Sentencia C-600/19

Competencia

1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta acción, pues se trata de una demanda de inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de una ley de la República.

Cuestión Preliminar: la aptitud de la demanda

2. Varios de los intervinientes en el proceso de constitucionalidad sostienen que la demanda presenta problemas en punto de los contenidos argumentativos que sustentan lo cargos, y aunque solo uno de ellos de manera directa solicita la inhibición[19], los demás incluyen en sus intervenciones análisis dirigidos a demostrar el incumplimiento de la carga argumentativa de esta clase de demandas.

En efecto, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio de Defensa, aseveran que el escrito del accionante se funda en situaciones hipotéticas, vagas y abstractas, relacionadas con el supuesto temor que genera la sanción por el incumplimiento de las órdenes de policía y desatiende que estas son objeto de control a través de los distintos procedimientos que establece el Código Nacional de Policía y que se imponen en cumplimiento de los postulados legales y constitucionales, de allí que su aplicación obedezca a una interpretación conforme a la Constitución Política que descarta la arbitrariedad en la que se sustenta la demanda.

3.Previo a definir sobre tales reparos, debe recordarse que esta Corporación ha decantado los requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad a partir de los cuales resulta posible una confrontación entre la norma impugnada y las disposiciones superiores presuntamente vulneradas. Con el propósito de llegar a una conclusión jurídicamente válida y razonada, este Tribunal Constitucional ha solicitado[20] de quien ejerce la acción de inconstitucionalidad precisar: (i) el objeto demandado, (ii) el concepto de la violación, y (iii) la razón por la cual la Corte es competente[21].

El concepto de violación está referido a la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma de rango constitucional es vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. En ese orden, el actor tiene el deber de concretar los cargos que formula contra las disposiciones acusadas, siendo necesario que exponga los elementos del texto constitucional que, por ser relevantes, resultan vulnerados por las normas impugnadas[22].

4. Al presentar el concepto de violación, el ciudadano entonces debe exponer razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Estos requerimientos según la jurisprudencia de la Corte, se pueden resumir de la siguiente manera: (i) ser comprensible (claridad), (ii) recaer sobre el contenido de la disposición acusada y no sobre uno inferido por quien demanda (certeza), (iii) señalar cómo la disposición vulnera la Carta Política, mediante argumentos determinados, concretos y precisos que recaigan sobre la norma en juicio (especificidad), (iv) ofrecer razonamientos de índole constitucional que se refieran al contenido normativo de las disposiciones demandadas (pertinencia), todo lo cual redunda en (v) suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma que se estima contraria a la Carta Política con base en una adecuada explicación (suficiencia)[23].

5.En el asunto que se examina el actor enfoca sus reproches en tres aspectos que formula como cargos separados: (i) la violación de los principios de dignidad humana, supremacía constitucional, fines del Estado, los deberes de las autoridades, libertades y legalidad; (ii) legalidad y tipicidad; y (iii) violación de los artículos 93 y 94, el principio de convencionalidad, los derechos humanos y los deberes de los funcionarios encargados de aplicar la ley.

Al analizar los cargos relacionados con la violación de los principios de dignidad humana, supremacía constitucional, fines del Estado, los deberes de las autoridades, libertades y legalidad; y la violación de los artículos 93 y 94, el principio de convencionalidad, los derechos humanos y los deberes de los funcionarios encargados de aplicar la ley, se evidencia que la demanda carece de certeza y especificidad, tanto en relación con el artículo 35 numeral 2 como el 150 de la Ley 1801 de 2016.

Lo anterior por cuanto, la confrontación entre el contenido de las normas superiores que se aseguran infringidas, con los preceptos demandados, se fundan en consideraciones e interpretaciones que no explican cómo, más allá de la posible infracción del mandato al debido proceso y sus contenidos de legalidad y tipicidad, se puedan afectar los otros valores constitucionales alegados, esto es, los principios de dignidad humana, supremacía constitucional, fines del Estado, los deberes de las autoridades, libertades y legalidad.

6. Tampoco se explica en qué sentido existe la oposición constitucional con los derechos humanos y los deberes de los funcionarios, a partir de algún estándar del derecho internacional (normas), como el que denomina la demanda principio de convencionalidad, mientras que la mayoría de sus estimaciones hacen referencia a situaciones hipotéticas que no pueden servir de soporte para el reclamo constitucional.

7. En efecto, los reparos de los primeros cargos, tal y como se resumió en los antecedentes, se fundan en lo que para el actor es al parecer una posible indebida aplicación de la norma por parte de los agentes de policía, en ese sentido funda dichos cargos en los posibles efectos nocivos en la aplicación de la norma por parte de aquellos, sin que contraste dichos apartes normativos con las disposiciones que asegura se encuentran vulneradas.

8.Por tales razones, no se cumple con el presupuesto de suficiencia, pues no se presentan todos los elementos de juicio argumentativos necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad.

Ahora bien, respecto de la totalidad de los cargos que se presentan frente al artículo 150 de la Ley 1801 de 2016, el actor no especificó de qué manera una disposición de contenido no sancionatorio desconoce la exigencia de legalidad del artículo 29 constitucional, tampoco cómo genera una duda mínima de constitucionalidad que una orden de policía sea de obligatorio cumplimiento. En efecto, como puede verse en los antecedentes de esta decisión, el actor no entregó razones que funden la inconstitucionalidad del artículo 150, siendo su único argumento la necesidad de precisar dicho concepto, pero sin ofrecer las razones por las cuales considera de un lado que tal concepto, mirado de forma sistemática en la ley en la que se inserta, no logra definirse, y las razones por las cuales ello es inconstitucional.

Dado lo anterior, tampoco se cumplen con relación a los cargos enunciados contra los artículos 35.2 y 150 los requisitos de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia. Por tanto, la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre dichos cargos dada la ineptitud sustantiva de los mismos.

La Sala, sin embargo, encuentra que sí es admisible el cargo que se dirige por la presunta vulneración de los principios de legalidad y tipicidad y, en general, del debido proceso que recae sobre el artículo 35.2 del Código de Policía. Esto por cuanto el actor discurre que tanto la función como la actividad de policía deben ser ejercidas dentro de límites ciertos y precisos que no están presentes en los apartes censurados al considerar la forma genérica cómo son descritos determinados comportamientos que se extienden a sus definiciones, dado que los verbos rectores de la disposición son demasiado vagos y extensos y permiten una discrecionalidad desbordada de quien da la orden de policía.

