Sobre el incumplimiento
Alegaciones de las partes
36En primer lugar, la Comisión reprocha a la República Helénica no haber adoptado las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia por la que se declara el incumplimiento, dado que más de cinco años después de la adopción de la Decisión 2014/539 y más de dos años después de que se dictara dicha sentencia, las autoridades helénicas no han recuperado de Larco las ayudas de Estado en cuestión.
37Según la Comisión, las autoridades helénicas no adoptaron medida alguna con vistas a la recuperación de esas ayudas hasta después del 29 de enero de 2020, fecha de interposición del presente recurso, incumpliendo con ello el requisito de la ejecución inmediata y efectiva de dicha Decisión. De entrada, señala que la Ley 4664/2020, que prevé la inclusión de Larco en un régimen de administración especial, no fue adoptada hasta el 14 de febrero de 2020. A continuación, indica que la inclusión de Larco en el régimen de administración especial se efectuó el 28 de febrero de 2020. Por último, observa que el 13 de marzo de 2020 las autoridades griegas instaron a Larco a transferir, en un plazo de 30días, el importe correspondiente a dichas ayudas.
38Por lo que respecta al régimen de administración especial de Larco, la Comisión señala, en primer término, que el artículo 21, apartado 4, de la Ley 4664/2020 dispone que esta sociedad puede beneficiarse de una subvención estatal para que pueda cubrir sus gastos vinculados a la aplicación de dicho régimen. Según la Comisión, las ayudas relativas al funcionamiento de Larco previstas en esa disposición y destinadas a liberar a esa sociedad de los costes que normalmente hubiera debido soportar en el marco de su gestión corriente o de sus actividades normales constituyen una categoría de ayudas especialmente perjudicial para la competencia. La Comisión afirma que, en el caso de autos, las autoridades helénicas ya habían concedido a Larco ayudas de funcionamiento en el marco de la administración especial.
39En segundo término, la Comisión estima que la República Helénica estaba obligada a iniciar un procedimiento de insolvencia contra Larco y a incluir en la relación de créditos aquellos relativos a la recuperación de las ayudas de que se trata en el plazo de cuatro meses previsto en el artículo 4 de la Decisión 2014/539. Según la Comisión, tal inclusión debería haber ido seguida de la recuperación íntegra de las ayudas de que se trata o de la liquidación del beneficiario y el cese definitivo de sus actividades.
40Pues bien, la Comisión sostiene que, en el presente caso, la República Helénica no incluyó en la relación de créditos aquellos relativos a la recuperación de las ayudas de que se trata. A juicio de la Comisión, en virtud del artículo 21, apartado 9, de la Ley 4664/2020, una inscripción formal de ese tipo solo puede efectuarse después de la transmisión de los activos de Larco al mejor postor, tras la subasta de dichos activos.
41Según la Comisión, aun suponiendo que el crédito de la República Helénica relativo a la recuperación de las ayudas controvertidas se hubiera incluido formalmente en la relación de créditos tras la cesión de los activos de Larco, como prevé el régimen de administración especial, la sentencia por la que se declara el incumplimiento solo podría ejecutarse íntegramente en el supuesto de que el producto de la liquidación bastara para recuperar la totalidad del importe de las ayudas de que se trata. Considera que, en su defecto, solo la liquidación y el cese definitivo de las actividades de Larco permiten garantizar la ejecución completa de dicha sentencia.
42En segundo lugar, en cuanto a la obligación del Estado helénico de informar a la Comisión, esa institución alega que las autoridades de dicho Estado miembro no comunicaron, dentro de los plazos señalados, elemento alguno que permitiera verificar la exactitud del cálculo del importe de las ayudas que debían recuperarse.
43Así pues, según la Comisión, dichas autoridades no ejecutaron la sentencia por la que se declara el incumplimiento.
