Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008

Competencia

15.  En virtud de las facultades otorgadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en sesión del 1.° de abril de 2009, el artículo 86 de la Constitución Política, y el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991[38], esta Sala Especial de Seguimiento es competente para proferir el presente auto.

Metodología de la valoración

16.   La Sala evaluará por quinta ocasión la orden décima novena de la Sentencia T-760 de 2008, de conformidad con los niveles de cumplimiento[39] establecidos a partir del Auto 411 de 2015[40] y lo mencionado por esta Corte en diferentes ocasiones, en relación con la intervención excepcional del juez constitucional en materia de políticas públicas. Lo anterior, con fundamento en la información remitida por el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y los conceptos de los peritos constitucionales voluntarios[42]. Valoración que se realiza nuevamente, primero, porque es función de la Sala vigilar el cumplimiento de sus órdenes y sus autos y segundo, ya que, pese a las distintas intervenciones por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, el nivel de cumplimiento de la orden décima novena se ha mantenido, por lo general, en un nivel bajo.

17.   En esta oportunidad, se analizarán las medidas adoptadas entre el III trimestre de 2023 y el IV trimestre de 2024 dirigidas a acatar los mandatos impartidos en la sentencia estructural y los autos de valoración 411 de 2015, 122 de 2019, 439 de 2021 y 005 de 2024. En consecuencia, se verificará: (i) el registro de negaciones, (ii) negación de servicios PBS, (iii) la devolución del dinero correspondiente a la UPC pagada durante el mes en el que se negaron los servicios PBS, (iv) los informes trimestrales de negación de servicios, (v) el cumplimiento de las órdenes por parte de la SNS. Para finalmente, (vi) establecer el nivel de cumplimiento del mandato.

18.   Cabe advertir que, si bien el Auto 005 de 2024 abordó la temática relacionada con la eficacia y oportunidad de los servicios de salud, en esta ocasión ello no será evaluado, toda vez que se analizará en el marco de la orden general de acceso, esto es, la décima sexta de la Sentencia T-760 de 2008.

Medidas implementadas por las autoridades para cumplir con el mandato décimo noveno

(i) Registro de negaciones

19.   En este apartado la Sala analizará: (i) la regulación del registro de negaciones, (ii) entrega de informes de las EPS respecto de servicios negados y, (iii) la validación de datos del registro.

Regulación del registro de negaciones

20.   En primer lugar, la Sala advierte la inexistencia de medidas frente a la regulación del registro de negaciones toda vez que, a pesar de haber transcurrido más de 12 meses de la notificación del Auto 005 de 2024[43] continúa vigente la Resolución 3539 de 2019. En ese contexto, se analizó el proyecto presentado por el Ministerio mediante el cual se regulará dicho registro y se incluirá la creación del mecanismo de alarmas. Sin embargo, la resolución no ha sido expedida ni implementada. En consecuencia, se avanzará en el análisis de cumplimiento de las órdenes emitidas en dicha providencia, sin perjuicio de la obligatoriedad del MSPS de continuar trabajando en la nueva regulación.   

21.   En ese sentido, el Auto 005 de 2024 concluyó que el reporte de información establecido en la Resolución 3539 de 2019 impedía determinar el número de negaciones expresas y tácitas. Además, no consignó el tiempo máximo en el que debían brindarse los servicios de salud, ni creó el mecanismo de alarmas que se activara ante el registro de negación de un servicio PBS, a pesar tratarse de una orden emitida desde el Auto 411 de 2015 y reiterada en los autos 122 de 2019 y 439 de 2021.

22.   Como se indicó, el Ministerio puso de presente estar desarrollando un proyecto de acto administrativo para establecer el nuevo registro de negaciones de servicios y tecnologías en salud para ambos regímenes[44]. Además, manifestó que en reunión con la SNS y la Adres presentó una versión ajustada del articulado que incorporó modificaciones derivadas de las observaciones remitidas por diferentes actores del sistema[45]. En esta reunión se acordó que estas se recibirían hasta el 22 de mayo de 2025 y afirmó que, en caso de identificar ajustes de fondo, valoraría la posibilidad de iniciar una nueva fase de consulta pública[46].

23.   La Sala evidencia que el proyecto de resolución elimina el sistema de auto reporte de las EAPB y establece nuevas fuentes de información para determinar el número de servicios negados, así como de los autorizados, pero no suministrados oportunamente, a saber: (i) las tutelas radicadas o informadas a la SNS, (ii) los datos del sistema de PQRD de la SNS, (iii) las PQRD reportadas por las entidades territoriales ante la Supersalud y, (iv) las PQRD presentadas ante las EPS y EAPB. Asimismo, fija el procedimiento para determinar servicios y tecnologías PBS UPC negados sin justa causa, así como el reintegro de estos recursos, asignándole competencias a la SNS para: (i) detectar y determinar los servicios negados, (ii) establecer los valores a reintegrar, (iii) identificar la destinación de los recursos transferidos e, (iv) incorporar un mecanismo de alarma que se active ante la negación de un servicio.   

24.   Respecto al proyecto normativo, la Sala Especial advierte que este no ha sido expedido ni implementado y, si bien se incorporan diversas fuentes de información[47], estas podrían ser insuficientes para conocer la totalidad de los servicios negados. El proyecto se limita a incluir las PQRD y tutelas radicadas por los usuarios ante la SNS, las entidades territoriales y las EAPB, situación que impide conocer las negaciones que no fueron objeto de queja o acción constitucional. Frente a ello, la Corte observa que, si bien el conjunto de fuentes empleadas refleja en buena medida los escenarios de negaciones, también sería importante no eliminar el auto reporte que actualmente realizan las EPS, el cual constituye una fuente de información relevante para contrastar los datos reportados por las aseguradoras en salud frente a los obtenidos a partir de las PQRD y las tutelas.

