Asunto C‑430/21

Mediante las cuestiones prejudiciales del órgano jurisdiccional remitente se pretende dilucidar, en esencia, si el principio de independencia judicial consagrado en el artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con el artículo 2TUE y con el artículo 47 de la Carta, se opone a una disposición de Derecho nacional con arreglo a la cual los órganos jurisdiccionales nacionales no tienen competencias para examinar la conformidad con el Derecho de la Unión de una disposición nacional que ha sido declarada constitucional por su tribunal constitucional y, si llevan a cabo tal examen, los jueces pueden ser objeto de un procedimiento disciplinario y de las correspondientes sanciones.

A.La sentencia Asociaţia Forumul Judecătorilor din România

En la sentencia Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, el Tribunal de Justicia indicó claramente las circunstancias en que una entidad como la SIAJ no cumple las exigencias de los artículos 2TUE y 19TUE, apartado 1, párrafo segundo, y de la Decisión 2006/928.(19) Asimismo, el Tribunal de Justicia se reafirmó en su jurisprudencia sobre el principio de primacía del Derecho de la Unión según la cual los jueces nacionales que conocen de un asunto en el marco de su competencia están obligados a dejar sin aplicación toda disposición de la ley nacional que (ya sea de carácter legislativo o constitucional, en su interpretación por su tribunal constitucional) sea contraria a una norma de Derecho de la Unión con efecto directo.(20)

Dado que el artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo, y los indicadores establecidos en la Decisión 2006/928 tienen efecto directo,(21) el Tribunal de Justicia consideró que el juez nacional, en el marco de sus competencias, estará obligado a garantizar su plena eficacia dejando inaplicada, si fuera necesario, cualquier disposición nacional contraria a ellos.(22)

No propongo revisar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ni sobre la conformidad de una entidad como la SIAJ con el Derecho de la Unión, ni sobre la aplicación específica del efecto directo y la primacía del Derecho de la Unión en la sentencia Asociaţia Forumul Judecătorilor din România. Los dos parámetros(23) establecidos en el apartado 223 de dicha sentencia para valorar la conformidad de la SIAJ con el Derecho de la Unión son muy claros. Además, no plantea duda alguna la obligación derivada de los principios de efecto directo y de primacía del Derecho de la Unión de dejar inaplicadas la legislación nacional, las prácticas administrativas y la jurisprudencia que sean contrarias al Derecho de la Unión, obligación que incumbe a todos los órganos del Estado (como los órganos jurisdiccionales, incluidos los tribunales constitucionales nacionales, y las autoridades administrativas) encargados de aplicar el Derecho de la Unión en el ámbito de sus respectivas competencias.(24)

Por lo tanto, es jurisprudencia reiterada que sería incompatible con las exigencias inherentes a la propia naturaleza del Derecho de la Unión toda disposición de un ordenamiento jurídico nacional o toda práctica, legislativa, administrativa o judicial, realizada ya sea por parte de un tribunal constitucional, ya sea por otro tipo de órgano, que redujese la eficacia del Derecho de la Unión por el hecho de negar al juez competente para aplicar ese Derecho la facultad de hacer, en el mismo momento de esa aplicación, todo lo necesario para descartar las disposiciones legislativas o la jurisprudencia nacionales que pudiesen constituir un obstáculo, incluso temporal, a la plena eficacia de las normas de la Unión directamente aplicables.(25)

Por otro lado, en un caso como el presente, el juez nacional que haya ejercido la facultad de plantear una petición de decisión prejudicial que le otorga el artículo 267TFUE, párrafo segundo, está vinculado, a la hora de resolver el litigio principal, por la interpretación de las disposiciones de que se trate realizada por el Tribunal de Justicia y debe, en su caso, dejar de lado las valoraciones del órgano jurisdiccional superior, incluso de un tribunal constitucional, si, habida cuenta de la antedicha interpretación, estima que las citadas disposiciones no son compatibles con el Derecho de la Unión.(26)