44Por otra parte, la Comisión considera que el hecho de que, a raíz de la sentencia de 26 de marzo de 2020, Larko/Comisión (C‑244/18P, EU:C:2020:238), continúe pendiente ante el Tribunal General el recurso de Larco por el que se solicita la anulación de la Decisión 2014/539, carece de pertinencia para el presente asunto. Alega que el procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 260TFUE, apartado 2, es independiente del incoado con arreglo al artículo 263TFUE. Esta institución precisa que, mediante dicha sentencia, el Tribunal de Justicia anuló parcialmente la sentencia de 1 de febrero de 2018, Larko/Comisión (T‑423/14, EU:T:2018:57), pero no anuló la Decisión 2014/539, que sigue siendo plenamente ejecutiva. Sostiene que, por lo tanto, la República Helénica está obligada a ejecutar dicha Decisión en su totalidad.
45En su escrito de contestación, la República Helénica afirma, en primer lugar, que las autoridades helénicas adoptaron una serie de medidas que constituyen un progreso sustancial en la ejecución de la sentencia por la que se declara el incumplimiento. Así, afirma que debido a las dificultades financieras de Larco, las autoridades helénicas previeron, el 14 de febrero de 2020, la inclusión de Larco en un régimen de administración especial, que le fue aplicado el 28 de febrero de 2020 y que debía finalizar tras un plazo de doce meses a partir de la fecha en que se aplicó o de un plazo de nueve meses a partir del pronunciamiento del laudo arbitral relativo a la controversia sobre el régimen de propiedad de la fábrica de Larimna.
46En primer término, la República Helénica señala que, en relación con el procedimiento ordinario de quiebra y con el procedimiento especial establecido por la Ley 4307/2014, la administración especial es un procedimiento específico de insolvencia, en el que el administrador especial procede rápidamente a la venta de los activos de la empresa afectada y organiza un procedimiento de licitación pública para evitar la depreciación de los activos.
47Considera que, ciertamente, la inclusión de Larco en un régimen de administración especial no daría lugar al cese inmediato de sus actividades. Sin embargo, señala que el mantenimiento de la actividad de la fábrica de Larimna se estimó necesario para, por una parte, maximizar el precio de los activos de Larco, y, por otra parte, garantizar la continuación de la producción de níquel en Grecia, que reviste una particular importancia tanto para la economía griega como para la economía europea.
48Además, añade que el Ministerio griego de Medio Ambiente y Energía dispone en el Derecho nacional de la facultad de conceder subvenciones estatales destinadas a asumir los gastos necesarios para la ejecución de la administración especial, así como los gastos de funcionamiento para mantener la actividad de la empresa hasta el final de esta. No obstante, señala que los importes eventualmente abonados por este concepto deben deducirse del precio de venta de los activos y restituirse al Estado, sin que se tengan en cuenta los demás créditos inscritos en la relación de créditos.
49En segundo término, la República Helénica aduce que, en los cinco días siguientes a la finalización del procedimiento de licitación, el administrador especial debe invitar a los acreedores a inscribir definitivamente sus créditos y elaborar después la relación de clasificación definitiva de los créditos. Por lo que respecta, más concretamente, a la fecha en la que se efectuó la inscripción en la relación de créditos, la República Helénica alega que, a diferencia del procedimiento concursal ordinario en el que la inscripción en la relación de créditos tiene lugar antes de la liquidación de la empresa, en el procedimiento de administración especial, esa inscripción se efectúa después de la venta de los activos de la sociedad de que se trate. Sostiene que, como excepción a las disposiciones generales aplicables, los créditos del Estado relativos al cobro de las ayudas ilegales e incompatibles priman sobre cualquier privilegio general o especial de los demás acreedores.
50En tercer término, la República Helénica afirma que el cese definitivo de las actividades de Larco se producirá con la venta de los activos de dicha sociedad, de modo que se garantizará la inexistencia de continuidad económica y de distorsión de la competencia en el mercado de que se trata. Añade que, de ese modo, la inclusión de Larco en un régimen de administración especial constituye un procedimiento irreversible que debe dar lugar a la liquidación de dicha sociedad y al cese definitivo de su actividad. En cualquier caso, la República Helénica alega que, si el procedimiento de licitación pública resultara infructuoso, Larco sería declarada en quiebra y sus activos se liquidarían según el procedimiento concursal ordinario. El procedimiento se declarará infructuoso si, durante el procedimiento de administración especial, no se ha vendido el 75% de los activos de dicha empresa.