9. De esta manera, la Sala estima que es admisible el reproche del actor basado en que el artículo 35.2 de la Ley 1801 de 2016 contraviene las normas superiores relacionadas con el debido proceso en sus facetas de legalidad y tipicidad que deben seguir las actuaciones de los funcionarios y agentes de policía, en tanto sus actividades deben ser ejercidas dentro de límites ciertos y precisos (tipicidad), lo que, según la demanda, es incumplido por la forma genérica como son descritas determinadas conductas del artículo en mención. A diferencia entonces de lo que sucede con los demás cargos, en el que ahora se describe encuentra la Sala Plena que se cumple con los requisitos, que se echa de menos todos los demás.

En los anteriores términos, la presente demanda se limitará al cargo que la Sala encuentra como apto, esto es, el que se dirige en contra del artículo 35.2 de la Ley 1801 de 2016 por presunto desconocimiento de los contenidos de legalidad, y tipicidad, en fin, debido proceso. Se inhibirá de pronunciarse en relación con los demás cargos presentados contra dicho precepto.

Problema jurídico

10. Le corresponde a la Corte determinar si el inciso 2° del artículo 35 del Código Nacional de Policía que describe “(…) comportamientos que afectan la relación entre las personas y las autoridades y por tanto no deben realizarse (…)”, y que en su tenor literal indica “2. [i]ncumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía”, desconoce los contenidos de legalidad y tipicidad, propios del debido proceso, dada su indeterminación.

A efectos de resolver el problema jurídico que se plantea de manera inicial se abordarán los siguientes temas: i) el concepto de policía en el ordenamiento constitucional; ii) los límites convencionales, constitucionales y legales de la función, poder y orden de policía; iii) sobre los conceptos jurídicos indeterminados en comportamientos tipificados por el derecho administrativo sancionador y; iv) el debido proceso policivo a la luz de la jurisprudencia constitucional. Para finalmente resolver el cargo planteado.

El concepto de policía en el ordenamiento constitucional colombiano. Reiteración de jurisprudencia

11. La Corte ha sostenido que el concepto de policía es de naturaleza constitucional[24], en tanto se refiere al conjunto de potestades y funciones estatales dirigidas a la preservación del orden público y la convivencia pacífica entre las personas; al tiempo que se trata de un servicio público primario, a cargo de la fuerza pública[25].

También ha sostenido que la reseñada preservación del orden público representa el fundamento y el límite de las competencias de policía en un Estado social de derecho[26], pues aquel se compone por “las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental[27], necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales[28], al amparo del principio de dignidad humana[29]”[30]. Así las cosas, la Corte ha considerado que este deber de protección es función, principalmente, de las autoridades de Policía por ser las encargadas de garantizar el derecho constitucional fundamental a la salvaguarda de todas las personas dentro del territorio de la República[31].

A su vez ha destacado que la noción de policía puede adoptar varias acepciones en el régimen constitucional colombiano[32][33], en efecto “[l]as atribuciones estatales en materia policiva se ejercen mediante tres clases de facultades: (i) el poder de policía, (ii) la función de policía, y (iii) la actividad de policía. Cada una de estas competencias es ejercida por diferentes entidades del Estado, así: el poder de policía lo ejerce el Congreso de la República, de manera excepcional lo hacen las asambleas y los concejos; la función de policía es la gestión administrativa concreta de las autoridades de la rama ejecutiva; y la actividad de policía es la que realiza el cuerpo de policía para aplicar materialmente las medidas dispuestas en ejercicio del poder y la función de policía.”[34]

Estas categorías cuentan con una distinción expresa en la Ley 1801 de 2016 -Código Nacional de Policía y Convivencia- que se expondrán a continuación; y adicionalmente, se abordará el concepto de «orden de policía» por cuanto constituye el objeto de la norma acusada en esta oportunidad.

12. El poder de policía, estatuido en el artículo 11 de la mencionada ley, está definido como “la facultad de expedir las normas en materia de Policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de su incumplimiento”. Tal potestad puede ser ejercida de manera subsidiaria en el respectivo ámbito territorial por las asambleas departamentales y el Concejo Distrital de Bogotá[35], mientras que solo podrá ejecutarse residualmente por los restantes concejos municipales y distritales[36].

Para la Corte, este concepto “se caracteriza por ser de naturaleza normativa y consiste en la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para la convivencia social. Agregó la Corte que esta facultad permite limitar el ámbito de las libertades públicas en relación con objetivos de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas, y que generalmente se encuentra adscrita al Congreso de la República”[37].

Mediante el uso del poder de policía se definen los instrumentos para garantizar la efectividad de las órdenes de policía y las medidas correctivas en caso de incumplimiento y se encuentra sometido a límites que resultan infranqueables y condicionan la legitimidad y validez de una actividad de policía[38].

13. Por su parte, la función de policía cuenta con una naturaleza exclusivamente ejecutiva, como lo dispone el artículo 16 de la Ley 1801 de 2016 al conceptuarla como “la facultad de cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del poder de policía, mediante expedición de reglamentos general y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia Esta función se cumple por medio de órdenes de policía”.

En tal sentido, este Tribunal ha indicado que “­[l]a función de Policía está supeditada al poder de Policía y consiste en la gestión administrativa concreta del poder de Policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder de Policía a las autoridades administrativas de Policía. Su ejercicio corresponde, en el nivel nacional, al Presidente de la República. En las entidades territoriales compete a los gobernadores y a los alcaldes, quienes ejercen la función de Policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario.”[39]

14. A su turno, la actividad de policía hace referencia al conjunto de actuaciones específicas que desarrollan el poder y la función de policía, y es ejecutada por las autoridades administrativas de policía, quienes ejecutan las órdenes legales, administrativas y judiciales.

Así, el artículo 20 de la referida ley define la actividad de policía como “…el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de Policía, a las cuales está subordinada. La actividad de Policía es una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren.”