25.   Por otra parte, llama la atención el mínimo desarrollo normativo establecido frente al mecanismo de alarmas[48], pues se limita a asignarle la competencia a la SNS para incorporarlo. En ese sentido, la Sala considera relevante que en el proyecto se aborden disposiciones relacionados con: (i) la definición de parámetros y criterios para determinar cuáles hechos constituyen una alarma, (ii) determinar cómo y cuándo se activa y, (iii) el rol de las autoridades involucradas, definir responsabilidades, medidas a adoptar, tiempos de respuesta y mecanismos de seguimiento, así como la creación de espacios de actuación conjunta que garanticen la presencia activa de la Contraloría General de la República, la Fiscalía General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, como entidades llamadas a vigilar, realizar control fiscal, investigar o, en ejercicio de su magistratura moral, promover acciones de tutela o populares. Lo anterior, según lo ordenado en los autos 411 de 2015 y 122 de 2019.

26.   Ahora bien, el MSPS reportó en el cronograma que: (i) entre diciembre de 2024 a febrero de 2025 ejecutaría el análisis, diseño, desarrollo, pruebas de los mecanismos electrónicos, (ii) entre marzo y abril de 2025 implementaría el mecanismo que active la alarma por parte de la entidad designada y (iii) en mayo de 2025 realizaría el monitoreo y seguimiento al funcionamiento de la alarma.

27.   Para verificar lo anterior, la Sala solicitó información relacionada con el avance en la ejecución de las referidas actividades[49]. Frente a ello, el MSPS informó que[50], el mecanismo definitivo que permitirá activar de forma automática la alarma ante la negación de un servicio dependería, como prerrequisito de, a) la expedición oficial del MGTE, b) la expedición de la norma de registro de negación y, c) la consolidación del sistema de alarmas. Además, afirmó que, “una vez se adopten estos elementos, se procederá con la estructuración del sistema definitivo”, situaciones que afectan el desarrollo del cronograma planteado por el mismo ente ministerial toda vez que, las fechas inicialmente establecidas han sido postergadas, y estas, al parecer, no fueron tenidas en cuenta al momento de fijar las fechas que se reportaron a la Sala.

28.   Acto seguido, se verificó el cumplimiento de la orden de expedir el acto administrativo que adopta el MGTE, la cual, según el Minsalud, se ejecutaría entre enero y marzo de 2025. Sin embargo, la cartera de salud informó que, el proyecto de resolución que habilita la implementación progresiva del MGTE para avanzar en el cumplimiento de las medidas ordenadas por la Corte, especialmente aquellas relacionadas con los tiempos de espera y la activación del sistema de alertas, estaba en revisión jurídica y administrativa, conforme al procedimiento interno de la entidad.

Entrega de informes de las EPS respecto de servicios negados

29.   El Auto 005 de 2024[51] reiteró al Ministerio la orden de asegurar que los informes registren la totalidad de las negaciones independientemente de contar con fundamento normativo. No obstante, se observa que en la información remitida no se reportaron los casos en los que, si bien los servicios fueron autorizados, no fueron suministrados de manera oportuna, a saber:   

  Tabla 5. Datos MSPS. Elaboración propia.

30.   La Sala observa que de las 29 EAPB habilitadas en 2023: (i) el 82,76 % reportó en el III trimestre y (ii) el 100 % en el IV. Para 2024 (iii) el 89,66 % presentó en el I trimestre, (iv) el 93,19 % para el II, (v) el 96,55 % para el III y (vi) el 93,19 % en el IV.

31.   Se advierte que: (i) entre el III y IV trimestre de 2023 se aumentó el número de EPS que reportaron las negaciones en 17,24 %, pues se pasó de 82,76 % al 100 %, (ii) del 96,97 % alcanzado en el II trimestre de 2023[52], se pasó al 100 %, en el IV del mismo año. Para el 2024 (iii) el porcentaje se mantuvo por encima del 89 %, lo que muestra consistencia en los reportes de toda la vigencia, (iv) para el III trimestre de 2024 el 96,55 % de las entidades lo presentaron, este fue el periodo que más se acercó a la meta del 100 % fijada.

32.   Ahora, el MSPS informó que para avanzar en el cumplimiento de esta orden envió correos electrónicos masivos a las EAPB antes del vencimiento del plazo del reporte. Agregó que, cuando estos no son oportunos, realiza seguimiento durante los primeros 20 días del mes siguiente para luego trasladar la información a la SNS[53]. Lo anterior, permite reconocer que estas medidas resultan conducentes para obtener el reporte de las negaciones por parte de las EPS obligadas, pese a ello, los resultados acreditados no permiten asegurar que se va a superar la problemática. En particular: (i) el MSPS solo para el IV trimestre de 2023 logró que el 100 % de las EAPB reportaran la información, (ii) el promedio general de cumplimiento en los periodos analizados fue del 93,10 %, (iii) aún para el último trimestre de 2024 persiste una diferencia porcentual del 6.9 % para cumplir con la meta del 100 % y (iv) se presentó una disminución del 3,90 % entre el II trimestre de 2023[54] y el IV de 2024, al pasar de 96,97 % al 93,19 %.

Validación de datos del registro[55]

33.    El Auto 005 de 2024[56] reiteró la orden de mantener el porcentaje de los registros validados frente al universo de las negaciones (tácitas y expresas) al interior del SGSSS en un 100 %. Como se indicó en precedencia, en esta ocasión no es posible tener el universo de negaciones al no contar con datos sobre los servicios autorizados, pero no suministrados oportunamente (negaciones tácitas). No obstante, la Sala analizará las validaciones de los reportes de negaciones expresas correspondientes al III y IV trimestre de 2023 y del I al IV de 2024.

     Tabla 6. Datos Minsalud. Elaboración propia.

