ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 285/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 13 DE JULIO DE 2021. PONENTE: JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS. SECRETARIA: ADRIANA CARMONA CARMONA.

Cabe destacar que el Tribunal Pleno ha explicado que, para efecto de determinar la invalidez de una norma general por vulnerar el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, no es relevante si la medida es benéfica para ellos a juicio del legislador,(19) en tanto que la consulta representa una garantía del derecho a la autodeterminación de estos pueblos y comunidades, por lo que la afectación directa no puede tener una connotación exclusivamente negativa, sino que más bien se trata de una acepción más amplia que abarca la generación de cualquier efecto diferenciado en la particular situación de los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, a raíz de una decisión gubernamental, pues estimar que la afectación directa es sólo aquella que perjudica a esos grupos bajo los estándares del legislador, implicaría realizar un pronunciamiento a priori sobre la medida que no es compatible con el propósito del Convenio 169 de la OIT.(20)

De manera más reciente, al resolver la acción de inconstitucionalidad 212/2020,(21) en lo que interesa, el Tribunal Pleno declaró la invalidez del capítulo VI, denominado "De la educación indígena", que se integra con los artículos 62 y 63 de la Ley de Educación para el Estado de Tlaxcala, expedida mediante el Decreto No. 208, al contener normas encaminadas a regular cuestiones relacionadas con la educación indígena; sin que se hubiera realizado la consulta previa exigida constitucionalmente.

Este asunto constituye un importante precedente de este Tribunal Constitucional porque su resolución dio lugar a una evolución al criterio que venía sosteniendo en el sentido de que en el supuesto de leyes que no son exclusivas o específicas en regular los intereses y/o derechos de personas indígenas, la falta de consulta previa no implicaba la invalidez de la norma; a partir de aquel precedente, en los supuestos en que no se lleve a cabo la consulta referida, respecto de legislación que no es específica o exclusiva para estos grupos, el vicio en el proceso legislativo que le da origen no tiene potencial invalidante de la totalidad de la ley, pero sí de determinados artículos.

Así, el Pleno de este Tribunal Constitucional determinó que en el supuesto de que una norma o un ordenamiento general no esté específicamente relacionado con los grupos vulnerables que deben ser privilegiados con una consulta, esto es, que no se refieran única y exclusivamente a ellos, sino que, en el contexto general, estén inmiscuidos, las normas por invalidar son precisamente las que les afecten, pero sin alcanzar a invalidar toda la norma. Por el contrario, cuando las normas se dirijan específicamente a estos grupos vulnerables, la falta de consulta invalida todo ese ordenamiento.

Este criterio se reiteró por el Pleno de este Tribunal Constitucional, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 193/2020,(22) 179/2020,(23) 214/2020(24) y 131/2020 y su acumulada 186/2020.(25)

A efecto de continuar con la labor de emitir una doctrina robusta y consistente en materia de consulta indígena por parte de este Tribunal Constitucional, se considera de gran trascendencia destacar que este derecho fundamental no está limitado al número de personas que integran un pueblo o comunidad indígena y/o afromexicana; por el contrario, debe respetarse y cumplirse con independencia del número de población que integra una comunidad de esta naturaleza.

Lo anterior encuentra justificación en que el derecho a la consulta no sólo es un derecho en sí mismo, sino que se instituye también como un instrumento para que se respeten y protejan múltiples derechos vinculados, como los derechos a la identidad cultural, a su territorio y recursos naturales, a conservar sus instituciones y sistemas normativos, incluso, en algunos supuestos, su derecho a la propia supervivencia como pueblos.

Este Tribunal Constitucional tiene presente que una de las razones que originan la desaparición de estos grupos ha sido la falta de reconocimiento legal, así como su falta de identificación, aunado a sus niveles de pobreza y exclusión social; en el propio Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales, la Organización Internacional del Trabajo "... observó que en muchas partes del mundo estos pueblos no gozaban de los derechos en igual grado que el resto de la población en los Estados donde viven y que han sufrido a menudo una erosión en sus valores, costumbres y perspectivas."

Así, en el artículo 43 del Convenio se estableció que los derechos reconocidos en dicho instrumento constituyen las normas mínimas para la supervivencia, la dignidad y el bienestar de los pueblos indígenas del mundo.

De esta manera, el derecho humano a la consulta se erige en un instrumento que trasciende incluso al grado de evitar la desaparición de estos grupos; lo que de suyo demuestra la trascendencia de que se practique aun cuando se trate de un número reducido de personas indígenas y/o afromexicanas, mediante un ejercicio participativo de los sujetos a los que se dirige y que garantice la calidad democrática de su decisión. Con base en lo anterior, la Segunda Sala determinó que el Estado Mexicano se encuentra obligado a adoptar las medidas legislativas necesarias para hacer efectivo el ejercicio del derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, puesto que, además, el ejercicio de este derecho humano implica que se respeten y protejan múltiples derechos vinculados, como los derechos a la identidad cultural, a su territorio y recursos naturales, a conservar sus instituciones y sistemas normativos, incluso en algunos supuestos, su derecho a la propia supervivencia como pueblos; de tal manera que resulta un imperativo su regulación.

Asimismo, reconoce y garantiza su derecho a la libre determinación y autonomía, para decidir sus formas internas de convivencia y organización; aplicar sus sistemas normativos en la regulación y solución de conflictos internos; elección de autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de Gobierno interno; preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyen su cultura e identidad; conservar y mejorar el hábitat, recursos naturales y preservar la integridad de sus tierras; acceder a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra; elegir representantes ante los Ayuntamientos; y acceder plenamente a la jurisdicción del Estado, con el derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura.

También establece la obligación del Estado y los Municipios para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, estableciendo las instituciones y determinando las políticas necesarias para garantizar la vigencia de sus derechos y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, que serán diseñadas y operadas conjuntamente.

Se prevé la obligación de abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, para lo cual deben impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas con el propósito de fortalecer las economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos; garantizar e incrementar los niveles de escolaridad; asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud; apoyar la nutrición de los indígenas mediante programas de alimentación especialmente para la población infantil; mejorar las condiciones de las comunidades indígenas y de sus espacios para la convivencia y recreación; propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo; extender la red de comunicaciones que permita la integración de las comunidades; apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades indígenas; establecer políticas sociales para proteger a los integrantes de los pueblos indígenas tanto en el territorio estatal como en el extranjero; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educación y nutrición a niños y jóvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusión de sus culturas; consultar a los pueblos indígenas en elaboración de los planes estatales y municipales de desarrollo; y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.

Finalmente, señala que, para garantizar el cumplimiento de las obligaciones precisadas, el Estado y los Ayuntamientos, en el ámbito de sus competencias, establecerán las partidas específicas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben, así como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en su ejercicio y vigilancia. Dicho Decreto entró en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado.

De lo anterior, se advierte que la reforma impugnada regula diversos aspectos relativos con el reconocimiento y garantía de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas asentados en Coahuila de Zaragoza, particularmente de los pueblos Mascogo y Kickapoo.

Cabe destacar que dicha reforma a la Constitución Local es de gran relevancia para la entidad federativa y, especialmente, para los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas asentados en ese territorio, puesto que, previamente a la reforma, ese ordenamiento no contemplaba expresamente su reconocimiento ni la garantía de sus derechos.

En ese sentido, este Tribunal Pleno considera que el legislador del Estado de Coahuila de Zaragoza estaba obligado a consultar a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas asentados en su territorio, previamente a aprobar las adiciones al artículo 7o. de su Constitución Local, toda vez que en su contenido versa sobre aspectos susceptibles de afectarlos directamente, en tanto se centra a reconocerlos y garantizar sus derechos.(26)

Lo anterior, sin que sea necesario evaluar de fondo los méritos de esta impugnación, porque basta comprobar que las medidas contenidas en la Constitución Local actualizan los estándares jurisprudenciales de este Tribunal Pleno para tornar exigible la referida consulta previa, lo que debe tenerse como colmado en grado suficiente, ya que el Decreto combatido establece derechos de las comunidades y pueblos indígenas y afromexicanas y sus garantías, de ahí que es claro que resultaba necesario consultarlos previamente a tomar las decisiones legislativas respectivas.