En sus observaciones escritas, el Gobierno rumano observó que las dos condiciones establecidas por la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) en la Resolución n.º390/2021 para que el Derecho de la Unión tenga primacía sobre la Constitución de Rumanía se cumplen en relación con el artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo. En efecto, según dicho Gobierno, el artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo, es suficientemente claro, preciso e inequívoco y de un cierto grado de pertinencia constitucional, de manera que su contenido normativo pueda amparar cualquier posible infracción de la Constitución por el Derecho nacional. Si bien esto puede ser cierto, pasa por alto que el Tribunal de Justicia, en el apartado 249 de la sentencia Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, declaró que los indicadores establecidos en la Decisión 2006/928 tienen efecto directo. Así, en el apartado 251 de dicha sentencia declaró que, en caso de infracción acreditada del artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo, o de la Decisión 2006/928, el principio de primacía del Derecho de la Unión obliga al órgano jurisdiccional remitente a dejar inaplicadas las disposiciones nacionales contrarias, sean de origen legislativo o constitucional.

La obligación de dejar inaplicada la disposición, las prácticas administrativas o la jurisprudencia nacionales de cualquier índole que sean contrarias al Derecho de la Unión es una expresión concreta de la efectividad tanto del principio de atribución que establecen los artículos 4TUE, apartado 1, y 5TUE, como del principio de cooperación leal del artículo 4TUE, apartado 3.(27) Salvo en circunstancias excepcionales, tal obligación no afecta a la identidad nacional de los Estados miembros, inherente, por ejemplo, a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos,(28) que deben ser respetadas, de conformidad con el artículo 4TUE, apartado 2,(29) y con el párrafo tercero del preámbulo de la Carta. Cuando un Estado miembro invoca la identidad nacional para justificar su incumplimiento de disposiciones del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia ha de examinar si dichas disposiciones constituyen una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad o a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de un Estado miembro.(30) Las afirmaciones vagas, generales y abstractas no cumplen este requisito. De hecho, de la petición de decisión prejudicial se desprende que la propia Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) no ha indicado qué aspecto de la identidad nacional se ve vulnerado por la sentencia Asociaţia Forumul Judecătorilor din România.

En consecuencia, la afirmación categórica de la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) que describe el órgano jurisdiccional remitente en su resolución de remisión, en el sentido de que el Derecho de la Unión no tiene primacía sobre la Constitución de Rumanía, con el resultado de que los órganos jurisdiccionales rumanos carecen de competencias para examinar la conformidad con el Derecho de la Unión de una disposición de Derecho nacional que ha sido declarada constitucional por la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional), es excesivamente amplia y difusa como para expresar una manifestación relevante de la identidad nacional por parte de un Estado miembro de la Unión Europea a efectos del artículo 4TUE, apartado2.(31)

En cualquier caso, todas las afirmaciones de identidad nacional deben respetar los valores comunes mencionados en el artículo 2TUE(32)y han de basarse en los valores universales indivisibles a que se refiere el párrafo segundo del preámbulo de la Carta.(33) En este sentido, adquieren una relevancia destacada el Estado de Derecho(34) y la tutela judicial efectiva. De esta cuestión me voy a ocupar a continuación.

Quisiera señalar previamente que el contenido de la Resolución n.º390/2021 de la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) suscita serias dudas en cuanto a la observancia por parte de dicho Tribunal de los principios esenciales del Derecho de la Unión conforme los interpretó el Tribunal de Justicia en la sentencia Asociaţia Forumul Judecătorilor din România. Además, la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) no remitió ninguna petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia en virtud del artículo 267TFUE, párrafo tercero, a fin de conjurar el peligro de una incorrecta interpretación del Derecho de la Unión.