34.   En este contexto, la Sala Especial observa que: (i) se pasó del 95,27 % al 100 % de las validaciones entre el II[58] y III trimestre de 2023, lo que revela un incremento de 4,63 %, (ii) se validó el 99 % de los reportes para el IV trimestre de 2023 y el I de 2024, (iii) en los trimestres subsiguientes (II y III trimestre de 2024) se llegó al 98 % y, (iv) se validó el 93 % para el IV trimestre del 2024, porcentaje más bajo del periodo analizado. Además, se observa un promedio del 97 % frente al 98,7 % del II trimestre de 2023, lo que implica una disminución del 1,7 %.

35.   Ahora bien, el MSPS informó que, para mejorar el porcentaje de validación de los reportes de negaciones, implementó validaciones automáticas en la plataforma Pisis. Esta herramienta rechaza los reportes que no cumplen con las reglas establecidas y notifica de inmediato a la EAPB mediante el correo registrado. Asimismo, se implementaron estrategias de parametrización en los sistemas de información, orientadas a facilitar un cargue completo y correcto por parte de las entidades reportantes[59].

36.   Lo anterior, le permite a la Sala reconocer que estas medidas resultan conducentes para alcanzar la meta de validación de los registros negados, sin embargo, los resultados acreditados impiden evidenciar que se va a superar la problemática[60], toda vez que: (i) en cinco de los seis trimestres se superó el 98 % de validaciones, (ii) si bien el promedio es del 97 % para el periodo analizado, está por debajo del registrado en el Auto 005 de 2024, correspondiente al 98,71 %[61] y (iii) nuevamente esta verificación se realizó a partir de reportes incompletos que no incluyen la totalidad de negaciones.  

(ii) Negaciones de servicios PBS

37.   En este apartado la Sala analizará el número de negaciones de servicios incluidos en el PBS según su fuente de financiación y el tipo de causal invocada por las EAPB y se evaluarán las negaciones de servicios PBS UPC y PBS No UPC.

Negaciones de Servicios PBS UPC

38.   A continuación, la Corte consolidó los datos presentados por el Ministerio para los servicios referidos así:

Imagen 1. Número de Negaciones PBS UPC. Elaboración propia.

39.   La Sala observa que entre los trimestres: (i) II[62] y III de 2023 hubo un aumento del 47,42 %, (ii) III al IV 2023 disminuyó en un 45,4 %, (iii) frente al IV de 2023 al I del 2024 se redujo en un 27,8 %. Para el 2024, (iv) del I al II subió un 117,99 %, (v) del II al III cayó un 67,89 % y, (vi) del III al IV aumentó en 515,87 %. Finalmente, al comparar el II de 2023 con el IV del 2024 se observa un incremento del 150,64 %, periodo (IV trimestre) que reportó el mayor número de negaciones con 26.911.  

40.   Respecto del RC las negaciones aumentaron para el III trimestre en 79,73 % respecto del II trimestre de 2023[63] y del 112,92 % para el IV del mismo año. Para el 2024 subió un 51,19 % para el I trimestre y un 16,83 % para el II, así como disminuyó en un 11,95 % para el III y un 57,83 % para el IV trimestre. De lo anterior, se advierte que, después del crecimiento sostenido en el 2023, se presentó una tendencia descendente durante el 2024, del 57,83% de las negaciones entre el II trimestre de 2023 al IV de 2024, al pasar de 2.151 a 907.   

41.   En el RS se observa un incremento del 39,32 % entre el II al III trimestre de 2023. Sin embargo, para el IV de 2023 disminuyó en un 52,66 % y para el I de 2024 en un 65,17 %. Para el II de 2024 subió en un 29,18 % y decreció en un 71,18 % para el III. La Sala resalta que entre el II trimestre de 2023 y el IV de 2024 se observó un aumento del 202,87 %, y entre el III al IV de 2024 se advirtió un incremento del 950,9 %.  

42.   En este punto, la Corte advierte que existe una tendencia a la baja en el régimen contributivo. No obstante, llama la atención el crecimiento desproporcionado entre el III al IV trimestre de 2024 del 950,9 % en el número de negaciones del régimen subsidiado, lo cual refleja un comportamiento negativo y regresivo en la problemática de acceso de los servicios de salud[64]. En consecuencia, la Sala considera inadmisible la persistencia en la negación de servicios incluidos en el PBS UPC lo cual advierte el reiterado incumplimiento por parte del Ministerio en la desincentivación de las negaciones de los servicios y tecnologías del PBS.

43.   Ahora, frente a las primeras tres causales para negar servicios PBS UPC en ambos regímenes, se tiene: (i) servicio duplicado o tramitado, (ii) servicio o tecnología sin evidencia científica sobre su seguridad y eficacia clínica y (iii) otras razones. Por otra parte, las causales que no registraron reportes en ninguno de los regímenes fueron: (i) servicio o tecnología que debe prestarse en el exterior, (ii) la prescripción del medicamento no tenía la cantidad total de unidades farmacéuticas requeridas, en números y letras y, (iii) la orden médica está vencida y no refrendada. Ahora, se presentan los datos para las principales causales así[65]:

Tabla 7. Datos Minsalud. Elaboración propia.

44.   Respecto a la causal “servicio duplicado o ya tramitado” se advierte: (i) un aumento del 32,26 % del II[67] al III trimestre de 2023, (ii) una disminución del 83,18 % entre el III y el IV trimestre de 2023, (iii) una baja del 4,93 % del IV de 2023 al I de 2024. Para el 2024, (iv) un incremento del 530,5 % del I al II, (v) una caída del 86,35 % entre el II y el III, y, (vi) una subida del 1.423,07 % del III al IV.

45.   Lo anterior resulta relevante para la Sala, dado el aumento sostenido entre los periodos I al II y del III al IV del 2024. Además, se observa un incremento del 177,30 % entre el II trimestre de 2023 y el IV de 2024, lo que posiciono dicha causal en el 1.ª y 2.ª lugar entre los motivos más frecuentes de negación. Este comportamiento creciente podría sugerir fallas en los procesos de prescripción y gestión interna de la EAPB. En ese sentido, la Sala no advierte que se hayan implementado medidas conducentes tendientes a disminuirlas.