51Por lo demás, la República Helénica no niega que la Decisión 2014/539 sigue siendo plenamente ejecutiva tras el pronunciamiento de la sentencia de 26 de marzo de 2020, Larko/Comisión (C‑244/18P, EU:C:2020:238). No obstante, según dicho Estado miembro, en su Comunicación relativa a la recuperación de las ayudas estatales ilegales e incompatibles con el mercado interior, la Comisión considera que, cuando está pendiente un recurso contra una decisión de recuperación, la ejecución provisional de dicha decisión puede garantizarse, por ejemplo, mediante el abono, por el beneficiario de las ayudas, de la totalidad del importe que debe recuperarse en una cuenta bloqueada.
52En segundo lugar, la República Helénica alega que, mediante su escrito de 13 de marzo de 2020, informó a la Comisión acerca de la totalidad de las medidas adoptadas para recuperar las ayudas de que se trata. Añade que, el 14 de mayo de 2020, ordenó la recuperación del importe total de dichas ayudas.
Apreciación del Tribunal de Justicia
53Con carácter preliminar, procede señalar que el recurso de anulación interpuesto por Larco contra la Decisión 2014/539, que dio lugar a la sentencia de 26 de marzo de 2020, Larko/Comisión (C‑244/18P, EU:C:2020:238), no afecta al carácter ejecutivo de dicha Decisión ni, en consecuencia, influye en el presente litigio. En efecto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, como resulta del artículo 278TFUE, de no existir una resolución del Tribunal General en sentido contrario, un recurso de anulación carece de efecto suspensivo. De ese modo, en principio, la interposición de un recurso de anulación no modifica el carácter ejecutivo de la decisión cuya anulación se solicita (véase, en ese sentido, la sentencia de 9 de julio de 2015, Comisión/Francia, C‑63/14, EU:C:2015:458, apartado47).
54En cuanto a la alegación de la República Helénica de que, en su Comunicación relativa a la recuperación de las ayudas estatales ilegales e incompatibles con el mercado interior, la Comisión prevé que, cuando esté pendiente un recurso contra una decisión de recuperación, puede garantizarse la ejecución provisional de dicha decisión, por ejemplo, mediante el abono por el beneficiario de la ayuda de la totalidad del importe que debe recuperarse en una cuenta bloqueada, basta señalar que, en el caso de autos, dicho Estado miembro no ha aportado elemento alguno que acredite tal abono.
55Con carácter principal, es preciso, en primer lugar, recordar que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el Estado miembro destinatario de una decisión por la que se le obliga a recuperar las ayudas ilegales declaradas incompatibles con el mercado interior está obligado, en virtud del artículo 288TFUE, párrafo cuarto, a adoptar todas las medidas necesarias para ejecutar dicha decisión. Debe conseguir la recuperación efectiva de las cantidades adeudadas, para eliminar la distorsión de la competencia causada por la ventaja competitiva proporcionada por tales ayudas (sentencia de 14 de noviembre de 2018, Comisión/Grecia, C‑93/17, EU:C:2018:903, apartado 68 y jurisprudencia citada).
56En efecto, la recuperación de una ayuda ilegal declarada incompatible con el mercado interior debe efectuarse sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional del Estado miembro interesado, siempre que permitan la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de la Comisión. Los Estados miembros de que se trate deben tomar para ello todas las medidas previstas en sus ordenamientos jurídicos respectivos, incluidas las medidas provisionales, sin perjuicio del Derecho de la Unión (sentencia de 14 de noviembre de 2018, Comisión/Grecia, C‑93/17, EU:C:2018:903, apartado 69 y jurisprudencia citada).
57En aquellos casos en los que las ayudas de Estado ilegalmente pagadas y declaradas incompatibles con el mercado interior deban recuperarse de una empresa beneficiaria que se halle en dificultades o sometida a un procedimiento concursal, procede recordar que tales dificultades no afectan a la obligación de recuperar las ayudas. En consecuencia, el Estado miembro está obligado, según los casos, a promover la liquidación de la sociedad, a hacer que se inscriba su crédito en el pasivo de la empresa o a adoptar cualquier otra medida que permita el reembolso de la ayuda (sentencia de 17 de enero de 2018, Comisión/Grecia, C‑363/16, EU:C:2018:12, apartado36).
