II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
1. La Sala Novena de Revisión es competente para revisar la decisión proferida dentro de las acciones de tutela de la referencia de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento del problema jurídico y metodología de la decisión
2. Esta decisión comprende tres acciones de tutela promovidas contra la UNP. Si bien hay algunas diferencias entre los casos, las acciones de tutela cuestionan el procedimiento adelantado por la UNP para determinar el nivel de riesgo y para establecer o reajustar las medidas de seguridad de cada uno de los accionantes. Igualmente, los accionantes consideran que la inadecuada valoración de sus niveles de riesgo o las medidas de protección adoptadas por la entidad accionada se traduce en amenazas a su integridad, a su seguridad personal y a su vida.
3. Por tanto, le corresponde a esta Sala de Revisión responder el siguiente problema jurídico: ¿vulneró la UNP los derechos al debido proceso, a la integridad, a la seguridad personal y a la vida de los accionantes al finalizar, adoptar medidas de protección o reajustar las existentes sin considerar las distintas amenazas y elementos contextuales de cada uno de ellos?
4. Para este propósito la Corte seguirá el siguiente orden. Inicialmente (i) se referirá a los derechos constitucionales de las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos. A continuación (ii) se ocupará de los criterios que definen la protección de las personas que ven afectada su seguridad, producto de sus labores profesionales, políticas o sociales y/o por su condición de población en proceso de reincorporación a la vida civil. Luego de ello (iii) precisará la ruta ordinaria de protección individual a cargo de la UNP. Finalmente, (iv) resolverá los casos concretos.
3. Los derechos constitucionales de las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos
5. En la Sentencia SU-546 de 2023, la Sala Plena precisó los derechos de los que son titulares las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos. Indicó, en consideraciones que ahora se reiteran, que el ensamble de ambas perspectivas, la judicial emprendida por este tribunal y la adelantada por la Comisión IDH, permite identificar los contenidos mínimos que debe satisfacer un sistema de protección de la actividad de líderes y lideresas sociales. Señaló que [d]icho sistema puede identificarse a partir del reconocimiento de cuatro derechos básicos, al que se adscriben diferentes posiciones y relaciones jurídicas. Esos derechos deben ser articulados en una política pública participativa, con enfoque étnico y de género y con adecuados sistemas de seguimiento.
6. La Corte enunció los mencionados derechos y delimitó sus contenidos en la siguiente tabla.
Tabla 2. Derechos de la población líder y defensora de los derechos humanos. Fuente: Sentencia SU-546 de 2023.
7. Según se desprende de lo indicado por la Corte, son diversas las posiciones iusfundamentales adscritas a los derechos de los que son titulares los líderes y lideresas sociales, así como los defensores y las defensoras de derechos humanos. La Corte debe reiterar ese reconocimiento y, afirmar, en consecuencia, la vigencia de deberes ineludibles cuyo cumplimiento les corresponde a las diferentes autoridades estatales.
8. Sobre esto último, la Sala debe detenerse en una cuestión importante. La Sentencia SU-546 de 2023 estableció la especial importancia del derecho a defender derechos. Al respecto, la Sala Plena señaló que aquel tenía como principal objetivo garantizar un ámbito de actuación seguro y libre para que defensoras y defensores reclamen el respeto, la garantía y la protección de los derechos humanos. Según la Corte [e]l activismo pacífico a favor de los derechos humanos constituye una manifestación especialmente protegida dado que se integra al código genético de la Constitución de 1991.
9. Esa perspectiva permite entonces reconocer que una faceta fundamental del mencionado derecho es la libertad de actuar sintiéndose seguro y libre. A pesar de ello, el miedo parece ser un factor común en casos como el presente. La Corte ha constatado en múltiples ocasiones que los líderes sociales y los defensores de derechos humanos se han enfrentado, una y otra vez, a situaciones de riesgo que derivan en un sentimiento de inseguridad que no están llamados a soportar y que, en casi todas las ocasiones, trasciende a sus familias y al resto de la comunidad.
10. Conforme a lo indicado, el derecho a defender derechos impone a las autoridades deberes permanentes que incluyen, entre otras cosas, la obligación de garantizar la seguridad de los miembros de este grupo poblacional. El hecho de que estas personas, aún con miedo por su vida o la de sus familias, no desistan de sus actividades no puede tolerarse como una situación de normalidad. Es, por el contrario, la más fiel e infame representación de la desprotección de sus derechos.
4. La protección de las personas cuya seguridad personal es afectada, producto de sus labores profesionales, políticas o sociales y/o por su condición de población en proceso de reincorporación a la vida civil[52]
11. Esta Corte Constitucional se ha pronunciado, de manera reiterada, sobre la protección de las personas que enfrentan amenazas a su seguridad por cuenta de su actividad laboral, profesional, política o social y/o por su condición de población en proceso de reincorporación a la vida civil. Particularmente, la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y las personas integrantes del nuevo partido político Comunes enfrentan un riesgo extraordinario.
12. Según la Corte cuando existe un contexto generalizado de violencia que supone riesgos extraordinarios y desproporcionados para determinados grupos poblacionales se impone la activación de la presunción del riesgo para enfrentar efectivamente dichos escenarios de violación extendida de derechos[53]. Además, ha enfatizado que, en los casos de personas especialmente vulnerables, quienes no cuentan con la forma o las oportunidades para allegar medios de prueba adicionales sobre las amenazas que enfrentan, más allá de sus propios relatos[54], se invierte la carga de la prueba sobre la Unidad Nacional de Protección, a quien corresponde confirmar o desvirtuar el nivel de amenaza[55].
13. En el caso de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación civil, sus familias y las personas que integran el partido Comunes, dicha presunción les es aplicable de manera automática. Ello implica que se invierte la carga de la prueba y exige de las autoridades encargadas proporcionar la protección o tomar medidas en relación con esa situación. Esta presunción de riesgo fue prevista por el Acuerdo Final de Paz y ha sido incorporada por las normas que, con carácter vinculante, han desarrollado sus contenidos[56].
