AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1362/2001. RESTAURANTES POLINESIOS, S.A DE C.V.

A. María de la Luz García Sánchez, en su carácter de representante legal de Restaurantes Polinesios, Sociedad Anónima de Capital Variable, demandó el amparo y protección de la Justicia Federal, en contra de la resolución emitida por la Sexta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa el veintiocho de abril de dos mil, dentro del juicio de nulidad 16045/99-11-06-4, y en sus conceptos de violación reclamó la inconstitucionalidad del artículo 46-A del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y siete argumentando, en esencia, que dicho precepto viola "los artículos 1o., 13 y 31, fracción IV, del Pacto Federal, por inequitativo en la parte en donde excluye del beneficio establecido en el primer párrafo del propio artículo a los contribuyentes que en el o los ejercicios sujetos a revisión estén obligados a, u opten por hacer, dictaminar sus estados financieros en los términos del artículo 32-A del propio ordenamiento legal.".

Ello en atención a que de acuerdo con el promovente del amparo "resulta evidente que la parte del artículo 46-A del Código Fiscal de la Federación, en donde excluye a los contribuyentes que se encuentran obligados a dictaminar sus estados financieros del beneficio a que se refiere el propio artículo, consistente de que (sic) las visitas domiciliarias concluyan dentro de un plazo máximo de nueve meses contados a partir de que se le notifique a los contribuyentes el inicio de las facultades de comprobación, viola el principio de equidad tributaria.".

B. El Décimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en su sesión celebrada el diecisiete de mayo de dos mil uno, resolvió otorgar el amparo y protección de la Justicia Federal a la empresa quejosa por considerar, fundamentalmente, que dicho precepto es violatorio de la garantía de seguridad jurídica consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues la excepción que éste prevé al principio de inviolabilidad del domicilio en materia administrativa, se justifica por el interés general que existe en que los contribuyentes cumplan con sus obligaciones fiscales; sin embargo, la práctica de esas diligencias no debe verificarse en un tiempo indeterminado, pues ello permite que una afectación temporal al domicilio se transforme en una intervención permanente a éste, que deja en absoluto estado de indefensión al sujeto visitado haciendo nugatorio su derecho fundamental a la inviolabilidad de su domicilio. Lo anterior, con apoyo en la tesis 2a. XXXVII/2001, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se lee bajo el rubro: "VISITAS DOMICILIARIAS. EL ARTÍCULO 46-A, PÁRRAFO PRIMERO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, EN CUANTO ESTABLECE QUE RESPECTO DE ALGUNAS CATEGORÍAS DE CONTRIBUYENTES NO EXISTE PLAZO PARA SU CONCLUSIÓN, TRANSGREDE EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 1995).".

C. El subprocurador fiscal federal de Amparo, en ausencia del secretario de Hacienda y Crédito Público, interpuso recurso de revisión en contra de la sentencia dictada por el Décimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, y en el único agravio que hizo valer, argumentó lo siguiente:

1. El Tribunal Colegiado del conocimiento realiza una incorrecta interpretación del artículo 16 de la Constitución Federal de la República, ya que contrario a lo que afirma, el referido precepto constitucional no exige el establecimiento de un plazo en la ley para que las autoridades hacendarias concluyan las visitas de inspección y, por tanto, el hecho de que el precepto legal impugnado no establezca un plazo para la conclusión de las visitas practicadas a determinada categoría de contribuyentes, no contraviene la garantía de inviolabilidad del domicilio, máxime que ello no implica que se esté dejando al arbitrio de las autoridades la duración del acto de molestia, al grado de hacerlo indefinido.