58En particular, según reiterada jurisprudencia, el restablecimiento de la situación anterior y la eliminación de la distorsión de la competencia resultante de tales ayudas pueden, en principio, lograrse mediante la inclusión en la relación de créditos de los créditos relativos a la restitución de las ayudas de que se trate (sentencia de 17 de enero de 2018, Comisión/Grecia, C‑363/16, EU:C:2018:12, apartado 37 y jurisprudencia citada).
59No obstante, es preciso señalar que en el caso de que las autoridades estatales no pudieran recuperar la totalidad del importe de las ayudas, tal inclusión solo permite cumplir la obligación de recuperación si el procedimiento concursal lleva a la liquidación de la empresa, es decir, al cese definitivo de su actividad, que las autoridades estatales pueden impulsar en su condición de accionistas o de acreedoras (sentencia de 17 de enero de 2018, Comisión/Grecia, C‑363/16, EU:C:2018:12, apartado38).
60De ello se deriva que el cese definitivo de las actividades de la empresa beneficiaria de una ayuda de Estado solo es necesario en aquellos casos en los que la recuperación del importe íntegro de la ayuda es imposible a través del procedimiento concursal (sentencia de 17 de enero de 2018, Comisión/Grecia, C‑363/16, EU:C:2018:12, apartado39).
61Asimismo, es preciso señalar que, por lo que se refiere al procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 260TFUE, apartado 2, procede considerar como fecha de referencia para apreciar la existencia de tal incumplimiento la de expiración del plazo señalado en el escrito de requerimiento emitido en virtud de dicha disposición (sentencia de 14 de noviembre de 2018, Comisión/Grecia, C‑93/17, EU:C:2018:903, apartado 73 y jurisprudencia citada).
62En el caso de autos, como se ha recordado en el apartado 20 de la presente sentencia, al haber enviado la Comisión, el 25 de enero de 2019, un escrito de requerimiento a la República Helénica, conforme al procedimiento establecido en el artículo 260TFUE, apartado 2, la fecha de referencia mencionada en el apartado anterior de la presente sentencia es la de expiración del plazo fijado en dicho escrito, a saber, el 25 de marzo de2019.
63Resulta evidente que, en esa fecha, las autoridades helénicas no habían cumplido la obligación de recuperar las ayudas de que se trata.
64En efecto, como se desprende de los apartados 23 a 25, 45 y 52 de la presente sentencia, las autoridades helénicas no adoptaron medidas para recuperar las ayudas de que se trata hasta después del 29 de enero de 2020, fecha de interposición del presente recurso. En efecto, en primer término, la Ley 4664/2020 por la que se establece el régimen de administración especial fue adoptada el 14 de febrero de 2020, es decir, casi un año después de la expiración del plazo fijado en el escrito de requerimiento y casi seis años después de la fecha de expiración del plazo de ejecución inicial de la Decisión 2014/539. En segundo término, consta que la República Helénica sometió a Larco al régimen de administración especial el 28 de febrero de 2020. En tercer término, el requerimiento para que devolviera, en un plazo de treinta días, el importe correspondiente a las ayudas de que se trata se envió a Larco el 13 de marzo de 2020. Por último, en cuarto término, el 14 de mayo de 2020, las autoridades helénicas enviaron a las autoridades tributarias helénicas un escrito en el que solicitaban la recuperación íntegra de Larco de las ayudas en cuestión.
65En estas circunstancias, la República Helénica no puede sostener válidamente que, en la fecha de expiración del plazo fijado en el escrito de requerimiento, había adoptado todas las medidas necesarias para incoar el procedimiento de recuperación de las ayudas de Estado de que se trata.
66En segundo lugar, por lo que respecta a la falta de información de la Comisión, procede señalar que, en la fecha de expiración del plazo fijado en el escrito de 25 de enero de 2019, la República Helénica no había presentado a la Comisión la información enumerada en el artículo 5 de la Decisión 2014/539.
67Procede, pues, declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260TFUE, apartado 1, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia por la que se declara el incumplimiento.