A este respecto, en su sentencia de 4 de octubre de 2018, Comisión/Francia (Retenciones en la fuente de los rendimientos del capital mobiliario) (C‑416/17, EU:C:2018:811), apartados 107 a 109, el Tribunal de Justicia señaló que, en principio, cabe declarar la existencia de un incumplimiento de un Estado miembro con arreglo al artículo 258TFUE cualquiera que sea el órgano de dicho Estado cuya acción u omisión haya originado el incumplimiento, incluso cuando se trate de una institución constitucionalmente independiente. Cuando contra la decisión de un órgano jurisdiccional nacional no exista ningún recurso judicial, el órgano jurisdiccional tendrá la obligación, en caso de que se plantee ante él una cuestión de interpretación del Tratado FUE, de someter la cuestión al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 267TFUE, párrafo tercero. Esta obligación de remisión tiene principalmente como razón de ser impedir que se consolide en los Estados miembros una jurisprudencia nacional que no se ajuste a las normas del Derecho de la Unión. El Tribunal de Justicia consideró que, habida cuenta de que el Conseil d’État (Consejo de Estado, Francia) se había abstenido de plantear una cuestión prejudicial con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 267TFUE, párrafo tercero, a fin de que se resolviera un problema concreto cuya solución no se imponía con tal evidencia que no dejara lugar a duda razonable alguna, la República Francesa había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de dicha disposición.

En la vista oral celebrada el 23 de noviembre de 2021, el Gobierno rumano confirmó que la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) es un tribunal de última instancia por lo que se refiere a las cuestiones relativas a la Constitución de Rumanía.

B.Disposiciones del Derecho de la Unión

En los últimos años, el Tribunal de Justicia ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el principio de independencia judicial de los Estados miembros en la aplicación del Derecho de la Unión y sobre la interacción de los artículos 2TUE y 19TUE, apartado 1, el artículo 267TFUE y el artículo 47 de la Carta.(35) Los orígenes recientes de esta jurisprudencia se retrotraen a la sentencia de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117). Aunque esa sentencia constituye un importante hito en el desarrollo de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en este ámbito, a mi parecer, en ella no se establecen conceptos nuevos, sino que se reiteran diversos principios clave que ya estaban presentes en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

Respecto a las disposiciones del Derecho de la Unión aplicables, es pacífico que el artículo 19TUE constituye una expresión concreta del valor del Estado de Derecho consagrado en el artículo 2TUE. Por lo tanto, no es necesario analizar por separado el artículo 2TUE.(36) En el ordenamiento jurídico de la Unión, el artículo 19TUE atribuye el cometido de garantizar el control judicial al Tribunal de Justicia y a los órganos jurisdiccionales nacionales. Así pues, la garantía de independencia, inherente a la misión de juzgar y esencial para el buen funcionamiento del sistema de cooperación judicial ínsito en el mecanismo de remisión prejudicial previsto en el artículo 267TFUE, se impone en ambos niveles del ordenamiento jurídico de la Unión.

Aun cuando las cuestiones prejudiciales hacen referencia al principio de independencia judicial, no hay nada en los autos que obran ante el Tribunal de Justicia que indique que la independencia del órgano jurisdiccional remitente se hayan visto comprometida de alguna manera, más allá de la traba que impuso la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) en la Resolución n.º390/2021 junto con el artículo 99, letraș), de la Ley n.º303/2004 relativa a la aplicación del Derecho de la Unión por el órgano jurisdiccional remitente. Si bien el artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo, no menciona expresamente la independencia judicial, es jurisprudencia reiterada que, para que los órganos jurisdiccionales que pueden tener que pronunciarse sobre cuestiones relacionadas con la aplicación o interpretación del Derecho de la Unión estén en condiciones de garantizar la tutela judicial efectiva que exige la citada disposición, es primordial preservar su independencia, como confirma el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta, que, entre las exigencias vinculadas al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva menciona el acceso a un juez «independiente». Esta exigencia de independencia de los tribunales, inherente a la función jurisdiccional, está integrada en el contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva y del derecho fundamental a un proceso equitativo, que reviste una importancia capital como garante de la protección del conjunto de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables y de la salvaguarda de los valores comunes de los Estados miembros proclamados en el artículo 2TUE, en particular el valor del Estado de Derecho.(37) Lo que está en juego es la facultad del órgano jurisdiccional remitente de garantizar a los justiciables el respeto de su derecho a la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, como exige el artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo,(38) habida cuenta de las limitaciones que le impone el artículo 148, apartado 2, de la Constitución de Rumanía conforme la interpreta la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) en la Resolución n.º390/2021.