Ahora, derivado de que en el asunto que se estudia el Poder Legislativo del Estado de Coahuila refirió que sí practicó la consulta, resulta necesario destacar información sustentada en datos, en relación con los grupos y comunidades indígenas y/o afromexicanos en la entidad federativa.

En principio, del Atlas de los Pueblos Indígenas de México, emitido por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas,(27) se advierte que en el año dos mil quince, en el Estado de Coahuila de Zaragoza, se registró la población indígena por pueblo, que se indica en la tabla que sigue:

En datos más recientes, del Censo de Población y Vivienda 2020, que realizó el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), del dos al veintisiete de marzo de ese año, se advierte que el Estado de Coahuila de Zaragoza tiene una población total de 3´146,771 (tres millones ciento cuarenta y seis mil setecientos setenta y uno) habitantes.

De esta cifra, se reportó una población en hogares indígenas once mil quinientos dieciséis personas (0.4% de la población total), de las cuales seis mil sesenta y ocho son hombres y cinco mil cuatrocientos cuarenta y ocho mujeres, identificando como tal, a toda la población en viviendas donde la jefa o jefe, cónyuge o alguno de los ascendientes de éstos declararon hablar alguna lengua indígena. Además, se reportó que cinco mil quinientas veintisiete personas hablan una lengua indígena, de las cuales cuarenta no hablan español.

Asimismo, se reflejó que un total de cuarenta y cinco mil novecientos setenta y seis personas se autorreconoce como "afromexicanos o afrodescendientes" (representa el 1.5% de la población total), y sólo el 0.5% habla alguna lengua indígena.(28)

Por su parte, en el Diagnóstico de la Situación de las Mujeres Indígenas en el Estado de Coahuila de Zaragoza 2013, elaborado por el Gobierno del Estado, a través de la Secretaría de Mujeres,(29) se señaló que en esa entidad federativa no existían grupos étnicos originarios, sino que los establecidos eran considerados extranjeros, como los menonitas, que habitaban en la comunidad La Gaviota del Municipio de Escobedo, los indios Kikapú, en Múzquiz, y los Negros Mascogos del mismo Municipio.

En el mismo sentido, en el documento se precisó la existencia de otros grupos étnicos de México que emigran al Estado de Coahuila por temporadas para vender sus mercancías, como es el caso de las doscientas cincuenta y tres familias Mazahuas que se asentaron en los alrededores de la Ciudad de Torreón.

Señala también que la Universidad Autónoma Agraria "Antonio Narro", con Sede en Saltillo y Torreón, atrae a jóvenes indígenas de diferentes etnias del sur para cursar algunas carreras profesionales, por lo que permanecen grandes temporadas en el Estado y, al término de sus estudios, se reintegran, ya profesionistas, a sus pueblos.

En el caso particular de los indios Kikapú y los Negros Mascogos, el documento precisa que están asentados en la Colonia El Nacimiento de Melchor Múzquiz desde hace más de ciento sesenta años, por lo que el Estado de Coahuila se identifica por albergar en su territorio a estas dos comunidades indígenas.

Refiere que la colonia El Nacimiento es un asentamiento que data del año de mil novecientos ochenta y dos, fecha en que les fue entregada en posesión a ambas tribus, la cantidad de siete mil veintidós hectáreas, para ser distribuidas en partes iguales.

En cuanto a la población, señala que existían ciento treinta habitantes Kikapú en El Nacimiento; sin embargo, la mayoría radicaba la mayor parte del tiempo en la reservación llamada Kickapoo Village, debido a que trabajan en el casino Lucky Eagle y en diversas empresas, muchas de las cuales son propiedad de la tribu en Estados Unidos, dicho asentamiento sólo funge como centro ceremonial y como un lugar para descansar los fines de semana y vacaciones. Por ello, señala que la constante movilidad de los Kikapú complicaba integrar un censo de población.

Por cuanto hace a la población de Mascogos, de acuerdo con el Conteo Nacional de Población 2010 del INEGI, era de un total de doscientas cincuenta y tres personas.

En relación con este grupo, de la exposición de motivos de la iniciativa que dio lugar a la reforma impugnada, en cuanto al reconocimiento de pueblos indígenas en Coahuila de Zaragoza, se desprende que tanto la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, en el año dos mil diez, derivado de una petición, determinó que los Mascogos son una comunidad afromestiza cuyo asentamiento se encuentra en el Municipio de Múzquiz, Coahuila, en particular en la localidad de El Nacimiento, cuyo movimiento a México se dio a mediados del siglo XIX, huyendo de la esclavitud que se practicaba en las zonas sureños de Estados Unidos, que tuvo un proceso de integración con las culturas locales, principalmente con los indios seminoles que habitaban la región del Estado de Florida y que su asentamiento definitivo en el territorio mexicano y el otorgamiento de sus tierras se dio en el año de mil ochocientos sesenta y ocho; por tales circunstancias, para efectos constitucionales, no podían ser considerados como un pueblo indígena en el contexto nacional.

Por su parte, el Instituto Nacional de Lenguas de los Pueblos Indígenas determinó que los Mascogos no eran considerados como parte de las lenguas indígenas nacionales, ya que no procedían de los pueblos existentes en el territorio nacional antes del establecimiento del Estado Mexicano, además de aquellas provenientes de otros pueblos indoamericanos, igualmente preexistentes arraigados en el territorio nacional.

En ese sentido, la información que se ha señalado da cuenta de que, al menos en el año dos mil quince, en el Estado de Coahuila de Zaragoza se encontraron treinta y dos pueblos indígenas, con una población de trece mil trescientas cuarenta y nueve personas; y, al dos mil veinte, el Censo de Población y Vivienda practicado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), arrojó como resultado una población en hogares indígenas de once mil quinientos dieciséis personas, esto es, el 0.4% de la población total de la entidad; asimismo, obtuvo que cuarenta y cinco mil novecientos setenta y seis personas se autorreconocieron como "afromexicanos o afrodescendientes".

Una vez precisados los datos anteriores, corresponde traer a cuenta el proceso legislativo que dio lugar al Decreto 739 impugnado en la acción de inconstitucionalidad, en el que se realizó lo siguiente:

1. El ocho de noviembre de dos mil dieciocho, los diputados del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional presentaron iniciativa con proyecto de Decreto por el que se adiciona un tercer párrafo y se recorre el que ocupa esa posición a la siguiente, del artículo 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila, en relación con el reconocimiento de pueblos indígenas en Coahuila de Zaragoza, la cual se turnó a la Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia.

En su exposición de motivos se planteó la necesidad de reconocer y garantizar en la Constitución Local los derechos de los Mascogos como pueblo indígena, pues si bien el entonces Instituto Nacional de Lenguas Indígenas reconoció su existencia y asentamiento humano, no los consideró como tribu indígena.

2. El veintitrés de abril de dos mil veinte, los diputados Zulmma Verenice Guerrero Cázares y Emilio Alejandro de Hoyos Montemayor presentaron iniciativa con proyecto de Decreto que modifica y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza en relación con el reconocimiento de las personas, comunidades y pueblos indígenas y afromexicanas de Coahuila, la cual se turnó a la Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia del Congreso de esa entidad federativa.

En la exposición de motivos, esencialmente, plantearon que en el orden jurídico del Estado de Coahuila existían omisiones normativas en cuanto al reconocimiento y garantía de derechos de las personas, pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas que habitaban en la entidad federativa, pretendiendo marcar una pauta para la adecuación de la legislación local a los más altos estándares internacionales e interamericanos a través de una reforma a la Constitución Local y reconocer expresamente su existencia, corrigiendo las distinciones que se han ignorado entre estos pueblos, tanto en la legislación nacional como en las medidas administrativas locales.