Lo anterior es así, pues aun cuando no existe un plazo máximo para concluir las visitas domiciliarias de los contribuyentes que se encuentran fuera de la regla general establecida por el artículo 46-A del Código Fiscal de la Federación, lo cierto es que "las autoridades administrativas, en uso de sus facultades de comprobación, por más discrecionales que sean, deben respetar los principios de legalidad y seguridad jurídica contenidos en el artículo 16 constitucional, situación que no debe estar siempre contenida en las leyes secundarias, toda vez que dicha obligación deviene de la Constitución, lo que de no respetarse constituiría, en su caso, ilegalidad de la autoridad por no respetar en su resolución dichos principios.".

Así, el principio de legalidad se respeta cuando el acto de molestia consta en documento escrito firmado por la autoridad competente, en el que se señala el nombre de la persona a la que se dirige y se expongan los motivos y fundamentos que se tienen para emitirlo; asimismo, conforme al principio de seguridad jurídica, todo acto de molestia debe tener un propósito y, por tanto, dicho acto debe culminar una vez que tal propósito sea ya satisfecho, de modo tal que una visita domiciliaria necesariamente debe ser temporal.

En ese orden, es evidente que el precepto legal impugnado no es violatorio del artículo 16 constitucional, ya que en ningún momento prohíbe a las autoridades fiscalizadoras cumplir con las garantías de legalidad y seguridad jurídica, pues si bien es cierto "que las autoridades administrativas tienen facultades discrecionales para concluir las visitas domiciliarias", también lo es que dichas autoridades tienen la obligación de cumplir con tales principios y, por tanto, no pueden llegar al extremo de practicar visitas domiciliarias por tiempo indefinido "ya que el artículo 16 constitucional limita las visitas a la consecución de su objetivo".

2. La fundamentación y motivación constituyen una exigencia para los actos que causen una afectación en la esfera jurídica del particular, por tanto, dicha garantía debe exigirse únicamente "para la resolución en la que se determine la ampliación de la visita y no para el precepto que establece ese momento procedimental, ya que el motivo de continuar con una visita, siempre será el mismo, es decir, llevar a cabo la comprobación del cumplimiento de las obligaciones fiscales".

Es decir, aun cuando el artículo 46-A del Código Fiscal de la Federación, no prevé un plazo para la conclusión de las visitas domiciliarias en los casos de excepción que el mismo establece, lo cierto es que la facultad discrecional que se le otorga a la autoridad administrativa siempre estará sujeta a que señale los motivos y fundamentos de su actuar y, por tanto, no es necesario que la ley señale un plazo para que concluyan las facultades de comprobación e inspección; de ahí que sea válido afirmar que la facultad discrecional que el precepto legal concede a las autoridades fiscalizadoras no transgrede las garantías de legalidad y seguridad jurídica.

Cabe hacer la precisión en este punto, de que no procede suplir la deficiencia de los agravios de la autoridad responsable, toda vez que de la interpretación sistemática de lo dispuesto en el artículo 76 bis de la Ley de Amparo se advierte que, en ningún caso, el órgano de control constitucional que conoce de un recurso de revisión interpuesto por una autoridad responsable tiene la obligación o inclusive, la potestad, para suplir los agravios que se hagan valer en el mismo.

Lo anterior con apoyo en la tesis P. CXLVII/2000 del Tribunal Pleno, publicada en la página 11 del Tomo XII, septiembre de 2000, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto son del tenor siguiente:

"AGRAVIOS EN LA REVISIÓN. NO OPERA LA SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE RESPECTO DE LOS FORMULADOS POR LA AUTORIDAD RESPONSABLE EN CONTRA DE UNA SENTENCIA DE AMPARO QUE DETERMINÓ LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY, AUN CUANDO EXISTA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN QUE DECLARE SU CONSTITUCIONALIDAD.-De la interpretación sistemática de lo dispuesto en el artículo 76 bis de la Ley de Amparo se advierte que, en ningún caso, el órgano de control constitucional que conoce de un recurso de revisión interpuesto por una autoridad responsable, en contra de una sentencia emitida en un juicio de garantías, tiene la obligación o inclusive la potestad para suplir los agravios que se hagan valer en el mismo, pues en la fracción VI del referido precepto se limita el ámbito de aplicación de la suplencia de los agravios, exclusivamente, al caso en que sea un particular el que interpone el recurso. En estas condiciones, debe decirse que, por un lado, el órgano revisor al conocer del recurso promovido por una autoridad responsable, contra una sentencia de amparo que determinó la inconstitucionalidad de una ley, debe resolver conforme al estricto análisis de los agravios planteados por aquélla, aun cuando exista jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la que se haya establecido la constitucionalidad de la misma disposición y, por el otro, que la autoridad responsable no puede colocarse en ninguna de las hipótesis de hecho que dan lugar a la referida suplencia."