5. Ruta ordinaria de protección individual a cargo de la UNP: aspectos generales y procedimentales del programa de Prevención y Protección[57]
5.1. Aspectos generales del programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP
14. La Unidad Nacional de Protección se creó mediante el Decreto 4065 de 2011. Allí, además de adscribirse al Ministerio del Interior, le fue reconocida personería jurídica, así como autonomía administrativa y financiera. La UNP ha asumido diferentes programas de protección dirigidos a poblaciones específicas, tanto individuales como colectivas, tal y como se desprende de las disposiciones ahora compiladas en el Decreto 1066 de 2015[58].
15. El Decreto 4912 de 2011[59] creó el Programa de Prevención y Protección, el cual tiene como fin proteger de manera oportuna, idónea y eficaz a las poblaciones que lo requieran, así como optimizar los recursos financieros, humanos y físicos. Posteriormente, el Decreto 1066 de 2015 definió, entre otros, (i) los conceptos de amenaza y riesgo, así como sus diferentes tipos; (ii) los beneficiarios del programa; y (iii) las medidas de prevención, protección y urgencia a las que tienen derecho estos últimos.
- Riesgos y variables para su definición
16. Al regular los tipos de riesgo dicho decreto prevé que este puede ser de tres categorías: (i) riesgo ordinario[60]; (ii) riesgo extraordinario[61]; y (iii) riesgo extremo[62].
17. Con el propósito de calificar cada uno de estos niveles, la UNP agrupó y sistematizó la matriz de calificación del riesgo[63]. Dicha matriz, que se compone de tres ejes (amenaza, riesgo específico y vulnerabilidad), tiene como finalidad asegurar la determinación objetiva y técnica del nivel del riesgo de una persona. Sobre el particular, en la Sentencia SU-546 de 2023 la Corte recordó que la UNP es la entidad que tiene la competencia, el talento humano y el conocimiento técnico para determinar el riesgo de una persona y las medidas de seguridad a adoptar, lo que no implica, en todo caso, que la calificación del riesgo sea un terreno vedado al juez de tutela, en atención a las falencias que se han advertido en las decisiones de la entidad.
18. Los ejes y las variables que debe analizar la UNP en el estudio del riesgo de una persona para determinar la escala en la que se encuentra se sintetiza en la siguiente tabla:
Tabla 3. Matriz de calificación del riesgo. Fuente: Sentencia T-469 de 2020, reiterada en la Sentencia SU-546 de 2023 y en la sentencia T-258 de 2025.
- Beneficiarios de las medidas de protección
19. El Decreto 1066 de 2015 establece los sujetos beneficiarios de protección. En el artículo 2.4.1.2.6 de la mencionada disposición se establece un listado de aquellas personas beneficiarias entre las que se encuentran, entre otros, servidores públicos, los y las dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o de campesinos[65].
- Medidas de prevención, protección y emergencia
20. También el Decreto 1066 de 2015 regula las medidas de prevención[66], protección[67] y urgencia[68]. El artículo 2.4.1.2.11 del Decreto 1066 de 2015 establece 6 tipos de medidas de protección tal y como se describen en la siguiente tabla:
Tabla 4. Medidas de protección reguladas en el Decreto 1066 de 2015. Fuente: Sentencia T-432 de 2024. Referida también en la sentencia T-258 de 2025.
5.2. Procedimiento ordinario de calificación del riesgo en el programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP
21. En el artículo 2.4.1.2.40 el Decreto 1066 de 2015 se establece el procedimiento ordinario aplicable a la protección individual en el programa de prevención y protección de la UNP. Dicho procedimiento se compone de seis etapas principales: (i) recepción de la solicitud (numeral 1°); (ii) evaluación del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información -CTAR- (numeral 3°); (iii) examen del Grupo de Valoración Preliminar -GVP- (numeral 4°); (iv) recomendación del CERREM (numeral 5°); (v) expedición del Acto administrativo (numerales 6° y 7°); y (vi) seguimiento y reevaluación. (numerales 8°, 9° y 10°)[69].
22. En los artículos 2.4.1.2.44, 2.4.1.2.45 y 2.4.1.2.46 se establecen las causales y procedimientos para valorar las medidas de protección. Por regla general, la UNP tiene la obligación de revaluar, anualmente, el nivel del beneficiario. Sin embargo, en eventos especiales -por ocurrencia de hechos nuevos- puede procederse en ese sentido antes de que finalice dicho periodo.
23. La Corte ha recordado en varias oportunidades que la UNP es la autoridad responsable de la calificación del nivel del riesgo, así como de la adopción y seguimiento de las medidas de prevención, protección o urgencia. Ha indicado que [e]l proceso de calificación del riesgo es un trámite complejo que debe agotar varias etapas y en el que intervienen distintas entidades y actores. Según la Corte tanto el GVP como el CERREM, quienes participan en el proceso, son cuerpos colegiados con presencia de varias autoridades y, para algunos casos particulares, también representantes de la sociedad civil. De cualquier forma la jurisprudencia ha aclarado que la participación del CTAR, el GVP y el CERREM no desdibuja la responsabilidad de la UNP, que es la entidad que tiene la competencia exclusiva de tomar la decisión sobre la calificación del riesgo y las medidas de protección que correspondan[70].
5.3. Los derechos a la seguridad personal y al debido proceso y las subreglas específicas que rigen los procesos de valoración del riesgo a cargo de la UNP
24. Teniendo en cuenta que en esta oportunidad la cuestión planteada se relaciona directamente con el derecho a la seguridad personal y al debido proceso durante el trámite de valoración de la situación en la que se encuentra el accionante, es necesario referir algunas de las subreglas aplicables a dicho procedimiento y cuyo respeto es imperativo.