46.   Por otra parte, frente a la causal “servicio o tecnología que no tiene evidencia científica sobre su seguridad y eficacia clínica” se observa: (i) un aumento del 90,04 % del II[68] al III trimestre de 2023, (ii) un incremento del 18,75 % entre el III y el IV de 2023, (iii) una disminución del 34,45 % del IV de 2023 al I de 2024. Para el 2024 se reportan disminuciones del: (i) 23,84 % del I al II trimestre, (ii) 29,26 % entre el II y el III y (iii) del 58,67 % entre el III al IV trimestre de 2024.

47.   La Sala observa que entre los trimestres II de 2023[69] y IV de 2024 se reportó una disminución del 67,06 %, pues las negaciones pasaron de 2.891 a 1.939. Esta reducción podría obedecer, por un lado, a que los prestadores de salud formularon servicios alineados con las guías clínicas y con respaldo científico; o por otro, a que las actualizaciones del PBS incorporaron tecnologías que previamente no contaban con evidencia. Sin embargo, la Corte cuestiona la existencia de esta causal, pues al tratarse de un servicio incluido en el PBS, ya cuenta con registro Invima y, por ende, con un aval de eficacia científica. En consecuencia, es necesario que el Ministerio explique las razones que sustentan la utilización de esta causal de negación.  

48.   En relación con la causal “otras razones”, la Sala solicitó al MSPS explicar en detalle su contenido. En respuesta, se manifestó que corresponde a “los motivos de negación que no estén incluidos en las causales 1 a 39” para evitar subregistros de las entidades reportantes[70]. No obstante, la Sala advierte que dicha justificación no aclara la ambigüedad de esta categoría. Los datos suministrados para el 2023 evidencian: (i) un aumento del 2,78 % entre el II al III trimestre, (ii) se mantuvo en 185 negaciones entre el III y IV y, (iii) una disminución de 25,95 % del IV de 2023 al I de 2024. Para el 2024, aumentos del (iv) 21,17 % del I al II, (v) del 119,28 % entre el II y el III y, (vi) del 1.408,24 % del III al IV.

49.   Además, se presentó un incremento del 2.749 % en los registros entre los trimestres II del 2023[71] (180 reportes) al IV del 2024 (5.129 negaciones). Asimismo, entre los periodos III de 2023 al II de 2024 se mantuvo en 1 % o 2 %, sin embargo, en el III de 2024 llegó al 8 % y para el IV del mismo año al 19 %, lo que evidencia que para 2024 se superó en 17 % el límite establecido por esta Corporación en el Auto 122 de 2019 como umbral máximo aceptable (2 %)[72]. Por lo anterior, la Corte observa que: (i) el Minsalud no brindó claridad en el contenido de esta causal, (ii) se ha reportado un uso excesivo de esta, (iii) existe ambigüedad, a pesar de que la Sala ha intentado conocer en detalle su génesis. Asimismo, se resalta que, si bien el listado de causales de negación es taxativo, es necesario que el MSPS desagregue los motivos actualmente clasificados bajo la categoría de “otras razones”, de lo que deberá informar a la Corte.

50.   En consecuencia, la Sala concluye que las negaciones PBS UPC en ambos regímenes aumentaron respecto al II trimestre de 2023[73], al pasar de 10.737 a 26.911, lo que representa un incremento del 150,64 %. Además: (i) en el RS las negaciones aumentaron en 202,87 % al pasar de 8.586 en el II trimestre del 2023 a 26.004 en el IV del 2024, (ii) frente al RC se incrementó en 79,73 % entre los trimestres II de 2023 y el III del mismo año, y 112,92 % para el IV del 2023.  (iii) La causal “otras razones” no ha sido explicada en debida forma y supera el límite de 2 % establecido, pues en el III trimestre de 2024 fue del 8 % y 19 % en el IV del mismo año. En consecuencia, la Sala advierte que el MSPS no implementó medidas tendientes a desincentivar las negaciones UPC, pues guardó silencio al respecto y los datos aportados así lo establecen.

Negación de servicios PBS No UPC

51.   La Corte verificará los datos presentados por la cartera de salud para los servicios referidos y prescritos a través de Mipres, a saber:

                        Imagen 2. Número de Negación de Servicios PBS No UPC. Elaboración propia.  

52.    La Sala, frente al total de las negaciones, advierte para 2023: (i) II al III trimestre una disminución del 8,45 %, (ii) un incremento del 44,61 % entre el III y el IV, (iii) una reducción del 19,43 % del IV de 2023 al I de 2024. Para el 2024, aumentos del (iv) 32,63 % entre el I y el II trimestre, (v) del 35,61 % del II al III y, (vi) del 9,41 % entre el III y el IV. Además, se observa una tendencia creciente de causales reportadas entre los trimestres I y IV de 2024, con una tasa promedio de negación del 12 % y aumento en más del 110 % del total de negaciones al pasar de 19.430 a 40.780.

53.   En cuanto al RC, se identificó en 2023: (i) un aumento del 1,71 % en el III trimestre y (ii) del 57,30 % en el IV. Para 2024, (iii) una disminución del 33,45 % en el I trimestre, (iv) un incremento del 39,60 % en el II, (v) del 38,55 % en el III y (vi) del 6,71 % en el IV. Frente al RS, en 2023: (i) se presentó una disminución del 18,80 % en el III trimestre y (ii) un incremento del 28,99 % en el IV. Para 2024, (iii) el aumento fue del 1,46 % en el I trimestre, (iv) del 25,89 % en el II, (v) del 32,42 % en el III y (vi) una reducción del 12,47 % en el IV trimestre. Por otra parte, se observa respecto del II trimestre de 2023[74] y para el RC, aumentos en 9.606 (119,6 %), en el II de 2023 a 21.201 en el IV de 2024 y en el RS, incrementos del 100,24 %, pues se pasó de 9.827 negaciones en el II trimestre de 2023 a 19.678 en el IV trimestre de 2024.