Ahora bien, al resolver los amparos en revisión 2841/97, promovido por Posa Construcciones, Sociedad Anónima de Capital Variable, y 2172/98, promovido por Corporación Famsa, Sociedad Anónima de Capital Variable, en su sesión celebrada el dieciocho de octubre de dos mil, esta Segunda Sala sustentó el criterio que se contiene en la tesis 2a. XXXVII/2001, publicada en la página 503 del Tomo XIII, correspondiente al mes de abril de dos mil uno del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que a la letra se lee:

"VISITAS DOMICILIARIAS. EL ARTÍCULO 46-A, PÁRRAFO PRIMERO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, EN CUANTO ESTABLECE QUE RESPECTO DE ALGUNAS CATEGORÍAS DE CONTRIBUYENTES NO EXISTE PLAZO PARA SU CONCLUSIÓN, TRANSGREDE EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 1995).-Conforme a lo dispuesto en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la facultad de las autoridades administrativas para comprobar el cumplimiento de las obligaciones tributarias mediante la práctica de visitas domiciliarias constituye una excepción a la inviolabilidad del domicilio particular, que se justifica por el interés general que existe en verificar que los gobernados cumplan con los deberes que el legislador establece en relación con su obligación de contribuir a los gastos públicos, en términos de lo previsto en el artículo 31, fracción IV, de la propia Carta Magna, pero en atención al principio de seguridad jurídica tutelado en el referido artículo 16, debe estimarse que las actividades de verificación fiscal no son ilimitadas y tratándose de aquellas que afectan el domicilio de los gobernados, la posibilidad de efectuar visitas no implica la potestad de intervenir permanentemente su domicilio; en tal virtud, al disponer el artículo 46-A, párrafo primero, del Código Fiscal de la Federación, que las autoridades fiscales podrán continuar con una visita domiciliaria sin sujetarse al límite de nueve meses cuando se trate de contribuyentes que en el ejercicio en que se efectúe la visita o revisión estén obligados a presentar pagos provisionales mensuales en el impuesto sobre la renta, los que en ese mismo ejercicio obtengan ingresos del extranjero o efectúen pagos a residentes en el extranjero, así como los integrantes del sistema financiero o los que en el ejercicio mencionado estén obligados a dictaminar sus estados financieros en términos de lo previsto en el artículo 32-A de ese código, debe estimarse que tal disposición transgrede la garantía de seguridad jurídica consagrada en el artículo 16 constitucional, pues permite que una afectación temporal al domicilio se transforme en una intervención permanente a éste, dejando en absoluto estado de indefensión al sujeto visitado y tornando nugatorio su derecho fundamental a la inviolabilidad de su domicilio."

Las consideraciones de los precedentes que dieron origen al criterio antes transcrito, en la parte que interesa para la resolución del presente asunto son muy similares, por lo que basta con transcribir las sustentadas en el amparo en revisión 2841/97, promovido por Posa Construcciones, Sociedad Anónima de Capital Variable, que son del tenor siguiente:

"A fin de determinar si los agravios formulados por la recurrente resultan fundados y suficientes para revocar el fallo combatido o no, conviene analizar, en primer término, el origen y desarrollo legislativo del precepto en cuestión, pues ello nos permitirá comprender las razones que se tomaron en cuenta para su inserción en el Código Fiscal de la Federación en el año de mil novecientos noventa y cinco, así como la evolución que ha tenido hasta nuestros días.