25. En la Sentencia T-432 de 2024, reiterada por la sentencia T-258 de 2025, la Corte indicó que el derecho a la seguridad personal garantiza la adopción de medidas para precaver los riesgos extraordinarios y extremos, que son aquellos que se derivan de una amenaza. Según esa decisión existe una amenaza de tal naturaleza cuando se identifican hechos reales que ( ) implican la alteración ( ) del derecho a la tranquilidad y que hagan suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro.
26. Si bien la Corte ha reconocido que la UNP dispone de un margen de acción para determinar el riesgo y definir las medidas de protección aplicables, también ha señalado que su actuación se sujeta al deber de respetar las garantías mínimas adscritas al debido proceso: (i) el principio de legalidad; (ii) el derecho de defensa y contradicción; (iii) el deber de motivación; (iv) la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos; (v) el derecho a impugnar las decisiones; y (vi) el plazo razonable[71].
27. En la referida decisión, apoyándose en lo señalado en la Sentencia SU-546 de 2023, la Corte precisó cuatro subreglas derivadas del deber de motivación y aplicables en el procedimiento ordinario del programa de Prevención y Protección de la UNP. A continuación, se sintetizan.
Tabla 5. Subreglas derivadas del deber de motivación en el procedimiento ante la UNP.
28. La relevancia constitucional de asumir un enfoque diferencial a efectos de proteger los derechos ha derivado en su aplicación a los procesos administrativos a cargo de la UNP. En efecto, la Sentencia SU-546 de 2023 estableció que los esquemas de protección deben tener en cuenta tales enfoques dado que la población líder y defensora de derechos humanos se inscribe en contextos diversos y circunstancias particulares. Según la Corte, existen al menos tres enfoques específicos que deben ser considerados al decidir sobre las medidas de protección:
Tabla 6. Enfoques diferenciales aplicables a los análisis de riesgo de la población líder y defensores de derechos humanos.
29. Al resolver estos asuntos la Corte cuenta con dos remedios aplicables cuando se advierta un incumplimiento de las subreglas antes referidas. El juez de tutela, además de amparar los derechos del peticionario y dejar sin efectos las resoluciones cuestionadas, debe considerar las siguientes dos opciones según las características de la situación analizada. De una parte (i) ordenar a la UNP que adelante una reevaluación del riesgo conforme a las exigencias y criterios fijados por la Corte. En casos excepcionales, (ii) se encuentra habilitado para ordenar a la UNP que, mientras se expiden nuevos actos administrativos, reestablezca las medidas de protección y esquemas de seguridad que estaban vigentes con anterioridad a las resoluciones cuestionadas.
30. Sobre este último remedio, la jurisprudencia constitucional ha establecido que será procedente cuando se presente uno o varios de los siguientes supuestos: (i) las personas están categorizadas con riesgo extraordinario; (ii) existen pruebas de la situación apremiante del accionante o hay elementos suficientes para concluir que el riesgo al que está sometido así lo amerita; (iii) la amenaza proviene de agentes o factores que previamente materializaron esos riesgos; (iv) se comprueban circunstancias no valoradas por la entidad; (v) han sido adoptadas medidas de protección por organismos como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH); y/o (vi) la UNP no motivó adecuadamente por qué es necesaria la disminución de algunas medidas de protección pese a que el porcentaje del nivel de riesgo no varió o lo hizo de forma poco significativa[72].
6. Análisis de los casos concretos
6.1. Análisis conjunto de los requisitos generales de procedencia de las acciones de tutela
31. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el Decreto 2591 de 1991, para determinar la procedencia de la acción de tutela, el operador jurídico debe observar que esta cumpla con los requisitos de: (i) legitimación en la causa (activa y pasiva), (ii) inmediatez y (iii) subsidiariedad.
Tabla 7. Análisis de procedencia
32. Así las cosas, verificado el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de las acciones de tutela, la Sala procederá a resolver el problema jurídico planteado.
6.2. La solicitud de protección constitucional de Felipe (Expediente T-11.066.338)
33. La Sala debe determinar si la decisión de la UNP consistente en retirar medidas de protección al accionante con base en una evaluación que determinó su nivel de riesgo como ordinario, vulnera sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso.
34. Sostiene el accionante que la accionada, al proferir las resoluciones DGRP 12 del 9 de octubre de 2024 y DGRO 13 del 3 de marzo de 2025, que dieron por finalizado su esquema de seguridad, no tuvo en cuenta: (i) la realidad del municipio donde reside, (ii) su condición de líder social y activista, (iii) que ha ocupado cargos públicos desde los cuales ha intervenido en temas de paz, al punto de haber sido garante de la liberación de agentes de policía que habían sido retenidos por orden de grupos delincuenciales. En este contexto, (iv) ha denunciado la violación de derechos humanos por parte de grupos delincuenciales, y (v) ha generado inconformidad en varios actores políticos por el cargo que desempeña en la Contraloría General de la Nación. Incluso, manifiesta que una vez fue notificado de dicha decisión -6 de marzo de 2025-, interpuso denuncia por amenazas.
36. Conforme al material probatorio recaudado, el accionante contaba con un esquema de protección tipo 1 conformado por un (1) vehículo convencional, dos (2) personas de protección, un (1) chaleco blindado y un (1) botón de apoyo, recomendado por el CERREM en cumplimiento del numeral 15 del artículo 2.4.1.2.2[83] del Decreto 1066 de 2015, en razón del cargo de alcalde municipal que ocupaba. El esquema fue removido el 15 de diciembre de 2023 en virtud del numeral 7 del artículo 2.4.1.2.46[84] de ese mismo cuerpo normativo conforme al cual el esquema subsistirá hasta tanto permanezca en el cargo.