3. En sesión celebraba el veintitrés de septiembre de dos mil veinte, el Pleno del Congreso aprobó las iniciativas precisadas en párrafos anteriores.

4. El veintinueve de septiembre de dos mil veinte, los diputados integrantes de la Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia del Congreso de Coahuila de Zaragoza aprobaron el proyecto de Decreto por el que se adiciona un tercer, cuarto, quinto y sexto párrafos, recorriendo los ulteriores, del artículo 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza.

5. En sesión celebrada el treinta de septiembre de dos mil veinte, el Pleno del Congreso aprobó, en lo general, por unanimidad de veintidós votos, sin mayor discusión, el proyecto de Decreto contenido en el dictamen en comento, por lo que se procedió a la formulación del Decreto correspondiente, así como su envío al Ejecutivo del Estado para su promulgación, publicación y observancia.

6. El treinta de septiembre de dos mil veinte, en la edición extraordinaria del Periódico Oficial del Gobierno del Estado, se publicó el Decreto 739 por el que se adicionan un tercer, cuarto, quinto y sexto párrafos, recorriendo los ulteriores del artículo 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza.

De lo anterior se advierte que en las fases del proceso legislativo que dio lugar al Decreto ahora impugnado no se introdujo la consulta exigida; sin embargo, como se adelantó, al rendir el informe en la acción de inconstitucionalidad, el Poder Legislativo del Estado de Coahuila además de señalar que en la reforma impugnada se siguieron todos los tramites previstos en su orden jurídico, refirió que sí se elaboró una consulta previa, culturalmente adecuada, informada y de buena fe, a las comunidades indígenas Kikapú y Mascogos, que cumplió con los requisitos mínimos que se exigen en el proceso legislativo relativos a las fases preconsultiva, informativa, de deliberación interna, de diálogo, de decisión y de entrega de dictamen, puesto que tomó las medidas necesarias y protocolos correspondientes, desarrolló sesiones y trabajos legislativos en forma virtual y digital, en la que fueron llamados y escuchados en forma virtual y presencial los grupos indígenas en comento, lo que, manifestó, obra en las minutas de trabajo de la Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia, acreditando con ello que se cumplió con cada una de las características de la consulta previa, culturalmente adecuada, informada, de buena fe y con cada uno de los requisitos mínimos que requiere dicho proceso legislativo.

El Poder Legislativo agregó que, además de la obligación constitucional de realizar la armonización legislativa correspondiente, se vio obligado a legislar en la materia derivado de un juicio para la protección de derechos políticos electorales del ciudadano, promovido por la comunidad indígena Kikapú contra la omisión legislativa absoluta en prever la figura del representante indígena ante el Ayuntamiento en términos de lo establecido en el artículo 2, apartado A, fracción VII, de la Constitución Federal, en el que el Tribunal Electoral del Estado de Coahuila lo condenó a emitir la normatividad en comento y que a la fecha se encuentra cumplimentado.

Ahora bien, como lo refiere el Congreso del Estado de Coahuila, este Tribunal Constitucional advierte que, efectivamente, la reforma que ahora se impugna se emitió en cumplimiento a la sentencia emitida por el Tribunal Electoral de la entidad en el recurso de queja en materia electoral y de participación ciudadana 41/2019, en el que determinó la existencia de una omisión legislativa en materia electoral por parte del Congreso de la entidad, al no haber incorporado a la Constitución Local y demás ordenamientos el derecho a la representación política de los pueblos y comunidades indígenas, consagrado en el artículo 2o., apartado A, fracción, VII, de la Constitución Federal. En la propia sentencia electoral se estableció la obligación de practicar la consulta previa que refiere el órgano legislativo.

De la sentencia dictada en el recurso de queja se advierte que Javier Garza Anico, Zulema Garza Salazar, Ernesto Hernández Salazar y Lorena Sukue Elizondo, quienes manifestaron pertenecer a la tribu Kickapoo, originalmente presentaron demanda de juicio ciudadano contra el Congreso del Estado de Coahuila de Zaragoza por omisiones legislativas consistentes en la falta de adecuación en la Constitución Estatal y leyes secundarias conforme con lo establecido por el artículo 2o., apartado A, fracción VII, de la Constitución Federal; sin embargo, se reencauzó la demanda como recurso de queja en materia electoral y de participación ciudadana 41/2019 por constituir la materia de la litis una omisión legislativa.

Al fallar el recurso, el cinco de septiembre de dos mil diecinueve, el Pleno del Tribunal Electoral del Estado de Coahuila de Zaragoza determinó que se acreditó la existencia de la omisión legislativa impugnada, por lo que en los efectos del fallo precisó que, al haberse acreditado la omisión denunciada por los promoventes, lo procedente era requerir al Congreso del Estado de Coahuila para que, en ejercicio de su potestad legislativa y previa consulta, adecuara la Constitución Estatal y expidiera los ordenamientos que estimara necesarios, acordes con el contenido del artículo 2o., apartado A, fracción VII, de la Constitución Federal, por lo que respecta al reconocimiento de los derechos político-electorales de los pueblos y comunidades indígenas en el Estado. Para ello, precisó que debía realizar la adecuación normativa pertinente a la brevedad posible, antes de que culminara el periodo constitucional de labores de la Legislatura y teniendo en cuenta los parámetros constitucionales, convencionales y jurisprudenciales tanto del Sistema Interamericano como de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y de la Sala Superior, así como el protocolo para las comunidades indígenas asentadas oficialmente en el Estado; y respetando el ejercicio de la función legislativa constitucionalmente conferida al Congreso del Estado de Coahuila, realizara la adecuación normativa, considerando los temas siguientes:

1. El procedimiento de elección de los representantes indígenas ante el Ayuntamiento donde residan los grupos.

2. El derecho a participar en las sesiones de Cabildo, así como las reglas para que dichos representantes fueran convocados e interactuaran efectivamente con las autoridades municipales, expresando los intereses de la comunidad correspondiente. En su caso, debía determinar, en ejercicio de su potestad legislativa, si había lugar o no a reconocer el derecho de voto de dichos representantes indígenas en las sesiones de cabildo ante el Ayuntamiento, así como su alcance.

3. Las garantías para que los representantes indígenas no fueran removidos ni privados de la facultad de representación a la que se accedió mediante el voto de sus comunidades más que en los términos estatuidos por los usos y costumbres de la comunidad a la que representaban.

4. La garantía de que los representantes indígenas ante el Ayuntamiento contaran con los recursos económicos y materiales mínimos necesarios para el ejercicio de su función, para lo que debía vincular al Ayuntamiento respectivo para que contemplara la partida presupuestal para tales efectos.

Además, el Tribunal Electoral precisó que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2o., apartado B, fracción IX, de la Constitución Federal y los artículos 5o., 18, 19, 30 y 32 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas, que consagran el derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas, el Congreso del Estado de Coahuila debía realizar un ejercicio de esa naturaleza con las comunidades y pueblos indígenas existentes en el Estado con el objeto de que expusieran sus puntos de vista sobre cómo debía regularse el procedimiento para la elección de su representación ante el Ayuntamiento en donde residiera oficialmente la comunidad o pueblo indígena del Estado; la participación que debían de tener una vez electos y determinarse los recursos económicos y materiales mínimos necesarios para el ejercicio digno de dicha representación.(30)

Posteriormente, se promovió incidente de inejecución de sentencia 01/2020, al considerar que la autoridad responsable incumplió la sentencia dictada en el recurso de queja. El Pleno del Tribunal Electoral del Estado de Coahuila de Zaragoza, en resolución dictada el veintidós de junio de dos mil veinte, lo declaró parcialmente fundado.

