación nacional y las órdenes de las autoridades migratorias. No obstante, en el contexto de la grave crisis humanitaria de la República Bolivariana de Venezuela, el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos (ETPV), adoptado mediante el Decreto 216 de 2021 y reglamentado por la Resolución 971 de 2021, es una herramienta jurídica excepcional diseñada para, entre otras finalidades, regularizar la situación de migrantes que ya se encontraban en el país de forma irregular. En esa medida, la entrada irregular a territorio colombiano no puede ser, por sí sola, un argumento para negar el acceso a un mecanismo que, por su propia naturaleza, busca precisamente superar esa condición y asegurar la protección de los derechos fundamentales.
73. Conclusión. En síntesis, la Corte concluye que Migración Colombia vulneró los derechos fundamentales del señor Goniez Peña:
- Desconoció el derecho al debido proceso en el trámite administrativo sancionatorio que culminó con la expedición de la Resolución No. 20157090008076, mediante la cual le impuso la sanción de deportación. De un lado, impidió que el accionante ejerciera el derecho defensa dado que (i) lo presionó de forma indebida a renunciar a los recursos en sede administrativa y (ii) no le brindó información suficiente sobre su situación jurídica, el trámite administrativo sancionatorio y los efectos que, en el corto, mediano y largo plazo, podría tener la renuncia a los recursos (vgr. la necesidad de contar con una visa para poder reingresar al país de forma regular). Por otra parte, la sanción de deportación y la prohibición de ingreso al país fue desproporcionada, puesto que no consideró la gravedad de la falta, ni la situación de extrema vulnerabilidad en la que se encontraba el accionante.
- La negativa a expedir el PPT fue arbitraria. Esto, porque (i) el numeral 4º del artículo 12 no condiciona la expedición del PPT a demostrar la inexistencia de sanciones migratorias en el pasado. Por el contrario, solo impide expedir el PPT si el solicitante tiene una sanción vigente. A la fecha de la solicitud del PPT, el señor Goniez Peña no tenía sanción vigente. Por otro lado, (ii) el presunto ingreso irregular del accionante al país en el año 2016 no era una razón legal válida para negar la expedición del PPT. Lo anterior, debido a que (a) este argumento no fue invocado en la respuesta de 29 de febrero de 2023, mediante la cual Migración Colombia negó la expedición del PPT. Por el contrario, fue propuesto en sede de tutela, como justificación ex post. Por otro lado, (b) el accionante fue titular del PEP durante dos periodos sucesivos (entre los años 2018-2021), lo que creó la confianza legítima de que su permanencia en el país era regular, pese a que, en el año 2016, había ingresado al territorio nacional sin contar con visa. Por último, (c) contrario a lo sostenido por Migración Colombia, el artículo 2.3 de la Resolución 971 de 2021 señala que el ETPMV aplica para migrantes venezolanos en situación de irregularidad y, en cualquier caso, no existe ninguna disposición legal o reglamentaria que permita negar el otorgamiento del PPT a migrantes venezolanos que, luego de ser deportados, hubieren reingresado al país sin contar con una visa.
5. Remedios y órdenes
74. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala adoptará los siguientes remedios:
- Revocará el fallo de tutela de segunda instancia mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, revocó el fallo de tutela de primera instancia del juez Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá que negó el amparo y en su lugar declaró improcedente el amparo. En su lugar, tutelará los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo y salud del accionante.