37. En respuesta al recurso de reposición que el accionante presentó contra esta medida, el director de la UNP -apelando al artículo 11 de la Constitución- decidió apartarse de las recomendaciones del CERREM de Servidores y Exservidores Públicos, consistente en finalizar el esquema de seguridad, con la finalidad de garantizar los derechos fundamentales del recurrente. Por ello, mediante Resolución 11 del 28 de junio de 2024 restableció el esquema de seguridad tipo 1, y remitió el expediente al Grupo de Servicio al Ciudadano de esta Entidad para iniciar una nueva evaluación del nivel de riesgo actual del accionante. Esto último, debido al cambio de condición poblacional[85].
38. Como consecuencia de esa decisión, el accionante fue evaluado por primera vez en su condición de dirigente o activista de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición la cual, según afirma, ostenta por ser militante del partido político Chantre, en el municipio de Colorado. A partir de esa nueva evaluación del riesgo, el CERREM estableció el nivel de riesgo como ordinario y, por tanto, recomendó finalizar el esquema de protección tipo 1. Dicha recomendación fue adoptada mediante Resolución 12 del 9 de octubre de 2024 y confirmada mediante la Resolución 13 del 3 de marzo de 2025.
39. Procede la Sala a analizar si la valoración de riesgo realizada por la UNP consideró los elementos propios del contexto manifestados por el accionante que, según su afirmación, no fueron valorados por la accionada.
40. A partir de la revisión del expediente administrativo allegado por la UNP, la Sala advierte que dicha entidad solicitó información y documentación a la Personería Municipal de Cacique, Cancillería, Procuraduría General de la Nación, Secretaría de Gobierno Departamental, Defensoría del Pueblo, Departamento de Policía Seccional de Protección y Servicios Especiales, así como a la Fiscalía General de la Nación. En esa misma dirección procedió respecto del accionante con el fin de adelantar la evaluación del nivel de riesgo. Ello, permite evidenciar que la accionada desplegó actividades encaminadas para tal fin.
41. Adicionalmente, del expediente de ruta individual se observa que la accionada analizó la información contextual, situacional y de orden público del municipio y del departamento[86]. Igualmente consideró la situación específica del accionante teniendo en cuenta su condición de activista de grupo político[87] y líder social[88] -militante activo del partido Chantre[89]-. Consideró también su historia laboral, incluido el cargo de alcalde del municipio de Colorado (periodo 2020-2023), así como la actividad económica de ganadería y comercio que desarrolla de manera independiente en el citado municipio.
42. En cuanto a las manifestaciones del accionante relacionadas con su intervención en materias relativas a la búsqueda de la paz, no existe seguridad de que hubiera sido tenido en cuenta en la valoración por parte del CERREM a pesar de que en la UNP se radicaba la carga de demostrar que estas actividades no generan riesgo para el accionante[90]. En efecto, en atención a la condición de líder social y activista político del accionante, la UNP debió aplicar la presunción de riesgo dentro de los procedimientos de valoración, como garantía del derecho al debido proceso.
43. Conforme a los medios de prueba obtenidos, no puede dejar de considerarse que, inmediatamente la UNP ordenó el retiro del esquema de seguridad, el accionante fue víctima de nuevas amenazas y de un atentado contra su vida. En efecto, conforme a lo reportado por la Fiscalía 4 Especializada Unidad de DDHH y DIH y el director Seccional de la Fiscalía General de la Nación, el accionante ha denunciado amenazas en su contra por hechos ocurridos el 28 de febrero de 2025[91], el 7 de marzo de 2025[92] y 11 de abril de 2025[93]. Adicionalmente, según noticia criminal No. 2025-068, allegada por el actor, sufrió un atentado contra su vida el 19 de marzo del 2025.
44. De igual manera, en sede de revisión, la UNP informó que a través de Trámite de Emergencia del 27 de marzo de 2025 se aprobaron medidas urgentes a favor del accionante, consistentes en una persona de protección, apoyo de transporte por un SMLMV y un chaleco blindado. Indicó, igualmente, que actualmente se encuentra en proceso de evaluación de riesgo. En consecuencia, esta Corporación estima que la UNP desconoció el debido proceso del actor con la expedición de las resoluciones que ordenaron el retiro del esquema de seguridad, al punto de poner en riesgo sus derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal, pues omitió la valoración de elementos relevantes para efectos de determinar el nivel de riesgo del accionante.
45. En concreto, de conformidad con las subreglas aplicables en el procedimiento ordinario del programa de Prevención y Protección de la UNP -supra 27- la accionada, mediante la Resolución DGRP 12 del 9 de octubre de 2024 y 13 del 3 de marzo de 2025, desconoció (i) la subregla 2, toda vez que, no se precisaron los puntajes asignados a cada una de las variables de riesgo y tampoco especificaron el porcentaje del riesgo ponderado; (ii) la subregla 3, en atención a que los mencionados actos administrativos no justificaron de manera adecuada, idónea y eficaz los motivos o razones por las que se le retiró el esquema de protección al accionante y solamente se limitaron a establecer que finalizó su período de mandato como gobernante del municipio de Colorado; y (iii) la subregla 4, toda vez que las resoluciones aludidas no realizaron un análisis de riesgo en atención a las labores en asuntos de paz, liderazgo social y denuncias de violaciones a derechos humanos desempeñadas por el accionante. En concreto, la UNP lo clasificó dentro del grupo de dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición. Sin embargo, esa entidad no realizó un estudio, en aplicación de la presunción del riesgo a su favor, en consideración de dichas actividades.
46. Por consiguiente, esta Sala ordenará a la accionada que continúe con el proceso de valoración del riesgo del accionante, teniendo en cuenta para ello, las denuncias por los hechos ocurridos el 28 de febrero de 2025[94], el 7 de marzo de 2025[95], 19 de marzo del 2025[96], el 11 de abril de 2025[97] y demás que llegasen a presentarse. Igualmente, debe considerarse su condición de líder social en temas de paz -conforme a la cual, el accionante afirmó que ha fungido como garante de la liberación de personal de la policía y ha denunciado la violación de derechos humanos por parte de grupos delincuenciales-, así como los riesgos que pudiese haber con ocasión del cargo que actualmente ocupa el accionante en la Contraloría y demás elementos del contexto en que se encuentra el accionante. De igual forma, en garantía de los derechos fundamentales del accionante, deberá mantener el esquema de emergencia asignado hasta tanto finalice el proceso de evaluación de riesgo y se adopte el que corresponda.