En el fallo, el Pleno de la Sala Electoral del Estado advirtió que, si bien aún no había concluido el plazo para dar cumplimiento, ya habían pasado doscientos noventa días naturales a partir de la notificación de la sentencia sin que, al menos, hubiera realizado la consulta previa a la comunidad Kickapoo. En ese sentido, toda vez que se trataba de una reforma a la Constitución Estatal, lo que implicaba un proceso de mayor complejidad al exigir la aprobación de la mayoría absoluta de los Ayuntamientos del Estado, precisó que el Congreso debía mandar a cada Ayuntamiento una copia del expediente, señalándoles que, dentro del término de treinta días naturales, contados a partir de que recibieran la documentación correspondiente, emitieran su voto; después podría proceder a la formulación y presentación del dictamen.

Finalmente, estableció como medidas instrumentales a observarse por el Congreso de Estado para garantizar el cumplimiento de la resolución, realizar la consulta a la comunidad Kickapoo, que le permitiera adecuar el marco constitucional y legal al contenido del artículo 2o., apartado A, fracción VII, de la Constitución Federal. Para ello, debía coordinarse de manera inmediata, a partir de la notificación de la resolución, con las autoridades de dicha comunidad, a fin de implementar las acciones y medidas que se estimaran pertinentes para llevar a cabo la consulta de manera adecuada, informada y de buena fe. Hecho lo anterior, informara al tribunal su cumplimiento, dentro de las veinticuatro horas siguientes a que ocurriera.

Al respeto precisó que, debido a la pandemia por coronavirus, el Congreso debía implementar las acciones y medidas de prevención y mitigación que estimara pertinentes para llevar a cabo la consulta de manera adecuada, informada y de buena fe, posibilitando el uso de medios tecnológicos o digitales para llevar a cabo la consulta, para lo cual se debía asegurar que la comunidad indígena contara con los medios de comunicación idóneos y adecuados para establecer una comunicación directa, a fin de garantizar en todo momento el respeto al derecho a la participación real y efectiva de la tribu Kickapoo.

Una vez efectuada la consulta, el Congreso Local debía dar inicio al procedimiento legislativo respectivo, tanto a la reforma constitucional como a la legislación secundaria de la entidad, debiendo informar quincenalmente al tribunal sobre el avance del proceso legislativo implementado. Finalmente, ante la pandemia, precisó que las Comisiones podrían sesionar, de manera excepcional, en forma virtual o en línea y en tiempo real a través de medios electrónicos, por causas especiales, de caso fortuito o fuerza mayor.(31)

En cumplimiento a lo anterior, el diez de julio de dos mil veinte, el Congreso del Estado de Coahuila de Zaragoza, por conducto de su representante, rindió informe relativo al cumplimiento parcial de la ejecutoria e incidente de inejecución en los autos de recurso de queja en materia electoral y participación ciudadana 41/2019 del índice del Tribunal Electoral de esa entidad federativa, al que anexaron lo siguiente.

1. Acta de la reunión celebrada el día ocho de julio de dos mil veinte por la Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia, en la que se aprobó por unanimidad el sentido del Acuerdo relativo a la notificación de la sentencia interlocutoria derivada del expediente 41/2019 pronunciada por el Tribunal Electoral del Estado de Coahuila de Zaragoza.

2. Acuerdo relativo a la notificación de la sentencia interlocutoria derivada del expediente 41/2019 pronunciada por el Tribunal Electoral del Estado de Coahuila de Zaragoza, en el que se determinó lo siguiente:

"PRIMERO.—Hágase del conocimiento de la comunidad Kickapoo que esta Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia, está en la mejor disposición establecer un diálogo con ellos, a efecto de escuchar su opinión con respecto a las modificaciones al marco constitucional y legal, para adecuarlo al contenido del artículo, 2o., apartado A, fracción VII, de la Constitución Federal. A fin de que dicho mecanismo sea idóneo para garantizar su derecho a la consulta, y al mismo tiempo su derecho a la salud, en esta situación de contingencia sanitaria, emita se comunicación dirigida a las autoridades de la comunidad Kickapoo, con el objeto de que informen a esta comisión legislativa sobre la posibilidad de llevar dichas audiencias de manera presencial o virtual, para entonces estar en posibilidades de fijar fecha y hora respectiva.

"SEGUNDO.—Remítase copia de este acuerdo a las autoridades de la comunidad Kickapoo y al Tribunal Electoral de Justicia del Estado." (sic)

3. Oficio de nueve de julio de dos mil veinte, dirigido a Javier Garza Anico, Zulema Garza Salazar, Ernesto Hernández Salazar y Lorena Sukue Elizondo en su calidad de autoridades de la comunidad Kickapoo, a efecto de hacerles saber que los integrantes del Congreso del Estado se encontraban en la mejor disposición de establecer un diálogo con ellos para escuchar su opinión, con respecto a las modificaciones al marco constitucional y legal, para adecuarlo al contenido del artículo 2o., apartado A, fracción VII, de la Constitución Federal; asimismo, a fin de que el mecanismo para tal efecto fuera idóneo para garantizar su derecho a la consulta y, al mismo tiempo, su derecho a la salud en la situación de contingencia; se les solicitó informarles sobre la posibilidad de realizar dichas audiencias en forma virtual o presencial, de manera que, una vez definido, pudieran fijar la fecha y hora respectivas.

El treinta y uno de julio de dos mil veinte, el Congreso del Estado rindió el segundo informe relativo al cumplimiento parcial de la ejecutoria en el sentido de que a esa fecha no había recibido respuesta formal alguna por parte de las autoridades de la comunidad indígena y/o de quien las representara en cuanto a establecer un diálogo con ellos en relación con la materia de la consulta.

El catorce de agosto de dos mil veinte, el Congreso del Estado rindió el tercer informe relativo al cumplimiento parcial de la ejecutoria, al que anexó el acta de la reunión celebrada el trece de agosto de dos mil veinte por la Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia, en la que se hizo constar lo siguiente:

"No habiendo más intervenciones por parte de los integrantes de esta Comisión, se pasó a tratar los asuntos generales, tomando la palabra del Dip. Jaime Bueno Zertuche, coordinador de la Comisión tomó a fin de expresar lo siguiente:

"‘Al respecto, quiero comentarles que no hemos recibido respuesta alguna, por la premura e importancia del tema me gustaría someter a consideración de ustedes la propuesta de girar a las autoridades de esta comunidad, invitación a una reunión virtual de esta comisión, para escucharlos, la cual podría celebrarse la próxima semana. Asimismo, dada la materia de la reforma me gustaría que invitáramos también a la comunidad de Negros Mascogos.’

"Acto seguido, el mismo coordinador propuso que dicha reunión se llevará a cabo el próximo jueves 20 de agosto a las 11: 50 hrs., propuesta que fue sometida a votación de los presentes, siendo aprobada por unanimidad." (sic)

El quince de septiembre de dos mil veinte, el Congreso del Estado rindió el cuarto informe relativo al cumplimiento parcial de la ejecutoria, al que anexó el acta de la reunión celebrada el día veinte de agosto de dos mil veinte por la Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia, en la que se hizo constar lo siguiente:

"Enseguida, se pasó a tratar los asuntos registrados en el orden del día, resolviéndose lo siguiente:

"‘Reunión para llevar a cabo un ejercicio de Parlamento abierto con representantes de la comunidad Kickapoo y la Comunidad de Negros Mascogos, para conocer su opinión sobre las modificaciones al marco constitucional y legal del Estado, para adecuarlo al contenido del artículo 2o., apartado A, fracción VII, de la Constitución Federal, disposición que señala entre los derechos de las comunidades indígenas el de: «elegir, entre los Municipios con población indígena, representantes ante los Ayuntamientos, observando el principio de paridad de género conforme a las normas aplicables».

"‘Acto seguido, el Dip. Jaime Bueno Zertuche, Coordinador de la Comisión, hace uso de la palabra a fin de dar la más cordial bienvenida a la reunión de Comisión al C. Juan Garza, presidente del Concilio Tradicional de la tribu Kickapoo, al Lic. Julio Jiménez, y al Lic. Jesús Múzquiz, representantes de la comunidad Kickapoo y a Dulce Herrera, representante de la comunidad de Negros Mascogos, a nombre de todos los integrantes de la Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia, expresándoles un enorme agradecimiento por acompañarnos.