"El nueve de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, el presidente de la República sometió a la consideración del Congreso de la Unión la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y cinco.

"En ella, concretamente en el rubro denominado 'Medidas para otorgar mayor seguridad jurídica al contribuyente en su relación con la autoridad fiscal', el Ejecutivo señaló lo siguiente:

"'El Código Fiscal de la Federación no establece plazo alguno para que la autoridad concluya una visita fiscal, por lo que se somete a la consideración de este H. Congreso de la Unión el establecimiento de un plazo máximo de nueve meses para dar por concluida una visita al domicilio fiscal de aquellos contribuyentes que perciban ingresos anuales inferiores a cuatro millones de nuevos pesos, tengan activos por valor inferior a 7.5 millones de nuevos pesos y cuenten con menos de 170 empleados. Sin embargo, en algunos casos este plazo podría limitar severamente las facultades de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para detectar anomalías en el cumplimiento de las obligaciones fiscales de esos contribuyentes, por lo cual se propone que se pueda extender el plazo de nueve meses antes señalado bajo ciertas circunstancias, hasta por dos ocasiones.'

"Sobre el particular, el dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados, emitido con fecha diecisiete de diciembre del mismo mil novecientos noventa y cuatro, expresó lo siguiente:

"'Destaca por su importancia la propuesta del Ejecutivo Federal en el sentido de establecer un plazo máximo para la conclusión de visitas domiciliarias, toda vez que dicha reforma dará seguridad jurídica a los contribuyentes al obligar a las autoridades fiscales a concluir el análisis de la contabilidad del contribuyente en un término razonable para ello y cerrar dichas visitas, por lo que a juicio de la comisión que suscribe, debe aprobarse esta medida. Sin embargo, esta comisión considera conveniente precisar la redacción del segundo párrafo del artículo 46-A propuesto en la iniciativa que se dictamina, sugiriendo que el citado artículo quede en la siguiente forma:

"'«Artículo 46-A. Las autoridades deberán concluir la visita que se desarrolle en el domicilio fiscal de los contribuyentes o la revisión de la contabilidad de los mismos que se efectúe en las oficinas de las propias autoridades, dentro de un plazo máximo de nueve meses contados a partir de que se le notifique a los contribuyentes el inicio de las facultades de comprobación, excepto tratándose de contribuyentes que en el ejercicio en que se efectúe la visita o revisión estén obligados a presentar pagos provisionales mensuales en el impuesto sobre la renta; los que en ese mismo ejercicio obtengan ingresos del extranjero o efectúen pagos a residentes en el extranjero; así como los integrantes del sistema financiero o los que en el ejercicio mencionado estén obligados a dictaminar sus estados financieros en los términos del artículo 32-A de este código, supuestos en los cuales las autoridades fiscales podrán continuar con dicha visita o revisión, sin sujetarse a la limitación antes señalada.

"'«El plazo a que se refiere el párrafo anterior, podrá ampliarse por periodos iguales hasta por dos ocasiones, siempre que el oficio mediante el cual se le notifique la prórroga correspondiente haya sido expedido por el titular de la administración general o dirección general que lleve a cabo la visita o revisión.

"'«Cuando las autoridades no cierren el acta final de visita o de la revisión dentro de los plazos mencionados, ésta se entenderá concluida en esa fecha, quedando sin efectos los actos realizados durante dicha visita o revisión.».'

"Como puede advertirse, éste fue finalmente el texto del precepto que se aprobó por el Congreso de la Unión y que se publicó en el Diario Oficial de la Federación del veintiocho de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, dentro del contenido de la Ley que reforma, deroga y adiciona diversas disposiciones fiscales para el ejercicio de mil novecientos noventa y cinco. Asimismo, vale hacer notar que éste es precisamente el texto del artículo cuya constitucionalidad reclamó la quejosa en el presente juicio.