54.   Adicionalmente, se advierte que: (i) si bien el régimen contributivo[75] concentró el mayor número de negaciones (90.515), el régimen subsidiado[76] (79.253) presentó una tasa de crecimiento más acelerada (145,3 % vs. 119,6 %) (ii) el porcentaje de no entrega se duplicó al pasar de 10,37 % a 21 %, (iii) en el IV trimestre de 2024 se presentó la mayor diferencia entre ambos regímenes, con 5.022 negaciones más en el RC respecto del subsidiado a pesar de contar con un menor número de afiliados, lo cual refleja una mayor problemática en el acceso para estos usuarios.

55.   En consecuencia, la Sala considera que el aumento en un 100 % de negaciones PBS no UPC en menos de dos años refleja mayores dificultades en el acceso. Lo anterior, toda vez que cada acto de negación equivale necesariamente a un servicio o tecnología que no fue garantizada al usuario, pese a haber sido prescritas. Por tanto, un aumento sostenido de negaciones afecta el derecho a la salud, la dignidad humana y la vida misma, contrariando el Estado social de derecho que promulga nuestra Constitución[77]. Además, la plataforma Mipres[78] fue concebida como una herramienta de prescripción directa para servicios PBS no UPC, así como tecnologías financiadas con recursos de la UPS[79].  

56.   Por otra parte, como principales causas de negación a través de Mipres para ambos regímenes se reportaron: (i) misma solicitud en otra prescripción, 33 %; (ii) tecnología cubierta por otro plan adicional en salud, 17 % y (iii) suministros por tutela, 13 %. Y las que no se usaron fueron: (i) la prescripción excede los plazos máximos establecidos por la norma en un tratamiento definitivo o crónico, (ii) no se agotaron los topes o su prescripción corresponde a los condicionamientos de cobertura del PBS y, (iii) el prescriptor y el paciente son el mismo. Ahora, los datos para las principales causales son:

Tabla 8. Datos Minsalud. Elaboración propia.

57.   Frente a la causal “misma solicitud en otra prescripción” en el 2023 se observó: (i) una disminución del 10,92 % del II[81] al III trimestre, (ii) un incremento del 111,10 % entre el III y IV, (iii) del IV de 2023 al I de 2024, una disminución del 31,12 %. Para el 2024, (iv) un aumento del 70,31 % del I al II, (v) un crecimiento del 18,56 % entre el II y III, y, (vi) un incremento del 26,40 % del III al IV.

58.   Ahora bien, entre los trimestres II de 2023[82] y el IV de 2024 se reportó un incremento de negaciones de 231 %, pues pasó de 4.619 a 15.281 casos y una disminución del 31 % en el I de 2024 respecto al trimestre anterior, al pasar de 8.688 a 5.984. La tendencia general entre los trimestres III de 2023 y el IV de 2024 fue de crecimiento sostenido. Para el 2024, las negaciones aumentaron un 70 % en el II trimestre, un 18 % en el III y un 26 % en el IV, ocupando el primer lugar en todos los periodos analizados. Sobre este punto, la Sala resalta el comportamiento negativo de esta causal, lo que sugiere que su uso no es aislado, sino que constituye práctica sistemática de las EPS.

59.   Por lo anterior, la Sala encuentra que esta causal plantea errores administrativos o duplicidades involuntarias por parte del prescriptor, que puede ocasionarse en: (i) fallas en el cargue de datos por problemas en la conectividad que impliquen uso del formato de contingencia o, (ii) a la ausencia de alertas oportunas en el aplicativo que indiquen la existencia de una solicitud similar[83]. En ese sentido, y con el fin de garantizar la continuidad del tratamiento, es necesario que la causal referida se revise en cada caso concreto para disminuir las barreras que se imponen a los usuarios y que afectan su derecho a la salud y con ello los principios de oportunidad, continuidad e integralidad establecidos en la Ley 1751 de 2015[84].  

60.   En consecuencia, la Sala concluye que, corresponde al Ministerio revisar los desarrollos tecnológicos y operativos asociados a Mipres, con el fin de realizar los ajustes necesarios que permitan corregir los errores involuntarios en los que incurren los prescriptores, cuando estos sean advertidos[85]. Ya sea por el mismo profesional o cuando uno distinto, tras analizar el caso clínico, determine la viabilidad de realizar una nueva y sea necesario anular la previamente activa. Lo anterior, con el propósito de prevenir rechazos que afecten el acceso oportuno a los servicios requeridos por los usuarios.

61.    Frente a la causal “tecnología cubierta por otro plan adicional” se observa: (i) un aumento del 86,51 % del II[86] al III trimestre de 2023, (ii) un crecimiento del 44,58 % del III al IV de 2023, (iii) del IV de 2023 al I de 2024 un incremento del 76,28 %. Para el 2024, (iv) una disminución del 6,72 % del I al II, (v) un aumento del 140,40 % entre el II y III, y, (vi) un incremento del 6,73 % del III al IV. Además, se advierte un crecimiento del 1.038 %, al pasar de 828 en el II trimestre de 2023 a 9.419 en el IV de 2024. Esta causal pasó de la 7.ª posición en el II trimestre de 2023[87] a la 2.ª al cierre de 2024, lo que evidencia una mayor frecuencia en su uso. Lo anterior, confirma que los usuarios tienen que acceder a servicios o tecnologías mediante planes de salud adicionales a pesar de estar incluidos en el PBS, lo que podría representar un gasto de bolsillo[88] e interpone barreras que los obligan a acudir nuevamente al médico tratante para obtener servicios ya contemplados en el PBS.