"‘Asimismo, el coordinador les manifestó el formato de las audiencias el cual consistió en una intervención máxima de 15 minutos de cada comunidad y una sesión de preguntas y respuestas de 10 minutos.

"‘Iniciaron su intervención los representantes de la comunidad Kickapoo, así como la representante de la comunidad Negros Mascogos, quienes manifestaron sus propuestas e inquietudes sobre las bases mínimas que consideran que debe contener la legislación local a efecto de que se garanticen los derechos humanos de las comunidades indígenas y afromexicanas.

"‘Además, los integrantes de la Comisión les cuestionaron ¿Qué otros derechos humanos, además del derecho a la representación política deben estar expresamente reconocidos en nuestra Constitución? ¿Bajo qué mecanismo plantean garantizar la representación política en los Ayuntamientos? y si ¿Hay alguna legislación local que ellas consideran pudiera tomarse como referencia?

"‘Preguntas que fueron respondidas en lo sucesivo por los representantes de las comunidades, y finalmente el coordinador les manifestó que para los integrantes de la Comisión resulta sumamente importante y valioso el escucharlos coma para estar entonces en posibilidad de realizar las reformas necesarias, garantizando el respeto a sus derechos humanos.

"‘Finalmente, al no haber más intervenciones, agradeció la presencia de los ciudadanos, a quienes les hizo saber que sus comentarios serán de mucha ayuda en el proceso legislativo que con respecto a este tema se lleva a cabo, informándoles que les mantendrán y formados de los trámites legislativos correspondientes.

"‘No habiendo más intervenciones por parte de los integrantes de esta Comisión para tratar asuntos generales y al no haber más asuntos a tratar, siendo las 16:14 horas, se dio por concluida esta reunión.’" (sic)

El diecisiete de septiembre de dos mil veinte, el Congreso del Estado rindió el quinto informe relativo al cumplimiento parcial de la ejecutoria e incidente de inejecución en el sentido de informar que la Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia celebró una reunión de trabajo el catorce de septiembre de dos mil veinte, en la que se hizo constar lo siguiente:

"Se pasó a tratar asuntos generales y en uso de la voz el diputado Jaime Bueno propuso que en días próximos se esté circulando a los integrantes de la Comisión comando representantes de los comunidades Kickapoos y Negros Mascogos un proyecto de dictamen, en el que se resuelvan las iniciativas pendientes relativas al tema de derechos indígenas, en el cual además se tomen en consideración las propuestas planteadas por dichas comunidades mediante los ejercicios de parlamento abierto que han venido realizando.

"Lo anterior con la finalidad de estar en posibilidades de aprobar dicho dictamen en una siguiente reunión de comisión, y dar así cumplimiento a la sentencia dictada por el Tribunal Electoral del Estado.

"No habiendo más intervenciones por parte de los integrantes de esta Comisión y al no haber más asuntos a tratar, siendo las 16: 59 horas, se dio por concluida esta reunión." (sic)

Finalmente, el dos de octubre de dos mil veinte, el Congreso del Estado rindió el sexto informe relativo al cumplimiento total de la ejecutoria e incidente de inejecución, en el que informó:

1. Con fecha veintidós de septiembre de dos mil veinte, la Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia celebró una reunión de trabajo, en la que en el orden del día propuesto para su desarrollo, analizó, discutió, votó y aprobó un dictamen relativo a dos iniciativas, la primera de ellas: Iniciativa con proyecto de Decreto por la que se adiciona un tercer párrafo y se recorre el que ocupa esa posición a la siguiente, del artículo 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, planteada por la diputada Gabriela Zapopan Garza Galván, del grupo parlamentario "Del Partido Acción Nacional", conjuntamente con los demás diputados que la suscriben, y la segunda: Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se adiciona al actual título primero denominado "Del Estado y sus habitantes" un capítulo quinto denominado "Personas, comunidades y pueblos indígenas y tribales", que contiene los artículos 25 Bis, 25 Ter, 25 Quater y 25 Quinquies, de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, planteada por la diputada Zulmma Verenice Guerrero Cázares, conjuntamente con el diputado Emilio Alejandro de Hoyos Montemayor, del grupo parlamentario "Brígido Ramiro Moreno Hernández" del Partido Unidad Democrática de Coahuila.

2. Con fecha veintitrés de septiembre de dos mil veinte, en el numeral 9-A en el orden del día de la Cuarta Sesión del Segundo Periodo Ordinario de Sesiones del Tercer Año de Ejercicio Constitucional de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado Independiente, Libre y Soberano de Coahuila de Zaragoza, el Pleno del Congreso discutió, voto y aprobó el dictamen de reforma constitucional señalado en el numeral anterior y ordenó su publicación, así como su envío a los Ayuntamientos del Estado para que resolvieran sobre su aprobación, según lo dispuesto en los artículos 196 y 197 de la Constitución Local.

3. El treinta de septiembre de dos mil veinte, previa aprobación el día anterior por la Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia, en el numeral 9-A en el orden del día de la Quinta Sesión del Segundo Periodo Ordinario de Sesiones del Tercer Año de Ejercicio Constitucional de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado Independiente, Libre y Soberano de Coahuila de Zaragoza, el Pleno del Congreso discutió, voto y aprobó el dictamen con vista del sentir de los Ayuntamientos respecto de la reforma constitucional en comento. Derivado de dicho proceso legislativo, el Congreso emitió el Decreto 739, que se envió al Poder Ejecutivo para efectos de su promulgación.

4. El treinta de septiembre de dos mil veinte, previa aprobación el día anterior por la Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia, en el numeral 9-C en el orden del día de la Quinta Sesión del Segundo Periodo Ordinario de Sesiones, del Tercer Año de Ejercicio Constitucional de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado Independiente, Libre y Soberano de Coahuila de Zaragoza, el Pleno del Congreso discutió, voto y aprobó el Dictamen de la Sexagésima Primera Legislatura, relativo a diversas iniciativas que reforman el Código Electoral para el Estado de Coahuila de Zaragoza y de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Político-Electoral y de Participación ciudadana para el Estado de Coahuila de Zaragoza, suscrita por integrantes de la Sexagésima Primera Legislatura. Derivado de dicho proceso legislativo, ese Congreso emitió el Decreto 741, que se envió al Ejecutivo para efectos de su promulgación.

5. Derivado de los procesos legislativos que dieron origen a los Decretos 739 y 741, el Congreso del Estado emitió las reformas constitucionales locales y leyes secundarias en materia electoral para efectos de prever la figura del representante indígena ante el Ayuntamiento, en términos de lo previsto en el artículo 2, apartado A, fracción VII, de la Constitución Federal.

Por lo hasta aquí expuesto, este Tribunal Pleno, después de pronunciarse sobre las fases que deben desarrollarse en el procedimiento de consulta, revisar los argumentos de las autoridades emisora y promulgadora del Decreto impugnado y examinar detalladamente el alegado procedimiento de consulta, llega a la conclusión de que la consulta realizada no puede considerarse válida.

Si bien esta Suprema Corte de Justicia de la Nación reconoce el ejercicio participativo que organizó el Congreso del Estado a fin de convocar y escuchar a los representantes de la comunidad indígena Kickapú y afromexicana Mascogos, en una reunión que duró una hora con catorce minutos; aceptar que ello constituye una consulta indígena bajo los estándares reconocidos, implicaría desnaturalizar esa obligación estatal y el correlativo derecho específico de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas. De lo reseñado en párrafos anteriores se advierte que la realización de la consulta en comento derivó de las acciones a tomar por el Congreso del Estado para dar cumplimiento a la sentencia emitida por el Pleno del Tribunal Electoral del Estado de Coahuila de Zaragoza en los autos del recurso de queja en materia electoral y de participación ciudadana 41/2019, así como la diversa interlocutoria de veintidós de junio de dos mil veinte, dictada en el incidente de inejecución de sentencia derivada de dicho juicio.

