ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 6/2020. PODER EJECUTIVO FEDERAL. 10 DE ENERO DE 2022. PONENTE: ANA MARGARITA RÍOS FARJAT; EN SU AUSENCIA HIZO SUYO EL ASUNTO JAVIER LAYNEZ POTISEK. SECRETARIO: JUAN JAIME GONZÁLEZ VARAS.

1. PRIMERO.—Antecedentes de la norma impugnada. El veinticuatro de febrero de dos mil diecisiete se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se declararon reformadas y adicionadas diversas disposiciones de los artículos 107 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos relativa a la transformación del sistema de justicia en materia del trabajo con alcance a sus instituciones y procesos, ya que desaparecen las Juntas de Conciliación y Arbitraje para quedar a cargo del Poder Judicial de la Federación y de los Estados; asimismo, se crean los Centros de Conciliación como instancias prejudiciales especializadas e imparciales con naturaleza de organismos descentralizados con autonomía técnica, operativa, presupuestaria, de decisión y de gestión.

2. En las disposiciones transitorias de dicha reforma se estableció un plazo de un año a partir de su entrada en vigor para que el Congreso de la Unión y las Legislaturas Locales realizaran las adecuaciones legislativas correspondientes.

3. Posteriormente, mediante decreto publicado en el Periódico Oficial Gaceta del Gobierno del Estado de México, el diecinueve de septiembre de dos mil dieciocho, se modificó la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México para establecer en la fracción XXV del artículo 77 que es facultad del gobernador del Estado nombrar y remover al titular del Centro de Conciliación Laboral, conforme a la legislación aplicable.

4. Por tanto, el titular del Ejecutivo Estatal presentó una iniciativa para expedir la Ley del Centro de Conciliación Laboral del Estado de México y para reformar, adicionar y derogar diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de México, entre otras, con la finalidad de armonizar su contenido con las disposiciones de la Ley Federal del Trabajo, la creación del Centro de Conciliación Laboral y las atribuciones de los tribunales laborales a cargo del Poder Judicial.

5. Realizados los trámites legislativos, el dieciséis de diciembre de dos mil diecinueve, se publicó en el Periódico Oficial del Estado, el Decreto 101, que contiene la Ley del Centro de Conciliación Laboral del Estado de México.

6. SEGUNDO.—Presentación de la acción de inconstitucionalidad. Por oficio presentado el quince de enero de dos mil veinte en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el licenciado Julio Scherer Ibarra, en su carácter de consejero jurídico del Ejecutivo Federal, promovió acción de inconstitucionalidad en representación del titular del Poder Ejecutivo Federal en la que solicitó la invalidez del artículo 17, fracción I, en la porción normativa por nacimiento, de la Ley del Centro de Conciliación Laboral del Estado de México, publicada en el Periódico Oficial de esa entidad el dieciséis de diciembre de dos mil diecinueve, emitido, promulgado y publicado por los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de México.

7. TERCERO.—Artículos constitucionales violados. En la demanda señaló como preceptos constitucionales violados los artículos 1o., 5o., 30, 32 y 35, fracción VI, de la Constitución Política del País.

8. CUARTO.—Concepto de invalidez. La parte actora expuso en su único concepto de invalidez los siguientes argumentos:

• Violación a la prohibición de toda discriminación y al principio de igualdad. La fracción I del artículo 17 de la Ley del Centro de Conciliación Laboral del Estado de México viola los derechos de igualdad y no discriminación al excluir injustificadamente la posibilidad para ser nombrado director general como integrante del Consejo Directivo a los ciudadanos mexicanos que hubiesen obtenido su nacionalidad por naturalización.

• No es constitucionalmente posible exigir la calidad de mexicano por nacimiento para ocupar el cargo de director general como titular del Centro de Conciliación Laboral del Estado de México, pues el resultado de esa medida trae como consecuencia la discriminación de los extranjeros que hayan adquirido la nacionalidad mexicana, en un puesto que no tiene ninguna relación con la defensa de la soberanía o identidad nacionales, además, trae consigo la violación a lo establecido en la Constitución Política del País.