62.   De otro lado, la causal “suministro por tutela” reporta: (i) una disminución del 28,78 % del II[89] al III trimestre de 2023, (ii) una estabilidad entre III al IV (–0,04 %) y, (iii) del IV al I de 2024 un aumento del 15,95 %. Para el 2024, (iv) un incremento del 27,96 % del I al II, (v) una disminución del 2,08 % entre el II y III y, (vi), un aumento del 6,10 % del III al IV. Además, aumentó en 9.75 %, al pasar de 3.908 casos en el II trimestre de 2023 a 4.289 en el IV trimestre de 2024. Esta causal ha variado su ubicación, ya que ocupó de forma consistente la 2.ª posición en 2023 para alternarse entre la 2.ª y 3.ª en 2024.

63.   Desde los datos internos de la Corte se pudo comprobar que en el primer trimestre de 2025 se radicaron 73.393 tutelas que demandan el derecho a la salud, un 25,3 % más que el mismo periodo del año anterior[90]. Lo que evidencia que en términos proporcionales se observa un crecimiento en el porcentaje de amparos enviados a la Corte Constitucional en donde presuntamente se ha vulnerado el derecho a la salud. Esta proyección resulta especialmente preocupante, dado que refleja una persistente dependencia del mecanismo judicial para acceder a servicios que deberían estar garantizados de manera oportuna, continua y sin barreras administrativas.

                        Imagen 3. Datos de la Corte Constitucional[91]. 

64.   Igualmente, al revisar la medición de tutelas allegada por el MSPS[92] para el 2023 y 2024, se evidenció un aumento en la judicialización del derecho a la salud. En 2023 se radicaron 197.767 acciones, mientras que en 2024 la cifra ascendió a 237.094, presentándose un incremento del 19,8 %. Cabe resaltar que, del total de las que fueron interpuestas, para la vigencia 2024 el 18,6 % corresponde a las causales asociadas a servicios prescritos a través de Mipres[93]. Esto refleja que, a pesar de contar con un sistema formal de prescripción de tecnologías PBS no UPC, los usuarios aún recurren a la vía judicial como mecanismo de acceso efectivo. 

65.   Por lo anterior, la Sala evidencia como el uso de la vía judicial como mecanismo de acceso al derecho a la salud refleja una práctica sistemática por parte de algunas EAPB consistente en negar y dilatar la prestación del servicio lo que obliga a los usuarios a amparar sus derechos en sede de tutela. Esta dinámica, no solo representa una carga a los pacientes, sino que también congestiona el aparato jurisdiccional al desconocer el carácter fundamental e inmediato de dicho derecho.

66.   Ahora debido a su preponderancia en las cifras reflejadas en los informes, se considera relevante analizar la causal “[t]ecnología[s] incluida[s] en el Plan de Beneficios en Salud”, la cual corresponde a tecnologías cubiertas con recursos de la UPC, por lo que no procede su prescripción a través de Mipres[94]. El comportamiento de esta se sintetiza a continuación:

               Tabla 9. Datos MSPS. Elaboración propia.

67.    Frente a lo anterior, la Sala Especial observa un incremento del 429 % en los extremos temporales analizados[96]. Asimismo, se advierte que para el 2023: (i) entre II al III trimestre disminuyó en 31,1 %, (ii) entre el III y IV aumentó en 268,14 %, (iii) frente al IV de 2023 al I del 2024 subió un 18,87 %. Para el 2024, (iv) del I al II incremento en 58,24 %, (v) entre el II y III creció en 28,12 % y (vi) entre el III al IV se redujo en 13,47 %. Además, se evidencia un escalamiento en el rango de la causal toda vez que, en el 2023 se mantenía en posiciones bajas (entre la 10.ª y 12.ª posición), mientras que en 2024 ascendió hasta la 5.ª, donde se mantuvo en el III y IV trimestre de 2024.

68.   Bajo tal escenario, se reitera el incumplimiento del MSPS, pues no es admisible que, diez años después del primer auto de valoración de la orden décima novena, se continúen negando servicios incluidos en el PBS por errores de utilización del aplicativo Mipres. Esta situación, refleja el desconocimiento o la confusión que aún persiste en los agentes del sistema.

69.   Por lo anterior y teniendo en cuenta la existencia de la causal “[t]ecnología[s] incluida[s] en el Plan de Beneficios en Salud”, la Corte reitera la obligación del Ministerio de capacitar a los prescriptores del uso de la plataforma para contrarrestar el mal diligenciamiento[97]. Además, lo anterior denota incumplimiento por parte del Ministerio[98] y de las EPS[99] en garantizar la capacitación e idoneidad de los profesionales que ejecutan dicha herramienta, para que los servicios requeridos por sus afiliados sean prescritos de la manera adecuada y por los medios correctos, y no establecer barreras de acceso por errores que afectan el acceso al servicio de salud.

70.   Finalmente, la Sala concluye que el MSPS no ha implementado medidas tendientes a disminuir el número de causas de no entrega de los servicios PBS No UPC. Lo anterior, en la medida en que: (i) el número total de negaciones se duplicó en 21 meses, al pasar de 19.430 en el II de 2023[100] a 40.780 en el IV de 2024, correspondiente al 109,88 %[101], (ii) frente al RC las negaciones aumentaron de 9.606 (119,6 %) en el II de 2023 a 21.201 en el IV de 2024, (iii) en relación al RS, las negaciones aumentaron de 9.827 en el II de 2023 a 19.678 en el IV de 2024, observándose un incremento del 100,24 % y, (iv) evidencia un incremento en la utilización de la causal “[t]ecnología[s] incluida[s] en el Plan de Beneficios en Salud” del 429 % respecto a la última valoración.

71.   De lo analizado se concluye la inexistencia de medidas tendientes a la desincentivación de las negaciones de los servicios y tecnologías del PBS, lo que implica un incumplimiento sistemático del Ministerio frente a órdenes impartidas por la Corte[102], lo cual podría dar lugar a la apertura de un incidente de desacato, conforme a lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto 2591 del 1991[103].