No obstante, lo anterior, como se adelantó, la consulta no puede considerarse válida, en primer lugar, porque se limitó a las comunidades indígena Kickapú y afromexicana Mascogos, pese a que, conforme a la información que se trajo a cuenta con antelación, en el Estado de Coahuila de Zaragoza existen grupos distintos a los referidos.

Es cierto que la consulta se realizó en cumplimiento a la sentencia dictada por el órgano electoral local, en la que se obligó a realizarla únicamente con la comunidad Kickapú; sin embargo, conforme al parámetro de constitucionalidad en materia de consulta indígena que ha precisado este Tribunal Constitucional, el legislador del Estado de Coahuila de Zaragoza estaba obligado a consultar a todos los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas asentados en su territorio, previamente a aprobar las adiciones al artículo 7o. de su Constitución Local, no solamente a la referida comunidad y a la de los Mascogos, toda vez que su contenido versa sobre aspectos susceptibles de afectar a todos directamente, en tanto se centra a reconocerlos y garantizar sus derechos.

Consecuentemente, ese solo hecho, en principio, sería suficiente para declarar la invalidez del Decreto impugnado, dado el carácter limitado de la consulta practicada por el Congreso del Estado de Coahuila; sin embargo, a efecto de evitar un posible incumplimiento del parámetro fijado por este Tribunal Constitucional en materia de consulta indígena, a continuación, se procede a analizar si la consulta realizada, cumple con dicho parámetro.

• Consulta previa. En el caso, las constancias de autos permiten advertir que la consulta realizada por el Congreso del Estado no figura de manera formal en el procedimiento legislativo de creación de la reforma impugnada, tan es así que las dos iniciativas ya mencionadas no hicieron alusión alguna al cumplimiento de la sentencia emitida por el Tribunal Electoral del Estado, ni particularmente a la figura del representante indígena y afromexicano en los Ayuntamientos, sino que las exposiciones de motivos se sostuvieron en la necesidad de reconocer y garantizar los derechos de la comunidad indígena Kickapú y afromexicana Mascogos, a fin de cumplir con los estándares previstos por la Constitución Federal y los tratados internacionales; sin que de las demás etapas se advierta que tuvieran injerencia los aspectos en comento.

Así, en las fases del procedimiento legislativo no se introdujo la consulta exigida constitucionalmente, pues sólo consistió en la presentación de las iniciativas, su turno a la Comisión Legislativa correspondiente, la aprobación del dictamen legislativo en el Pleno del Congreso Local y, finalmente, su promulgación y publicación por parte del gobernador del Estado.

Si bien este Tribunal Pleno ha definido como suficiente por sí mismo para declarar la invalidez de una norma el hecho que en el procedimiento legislativo su creación no se hubiere realizado una consulta cuando exista obligación de ello, también lo es que en el caso resultaría desacertado desconocer la labor de consulta realizada por el Congreso del Estado, por el hecho de no obrar formalmente en los trabajos legislativos, toda vez que si ésta cumple con los estándares mínimos del parámetro de regularidad constitucional y se vincula con la materia del trabajo legislativo, debe ser considerada válida.

Además, es importante precisar que este Alto Tribunal ha establecido en su jurisprudencia reiterada que la consulta debe realizarse previamente a la emisión de la medida legislativa que afecta a pueblos y comunidades indígenas. Por ello, debe preverse una etapa adicional en el proceso legislativo, lo cual debe ocurrir en las primeras etapas del proceso. Es decir, de nada serviría realizar una consulta indígena cuando ya se tiene un Decreto previamente a ser enviado para su publicación al Poder Ejecutivo, pues ello prácticamente anularía la posibilidad de incidir en su contenido.

En ese sentido, se estima que en el caso si se realizó una consulta previa, puesto que, con anterioridad a la aprobación del dictamen de reformas impugnado, la Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia, realizó diversos actos tendentes a consultar a las comunidades indígena Kickapú y afromexicana Mascogos, quienes fueron escuchados y cuestionados en una reunión celebrada el veinte de agosto de dos mil veinte.

• Libre. Este Tribunal Pleno considera que la consulta satisface este requisito, toda vez que de los autos no obra constancia alguna que demuestre o permita apreciar que existió coerción, intimidación, manipulación o cualquier otro acto tendiente a forzar a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos del Estado de Coahuila de Zaragoza para intervenir en la consulta aludida.

• Informada. Se considera que la consulta analizada no cumple con este requisito porque la comunidad indígena Kickapú tuvo conocimiento de que la consulta se refería únicamente a la figura del representante indígena en los Ayuntamientos que, si bien forma parte de la reforma impugnada, la materia de ésta fue más amplia, en tanto integró el reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos y la garantía de diversos derechos, sin tener más información al respecto. Además, la comunidad afromexicana Mascogos intervino por conducto de su representante hasta la reunión celebrada el día veinte de agosto de dos mil veinte por la Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia, sin que se advierta que previamente tuvo información en relación con la materia de la reforma impugnada.

• Culturalmente adecuada. Este Pleno ha sido enfático en señalar que, para que una consulta sea acorde con los estándares nacionales e internacionales, debe responder a un proceso de diálogo verdadero entre todas las partes involucradas.

La consulta a pueblos y comunidades indígenas supone un diálogo intercultural, en igualdad de derechos, a fin de poder presentar las necesidades y objeciones, atendiendo a la cosmovisión indígena de quienes participan en ese diálogo. Por ello, la consulta se debe realizar en las primeras etapas del debate legislativo a fin de que las propuestas puedan ser incorporadas en un diálogo democrático entre iguales que permita atender a los derechos y a las especificidades culturales, organizativas y formas de vida de los pueblos y comunidades indígenas. Así, el derecho a la consulta es un mecanismo de participación y defensa de la integridad cultural de las comunidades indígenas.

• De buena fe, con la finalidad de llegar a un acuerdo. Se estima que no se cumplió con este requisito, toda vez que las omisiones y deficiencias expuestas con anterioridad impiden que pueda considerarse, sin lugar a duda, la buena fe de las acciones realizadas en la consulta, máxime que dentro de sus objetivos no se advierte la finalidad de establecer acuerdos, pues únicamente se escuchó a los representantes de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas.

En todo caso, el hecho de que sólo se diera participación a las comunidades indígena Kickapú y afromexicana Mascogos configura la deficiencia de todos los elementos expuestos anteriormente, puesto que no se incluyó a la totalidad de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas y/o tribales asentados en el territorio del Estado de Coahuila de Zaragoza.

Por otra parte, como se ha destacado, este Tribunal Pleno considera que los procesos de consulta de medidas legislativas susceptibles de afectar a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas deben observar, como mínimo, determinadas características y fases. Estas últimas se definen de la manera siguiente.

Además, no se advierte la debida identificación de los pueblos y comunidades indígenas que serían consultados, porque en la notificación sólo se hizo referencia a las personas de quienes el Congreso tenía conocimiento eran los representantes de la comunidad indígena Kickapú, sin incluir desde ese momento a los afromexicanos Mascogos.

Cabe destacar que la importancia de esta fase radica, principalmente, en que el Congreso del Estado debió ejercer las acciones más eficientes y necesarias para identificar a los pueblos y comunidades indígenas y/o tribales que actualmente se encuentran asentados en ese territorio, al ser éstos los destinarios de la reforma impugnada; lo cual no se llevó a cabo, debido a que inicialmente la medida legislativa se dirigió a la comunidad Kickapú y, después, se planteó incluir en la reforma a los Mascogos, todo ello sin siquiera allegarse de elementos que permitieran la identificación e inclusión en la consulta de los demás grupos, comunidades y/o tribus radicados en ese Estado.