El artículo 19 del TUE encomienda tanto a los órganos jurisdiccionales nacionales como al Tribunal de Justicia la responsabilidad de garantizar la plena aplicación del Derecho de la Unión en todos los Estados miembros y la tutela judicial de los derechos de los particulares en virtud de ese Derecho.(39) Así pues, el artículo 19TUE establece un sistema de justicia delegado en que la responsabilidad por la aplicación del Derecho de la Unión es compartida entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales.

El principio de tutela judicial efectiva de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los justiciables, al que se refiere el artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo, constituye un principio general del Derecho de la Unión que en la actualidad se reconoce en el artículo 47 de la Carta, de modo que el primero de estos preceptos obliga a todos los Estados miembros a establecer las vías de recurso necesarias para garantizar, en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, la tutela judicial efectiva, especialmente en el sentido del segundo de estos preceptos.(40) Así, por un lado, en su sentencia de 20 de abril de 2021, Repubblika,(41) el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo, está destinado a aplicarse en el contexto de un recurso que tenga por objeto impugnar la conformidad con el Derecho de la Unión de disposiciones del Derecho nacional que puedan afectar a la independencia judicial. Por otro lado, el artículo 47 de la Carta reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva ante un tribunal en favor de toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido vulnerados.

Dado que la petición de decisión prejudicial no aclara si RS, en el litigio principal, invoca un derecho que le confiere alguna disposición del Derecho de la Unión, da la impresión de que, de conformidad con el artículo 51, apartado 1, de la Carta,(42) el artículo 47 de esta podría no ser, de por sí, aplicable al procedimiento principal. Sin embargo, habida cuenta de que el artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo, obliga a todos los Estados miembros a establecer las vías de recurso necesarias para garantizar, en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, la tutela judicial efectiva, en el sentido, en particular, del artículo 47 de la Carta, esta última disposición debe tomarse debidamente en consideración a efectos de la interpretación del artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo.(43)

C.Tutela judicial efectiva de un poder judicial independiente

De la petición de decisión prejudicial se desprende que la Curtea de Apel Craiova (Tribunal Superior de Craiova), con competencias en materia de derechos y libertades, ha de resolver una reclamación presentada por RS en relación con la duración de un proceso penal ante la SIAJ. Nada hay en los autos que obran ante el Tribunal de Justicia que dé a entender que el órgano jurisdiccional remitente carece de competencia para resolver la reclamación.

También parece que, de conformidad con el artículo 148, apartado 2, de la Constitución de Rumanía, tal como la interpretó la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) en la Resolución n.º390/2021, los órganos jurisdiccionales nacionales no pueden examinar la conformidad con el Derecho de la Unión de una disposición de Derecho nacional que haya sido declarada constitucional en una resolución de la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional). Por lo tanto, el Derecho nacional efectivamente impide al órgano jurisdiccional remitente valorar si la creación y el funcionamiento de la SIAJ son conformes con el Derecho de la Unión y, si es necesario y conveniente, en particular, a tenor de las indicaciones impartidas por el Tribunal de Justicia en la sentencia Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, dejar inaplicadas las correspondientes disposiciones nacionales de conformidad con los principios de primacía del Derecho de la Unión y de efecto directo.