Esta Corporación ha considerado que “la actividad de Policía es la ejecución del poder y de la función de Policía en un marco estrictamente material y no jurídico, correspondiendo a la competencia del uso reglado de la fuerza, que se encuentra necesariamente subordinada al poder y a la función de Policía.”[40]

15. Por último, se encuentra la orden de policía que en el artículo 150 del mismo cuerpo normativo fue consagrada como “un mandato claro, preciso y conciso dirigido en forma individual o de carácter general, escrito o verbal, emanado de la autoridad de Policía, para prevenir o superar comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla”. Esta es una herramienta en cabeza de las autoridades de policía[41] para materializar la convivencia entre las personas, y cuyo origen se remonta al ejercicio mismo del poder de policía, y se efectiviza a través de las tareas de función y actividad de policía.

Ahora bien, con relación a las órdenes de policía, al analizar el plazo de cumplimiento de éstas, esta Colegiatura concluyó que puede ser de inmediato cumplimiento en los casos que el ordenamiento jurídico y las circunstancias lo impongan, pero que el Código también prevé procedimientos previos a la expedición de la respectiva orden, se trata de los procesos verbal inmediato y el verbal abreviado, los cuales podrán dar lugar a la expedición de una orden de policía que se cumpla en un plazo determinado[42].

Precisamente, en sentencia C-391 de 2017 la Corte determinó que toda función pública está sometida a los valores, principios y derechos consagrados en la Constitución, por lo que, la autoridad de policía está en la obligación de motivar adecuadamente el acto mediante el cual se expide la orden de policía, con el fin que la misma sea razonable y proporcional, y así evitar el ejercicio arbitrario de la autoridad.

16. Conforme a lo expuesto, para este Tribunal las medidas para preservar el orden público pueden consistir en “(i) el establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el orden público; (ii) la expedición de actos normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales; (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función”[43].

Límites convencionales, constitucionales y legales del poder, la función y la actividad de policía

17. Ahora bien, la Corte ha reiterado que el ejercicio del poder, función, actividad y órdenes de policía debe responder a unos límites derivados del ordenamiento jurídico[44].

18. De tal forma, el poder de policía está sujeto a los mandatos constitucionales y a la regulación internacional sobre derechos humanos ratificados por Colombia[45], así como al propio contenido de la Constitución Política[46].

19. La función de policía además de los límites constitucionales y de derecho internacional de los derechos humanos se encuentra sometida al principio de legalidad[47], a la eficacia[48] y necesidad del uso del poder[49], a la proporcionalidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, y al respeto del principio de igualdad, porque las medidas de Policía no pueden traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población[50].

En concreto, este Tribunal ha indicado que “en un Estado social de derecho, el uso del poder correspondiente al mantenimiento del orden público está limitado por los principios contenidos en la Constitución y por aquellas finalidades vinculadas a la preservación de ese orden (seguridad, salubridad, tranquilidad), como condiciones para el libre ejercicio de las libertades democráticas. \\ Con fundamento en ello ha señalado unos principios constitucionales mínimos que gobiernan los poderes de policía en un Estado democrático de derecho. Estos poderes: (i) Están sometidos al principio de legalidad; (ii) su actividad debe tender a asegurar el orden público; (iii) su actuación y las medidas a adoptar se encuentran limitadas a la conservación y restablecimiento del orden público; (iv) las medidas que se tome deben ser proporcionales y razonables, y no pueden traducirse en la supresión absoluta de las libertades, o en su limitación desproporcionada; (v) no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores; (vi) la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (vii) las medidas policivas se encuentran sometida a los correspondientes controles judiciales[51].”[52]

20. La actividad de policía que se materializa en órdenes, por su parte, se encuentra limitada por los aspectos señalados anteriormente para el poder y la función de Policía, por el respeto de los derechos y libertades de las personas y por los controles judiciales a su ejercicio[53]. En ese norte la actividad material de policía, se gobierna por un absoluto principio de interdicción de la arbitrariedad y en general, se halla regida por un mandato ético superior de abjurar de todo derroche inútil de la coacción policial. La competencia policial comporta el mandato ético de servir y respetar a los ciudadanos porque el abuso de las competencias y funciones, o la intimidación gratuita y la exacerbación de la fuerza, son la negación de la propia razón de existencia de la institución policial.

Así, el objetivo constitucional de la Policía Nacional está enmarcado precisamente, en la actividad de policía[54], desarrollada a través de acciones eminentemente preventivas y desprovistas de carácter castrense, dirigida al manejo del orden público y, de manera particular, al logro de la convivencia entre las personas, preservando la tranquilidad y seguridad públicas[55]. El artículo 218 superior determinó que la Policía Nacional es un “cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”, constituyéndose este en un límite en sí mismo para la actuación de la autoridad de policía.

En relación con este último aspecto, esta Corporación ha sostenido que las condiciones para el ejercicio de los derechos y deberes de las personas es una finalidad primordial de la Policía Nacional, bajo el modelo de Estado Social de Derecho, y esto implica el respeto irrestricto de la dignidad humana de cada ciudadano, de allí que se exija que la convivencia permita el disfrute de derechos, y no, por el contrario, que con la excusa de garantizarla se restrinjan injustificadamente los mismos[56]. Las condiciones de convivencia se constituyen entonces en un medio que garantiza, y no un fin que restringe injustificadamente los reseñados derechos.

Además, esta actividad también comporta límites, algunos de ellos contenidos en la misma Ley 1801 de 2016, por ejemplo, en los fines de la convivencia[57], los principios[58], el ejercicio de la libertad y los derechos de los asociados[59], así como en los deberes de las autoridades de policía[60]. En ese sentido, la Corte ratificó que “el mismo Código Nacional de Policía y Convivencia establece unos parámetros que sujetan el accionar de las autoridades de policía. En efecto, las autoridades están sometidas al principio de legalidad, en esta medida les está vedado actuar al margen de los procedimientos prescritos en la ley, ya que todo exceso será sancionado (…).”[61]

21. En suma, la autoridad de policía tiene como fin principal la prevención de aquellas conductas que constituyen amenazas de afectación del orden público o impiden la convivencia entre las personas. Las medidas para preservar el orden público y la convivencia provienen del poder de policía, la función de policía y la actividad de policía materializada en órdenes, cada uno ejercido por distintos estamentos, los cuales encuentran límites definidos por la Constitución y por la ley.