Este Tribunal Constitucional tampoco considera satisfecho el parámetro relativo a definir de común acuerdo entre autoridades gubernamentales y representantes de dichos grupos las formas de llevar a cabo la consulta, su intervención y formalización de acuerdos, toda vez que, unilateralmente, la Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia solicitó a los representantes de la comunidad Kickapú que le informaran sobre la posibilidad de realizar audiencias en forma virtual o presencial a fin de fijar la fecha y hora respectivas para su celebración; no obstante, ello no se realizó así, en tanto que la aludida Comisión se encargó de señalar la fecha y hora respectiva; del mismo modo, en la reunión celebrada el veinte de agosto de dos mil veinte, el diputado coordinador de la Comisión manifestó que el formato de las audiencias consistiría en una intervención máxima de quince minutos de cada comunidad y una sesión de preguntas y respuestas de diez minutos. Lo anterior, sin la intervención de los afromexicanos Mascogos.

Por tales circunstancias, este Tribunal Pleno advierte deficiencias en lo relativo a la fase preconsultiva, toda vez que la medida legislativa no se configuró de manera completa, ya que no se identificaron todos los pueblos y comunidades indígenas a ser consultados, además de que la forma de operación de la consulta fue definida unilateralmente por el Congreso del Estado, por conducto de su Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia.

Fase informativa. En la consulta que se analiza se advierte que no existió una fase informativa, toda vez que no se entregó previamente información alguna a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas de la entidad federativa, tampoco se realizó una difusión del proceso de consulta.

El Congreso del Estado de Coahuila de Zaragoza únicamente convocó a los representantes de la comunidad Kickapú para escucharlos en torno a las modificaciones a la Constitución Local y las leyes respectivas, para regular la figura del representante ante los Ayuntamientos, sin proporcionar información alguna sobre el análisis y repercusión de ello, ni de los demás elementos que conforman la reforma impugnada.

De la consulta únicamente se advierte que se escuchó a los representantes de la comunidad indígena y afromexicana respecto a sus propuestas e inquietudes sobre las bases mínimas que consideraron debía contener la legislación local a efecto de que se garantizaran sus derechos humanos; además, los integrantes de la Comisión le formularon las siguientes preguntas: ¿qué otros derechos humanos, además del derecho a la representación política, deben estar expresamente reconocidos en nuestra Constitución?, ¿bajo qué mecanismo plantean garantizar la representación política en los Ayuntamientos?, ¿hay alguna legislación local que ellas consideran pudiera tomarse como referencia? Sin que obre en los autos documento alguno que refleje el contenido de su manifestaciones y respuestas.

En ese sentido, se advierte que la consulta realizada por el Congreso del Estado no contó con una fase informativa, en tanto que sólo se centró en reunir a los representantes de las comunidades indígena Kickapú y afromexicana Mascogos para que expresaran sus opiniones y respondieran algunas preguntas, sin contar previamente con la información correspondiente, aunado a que no se dio difusión al proceso de consulta.

Fase de deliberación interna. Este Tribunal Constitucional advierte que no se llevó a cabo una deliberación interna entre los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas de la entidad federativa, toda vez que de las constancias de autos se desprende que los Kickapú y Mascogos únicamente comparecieron a la reunión celebrada el veinte de agosto del dos mil veinte a fin de exponer sus opiniones y responder las preguntas realizadas por la Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia, sin que se advierta que previamente a ello realizaran acto alguno tendiente a evaluar la medida legislativa, a través del dialogo entre ambos o de manera individual con los integrantes de cada comunidad.

Fase de diálogo. En relación con esta fase, este Tribunal Pleno advierte que si bien existió comunicación entre los representantes de la comunidad indígena Kickapú y afromexicana Mascogo, en la reunión celebrada el veinte de agosto del dos mil veinte, en la que expresaron sus opiniones (intervención máxima de quince minutos por cada comunidad) y contestaron las preguntas formuladas por la Comisión (sesión de preguntas y respuestas de diez minutos), ello no pude ser considerado como un verdadero diálogo, puesto que no se llegó a acuerdo alguno y sólo se les hizo saber que sus comentarios serían de mucha ayuda en el proceso legislativo en relación con el tema de su representante ante los Ayuntamientos, además de informarles que los mantendrían informados de los trámites legislativos correspondientes, todo ello con una duración de una hora con catorce minutos, sin que ellos implicara una decisión consensada al interior de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas; tampoco se realizó un dictamen que permitiera tener un impacto real en el proceso de producción normativa en el Congreso Estatal.

En este apartado es importante destacar que este Tribunal Pleno ha sostenido que no basta con que entrevisten a cualquiera de los integrantes de los conglomerados humanos, sino que proporcionen a sus autoridades tradicionales los motivos de la consulta, así como las posibilidades reales de participación y discusión en los espacios que se habiliten para dar cabida a las opiniones.(32)

Por ende, válidamente puede concluirse que la fase de diálogo fue deficiente, debido a que no hubo un intercambio de posturas que tuvieran como finalidad generar acuerdos respecto a la reforma impugnada; además, en la reunión sólo intervinieron tres representantes de la comunidad Kickapú, una representante de la comunidad de Negros Mascogos y siete integrantes de la Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia (como representantes del Estado), sin la intervención de alguna otra autoridad del Poder Ejecutivo o Judicial del Estado ni de sus Municipios; aunado a que no se trataron todos los temas que integran la reforma.

Fase de decisión. De acuerdo con la evidencia que reportan los autos del presente asunto, este Tribunal Constitucional concluye que tampoco existió una fase de decisión en la consulta en estudio, puesto que no se advierte que el Congreso del Estado hubiera comunicado a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas de su territorio, los resultados del procedimiento de consulta, mucho menos que el dictamen de la reforma les hubiera sido entregado.

Lo anterior, porque la única intervención que tuvieron estos representantes se suscitó en la comparecencia a la reunión celebrada por la Comisión el veinte de agosto del dos mil veinte, en la que únicamente se expresó un agradecimiento por su asistencia y participación, así como una promesa de que sus opiniones serían de mucha ayuda y tomadas en cuenta en el proceso legislativo.

Debe reiterarse que es criterio de este Tribunal Pleno que todas las autoridades, en el ámbito de sus atribuciones, están obligadas a consultar a estos grupos vulnerables antes de adoptar cualquier acción o medida susceptible de afectar sus derechos e intereses, consulta que debe cumplir con los parámetros que ha determinado esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, incluso en el supuesto de que la legislación haya sido emitida en cumplimiento a una ejecutoria dictada por un órgano jurisdiccional.

En ese sentido, como ya se ha señalado, al tratarse de una reforma normativa que regula cuestiones relacionadas con el reconocimiento y garantía de derechos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas en el Estado de Coahuila de Zaragoza, el legislador local estaba obligado a practicar la consulta previa en la que cumpliera con los principios y parámetros que ha fijado este Tribunal Constitucional, con independencia de que se haya realizado en cumplimiento a una ejecutoria emitida por el Tribunal Electoral de la entidad federativa, la cual de forma alguna vincula a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para la emisión de la presente sentencia.

La necesidad de que en este tipo de medidas sean consultadas directamente y conforme a los procedimientos de consulta que ha reconocido este Alto Tribunal en distintos precedentes radica en que las personas indígenas y afromexicanas constituyen grupos que históricamente han sido discriminados e ignorados, por lo que es necesario consultarlos para conocer si las medidas legislativas constituyen, real y efectivamente, una medida que les beneficie, pero sobre todo para escuchar las aportaciones y opiniones que el legislador no tuvo en cuenta para emitir la norma ahora impugnada.