6.3. La solicitud de protección constitucional de Rodrigo (Expediente T-11.088.604)
47. La Sala debe determinar si la decisión de la UNP consistente en mantener las medidas de protección al accionante con base en una evaluación que determinó su nivel de riesgo como extraordinario, vulnera sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso.
48. El accionante, quien es firmante del Acuerdo Final de Paz, alega que la Resolución MTSP 25 de 2025 ordenó mantener las mismas medidas blandas que no garantizan su vida, en atención a su labor y su necesaria movilización en territorio de Peña Alta y el Nordeste Escondido, antiguo sector de operaciones de las FARC, a pesar de las amenazas que recibió desde el 16 de enero de 2025, en época de enfrentamientos entre el ELN y el Frente 33 de las FARC-EP. Por tanto, pide que se ordene a la UNP: (i) recaudar pruebas y evaluar nuevamente su caso; (ii) darle igualdad de trato respecto de personas públicas a quienes se les brindan medidas idóneas de protección; y (iii) asignarle, como medida cautelar, un esquema compuesto por un escolta de confianza y un vehículo convencional.
49. Conforme al material probatorio recaudado, se han asignado las siguientes medidas de protección al accionante, tras encontrar acreditado el nivel de riesgo extraordinario:
Tabla 8. Medidas de protección asignadas al accionante
50. Revisada la última Resolución MTPS 25 del 19 de febrero de 2025, se observa que la accionada valoró como un hecho de riesgo que el evaluado se encuentra en un punto neurálgico del conflicto armado que se presenta actualmente entre el ELN y grupos de disidentes de las extintas FARC y está confinado y sin posibilidad de movilizarse al lugar en el que reside y ejerce los roles de liderazgo[99].
51. En cuanto a las tres amenazas a las que alude el accionante en su escrito de tutela y que presuntamente ocurrieron después del 16 de enero de 2025, es pertinente precisar lo siguiente: (i) la última evaluación del riesgo se realizó con la orden de trabajo del 20 de noviembre de 2024, por medio de la cual se recolectaron, analizaron y consolidaron las condiciones que permitieron establecer que el accionante hace parte de la población objeto de protección de la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección; (ii) esta fue remitida a la Mesa Técnica de Seguridad y Protección el 25 de enero de la presente anualidad; y (iii) valorada en acta 002 del 29 de enero de 2025 así como concretada en la Resolución MTPS 25 del 19 de febrero de 2025[100]. En el expediente remitido por la UNP, (iv) no obra documento que soporte sumariamente el decir del accionante e igualmente la fiscalía no reportó en esta instancia denuncia alguna relacionada con los hechos que presuntamente ocurrieron después del 16 de enero de 2025, como tampoco lo hizo el mismo accionante.
52. Es relevante destacar que en el caso de la población firmante del Acuerdo Final de Paz[101] en proceso de reincorporación civil es aplicable la presunción del riesgo que, de manera automática, invierte la carga de la prueba y la atribuye a la UNP, como entidad encargada de proporcionar la protección y de tomar las medidas que correspondan.
53. Ahora bien, el accionante no debate sobre el nivel de riesgo extraordinario en el que actualmente se encuentra calificado. De la lectura detenida del escrito de tutela es posible inferir que el accionante realmente pretende cuestionar la idoneidad del esquema de protección asignado por la accionada, esto es, un (1) chaleco de protección balística y un (1) medio de comunicación.
54. Conforme a los análisis de nivel de riesgo para la mesa técnica que sirvieron de sustento a las resoluciones MTPS 22 del 14 de abril de 2023, MTPS 23 del 02 de mayo de 2024 y MTPS 25 del 19 de febrero de 2025, se advierte que, en efecto, en todos los casos se preserva el riesgo extraordinario, así como las medidas de protección.
55. Esto significa que, de acuerdo con la valoración del riesgo, el accionante se encuentra expuesto a un riesgo que las personas no están obligadas a soportar, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o debido a su cargo[102].
56. Dado que la UNP mantuvo el mismo esquema de protección, es preciso recordar que, según la segunda subregla -supra 27-, la accionada debía especificar el puntaje de cada una de las variables de riesgo y especificar el porcentaje de riesgo ponderado en el contenido de la resolución. A su vez, de acuerdo con la tercera subregla, la UNP tenía el deber de motivar de forma suficiente y objetiva la idoneidad y eficacia de las medidas de protección que decidió mantener en favor del accionante. No obstante, revisados los documentos que obran dentro del expediente, se advierte que no se precisaron los puntajes asignados a cada una de las variables de riesgo y tampoco se especificó el porcentaje del riesgo ponderado. Tampoco se estableció cómo las medidas de protección asignadas (un chaleco de protección balística y un medio de comunicación) resultan suficientes para hacer frente al riesgo extraordinario en que se encuentra el solicitante.
57. El derecho a la seguridad personal de los firmantes del Acuerdo Final de Paz implica reconocer que, dado su especial nivel de riesgo, consustancial a su condición en el marco del conflicto interno, son merecedores de una especial protección por parte del Estado, tendiente a garantizar las condiciones básicas de su seguridad personal. En especial cuando su actuación como combatiente tuvo lugar en el mismo territorio donde vive actualmente, lo que lo hace visible y probable destinatario de los actores armados ilegales que operan en la zona. Ello, además, supone una restricción a su movilidad para realizar sus labores de liderazgo en la Asociación Esperanza.
58. En consecuencia, esta Corporación estima que la UNP desconoció el debido proceso del actor con la decisión de mantener el esquema de seguridad sin la debida motivación. Dicha situación puso en riesgo sus derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal, pues omitió la valoración de un elemento relevante para la garantía de su protección.