Conceptos jurídicos indeterminados en comportamientos tipificados por el derecho administrativo sancionador[62]

22. Como previamente se afirmó, el principio de legalidad es una de las garantías más importantes del debido proceso y un elemento esencial del Estado constitucional, pues constituye un dique de la arbitrariedad y del abuso en el ejercicio del poder. Este mandato tiene dos dimensiones, el principio de mera legalidad que se refiere a la reserva legislativa para definir los tipos y las correspondientes sanciones y, el principio de legalidad estricta que implica la definición precisa, clara e inequívoca de las conductas por sancionar[63].

El ordenamiento jurídico colombiano garantiza especialmente las libertades ciudadanas; con todo, este postulado general puede verse amenazado cuando los derechos son restringidos por normas que no señalan con exactitud los límites del supuesto de hecho que da lugar a la aplicación de la consecuencia jurídica, es decir, cuando contienen conceptos vagos o indeterminados que dado su carácter abstracto y polisémico, permiten al intérprete diversas aproximaciones[64] y con ello abren un ancho camino a toda suerte de arbitrariedades; por esta razón, los sistemas jurídicos se ven compelidos a resolver problemas de interpretación ocasionados por la ambigüedad o textura abierta de algunas disposiciones[65].

23. Esta Corporación ha reiterado que el mandato de legalidad ha de aplicarse en forma mucho más estricta en el campo del derecho penal que en el disciplinario y en el correccional; a pesar de ello, ha asegurado que, haciendo las precisiones necesarias, en dichos ámbitos del derecho sancionatorio, son aplicables –mutatis mutandi-- las garantías constitucionales propias del derecho penal[66], como serían los principios de tipicidad y legalidad.

Ahora bien, en casos similares al que se examina, la Corte ha sostenido que la utilización de conceptos jurídicos indeterminados no necesariamente es inconstitucional ni conlleva al desconocimiento de la libertad individual. Incluso, con apoyo en la doctrina, ha afirmado que la indeterminación confiere certeza y movilidad al derecho, especialmente al tratarse de cuerpos normativos que deben mantenerse vigentes en el tiempo[67].

24. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional indica que el lenguaje jurídico puede presentar indefiniciones que no son en sí mismas inconstitucionales, siempre que de estas no se desprenda una restricción injustificada de derechos[68]. Así mismo, ha precisado que el grado de indeterminación no puede analizarse en abstracto, sino conforme al contexto que establecerá su admisibilidad, y al impacto en los principios y prerrogativas implicados, descartando en todo caso los efectos que supongan restricciones infundadas[69].

En sentencias como la C-453 de 2013, la Corte refirió que el precepto no será inconstitucional siempre y cuando sea posible “superar la indeterminación (…) a partir de los elementos de juicio que ofrece el propio ordenamiento”[70], esto es, cuando sea posible concretar su alcance en virtud de remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos y empíricos “que permitan prever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados”[71]; en pocas palabras, cuando el concepto sea determinable.

Así pues, algunas reglas respecto de las cláusulas indeterminadas y la restricción de las libertades constitucionales son:

“(i) Los conceptos jurídicos indeterminados no suponen la discrecionalidad de las autoridades puesto que implican clasificar una situación para tomar una única medida apropiada o justa.

(ii) Si bien se admite cierto grado de indeterminación y ambigüedad en el lenguaje jurídico, y no obstante no todo concepto jurídico indeterminado sea per se inconstitucional, el Legislador debe evitar emplear palabras y conceptos que impliquen un grado de ambigüedad tal, que afecten la certeza del derecho y lleven a una interpretación absolutamente discrecional de la autoridad a quien corresponde aplicar determinada disposición (…).

(iii) Cuando sea posible esclarecer un concepto jurídico indeterminado, a partir de las herramientas hermenéuticas que ofrece el propio ordenamiento, la disposición no será inconstitucional. Por el contrario, si el concepto es tan abierto que no puede ser concretado en forma razonable, se desconoce el principio de legalidad.

(iv) En materia sancionatoria, ya sea penal o disciplinaria, la exigencia de certeza sobre el supuesto de hecho de una norma es mayor puesto que la aplicación de esta puede implicar una afectación más profunda de los derechos y libertades constitucionalmente protegidas”[72].

Así las cosas, para que pueda afirmarse que un contenido normativo pese a advertirse indeterminado no desconozca los principios de legalidad y tipicidad propios del debido proceso, han de cumplirse los anteriores parámetros que habilitan la constitucionalidad de su existencia y aplicación.

El debido proceso policivo a la luz de la jurisprudencia constitucional[73]

25. De conformidad con el artículo 29 de la Carta, el debido proceso es un derecho fundamental aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, que se contrae al conjunto de garantías mínimas previstas en el ordenamiento jurídico orientadas a la protección del individuo incurso en una conducta judicial o administrativamente sancionable.

26. En la sentencia C-980 de 2010 la Corte concluyó que esta prerrogativa comprende los derechos a: a) la jurisdicción y acceso a la justicia; b) al juez natural; c) la defensa[74]; d) un proceso público desarrollado dentro de un tiempo razonable; e) la independencia del juez; y f) la imparcialidad del juez o funcionario[75]. ´

Para las autoridades, el debido proceso administrativo implica una limitación al ejercicio de sus funciones, pues en toda actuación se deben cumplir los parámetros determinados en el marco jurídico vigente, con lo que se pretende eliminar todo criterio subjetivo que pueda permear su desarrollo y, a su vez, evitar la conducta de omisión, negligencia o descuido en que se pueda incurrir[76].

27. En materia administrativa, la jurisprudencia constitucional ha establecido que los principios generales que informan el debido proceso se aplican igualmente a todas las actuaciones que desarrolle la administración en el cumplimiento de sus funciones, de manera que se garantice: i) el acceso a procesos justos y adecuados; ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y iv) los derechos fundamentales de los asociados[77].