Es importante tener presente que de acuerdo con las constancias de autos y la información sociodemográfica expuesta en párrafos anteriores, el número de personas indígenas y/o afromexicanas representa un muy pequeño porcentaje de la población general del Estado de Coahuila de Zaragoza; no obstante, como se adelantó, ello no constituye un impedimento para que el Congreso del Estado realice la consulta a esos pueblos de acuerdo a los parámetros expuestos en la presente sentencia; por el contrario, ante lo reducido de sus integrantes, deben tomarse medidas reforzadas para su correcta identificación e inclusión en la consulta. También es importante tener presente que de acuerdo con los resultados del Censo de Población y Vivienda 2020 para el Estado de Coahuila, existen once mil quinientas dieciséis personas identificadas como población indígena, sin que pueda identificarse a qué pueblo y/o comunidad indígena pertenecen, ya que el parámetro de registro atendió a toda la población donde el jefe, cónyuge o alguno de los ascendientes de éstos declararon hablar alguna lengua indígena; lo cual representa un número significativo, en contraste con la información del Atlas de los Pueblos Indígenas de México, al señalar que en el año dos mil quince, el pueblo indígena Kikapú contaba con una población de doscientas veintinueve personas.

Por su parte, cuarenta y cinco mil novecientas setenta y seis personas en la entidad federativa se autorreconocieron como "afromexicanos o afrodescendientes" y, de igual manera, no puede identificarse a qué pueblo y/o comunidad afromexicana pertenecen, además de que también representa un número significativo en relación con la información del Conteo Nacional de Población 2010 del INEGI, de la que se tuvo un total de doscientos cincuenta y tres Mascogos.

Lo anterior refleja falta de certeza de la identificación y número de personas de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos que se encuentran asentados en el territorio del Estado de Coahuila de Zaragoza, por lo que este Tribunal Constitucional considera que resulta necesario que el Congreso del Estado de Coahuila de Zaragoza, en la fase preconsultiva, realice actos reforzados para identificar a todos los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, así como pueblos tribales que radiquen en el territorio del Estado. Todo ello con la finalidad de no excluir a ningún pueblo ni comunidad de esa entidad federativa, de la garantía de su derecho humano a la consulta y que se realice de acuerdo con los parámetros determinados por este Tribunal Constitucional.

Con base en las consideraciones anteriores, este Tribunal Constitucional no puede acoger la pretensión del órgano parlamentario de validar la adopción de un cambio legislativo que incide en los derechos humanos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, producto de un procedimiento que representó una vulneración al derecho a la consulta previa.

Por lo anteriormente expuesto, este Tribunal Pleno determina que con la emisión del Decreto 739 por el que se adicionan un tercer, cuarto, quinto y sexto párrafos, recorriendo los ulteriores, del artículo 7 de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, existe una violación directa a los artículos 2o. de la Constitución Federal y 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT y, en consecuencia, se declara su invalidez total.

SÉPTIMO.—Efectos. En términos de los artículos 41, fracción IV, 45, párrafo primero y 73 de la de la ley reglamentaria, las sentencias dictadas en acciones de inconstitucionalidad deberán establecer sus alcances y efectos, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas o actos respecto de los cuales opere, y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda; así como invalidar por extensión todas aquellas normas cuya validez dependa de la norma invalidada.

1. Preceptos declarados inválidos. Conforme a lo resuelto en el considerando sexto de este fallo, se declara la invalidez total del Decreto 739 por el que se adicionan un tercer, cuarto, quinto y sexto párrafos, recorriendo los ulteriores, del artículo 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, por ser contrario a lo dispuesto en los artículos 2o. de la Constitución Federal y 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT.

2. Efectos específicos de la declaración de invalidez. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene facultades para determinar los efectos de las sentencias estimatorias que emite, conforme a lo dispuesto en los citados artículos 41 y 73 de la ley reglamentaria,(33) y la jurisprudencia P./J. 84/2007, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN CUENTA CON AMPLIAS FACULTADES PARA DETERMINAR LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS ESTIMATORIAS."(34)

En esa jurisprudencia se sostiene que los efectos que este Tribunal Constitucional imprima a sus sentencias estimatorias en la vía de acción de inconstitucionalidad deben, de manera prioritaria, salvaguardar de manera eficaz la norma constitucional violada, aunque al mismo tiempo se debe evitar generar una situación de mayor incertidumbre jurídica que la ocasionada por las normas impugnadas, así como afectar injustificadamente el ámbito decisorio establecido constitucionalmente a favor de otros poderes públicos (federales, estatales y/o municipales).

Lo anterior determina que este Tribunal Pleno cuenta con un amplio margen de apreciación para salvaguardar eficazmente la norma constitucional o convencional violada. Por ello, este Tribunal Pleno ha tomado decisiones en que el efecto consistió únicamente en la expulsión de las porciones normativas que presentaban vicios de inconstitucionalidad; en otros casos, el efecto ha consistido en la expulsión de todo un conjunto armónico de normas dentro del ordenamiento legal impugnado; e, inclusive, se han expulsado del orden jurídico nacional leyes u ordenamientos completos por existir violaciones muy graves a las normas que rigen el procedimiento para su creación. Asimismo, en ocasiones, el efecto de la sentencia se ha postergado por un lapso razonable y, en otros casos, el efecto ha consistido en la reviviscencia de las normas vigentes con anterioridad a las que han sido expulsadas del ordenamiento jurídico, para garantizar un mínimo indispensable de certeza jurídica.

Cabe puntualizar que, si bien en diversos precedentes(35) esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido un plazo de seis meses para que los Congresos Locales den cumplimiento a las declaraciones de invalidez derivadas de la falta de consulta de los pueblos y comunidades indígenas, o de doce meses, tal como se determinó en las acciones de inconstitucionalidad 84/2016,(36) 81/2018 y 201/2020,(37) e incluso, de ciento ochenta días naturales para el surtimiento de efectos de la declaración de invalidez de actos legislativos respecto de los cuales se omitió la consulta previa a las personas con discapacidad,(38) lo cierto es que, al resolver la acción de inconstitucionalidad 212/2020,(39) el Pleno otorgó un plazo de dieciocho meses, ante las serias dificultades y riesgos que implicaría celebrar las consultas respectivas durante la pandemia por el virus SARS-COV2, así como por el desarrollo de un número significativo de elecciones que se han celebrado o estaban por celebrarse en el país y que, consecuentemente, tendrían implicaciones en el relevo de las autoridades.

Por lo expuesto, se vincula al Congreso del Estado de Coahuila de Zaragoza para que, dentro de los dieciocho meses siguientes a la notificación que se le haga de los puntos resolutivos de esta resolución, fecha en que surtirá efectos la declaración de invalidez decretada, lleve a cabo, conforme a los parámetros fijados en el considerando sexto de esta decisión, la consulta a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas y, posteriormente, emita la regulación correspondiente.

Lo anterior, en el entendido de que la consulta deberá tener un carácter abierto, a efecto de otorgar la posibilidad de que se facilite el diálogo democrático y se busque la participación de los grupos involucrados en relación con cualquier aspecto regulado en la Constitución Local que esté relacionado directamente con su condición indígena y afromexicana.

El plazo establecido, además, permite que no se prive a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas de los posibles efectos benéficos de las normas y, al mismo tiempo, permite al Congreso del Estado de Coahuila de Zaragoza atender lo resuelto en la presente ejecutoria. Sin perjuicio de que en un tiempo menor la Legislatura Local pueda legislar sobre los temas respectivos, bajo el presupuesto ineludible de que efectivamente se realice la consulta en los términos fijados por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Este criterio fue reiterado por el Pleno de este Tribunal, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 176/2020,(40) 193/2020,(41) 78/2018,(42) 179/2020,(43) 214/2020(44) y 131/2020 y su acumulada 186/2020.(45)

Finalmente, atendiendo a lo expuesto en este considerando, se desestima la petición de la Comisión accionante formulada en el sentido de extender los efectos a todas aquellas normas que estén relacionadas con los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos.

Lo anterior, derivado del carácter abierto de la consulta ordenada en esta ejecutoria, en tanto ésta deberá realizarse sobre cualquier aspecto regulado en la Constitución del Estado de Coahuila de Zaragoza que esté relacionado directamente con estos grupos.