72.   Vale recordar el deber general de cumplimiento que recae sobre todo destinatario de una orden emitida por un juez de la República y en particular, en el marco de la acción de tutela. Este deber adquiere mayor relevancia cuando se trata de la supervisión de mandatos dirigidos a superar las fallas estructurales que afectan el sistema de salud, obstaculizan la implementación de medidas preventivas frente a la negación de los servicios de salud y que garanticen la vigilancia efectiva y oportuna del derecho a la salud[104].

(iii) La devolución del dinero correspondiente a la UPC pagada durante el mes en el que se negaron servicios PBS.

73.   El Auto 005 de 2024 reiteró[105] la obligación de obtener el reintegro de la UPC pagada por usuario durante el mes en que éste hubiese enfrentado una negación en la prestación de los servicios PBS UPC. Asimismo, ordenó que los informes trimestrales incluyeran el detalle del trámite administrativo adelantado, el histórico de reembolsos, y la especificación de los montos efectivamente recuperados. Además, debería informar sobre la adopción de otras medidas administrativas o judiciales[106].

74.   Cabe recordar que, el MSPS expidió la Resolución 995 de 2022, donde estableció el procedimiento de reintegro de los recursos del SGSSS apropiados o reconocidos sin justa causa[107]. Ahora, la Sala evidencia que el Ministerio adelantó trámites de devolución de los dineros correspondientes a la prima pagada por usuario durante el mes en que este sufrió la barrera, entre ellos: (i) ordenó el reintegro de dineros por parte de Savia Salud EPS[108], (ii) solicitó a la Adres determinar el valor de los recursos a reintegrar frente a los casos de EAPB por la negación de servicios[109], (iii) resolvió solicitudes de aclaración de diferentes EPS por presunto reconocimiento sin justa causa de los recursos del SGSSS de la vigencia 2022[110].

75.   Por otra parte, el Ministerio informó que, en relación con las investigaciones administrativas adelantadas, entre el 30 de diciembre de 2021 al 7 de marzo de 2023, fueron expedidos 10 actos administrativos que ordenan el reintegro de la UPC a diez EAPB por $382.493.828[[111]]. Asimismo, reportó que con corte al 30 de diciembre de 2024 se reintegraron $1.983.174.943 provenientes del caso de Nueva EPS[112]. Datos que se traen a colación, toda vez que el MSPS puso de presente estas cifras con posterioridad a la expedición del Auto 005 de 2024, lo que impidió que fueran valoradas.  

76.   Por lo anterior, la Sala concluye que, el ente ministerial adoptó medidas conducentes frente al reintegro de la UPC obteniendo resultados. Sin embargo, estos no permiten evidenciar que se va a superar la problemática, toda vez que, si bien se informó el reintegro de $1.983.174.943 provenientes de Nueva EPS, los informes trimestrales no incluyen el histórico de reembolsos solicitados, el valor total adeudado, los dineros efectivamente recuperados ni las actuaciones judiciales iniciadas. Esta omisión impide conocer el total adeudado e identificar de manera objetiva el porcentaje recuperado, aspecto que refleja la inobservancia de los mandatos proferidos por la Corte en el Auto 005 de 2024. Adicionalmente, es necesario llamar la atención de la Superintendencia Nacional de Salud para que ejerza sus funciones de inspección, vigilancia y control frente al incumplimiento de la devolución de la UPC por parte de las EPS que niegan los servicios de salud[113].

(iv) Informes trimestrales de negación de servicios y su publicación

77.   A continuación, la Sala Especial analizará la presentación de los informes de negación de servicios respecto a: (i) los remitidos por el MSPS a la Corte, a la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, y a la Defensoría del Pueblo y (ii) la publicación de los informes de negación de servicios en la página web del Ministerio.  

Por parte del Ministerio de Salud y Protección Social a la Corte, a la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y a la Defensoría del Pueblo.

78.   Como primera medida, cabe recordar que el Minsalud debe presentar a la Corte los reportes de los servicios negados en los 45 días siguientes a la terminación de cada trimestre[114]. En esta ocasión, la Sala encuentra que, los informes fueron allegados de la siguiente manera:

                   Tabla 10. Datos MSPS. Elaboración propia.

79.   Del cuadro anterior, se evidencia que: (i) el MSPS no remitió a la Corte el informe correspondiente al II trimestre de 2024[115], esta omisión constituye un incumplimiento, pues impide contar con información completa y oportuna para el seguimiento continuo de las negaciones de servicios, y (ii) entregó los informes de los demás trimestres con retrasos que oscilan entre uno y 15 días después del vencimiento del plazo. Ahora bien, aunque los informes fueron finalmente recibidos, la entrega tardía afecta la eficiencia del monitoreo institucional.

80.   Por otra parte, esta Corporación ordenó a la cartera de salud que, los informes trimestrales de negación de servicios se envíen a la SNS, Contraloría General de la República, Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, y que las constancias de dichas remisiones fueran aportadas a la Corte[116].

81.   Frente a lo anterior, se observa que: (i) presentó de manera completa los informes trimestrales de negación de servicios a la SNS, según lo manifestado por esta entidad, (ii) indicó haber trasladado a la Contraloría General de la República, Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo la información correspondiente a los trimestres III de 2023[117], I y II de 2024[118], sin embargo, no acreditó dicha remisión, ni se recibió confirmación por parte de estas autoridades. Ahora bien, en relación con aquellos referidos a los periodos IV de 2023 y, III y IV de 2024, el Ministerio no dio a conocer si los remitió a los entes de control.  