Dichas salvaguardas procuran el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, de conformidad con los preceptos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes y los derechos de los ciudadanos, con el fin de evitar actuaciones abusivas o arbitrarias de la administración a través de la expedición de actos administrativos que resulten lesivos o contrarios a los principios del Estado de Derecho[78].

Sin embargo, no puede asegurarse que todas las garantías del debido proceso se apliquen con la misma rigurosidad en las actuaciones judiciales o administrativas, pues cada ámbito cuenta con peculiaridades que le son propias. Por ejemplo, en la sentencia C-316 de 2008 se consideró que “los estándares aplicables a los procedimientos administrativos pueden ser menos exigentes que los aplicables al proceso penal. Por esta razón, la Corte ha encontrado ajustado a la Carta que algunas de las medidas administrativas - como multas u otras medidas correctivas - impuestas por la autoridad administrativa tengan lugar después de un procedimiento que es menos exigente que el proceso penal”.

28. Ahora bien, en tratándose del derecho sancionador estatal, la Corte ha referido que para el ejercicio de tal potestad por parte de la administración es necesario:

“(i) [U]na ley previa que determine los supuestos que dan lugar a la sanción, así como la definición de los destinatarios de la misma, -sin que necesariamente estén desarrollados todos los elementos del tipo sancionatorio-, ya que es válida la habilitación al ejecutivo con las limitaciones que la propia ley impone; (ii) que exista proporcionalidad entre la conducta o hecho y la sanción prevista, de tal forma que se asegure tanto al administrado como al funcionario competente, un marco de referencia que permita la determinación de la sanción en el caso concreto, y (iii) que el procedimiento administrativo se desarrolle conforme a la normatividad existente, en procura de garantizar el debido proceso.” Igualmente se dispuso que el debido proceso en las actuaciones administrativas opera en tres momentos específicos “(…) (i) en la formación de la decisión administrativa (acto administrativo), (ii) en la notificación o publicación de esa decisión administrativa, y (iii) en la impugnación de la decisión (recursos)”[79].

29. Una de las expresiones de la potestad sancionadora del Estado se erige en el derecho contravencional[80] actualmente contenido en la Ley 1801 de 2016[81]. Este cuerpo normativo, integrado por 243 artículos, se compone de tres libros: i) el primero, referido al objeto del código, ámbito de aplicación, bases de la convivencia y autonomía de la Policía Nacional; ii) el segundo, concerniente a la libertad, los derechos y deberes de las personas en materia de convivencia; y iii) el tercero, atinente a los medios de policía, medidas correctivas, autoridades de policía y competencias, procedimientos y mecanismos alternativos de solución de desacuerdos o conflictos.

El objetivo y los principios que orientan tal estatuto revisten sus disposiciones de un carácter preventivo[82] y radican en cabeza de las autoridades[83] la responsabilidad de respetar y hacer respetar los derechos y las libertades establecidos en el ordenamiento vigente y promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos, propiciando el diálogo y los acuerdos en aras de la convivencia[84].

30. Ahora bien, el Código Nacional de Policía y Convivencia establece dos clases de procesos policivos: (i) el verbal inmediato y (ii) el verbal abreviado. Ambos presentan claras diferencias, “siendo el primero para asuntos que se tramitarán con mayor celeridad y que culminarán con una medida correctiva a través de una orden de policía de inmediato cumplimento”[85].

Según el artículo 222 del mencionado estatuto, a través del proceso verbal inmediato se tramitarán “los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación de policía, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía”[86] en las siguientes etapas:

“1. Se podrá iniciar de oficio o a petición de quien tenga interés directo o acuda en defensa de las normas de convivencia. // 2. Una vez identificado el presunto infractor, la autoridad de policía lo abordará en el sitio donde ocurran los hechos, si ello fuera posible o, en aquel donde lo encuentren, y le informará que su acción u omisión configura un comportamiento contrario a la convivencia. // 3. El presunto infractor deberá ser oído en descargos. // 4. La autoridad de policía hará una primera ponderación de los hechos y procurará una mediación policial entre las partes en conflicto. De no lograr la mediación, impondrá la medida correctiva a través de la orden de policía.

Parágrafo 1o. En contra de la orden de policía o la medida correctiva, procederá el recurso de apelación, el cual se concederá en el efecto devolutivo y se remitirá al inspector de policía dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes. El recurso de apelación se resolverá dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al recibo de la actuación y será notificado por medio más eficaz y expedito.

Parágrafo 2o. En caso de que no se cumpliere la orden de policía, o que el infractor incurra en reincidencia, se impondrá una medida correctiva de multa, mediante la aplicación del proceso verbal abreviado.

Parágrafo 3o. Para la imposición de las medidas correctivas de suspensión temporal de actividad, inutilización de bienes, destrucción de bien y disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas, se deberá levantar acta en la que se documente el procedimiento señalado en el presente artículo, la cual debe estar suscrita por quien impone la medida y el infractor”.

Por su parte, mediante el proceso verbal abreviado, regulado en el artículo 223 de la norma en cita, se conocen los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia de los Inspectores de Policía, los alcaldes[87] y las autoridades especiales de Policía[88]; sus fases son:

“1. Iniciación de la acción. La acción de Policía puede iniciarse de oficio o a petición de la persona que tenga interés en la aplicación del régimen de Policía, contra el presunto infractor. Cuando la autoridad conozca en flagrancia del comportamiento contrario a la convivencia, podrá iniciar de inmediato la audiencia pública.

2. Citación. (…)

3. Audiencia pública. (…) Esta se surtirá mediante los siguientes pasos: // a) Argumentos (…) b) Invitación a conciliar (…) c) Pruebas (…) d) Decisión. Agotada la etapa probatoria, la autoridad de Policía valorará las pruebas y dictará la orden de Policía o medida correctiva, si hay lugar a ello, sustentando su decisión con los respectivos fundamentos normativos y hechos conducentes demostrados. (…)

4. Recursos. Contra la decisión proferida por la autoridad de Policía proceden los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación ante el superior jerárquico, los cuales se solicitarán, concederán y sustentarán dentro de la misma audiencia. (…)

5. Cumplimiento o ejecución de la orden de Policía o la medida correctiva. Una vez ejecutoriada la decisión que contenga una orden de Policía o una medida correctiva, esta se cumplirá en un término máximo de cinco (5) días. (…)”

Así mismo, de conformidad con el artículo 213 del Código Nacional de Policía y Convivencia, los referenciados procedimientos están regidos por los principios de oralidad, gratuidad, inmediatez, oportunidad, celeridad, eficacia, transparencia y buena fe[89].