• Si bien la igualdad de trato implica la eliminación de distinciones o exclusiones arbitrarias, lo cierto es que determinadas distinciones pueden ser favorecedoras de encontrarse justificadas. Por tanto, el principio de proporcionalidad es el criterio para determinar el principio de igualdad, lo que implica que un privilegio a favor sólo sería admisible constitucionalmente, de existir una razón suficiente que lo justificara.

• Los requisitos para ocupar el cargo de director general deben ceñirse a méritos y capacidades y no al origen nacional de las personas. La norma objetada no cumple con el requisito de un estudio exacto sobre las que contienen categorías sospechosas, en virtud de que no existe justificación constitucionalmente imperiosa para exigir ser ciudadano mexicano por nacimiento para ocupar dicho cargo. Esto es así ya que la función específica del mismo consiste en dirigir técnica y administrativamente las actividades del centro de conciliación, por lo que no se justifica el impedimento respecto de los ciudadanos mexicanos por naturalización.

• Violación a la libertad concebida como la capacidad de llevar a cabo sin intromisiones injustificadas la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode. El consejero argumenta violación al artículo 5o. de la Constitución Política del País en tanto regula como eje central la libertad de trabajo y garantiza a todos los gobernados el ejercicio de las libertades de comercio y de industria que sean lícitas sin otorgar distinción alguna, es decir, sin hacer diferencias de nacionalidad, raza, religión o sexo.

• Violación al derecho de los ciudadanos para ser nombrados para cualquier empleo o comisión en el servicio público. El consejero argumenta violación al contenido del artículo 35, fracción VI, constitucional, ya que dicho precepto reconoce los derechos de participación política, así como para ser nombrado para cualquier empleo a todos los ciudadanos mexicanos.

• En ese sentido, si el artículo 30 constitucional establece que adquiere la nacionalidad mexicana ya sea por nacimiento o por naturalización y el diverso artículo 34 establece que son ciudadanos mexicanos quienes teniendo esa calidad hayan cumplido dieciocho años; en consecuencia, los mexicanos naturalizados que cumplan esa edad son ciudadanos mexicanos con todos los derechos y obligaciones que ello implica.

• A su vez reconoce que la Constitución Política del País expresamente contiene reserva explícita de ciertos cargos y funciones para mexicanos por nacimiento y que no adquieran otra nacionalidad, señalando en diversos preceptos, aquellos que por corresponder a la titularidad de los Poderes de la Unión, o bien, a ámbitos que inciden en la estructura básica estatal o en aspectos relativos a la soberanía nacional o a la defensa de ésta, se limitan a quienes tengan aquella calidad y, de ahí que, el Congreso de la Unión pueda establecer algunos otros a los que aplique tal reserva, pero esta libertad de configuración legislativa no es irrestricta, sino que encuentra su límite en que la finalidad sea constitucionalmente válida.

• Reserva legislativa. La Constitución Política del País es la que expresamente contiene reserva explícita de ciertos cargos y funciones para mexicanos por nacimiento y que no adquieran otra nacionalidad y, de ahí que, el Congreso de la Unión pueda establecer algunos otros a los que aplique tal reserva, pero esta libertad de configuración legislativa no es irrestricta.

9. QUINTO.—Registro y turno. Mediante proveído de dieciséis de enero de dos mil veinte, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad bajo el número 6/2020, y turnó el asunto a la Ministra Ana Margarita Ríos Farjat para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.

10. SEXTO.—Admisión. Por acuerdo de esa misma fecha, la Ministra instructora admitió a trámite la acción, tuvo por designados delegados, dio vista a los órganos que emitieron y promulgaron la norma impugnada para que rindieran sus respectivos informes y dio vista a la Fiscalía General de la República, para que formulara su pedimento.