59. Dado que, como se indicó, el accionante ha puesto en conocimiento tres eventos de amenaza que habrían tenido lugar después del 16 de enero de 2025, se ordenará a la UNP a evaluar el riesgo del accionante por evento sobreviniente, para lo cual la UNP deberá cumplir la ruta de protección individual reiterada en esta providencia, así como aplicar la presunción de riesgo e inversión de la carga de la prueba -supra 11 a 13- y asignar las medidas que resulten idóneas para la garantía de su seguridad -supra 14 a 30-.
60. También considera necesario la Sala exhortar a la UNP para que, en el marco de sus competencias y del principio de debida diligencia, mantenga una vigilancia constante sobre las circunstancias de seguridad del accionante. La persistencia del conflicto armado en la región y la condición especial del actor exigen que la entidad considere cualquier cambio que pueda agravar su nivel de riesgo. Esta medida preventiva se justifica en la necesidad de garantizar la protección efectiva de los derechos a la vida y la seguridad personal de los firmantes del Acuerdo Final de Paz, evitando una vulneración futura y asegurando una respuesta oportuna ante cualquier eventualidad que pueda poner en peligro su integridad.
6.4. La solicitud de protección constitucional de Rafael (Expediente T-11.093.331)
61. Cuestión previa. Teniendo en cuenta que dentro del expediente existe una solicitud de tutela previa contra el mismo acto administrativo que se cuestiona en esta oportunidad, corresponde verificar el posible acaecimiento de cosa juzgada. De acuerdo con lo establecido en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la existencia de cosa juzgada se configura cuando se promueve un proceso de tutela que ha sido resuelto con anterioridad en otra sentencia y ha adquirido firmeza. Para ello, entre los dos procesos se debe presentar una triple identidad: de partes, de objeto y de causa. Este tribunal, además, ha aclarado que la configuración de la cosa juzgada se desvirtúa cuando en el interregno de los dos procesos se presentan hechos nuevos.
62. En este caso, el accionante presentó una acción tutela previa a la que ahora se revisa. Al respecto, en primer lugar, hay identidad de partes pues en la solicitud anterior (expediente 2024-00321-00), el accionante era Rafael contra la UNP. En segundo término, se observa identidad de objeto, pues en la solicitud de tutela del expediente 2024-00321-00, el accionante reclamó el amparo de los derechos a la vida, integridad y debido proceso administrativo, cuya garantía también se pretende en el escrito de tutela.
63. Sin embargo, no se advierte identidad de causa en las solicitudes. Si bien ambos procesos se activaron debido a la inconformidad del actor con la decisión adoptada por la accionada en la Resolución 34 del 25 de abril de 2024, también lo es que en el expediente 2024-00321-00, se encontraba pendiente la resolución del recurso de reposición que el accionante había presentado contra el acto administrativo. Esta circunstancia -que no fue valorada en la demanda presentada anteriormente- es lo que motiva la presentación de una nueva acción de tutela, en la que el accionante cuestiona la Resolución No. DGRP 35 del 16 de octubre de 2024, en la que la UNP resolvió no reponer la Resolución DGRP 34 del 25 de abril de 2024.
64. Análisis de la presunta vulneración de derechos fundamentales. La Sala debe determinar si la decisión adoptada por la UNP en la Resolución 34 del 25 de abril de 2024, vulnera sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso del accionante al: (i) modificar el esquema de protección y (ii) exigir a la Gobernación de Monte Bajo la asunción de los costos de los recursos físicos del esquema de seguridad.
65. Para la garantía de sus derechos, el accionante solicita que se ordene a la UNP: (i) dejar sin efecto las resoluciones 34 del 25 de abril de 2024 y 35 del 16 de octubre de 2024, y (ii) ordenar a la UNP y al CERREM proferir una nueva resolución que proteja sus derechos fundamentales, mediante la cual se preserven las medidas de protección consistentes en un vehículo blindado, dos personas de protección y un chaleco blindado, y que dicho esquema no finalice hasta que se coordinen las actividades presupuestales y administrativas del caso para garantizar su vida y protección.
66. De acuerdo con la revisión de las resoluciones de la UNP, hubo una modificación del esquema de protección cuestionado por el accionante:
Tabla 9. Modificación del esquema de protección
67. Sin embargo, para sustentar su inconformidad con la finalización de una de las personas de protección, el accionante manifiesta que para lo que lleva el 2024, la accionada no ha realizado una valoración real de su riesgo y que además afirmó que no ostenta un riesgo sobre su vida e integridad personal, pese a las situaciones que en el escrito enlista como elementos de vulnerabilidad.
68. Al respecto, contrario a lo indicado por el accionante, conforme a lo obrante en el expediente, la Sala observa que el accionante sí fue objeto de valoración de riesgo el 29 de febrero de 2024 por parte del CERREM, en el cual además se validó el nivel de riesgo como extraordinario, recomendando un esquema de protección de (1) vehículo blindado, (1) chaleco blindado, (1) persona de protección, complementario al esquema de protección Tipo F, conformado por seis (6) hombres o mujeres de protección a cargo de la Seccional de Protección y Servicios Especiales SEPRO DECAQ, avalado por el Comité de Evaluación de Nivel de Riesgo CENIR DECAQ.
69. Ahora bien, en cuanto a la ponderación que haya realizado la UNP respecto a los elementos de vulnerabilidad aludidos, es preciso recordar que el juez de tutela no podría determinar las medidas especiales de protección idóneas, como tampoco asignar una valoración a cada circunstancia de riesgo, porque el estudio de nivel de riesgo le corresponde, en principio, a las autoridades encargadas de la seguridad de los ciudadanos, en este caso, el cuerpo colegiado CERREM[106].