31. Para el cumplimiento efectivo de la función y la actividad de policía, así como para la imposición de las medidas correctivas, el código señala que las autoridades cuentan con instrumentos jurídicos denominados «medios de policía»[90]. Estos se clasifican en inmateriales (manifestaciones verbales o escritas que transmiten decisiones de las autoridades) y materiales (conjunto de instrumentos utilizados para el desarrollo de la función y actividad).

Los primeros corresponden a la orden de policía, el permiso excepcional, los reglamentos, la autorización y la mediación policial; los segundos al traslado por protección, el retiro del sitio, el traslado para procedimiento policivo, el registro, el registro a persona y a medios de transporte, la suspensión inmediata de actividad, el ingreso a inmueble sin orden escrita; la incautación, la incautación de armas de fuego, no convencionales, municiones y explosivos; el uso de la fuerza, la aprehensión con fin judicial, el apoyo urgente de los particulares y la asistencia militar[91].

32. Las «medidas correctivas», esto es, aquellas que se imponen por las autoridades de policía a toda persona que ejecute comportamientos contrarios a la convivencia o el incumplimiento de los deberes específicos de convivencia,[92] son:

“1. Amonestación. // 2. Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. // 3. Disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas. // 4. Expulsión de domicilio. // 5. Prohibición de ingreso a actividad que involucra aglomeraciones de público complejas o no complejas. // 6. Decomiso. // 7. Multa General o Especial. // 8. Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble. // 9. Remoción de bienes. // 10. Reparación de daños materiales de muebles o inmuebles. // 11. Reparación de daños materiales por perturbación a la posesión y tenencia de inmuebles. // 12. Restablecimiento del derecho de servidumbre y reparación de daños materiales. // 13. Restitución y protección de bienes inmuebles. // 14. Destrucción de bien. // 15. Demolición de obra. // 16. Suspensión de construcción o demolición. // 17. Suspensión de actividad que involucre aglomeración de público compleja. // 18. Suspensión temporal de actividad. // 19. Suspensión definitiva de actividad. // 20. Inutilización de bienes. (…)”[93].

En la sentencia C-282 de 2017, siguiendo el tenor literal de las normas expuestas, la Corte sostuvo que las medidas correctivas[94] que pueden ser impuestas por el personal uniformado u otras autoridades de policía, tienen el objeto de “disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia”[95] y para su imposición se deben aplicar los principios enunciados en el artículo 8º de la misma norma, destacándose entre ellos los de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, definidos así:

“Proporcionalidad y razonabilidad. La adopción de medios de policía y medidas correctivas debe ser proporcional y razonable atendiendo las circunstancias de cada caso y la finalidad de la norma. Por lo tanto, se debe procurar que la afectación de derechos y libertades no sea superior al beneficio perseguido y evitar todo exceso innecesario. (…) Necesidad. Las autoridades de Policía solo podrán adoptar los medios y medidas rigurosamente necesarias e idóneas para la preservación y restablecimiento del orden público cuando la aplicación de otros mecanismos de protección, restauración, educación o de prevención resulte ineficaz para alcanzar el fin propuesto.”

La Corporación también destacó que las medidas correctivas “no tienen carácter sancionatorio”[96] y que una vez impuestas se debe informar a la Policía Nacional “para que proceda a su registro en una base de datos de orden nacional y acceso público”[97], regulada de acuerdo con las garantías que se derivan del derecho al hábeas data.

33. Finalmente, atendiendo el asunto que ocupa la atención de la Sala, se debe precisar que entre las distintas disposiciones que regulan las conductas contrarias a la convivencia, el artículo 35 en cuestión, consagra comportamientos que afectan las relaciones entre las personas y las autoridades.

34. En efecto, el numeral segundo del precepto establece que incumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía, dará lugar a una multa general tipo 4[98] y a la participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia.

Es posible concluir, que la aplicación válida del derecho sancionador estatal, precisa como necesario, i) que una ley previa (lex prævia) determine los supuestos que dan lugar a la sanción y defina los destinatarios de esta; asimismo, ii) que exista proporcionalidad entre la conducta disvaliosa y la sanción prevista y, iii) que el procedimiento administrativo de sanción sea el previsto por norma preexistente a ese acto.

Ese debido proceso, se constituye por el respeto a ultranza del plexo de garantías que hacen legítima la imposición de una consecuencia jurídica y se integra, a su vez, por subprincipios, que procuran la imposición racional, proporcionada y sobre todo democrática, de la consecuencia jurídica. Entre ellos pueden citarse: el acceso efectivo a la justicia, juez natural, defensa, juez independiente e imparcial, decisión dentro de un plazo razonable. De allí que el Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana establezca el proceso verbal inmediato y el verbal abreviado, a través de los cuales las autoridades competentes impondrán las medidas correctivas razonables, proporcionales y necesarias para lograr la resolución de los conflictos de convivencia ciudadana.

Análisis de las expresiones demandadas

35. Conforme a sus antecedentes legislativos, el proyecto de ley n°. 99 de 2014 en Senado y n° 256 de 2014 en Cámara de Representantes -hoy Ley 1801 de 2016- tenía como justificación la necesidad de dotar a la Policía Nacional de las herramientas legales dinámicas y adecuadas para garantizar el ejercicio pleno de las libertades públicas; en ese orden, uno de los objetivos del proyecto se concentraba en introducir los medios de policía que les permitieran a las autoridades cumplir su labor.

En el caso de los comportamientos contrarios a la convivencia, se consideró que una infracción solo puede manifestarse cuando ha sido previamente contemplada en el ordenamiento jurídico, exponiéndose que no es suficiente que la conducta pueda ser considerada contraria a la convivencia, sino que además es imperioso que el “derecho positivo lo acepte y le reconozca ese estatus”[99]; en otras palabras, los autores[100] señalaron que el comportamiento reprochable debe ser anterior al hecho que originó la intervención de la policía. Para el efecto, se previó “una construcción normativa”[101] que parte de (i) un supuesto de hecho, (ii) una consecuencia y (ii) un procedimiento único de policía.