11. SÉPTIMO.—Informe del Poder Ejecutivo del Estado de México. Mediante escrito presentado el veinticinco de febrero de dos mil veinte, el licenciado Carlos Felipe Fuentes del Rio, director general jurídico y consultivo de la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos, en representación del Poder Ejecutivo del Estado de México, en su informe, manifestó, en síntesis, los siguientes argumentos para sostener la validez de la norma impugnada:

• No viola el principio de legalidad. La porción normativa por nacimiento de la fracción I del artículo 17 de la Ley del Centro de Conciliación Laboral del Estado de México, es congruente con los principios de no discriminación, libertad de trabajo, comercio, industria o profesión y las disposiciones en materia de nacionalidad que se refieren en los artículos 1o., 5o., 30, 32 y 35, fracción VI, de la Constitución Política del País, porque dicha disposición en nada invade los principios de legalidad.

• Soberanía de la entidad federativa en su régimen interno. Dicho requisito constituye una determinación soberana de la Legislatura Local y respeta los extremos de lo determinado en el párrafo segundo del artículo 32 constitucional porque no reglamenta, ni dispone carga o requisito adicional a los señalados en la Constitución; sino que se refiere a un cargo de un órgano administrativo descentralizado de carácter estatal, que encuentra su fundamento en el artículo 40 de la Constitución Política del País que prevé que los Estados son soberanos en sus regímenes internos.

• Deriva de un precepto constitucional. El artículo 123, apartado A, fracción XX, de la Constitución Política del País prevé que el Estado contará con Centros de Conciliación encargados de agotar la instancia conciliatoria como un medio previo de los conflictos entre trabajadores y patrones, los cuales se constituyen como una unidad administrativa descentralizada del Poder Ejecutivo Estatal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, dotado de plena autonomía técnica, operativa, presupuestaria, de decisión y de gestión, sectorizado a la Secretaría de Trabajo del Estado; ello sin considerar que el ámbito de conciliación laboral representa para el Estado, en general, uno de los grupos prioritarios de la economía del país, al constituir la fuerza productiva y económica del Estado.

• No vulnera los derechos fundamentales de libertad de trabajo, igualdad y no discriminación. En virtud de que se busca garantizar el sano desempeño de quien ocupe el cargo de director general, evitar poner en riesgo la lealdad y funcionalidad de su cargo; consecuentemente, es incorrecto el argumento del promovente, respecto a que el requisito de nacionalidad mexicana por nacimiento juzga sobre la capacidad o méritos de los nacionalizados por naturalización, pues la intención del legislador es buscar la idoneidad e identidad nacional para el ejercicio del cargo.

• Por otro lado, el derecho a la libertad del trabajo no es absoluto, sino que se condiciona a la satisfacción de tres supuestos: no se trate de actividad ilícita, no afecte derechos de terceros y no se afecten derechos de la sociedad en general y, en este caso, se limita con la finalidad de evitar que se ataquen derechos de terceros.

12. OCTAVO.—Informe del Poder Legislativo del Estado de México. Mediante escrito presentado el veintiséis de febrero de dos mil veinte, el diputado Francisco Rodolfo Solorza Luna, en su carácter de presidente de la Diputación Permanente de la LX Legislatura del Congreso del Estado de México en su informe, formuló los siguientes argumentos:

• La medida resulta razonable y obedece a la reforma constitucional en materia laboral. El Poder Legislativo del Estado de México señaló que, contrario a lo argumentado por la parte actora, la porción normativa "por nacimiento" se encuentra constitucionalmente justificada para exigir como requisito para ocupar el cargo de director general del Centro de Conciliación Laboral del Estado de México y de ninguna manera resulta excluyente.

• La justificación radica medularmente en los principios que rigen la materia laboral y en particular para asegurar la libertad de negociación colectiva y los legítimos intereses de los trabajadores y patrones, así como la representatividad de las organizaciones sindicales y la certeza en la firma, registro y depósito de los contratos colectivos de trabajos, es decir, por las funciones implícitas del cargo, éstas deben de recaer en un mexicano por nacimiento.