70. Por esa misma razón, tampoco puede la Corte acceder a la pretensión del accionante consistente en ordenar a la UNP que profiera una nueva resolución con la cual se mantenga un esquema de seguridad específico y a criterio del demandante, consistente en un (1) vehículo blindado, dos (2) personas de protección y un (1) chaleco blindado.
71. En particular cuando se advierte que al accionante le fue realizada recientemente una revaloración del riesgo por temporalidad en el que, aparte del esquema complementario, pasó de contar con un esquema tipo F de 6 hombres o mujeres de protección a uno tipo G con ocho personas de protección. El 15 de mayo de 2025 el CERREM emitió dichas recomendaciones que fueron adoptadas mediante Resolución 36 del 20 de junio de 2025, en las cuales se mantienen las medidas de protección implementadas en virtud de la Resolución 34 del 25 de abril de 2024, pero ahora complementario al esquema de protección Tipo G, conformado por ocho (8) hombres o mujeres de protección avalado por la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional.
72. Para esta Sala la accionada no vulneró los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso del accionante al modificar el esquema de protección. A esta conclusión arriba la Corte teniendo en cuenta que la UNP, en atención a los ejes de amenaza, riesgo específico y vulnerabilidad del accionante, declaró el riesgo extraordinario en su condición de gobernador. En ese sentido, la accionada adelantó el examen integral e individualizado de todos los factores de riesgo y adoptó las medidas de protección que consideró idóneas y eficaces. Así, en atención a las recomendaciones del CERREM del 15 de mayo de 2025, la UNP expidió la Resolución DGRP 36 del 20 de junio de 2025, mediante la cual se modificó el esquema de protección tipo F a un esquema de protección tipo G con ocho personas de protección.
73. Ahora bien, según informa recientemente el accionante, el 12 de agosto de 2025 actores disidentes armados al mando de Alias Calarcá, por orden directa de Alias Urías Perdomo, ingresaron a la finca familiar de [su] esposa Derly Arias Córdoba y activaron un artefacto explosivo que destruyó totalmente la propiedad, así como también hurtaron centenas de cabezas de ganado ubicadas en dicho terreno, este acto violento viene antecedido por amenazas en contra de mi núcleo familiar[107]. De igual manera, informa que, desde finales de julio, él y su familia han sido objeto de graves amenazas por parte de estructuras armadas ilegales. Alias Calarcá, alias Albeiro Ramírez, alias La Morocha y alias Esteban, conocido como El Pulpo, han lanzado intimidaciones claras, directas y reiteradas. Lo han hecho mediante llamadas, mensajes de texto, notas de voz y extorsiones[108].
74. Esta situación ya es de conocimiento de la UNP, por comunicación enviada por la Fiscal 8 Especializada de Robledal, de la Sección de Fiscalías y Seguridad Ciudadana de fecha 14 de agosto de 2025[109].
75. Por consiguiente, dada la gravedad de las denuncias que realiza el accionante, en virtud del artículo 2.4.1.2.43 del Decreto 1066 de 2015[110], se ordenará a la UNP y a la Policía Nacional, para que de forma coordinada evalúen nuevamente el riesgo por los hechos sobrevinientes y adopten las medidas de protección necesarias para garantizar su seguridad y la de su familia.
76. De otra parte, en cuanto a la presunta vulneración de sus derechos, por la exigencia de la UNP a la Gobernación de Monte bajo de la asunción de los costos de los recursos físicos del esquema de seguridad, la Corte no encuentra que el argumento del accionante pueda abrirse paso.
77. El accionante fue electo para ocupar el cargo de gobernador para el periodo 2024-2027. Tal circunstancia implica que la evaluación del nivel de riesgo le fue realizada en su condición de mandatario territorial, motivo por el cual le resulta aplicable el artículo 2.4.1.2.7 del Decreto 1066 de 2015, especialmente el parágrafo 2 que dispone que su protección será asumida por la Policía Nacional y la UNP al tiempo que la asignación de los recursos físicos le corresponderá a la entidad o corporación a la cual estos se encuentren vinculados.
78. Conforme al numeral 1.2. del artículo 2.4.1.2.11 del Decreto 1066 de 2015, se entiende por recursos físicos los elementos necesarios para la prestación del servicio de protección de personas y consisten, entre otros, en vehículos blindados o corrientes, motocicletas, chalecos antibalas, escudos blindados, medios de comunicación y demás que resulten pertinentes para el efecto.
79. En ese sentido, el Decreto 1066 de 2015 establece una corresponsabilidad, entre la UNP, la Policía Nacional y las entidades territoriales. Lo cual significa que la disposición no exime a ninguna de las entidades de su responsabilidad, sino que impone una obligación compartida que debe ser asumida de forma coordinada, diligente y eficaz, tal como lo expresó la UNP en la Resolución 2688 de 2024, ahora cuestionada.
80. Bajo esa perspectiva, la Resolución 34 del 25 de abril de 2024 de la UNP que establece la corresponsabilidad de la gobernación del departamento de Monte bajo no vulnera el derecho al debido proceso del accionante toda vez que se fundamenta en el marco normativo vigente expuesto y sin imponer una carga arbitraria.
81. Ahora bien, en los resolutivos cuarto y quinto de la Resolución referida[111] se dispuso comunicar a la Gobernación del departamento de Monte bajo para que adopte las medidas de protección de su competencia, esto es, la entrega de un chaleco blindado y un vehículo blindado (recursos físicos), para lo cual puede celebrar o actualizar el convenio, según corresponda, con la Unidad Nacional de Protección, de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 2.4.1.2.7 en concordancia con el artículo 2.4.1.2.49 del Decreto 1066 del 2015. Lo propio se dispuso al comunicar al Grupo de Convenios adscrito a la Secretaría General de la UNP.
82. Al respecto, con la finalidad de suscribir el convenio en comento[112], la UNP manifestó que ha adelantado diversas actuaciones sobre el particular[113], pero que a la fecha no ha sido posible. Según indica, ello ha ocurrido debido a que el departamento de Monte bajo no ha enviado la documentación requerida para concluir la etapa precontractual (estudios previos, certificado de disponibilidad presupuestal, etc.), y proceder a la suscripción del convenio.