La conducta de “[i]ncumplir, desacatar, desconocer e impedir la función, o la orden de policía”

36. En este punto le corresponde a la Corte determinar si la inclusión de los contenidos “[i]ncumplir, desacatar, desconocer e impedir la función, o la orden de policía” contraría los postulados de legalidad y tipicidad propios del debido proceso por tratarse –ciertamente-- de acepciones vagas, abiertas, indeterminadas e imprecisas, que no puedan suplirse por la vista sistemática de la totalidad de la ley en la que se insertan.

37. En la Ley 1801 de 2016, a partir del artículo 27, se introducen una serie de descripciones fácticas que enlistan comportamientos contrarios a la convivencia, y el que ahora se analiza, se ubica en aquellos que afectan las relaciones entre las personas y las autoridades.

El artículo 35 de la Ley 1801 de 2018, titulado “comportamientos que afectan las relaciones entre las personas y las autoridades”, contiene una lista de conductas que afectan negativamente la convivencia entre las personas y las autoridades y por tanto “no deben realizarse”. Allí se encuentra i) irrespetar a las autoridades de policía; ii) incumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de policía; iii) impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse a procedimiento de identificación, por parte de autoridades de policía; iv) negarse a dar información veraz sobre el lugar de residencia, domicilio y actividad a las autoridades de policía cuando estas lo requieran en procedimientos de policía, entre otras.

Específicamente, el numeral 2 del artículo 35 de la Ley 1801 describe entonces una serie de verbos, esto es, “incumplir, desacatar, desconocer e impedir” los cuales recaen sobre “la función o la orden de policía” constituyéndose en conductas que afectan la convivencia entre las personas y las autoridades y en esa medida “no deben realizarse”.

Como puede observarse la norma no califica ni el tipo de órdenes, ni las funciones a que se refiere el incumplimiento, desacato, desconocimiento o impedimento y tampoco describe o conceptualiza cada uno de los verbos tal y como sugiere el demandante.

38. La Sala Plena advierte que la ausencia de conceptualización individual de cada uno de los verbos, como una posible sinonimia entre ellos, no lleva a concluir que se trata de contenidos inconstitucionales por ser indeterminados y abstractos.

En efecto, tal y como se indicó en la parte dogmática de esta decisión, la Corte ha referido que un precepto no es inconstitucional cuando se puede superar la indeterminación y es posible concretar su alcance en virtud de remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos y empíricos “que permitan prever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados”[102].

Esto ocurre entonces con los verbos antes descritos, dado que, acudiendo a sus contenidos semánticos:

(i) incumplir es “no cumplir algo”; y la palabra cumplir significa “ejecutar” o “llevar a efecto”. En ese sentido, incumplir es no ejecutar o llevar a efecto algo;

(ii) desacatar es “faltar a la reverencia o respeto que se debe a alguien”; pero también en el ámbito punitivo el desacato es un conjunto de “ofensas dirigidas contra una autoridad o funcionario "en ejercicio de sus funciones o con ocasión de éstas", no es ya una ofensa contra el honor, bien jurídico personal, sino contra el funcionario en cuanto a órgano del estado, hasta el extremo de que pueda, en muchos casos, quedar a salvo su dignidad personal.”[103]

(iii) desconocer es “no recordar la idea que se tuvo de algo”, “haberlo olvidado” o “no conocer”; y la palabra conocer significa “averiguar por el ejercicio de las facultades intelectuales la naturaleza, cualidades y relaciones de las cosas”, “entender, advertir, saber, echar de ver a alguien o algo” y “percibir el objeto como distinto de todo lo que no es él.”; también puede ser ignorar o impugnar una decisión de autoridad.[104]

iv) impedir es “estorbar o imposibilitar la ejecución de algo”.

Se trata entonces de palabras que, semánticamente, pueden definirse con claridad, por lo que, en ese sentido, tales expresiones no son inconstitucionales en sí mismas dado que su indeterminación es superable.

39. Ahora bien, el accionante también plantea que la indeterminación se extiende particularmente al hecho de que tales definiciones se predican de una orden de policía sin que se especifique de qué tipo de orden se trata. Y además que algunos de los verbos no pueden aplicarse de forma idéntica a la función y a la orden de policía como lo sugiere el aparte normativo atacado.

40. Si bien el numeral 2 del artículo 35 de la Ley 1801 prescribe que “incumplir, desacatar e impedir la función o la orden de policía” son conductas que afectan la convivencia entre las personas las autoridades y en esa medida “no deben realizarse”. Una adecuada comprensión del enunciado normativo exige tener conciencia que para incumplir una orden de policía es necesario que, previamente una autoridad de policía con la facultad legal para ello, haya adoptado una orden y que la misma, haya sido ignorada por la persona que incurrió en comportamiento contrario a la convivencia. De esta manera, el artículo 35 numeral 2 contiene una conducta que es pasible de una medida correctiva de policía de las previstas en el artículo 172.

41. Como ya se indicó, el artículo 150 prescribe que las órdenes de policía son obligatorias en atención a que realizan el fin constitucional de garantizar las condiciones de convivencia y ejercicio de los derechos y libertades de las personas. Aunado a ello, tal como lo ha indicado la jurisprudencia de esta Corte, especialmente la Sentencia C-492 de 2002[105], las actividades de la Policía Nacional se desarrollan dentro del marco de la legalidad y conforme a los límites que le impone la Constitución y de derecho internacional de los derechos humanos pues los medios y medidas se encuentran sometidas “ a la proporcionalidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, y al respeto del principio de igualdad, porque las medidas de policía no pueden traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población”. Así lo indicó la sentencia que se reitera: “La actividad de policía que desempeñan los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, se encuentra limitada por los aspectos señalados para el poder y la función de policía. Además, el ejercicio de la actividad de policía requiere, en extremo, cumplir con el respeto de los derechos y libertades de las personas.”