La situación se ve agravada por la amenaza, con arreglo al artículo 99, letraș), de la Ley n.º303/2004, de incoación de un procedimiento disciplinario e imposición de las correspondientes sanciones al juez que incumpla una resolución de la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional).(44)

Es jurisprudencia asentada que, si bien corresponde a los Estados miembros determinar cómo organizan su Administración de Justicia, deben cumplir las obligaciones que les impone el Derecho de la Unión y, en particular, el artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo.(45)

El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que los jueces nacionales que conocen de un asunto en el marco de su competencia están obligados, en su condición de órganos de un Estado miembro y en virtud del principio de cooperación establecido en el artículo 4TUE, apartado 3, a aplicar íntegramente el Derecho de la Unión directamente aplicable y a proteger los derechos que este confiere a los particulares dejando sin aplicación toda disposición de la ley nacional eventualmente contraria a aquel, ya sea anterior o posterior a la norma de la Unión.(46)

A mi parecer, la misma obligación se deriva directamente del artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo,(47) que obliga a los Estados miembros a establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión. Por lo tanto, los órganos jurisdiccionales nacionales deben garantizar la plena aplicación del Derecho de la Unión en el conjunto de los Estados miembros y establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva.(48) La naturaleza de la vía de recurso que han de ofrecer los órganos jurisdiccionales nacionales depende de si el acto o medida de la Unión tiene efecto directo. No obstante, si no tiene efecto directo, su carácter vinculante supone, para los órganos jurisdiccionales nacionales, la obligación de interpretación conforme del Derecho nacional.(49) En determinadas circunstancias, el incumplimiento de esta obligación puede dar lugar a una demanda de indemnización contra el Estado.(50)

Por lo tanto, el artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo, es una concreción del principio de primacía del Derecho de la Unión en el Tratado de la Unión Europea.(51)

El artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo, también exige que sean independientes los órganos jurisdiccionales nacionales encargados de resolver los asuntos relativos a la interpretación y aplicación del Derecho de la Unión. Así lo confirma el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta, que menciona expresamente el acceso a un juez «independiente» entre las exigencias vinculadas al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.(52) En consecuencia, los órganos jurisdiccionales de que se trate deben poder ejercer sus funciones con plena autonomía, sin estar sometidos a ningún vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros y sin recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo, cualquiera que sea su procedencia. Solo de este modo estarán protegidos frente a las injerencias y presiones externas que puedan hacer peligrar su independencia a la hora de juzgar e influir en el contenido y el resultado de sus resoluciones.(53)

Entre las injerencias y presiones externas prohibidas figuran las sentencias de los tribunales constitucionales, como la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) en su Resolución n.º390/2021, con la que se pretende impedir que los demás órganos jurisdiccionales nacionales (cuando actúen dentro de las competencias que les confiere el Derecho nacional) garanticen la plena aplicación del Derecho de la Unión y la tutela judicial de los derechos que este reconoce a los justiciables.

A mi parecer, la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional), en su Resolución n.º390/2021, se ha arrogado indebidamente una competencia en infracción del artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo, del principio de primacía del Derecho de la Unión y de la exigencia fundamental de independencia judicial.

Una norma o práctica de Derecho nacional con arreglo a la cual las resoluciones de su tribunal constitucional son vinculantes para otros órganos jurisdiccionales a los que el Derecho nacional les otorga competencias para aplicar el Derecho de la Unión no puede privar a estos de su independencia para aplicar este Derecho y garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por él. Tales normas y prácticas disminuyen la eficacia del Derecho de la Unión y son incompatibles con la propia esencia de este, que comprende el Estado de Derecho consagrado en el artículo 2TUE.(54) A este respecto, procede señalar que, en su sentencia de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), apartado 36, el Tribunal de Justicia declaró que la existencia misma de un control judicial efectivo para garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unión es inherente a un Estado de Derecho.

En consecuencia, considero que el principio de independencia judicial, consagrado por el artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con el artículo 2TUE y con el artículo 47 de la Carta, se opone a una normativa o práctica nacional de conformidad con la cual los órganos jurisdiccionales nacionales de un Estado miembro no están facultados para examinar la conformidad con las normas del Derecho de la Unión Europea de una norma nacional declarada constitucional por una resolución del Tribunal Constitucional de ese Estado miembro. Con mayor motivo, este mismo principio se opone a la incoación de procedimientos disciplinarios y a la imposición de sanciones disciplinarias a los jueces que lleven a cabo tal examen.