83. Por su parte, la Secretaría de Hacienda del departamento de Monte Bajo certificó que [l]a Gobernación del [Monte bajo], en el proyecto por la cual se ordena el Presupuesto General de Rentas y Recursos de Capital y Apropiación de Gastos del Departamento del [Monte bajo], para la vigencia fiscal comprendida del 1o de enero al 31 de diciembre del 2025, no cuenta con proyección de rubros presupuestales para financiar o cooperar para un convenio con la Unidad Nacional de Protección UNP, que posibilite garantizar la seguridad y/o medidas de protección del señor Gobernador del Departamento de [Monte bajo]; para efectos de dar cumplimiento al Parágrafo 2° del artículo 2.4.1.2.7 en concordancia con el artículo 2.4.1.2.49 del Decreto 1066 de 2015[114]. A su vez, la Gobernación de Monte bajo, en respuesta al decreto probatorio realizado por esta Corporación, reiteró la posición expresada en la mencionada certificación, resaltó que la seguridad del gobernador es responsabilidad del Estado colombiano e informó que adelantó algunas gestiones por parte de la esa administración departamental para adquirir una camioneta 4x4 con accesorios adicionales para contribuir a los esquemas de seguridad del gobernador. Por lo tanto, para la Sala de Revisión, la entidad territorial no ha coordinado ni articulado sus actuaciones con lo dispuesto por la UNP en la Resolución 34 del 25 de abril de 2024, toda vez que no ha asumido la responsabilidad que le corresponde en la asignación de los recursos físicos para la protección del accionante, que es gobernador de ese ente.
84. Según lo informado por la Gobernación de Monte bajo, las medidas de seguridad que se encuentran implementadas actualmente en favor del accionante consisten en ocho unidades de protección de la Policía Nacional extensivo a la familia, dos unidades de protección de la UNP, un carro blindado suministrado por la UNP y un chaleco antibalas suministrado por la UNP. En el mismo sentido, la UNP informó en sede de revisión que actualmente el beneficiario [Rafael] cuenta con las medidas adoptadas mediante la Resolución [34] del 25 de abril de 2024[116].
85. De lo anterior, se desprende que la UNP ha emprendido actuaciones encaminadas a garantizar la protección del accionado mientras se resuelve la situación relacionada con el convenio interadministrativo con la Gobernación de Monte Bajo y, por tanto, actualmente no es posible afirmar la existencia de una violación de los derechos a la vida y seguridad personal del accionante.
86. De manera que, en esta oportunidad, no se trata de ordenar la protección inicial sino de regular la transición, articulación y coordinación entre la UNP y la Gobernación de Monte bajo, en concreto, asegurar la sostenibilidad y continuidad de la medida sin desproteger al accionante. En efecto, si bien actualmente cuenta con esquema de protección a cargo de la UNP, lo cierto es que resulta especialmente problemática la falta de articulación entre las entidades y la existencia de desacuerdos vinculados con el cumplimiento de las competencias definidas en el Decreto 1066 de 2015 y las dificultades presupuestales invocadas por la gobernación.
87. No puede invocarse de manera general la falta de disponibilidad presupuestal para el incumplimiento de un deber constitucional urgente en materia de derechos fundamentales[117]. Si bien la Corte no ignora el principio de legalidad del gasto público y la necesidad de una gestión presupuestal responsable, cuando un derecho fundamental está en riesgo las autoridades tienen el deber de realizar todas las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para garantizarlo, incluso si ello implica reasignar recursos o buscar nuevas fuentes de financiación.
88. La priorización del gasto público constituye, sin duda alguna, una de las labores más complejas en la gestión de las entidades territoriales. La asignación de recursos públicos para asumir las diferentes competencias a su cargo plantea desafíos de extraordinaria importancia teniendo en cuenta no solo que en muchos casos son limitados, sino que, adicionalmente, su apropiación y ejecución se encuentran sujetas a la intervención de diferentes instancias y al seguimiento de diferentes procedimientos.
89. No obstante, es oportuno insistir en que el derecho a la vida es un derecho fundamental e inviolable que impone al Estado un deber de protección especial, más aún cuando se trata de servidores públicos expuestos a riesgos extraordinarios. La protección no puede estar supeditada a dilaciones, a dificultades administrativas internas, a la falta de articulación entre entidades, o a la falta de disponibilidad presupuestal, como se ha sostenido de manera uniforme por esta corporación[118]. Si bien una adecuada gestión de los recursos es esencial para una eficaz administración pública, la protección de los derechos fundamentales es inaplazable.
90. Si bien la protección de los derechos invocados en esta oportunidad impone la asignación de recursos públicos, no resulta posible abandonar su garantía invocando para ello limitaciones presupuestales. Es deber de las entidades públicas, en este caso del Departamento de Monte bajo, emprender todas las actuaciones requeridas para realizar, al amparo de las normas vigentes, todos los ajustes teniendo en cuenta la responsabilidad que le ha sido asignada por las normas vigentes. Para ello, deberá articular y aunar esfuerzos con la Unidad Nacional de Protección. Por lo tanto, se ordenará a esa entidad territorial que, a partir de la siguiente vigencia fiscal y en adelante, realice todas las actuaciones administrativas y financieras necesarias para que celebre el respectivo convenio interadministrativo de cooperación con la UNP, a efectos de dar cumplimiento a lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 2.4.1.2.7 del Decreto 1066 de 2015.
91. En todo caso, mientras la Gobernación de Monte bajo realiza las gestiones referidas en el fundamento anterior, en procura de garantizar la continuidad de la salvaguarda de los derechos a la vida y a la seguridad personal del accionante y su familia, la UNP y la Policía Nacional deberán continuar suministrando la totalidad del esquema de protección, como lo han hecho hasta ahora.