42. Aunado a ello indico que las medidas preventivas y correctivas en cabeza de los uniformados de la policía nacional no implica un poder discrecional, sino que, por el contrario, sus actividades se encuentran condicionadas y limitadas al estricto cumplimiento del principio de legalidad y las mismas solo pueden “aplicarse garantizando el debido proceso y el derecho a la defensa”.

43. En atención a que las órdenes de policía proferidas en estricto apego a los requisitos previsto en el Código son de obligatorio cumplimiento la norma que establece que el desobedecimiento de las mismas tiene como consecuencia la imposición de una medida correctiva resulta constitucional y coherente con los objetivos de la Ley 1801 de 2016.

44. Dado que la orden de policía tiene como finalidad prevenir o restablecer la convivencia de las personas, y es adoptada en respeto a los límites internacionales, constitucionales y legales, las personas a quienes va dirigida deben acatarla. El incumplimiento de una orden de policía la afectación de la convivencia, motivo por el cual, resulta consecuente que, la autoridad de policía, mediante los procedimientos previstos en los artículos 222 y 223, imponga una medida correctiva.

45. La Sala estima que existe una cadena de validez que une al poder de policía ejercido principalmente, aunque no exclusivamente, por el Congreso de la República, con la orden de policía expedida por una autoridad. En esa medida, la orden materializa un fin constitucional, y por ello es constitucional que las mismas sean de obligatorio cumplimiento, siempre que sean adoptadas en cumplimiento de los requisitos formales y materiales para ello conforme a los requisitos del Código. De esta manera, la medida adoptada conforme a los procedimientos previstos, es igualmente ajustada a la Carta pues persigue el mismo fin constitucional y conforme a los mismos límites normativos.

Síntesis de la decisión

46. En esta oportunidad la Corte estudió la constitucionalidad del inciso 2° del artículo 35 del Código Nacional de Policía que describe “(…) comportamientos que afectan la relación entre las personas y las autoridades y por tanto no deben realizarse (…)”, y que en su tenor literal indica “2. [i]ncumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía”, a efectos de determinar si tal disposición desconocía los contenidos de legalidad y tipicidad, propios del debido proceso, dada su indeterminación.

A efectos de resolver el problema jurídico, la Sala Plena desarrolló los siguientes temas: i) el concepto de policía en el ordenamiento constitucional; ii) los límites convencionales, constitucionales y legales de la función, poder y orden de policía; para finalmente abordar el estudio del contenido normativo que se acusa; iii) sobre los conceptos jurídicos indeterminados en comportamientos tipificados por el derecho administrativo sancionador y; iv) el debido proceso policivo a la luz de la jurisprudencia constitucional.

47. Finalmente al abordar el estudio del cargo planteado consideró que, una adecuada comprensión del enunciado normativo exige entender que para incumplir, desacatar, desconocer o impedir una orden de policía es necesario que, previamente, una autoridad de policía con la facultad legal para ello, haya adoptado una orden de las establecidas en el Código y que la misma, haya sido incumplida, desacatada, desconocida o se haya impedido su ejecución, por la persona que incurrió en el comportamiento contrario a la convivencia.

48. Así mismo destacó que las órdenes de policía deben entenderse como aquellos mandatos claros precisos y concisos que se sujeten a las exigencias de legalidad, finalidad, eficacia, necesidad del uso del poder, proporcionalidad e igualdad. Estas exigencias tienen por objeto proscribir actuaciones arbitrarias o excesivas y corresponden a desarrollos necesarios de la cláusula de Estado de Derecho y la que prevé la primacía de los derechos.

49. Se destacó que, ha de tenerse en cuenta que, en la democracia colombiana, la policía a pesar de ser un cuerpo armado tiene naturaleza civil, por ello las órdenes de policía atendiendo el contenido de la norma en estudio deben cumplir los siguientes parámetros:

i) La legalidad, que exige que la orden encuentre fundamento en una disposición previamente establecida y que se encuentre motivada, teniendo en cuenta su capacidad para afectar derechos y libertades; pero que además en su emisión y concreción se respeten todos los parámetros propios del debido proceso.

ii) La finalidad que comporta la exclusión del capricho e impone que la orden tenga como propósito preservar el orden público y por tanto la convivencia y restablecer los comportamientos que la alteren, y garantizar la seguridad individual y colectiva.

iii) La eficacia que impone demostrar que la medida -orden- tiene la aptitud para alcanzar los objetivos antes referidos y, en esa dirección, no es posible implementar órdenes inocuas.

iv) La necesidad, que, a su vez, obliga adoptar aquella orden que, entre las disponibles, implique la menor restricción de los derechos o intereses en juego[106].

v) La proporcionalidad que demanda que la restricción pueda justificarse en la importancia de los propósitos perseguidos, de manera que no es admisible adoptar una medida que afecta gravemente un derecho para alcanzar un objetivo de menor valor a la luz de la situación concreta.

vi) Y finalmente, la igualdad que requiere que las medidas que se adopten se funden en razones objetivas y proscribe aquellas fundadas en prejuicios, discriminación o persecución[107].

50. Refirió que las órdenes de policía son obligatorias en atención a que realizan el fin constitucional de garantizar las condiciones de convivencia y el ejercicio de los derechos y libertades de las personas. Y destacó que, tal como lo ha indicado la jurisprudencia de esta Corte, especialmente la sentencia C-492 de 2002, las actividades de la Policía Nacional se desarrollan dentro del marco de la legalidad y conforme a los límites que le impone la Constitución y el derecho internacional de los derechos humanos pues los medios y medidas se encuentran sometidos a criterios de proporcionalidad y razonabilidad, así como al respeto del principio de igualdad, por lo que tales medidas no pueden traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población.

51. Enfatizó que las medidas preventivas y correctivas en cabeza de los uniformados de la policía nacional no implica un poder discrecional, sino que, por el contrario, sus actividades se encuentran condicionadas y limitadas al estricto cumplimiento del principio de legalidad y las mismas solo pueden aplicarse garantizando el debido proceso y el derecho a la defensa. Al materializar un fin constitucional y ser de obligatorio cumplimiento, deben adoptarse en el cumplimiento de los requisitos formales y materiales de conformidad con los requisitos del Código y solo así se entienden ajustadas a la Carta y bajo ese entendido la Corte declaró la exequibilidad del numeral 2° del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016.