82.   En consecuencia, la Sala concluye que el Ministerio implementó medidas conducentes para enviar los informes a la Corte, a la SNS y a la Contraloría General de la República, Procuraduría General de la Nación y la Defensoría. No obstante, los resultados acreditados no permiten evidenciar que se va a superar la problemática, toda vez que: (i) cumplió en un 83 % su obligación de allegar a la Sala el reporte de negación de servicios pues presentó cinco de los seis reportes (omitió el del II trimestre de 2024), (ii) los informes entregados fueron extemporáneos, aunque no de manera significativa, (iii) si bien remitió a la SNS el 100% de los informes trimestrales, esta circunstancia dista de las demás entidades al acreditar la presentación del 50 % de estos.

Publicación de los informes en la página web del Ministerio.

83.   Por otra parte, frente al mandato de publicar los informes de negación de servicios en la página web del MSPS[119], la Sala constata que dicha obligación no se ha cumplido a cabalidad. Actualmente, para acceder al repositorio institucional de documentos del MSPS, donde se encuentran publicados los informes de negación de servicios, se deben seguir los siguientes pasos: (i) ingresar al sitio web oficial https://www.minsalud.gov.co y, (ii) desplazarse hasta la parte inferior de la página de inicio y hacer clic en la opción denominada “Repositorio Institucional Digital (RID)”, ubicada en el pie de página, dentro del menú “Transparencia y acceso a la información pública”.

84.   Por ende, la Corte advierte que, si bien existen medidas conducentes a cumplir con el mandato y los reportes se encuentran cargados, su ubicación no es accesible para la consulta del usuario, motivo por el cual los resultados obtenidos no permiten acreditar que se va a superar la problemática. Lo anterior, debido a que: (i) no existe una guía o instrucción visible que oriente al interesado sobre cómo acceder a estos documentos, (ii) los informes se encuentran dentro de un repositorio digital[120] que no cuenta con filtros para reportes de negaciones de servicios, ni permite búsquedas por palabras clave, lo cual exige conocer el título exacto del archivo para poder acceder a él, y (iii) la actual configuración limita la visibilidad de los documentos y dificulta su consulta ciudadana, lo que afecta negativamente al principio democrático de publicidad como herramienta de control institucional y social[121].

(v) Cumplimiento de las órdenes emitidas a la Superintendencia Nacional de Salud

85.    La Corte ordenó a la Supersalud[122] (i) iniciar las actuaciones administrativas correspondientes contra las EPS que no remitieran oportunamente los registros de negaciones, (ii) adelantar investigaciones sobre las causas de las negaciones de servicios incluidos en el PBS y (iii) presentar un informe con las acciones adoptadas dentro de los 15 días hábiles siguientes a la finalización de cada trimestre[123].

86.   Sobre este punto, la SNS manifestó haber requerido información a las entidades que incumplieron con el referido reporte[124], para lo que emitió: (i) siete requerimientos para el III trimestre de 2023, (ii) cuatro para el I trimestre de 2024, y (iii) dos para el III trimestre de 2024[125]. Se resalta que, para los trimestres, IV de 2023, II y IV de 2024 no se informó de las acciones administrativas ejecutadas. Además, reportó el inicio de investigaciones administrativas sancionatorias en contra de las EPS por la negación de servicios, por cada trimestre así: (i) el III del 2023, 25[126] y (ii) el IV del mismo, 11[127]. Para el 2024, fueron (i) dos para el I trimestre[128], (ii) diez para el II trimestre[129], (iii) 38 para el III trimestre[130], (iv) siete para el IV trimestre[131] y, (v) entre los trimestres III de 2023 y IV de 2024, impuso 97 sanciones[132]. Finalmente, presentó los siguientes informes trimestrales:  

   Tabla 11. Informes semestrales enviados por la SNS.

87.    De lo anterior, se advierte que la Supersalud remitió la información correspondiente en cuatro de los seis periodos analizados. Asimismo, en los reportes entregados indicó las acciones adelantadas frente a las negaciones injustificadas de servicios de salud del PBS, determinadas a partir del análisis de la información remitida trimestralmente por cada EAPB.

88.   En consecuencia, la Sala concluye que la SNS implementó medidas conducentes a través de sus reportes, con resultados que permiten evidenciar que se va a superar la problemática. Lo anterior, ya que: (i) se aperturaron investigaciones contra distintas entidades responsables de la prestación de servicios de salud, (ii) se ejecutaron acciones administrativas frente a las EAPB por el no reporte del registro de negación de servicios y (iii) remitió la información correspondiente en cuatro de los seis periodos analizados.

(vi) Nivel de cumplimiento

89.   De conformidad con lo expuesto en los acápites anteriores y lo establecido en el Auto 411 de 2015, la Corte declarará un nivel de cumplimiento bajo de la orden décima novena. Lo anterior, conforme a lo ordenado en los autos 411 de 2015, 122 de 2019, 439 de 2021 y 005 de 2024, y teniendo en cuenta la inexistencia de medidas frente a la regulación del registro de negación y la respectiva desincentivación de la negación de servicios PBS, aunado a las siguientes razones:

90.   Por otra parte, cabe advertir que la SNS cumplió a cabalidad la directriz impartida por esta Corporación, toda vez que ha adoptado medidas  conducentes, tendientes a, a) iniciar investigaciones contra distintas entidades responsables de la prestación de servicios de salud, b) realizar acciones administrativas frente a las EAPB por el no reporte repetitivo del registro de negación de servicios por parte de algunas EPS y, c) remitir a la Corte información correspondiente en cuatro de los seis periodos analizados.

91.   Finalmente, la Sala atendiendo al nivel de cumplimiento bajo y ante la necesidad de que se superen las fallas estructurales que originaron el mandato analizado, esto es, garantizar el acceso a todos los servicios incluidos en el Plan de Beneficios en Salud, reiterará las órdenes impartidas en los autos 411 de 2015, 122 de 2019, 439 de 2021 y 005 de 2024 y emitirá una nueva orden al Ministerio de Salud e instará a la Superintendencia Nacional de Salud, conforme a lo señalado en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,