• El legislador local atendió a la facultad otorgada por la Constitución Política del País en cumplimiento a la reforma efectuada a los artículos 107 y 123 constitucionales en materia de justicia laboral, libertad sindical y negociación colectiva, ya que al desaparecer las Juntas de Conciliación y Arbitraje, la responsabilidad de resolver las controversias laborales queda a cargo del Poder Judicial de la Federación y los Poderes Judiciales Locales, es así que el requisito de mexicanidad por nacimiento se trata para quien asuma el cargo de director general y lleve a cabo las funciones que de ninguna manera conculquen los derechos inalienables de la persona humana, como lo plantea la iniciativa de decreto de todos aquellos que sometan a su consideración del Centro de Conciliación Laboral del Estado de México.

• Asimismo, conforme a los artículos 590-E y 590-F de la Ley Federal del Trabajo que prevén las atribuciones de los Centros de Conciliación de las entidades federativas, se desprende que la integración y funcionamiento se determinará en su estatuto orgánico, emitido por el Poder Legislativo de cada Estado.(1) Es así que las Legislaturas Locales gozan de autonomía para que legislen la integración y funcionamiento del Centro de Conciliación Laboral del Estado de México, por lo que resulta inconducente lo señalado por la parte actora.

• No vulnera el derecho al trabajo. De ninguna manera vulnera el artículo 5o. constitucional pues el derecho al trabajo no se otorga de manera ilimitada, por lo que no puede decirse que dicha garantía está coartada, sino que únicamente limita este derecho con la finalidad de evitar que se ataquen derechos a terceros o se ofendan los de la sociedad. Cita la tesis de rubro: "EXTRANJEROS. LOS ARTÍCULOS 37 Y 60 DE LA LEY GENERAL DE POBLACIÓN, ASÍ COMO LOS NUMERALES 106 Y 139 DE SU REGLAMENTO, NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE IGUALDAD ANTE LA LEY, EN RELACIÓN CON LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE TRABAJO.";(2) y "EXTRANJEROS. LOS ARTÍCULOS 37 Y 60 DE LA LEY GENERAL DE POBLACIÓN, Y 106 Y 139 DE SU REGLAMENTO, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE IGUALDAD EN RELACIÓN CON LA DE LIBERTAD DE TRABAJO."(3)

• Libertad de configuración y congruencia con la legislación federal. Con la porción normativa que se impugna, se pretende dar congruencia al marco jurídico creado en el Estado de México en relación con lo establecido en los artículos 2 y 21, fracción I, de la Ley Orgánica del Centro Federal de Conciliación y Registro Laboral, expedida por el Congreso de la Unión, en uso de la facultad conferida en el artículo 32 de la Constitución Política del País.(4)

• Por tanto, señala que el requisito que se impugna adquiere validez constitucional por dos razones: 1) de conformidad con el artículo 32 constitucional, el Congreso de la Unión ha determinado una reserva aplicable al caso, a través de una ley de orden público, interés general, observancia obligatoria en toda la república mexicana y 2) se emitió la norma en uso de la libertad de configuración legislativa y en congruencia con la reserva emitida por el Congreso de la Unión. Cita la tesis aislada de rubro: "NACIONALIDAD MEXICANA POR NACIMIENTO COMO REQUISITO PARA OCUPAR DETERMINADOS CARGOS PÚBLICOS. BASTA QUE EL CONGRESO DE LA UNIÓN ESTABLEZCA EN LA LEY TAL EXIGENCIA, PARA QUE CONJUNTAMENTE OPERE EL REQUISITO DE NO ADQUIRIR OTRA NACIONALIDAD."(5)

13. NOVENO.—Pedimento. La Fiscalía General de la República no formuló su pedimento en el presente asunto.

14. DÉCIMO.—Cierre de instrucción. Una vez recibidos los informes de las autoridades, así como los alegatos, por acuerdo de cuatro de enero de dos mil veintiuno se cerró la instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución.