AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1785/2004. PETRÓLEOS MEXICANOS.

"a) El principio de seguridad jurídica garantizado en su expresión genérica en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, se respeta por las autoridades legislativas cuando las normas legales que crean, por una parte, generan certidumbre a los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de su conducta y, por otra, tratándose de normas que confieren alguna facultad a una autoridad, acotan en la medida necesaria y razonable la atribución, en forma tal que se impida a la autoridad actuar de manera arbitraria o caprichosa.

"b) Tratándose de normas que facultan a las autoridades administrativas para aplicar una determinada sanción, para verificar si la regulación relativa respeta el principio de seguridad jurídica, debe tomarse en cuenta si mediante ella el legislador encausó el ámbito de actuación de aquéllas dando lugar a que, por un lado, el gobernado conozca cuál será la consecuencia de su conducta y, por otro, la actuación de la autoridad se encuentre limitada en tal forma que la afectación a la esfera jurídica de los gobernados no derive de una actuación caprichosa o arbitraria sino justificada por las circunstancias que rodean la situación de hecho advertida por la autoridad, que en todo caso deben expresarse por escrito como la motivación de la actuación de esta última.

"c) Expresado en otras palabras, la norma que prevé una sanción o afectación cuya imposición corresponde a una autoridad administrativa, respeta el principio de seguridad jurídica cuando el legislador acota de tal manera la actuación de aquélla, que aun cuando le dé un margen que le permita valorar las circunstancias en que aconteció la respectiva infracción o conducta antijurídica, permita al gobernado conocer las consecuencias de su actuar, e implique que la determinación adoptada por la autoridad, dentro del marco legislativamente permitido, se encuentre debidamente motivada, de manera tal que la decisión tomada se justifique por las circunstancias en que se suscitó el hecho.

"Ahora bien, a fin de determinar si el sistema de sanciones previsto por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente respeta el principio de seguridad jurídica consagrado en los artículos 14 y 16 constitucionales, debe tenerse presente lo que establece, no sólo la disposición cuya inconstitucionalidad plantea la parte quejosa sino también las demás normas legales relacionadas con aquélla y que permitan conocer integralmente el marco jurídico establecido por el legislador.

"Los artículos 171 a 173 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente vigentes el diecisiete de noviembre de dos mil, fecha en que se impuso la multa origen del presente asunto, disponen: (se transcriben).

"Debe destacarse que la fracción I del artículo 171 antes transcrito, fue modificada por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de dos mil uno, sólo para establecerse que la multa puede imponerse por el equivalente de veinte a cincuenta mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal al momento de imponerse la sanción, en lugar de por el equivalente de veinte a veinte mil días de ese salario, y que el texto de las normas transcritas continúa en vigor, con excepción de la reforma a la fracción I del artículo 171 referida, así como de la reforma a la fracción I del artículo 173, para señalar que los criterios a considerar al determinar la gravedad de la infracción son: ‘los daños que se hubieran producido o puedan producirse en la salud pública; la generación de desequilibrios ecológicos; la afectación de recursos naturales o de la biodiversidad y, en su caso, los niveles en que se hubieran rebasado los límites establecidos en la norma oficial mexicana aplicable’.

"De la transcripción de los artículos 171 a 173 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente se advierte que el legislador regula el sistema de imposición de sanciones estableciendo, en lo que al caso interesa, lo siguiente:

"a) Las violaciones a la ley, a sus reglamentos y a las disposiciones que de ella emanen se sancionarán administrativamente con alguna de las siguientes sanciones: multa por el equivalente de veinte a veinte mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal en el momento de imponer la sanción; clausura temporal o definitiva, total o parcial; arresto administrativo hasta por treinta y seis horas; decomiso de instrumentos, ejemplares, productos o subproductos; y, suspensión o revocación de las concesiones, licencias, permisos o autorizaciones correspondientes.

"b) La clausura temporal o definitiva, parcial o total, se impondrá cuando el infractor no hubiere cumplido en los plazos y condiciones impuestos por la autoridad, con las medidas correctivas o de urgente aplicación ordenadas; en los casos de reincidencia cuando las infracciones generen efectos negativos al ambiente; o cuando se trate de desobediencia reiterada, en tres o más ocasiones, al cumplimiento de alguna o algunas medidas correctivas o de urgente aplicación impuestas por la autoridad.

"c) El decomiso de instrumentos, ejemplares, productos o subproductos procede cuando se relacionen con infracciones relativas a recursos forestales, especies de flora y fauna silvestre o recursos genéticos, conforme a lo que prevea la propia Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

"d) Si cuando vence el plazo concedido por la autoridad para subsanar la o las infracciones cometidas, éstas aún subsisten, podrán imponerse multas por cada día que transcurra sin obedecer el mandato, sin que el total de las multas exceda del monto máximo permitido.

"e) En caso de reincidencia, el monto de la multa podrá ser hasta por dos veces del monto originalmente impuesto, sin exceder del doble del máximo permitido, así como la clausura definitiva.

"f) Se considera reincidente al infractor que incurre más de una vez en conductas que impliquen infracciones a un mismo precepto, en un periodo de dos años contados a partir de la fecha en que se levante el acta en que se hizo constar la primera infracción, siempre que ésta no hubiera sido desvirtuada.

"g) La autoridad podrá, cuando la gravedad de la infracción lo amerite, solicitar a quien los hubiere otorgado, la suspensión, revocación o cancelación de la concesión, permiso, licencia o autorización otorgada para la realización de actividades comerciales, industriales o de servicios, o para el aprovechamiento de recursos naturales que haya dado lugar a la infracción.

"h) Al imponer las sanciones debe la autoridad considerar la gravedad de la infracción atendiendo al impacto en la salud pública, generación de desequilibrios ecológicos, afectación de recursos naturales o de la biodiversidad y, en su caso, los niveles en que se hubiesen rebasado los límites establecidos en la norma oficial mexicana aplicable; asimismo, debe considerar las condiciones económicas del infractor, la reincidencia si la hubiere, el carácter intencional o negligente de la acción u omisión constitutiva de la infracción y el beneficio directamente obtenido por el infractor.

"i) Cuando el infractor realiza las medidas correctivas o de urgente aplicación o subsana las irregularidades en que hubiera incurrido antes de que se le sancione, la autoridad debe considerar tal situación como atenuante de la infracción cometida.

"j) La autoridad puede otorgar al infractor la opción de pagar la multa o de realizar inversiones equivalentes en la adquisición e instalación de equipo para evitar contaminación o en la protección, preservación o restauración del ambiente y los recursos naturales, siempre que se garanticen las obligaciones del infractor, no se trate de los supuestos que prevé el artículo 170 de la ley combatida (riesgo inminente de desequilibrio ecológico, daño o deterioro grave a los recursos naturales, contaminación con repercusiones peligrosas para los ecosistemas, sus componentes o para la salud pública), y la autoridad justifique plenamente su decisión.

"Ahora bien, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que el marco legal previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no viola el principio de seguridad jurídica consagrado en los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República, como lo aduce la parte recurrente, en virtud de que establece, con el grado de certeza y concreción constitucionalmente exigible, no sólo las sanciones que la autoridad puede imponer por infracciones a las disposiciones de la ley, sus reglamentos y a las disposiciones que de ella emanen, sino que además, encauza la actuación de la autoridad administrativa mediante la fijación de elementos objetivos a los que debe atender y ajustarse para decidir el tipo de sanción que corresponde a la infracción cometida en cada caso.

"Efectivamente, el artículo 171 combatido establece que las infracciones a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, a sus reglamentos y a las disposiciones que de ella emanen, se sancionarán administrativamente con alguna de las sanciones que el propio artículo 171 establece, sin que para el debido respeto a las garantías de legalidad y seguridad jurídica se requiera que el legislador explique o defina lo que debe entenderse por ‘violaciones a los preceptos de esta ley, sus reglamentos y las disposiciones que de ella emanen’, ya que se trata de un concepto de fácil entendimiento para el común de la gente, pues lógicamente se refiere a la infracción, ya sea por acción u omisión, a lo dispuesto en cualquiera de los artículos que componen el ordenamiento legal de que se trata, o bien, en alguna norma que los reglamente o que derive de ellos, sin que pueda exigirse al legislador que precise o defina cada término o concepto que utilice aun cuando sea perfectamente comprensible a la mayoría de las personas con un entendimiento común.

"Lo anterior en la medida que las garantías de que se trata lo que persiguen es crear certidumbre a los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de su conducta, de tal suerte que la norma reclamada permite conocer, sin duda alguna, que el que viole la ley, sus reglamentos y las disposiciones que de ella emanen podrán ser sancionados por la autoridad administrativa con alguna de las sanciones que prevé el legislador, según proceda en cada caso concreto, y sin que sea necesario especificar la sanción que corresponde a cada conducta, la que deberá ser valorada por la autoridad aplicadora, de acuerdo a las circunstancias del caso.

"De esta manera, el artículo 171 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente establece, según se señaló con anterioridad, con el grado de certeza y concreción constitucionalmente exigible, las sanciones que la autoridad puede imponer por las infracciones al ordenamiento legal citado, a sus reglamentos o a las disposiciones que de ella emanen, y además encauza la actuación de la autoridad mediante la fijación de elementos objetivos a los que debe atender y ajustarse para decidir el tipo de sanción que corresponde a la infracción cometida en cada caso, ya que específicamente determina los supuestos en que podrá imponerse la clausura temporal o definitiva, parcial o total, y el decomiso de instrumentos, ejemplares, productos o subproductos; los casos en que procede solicitar la suspensión, revocación o cancelación de una concesión, permiso, licencia o autorización; los elementos a considerar al establecer la sanción, como son su gravedad determinada atendiendo el impacto que la infracción provoque en la salud pública, a la generación de desequilibrios ecológicos, a la afectación de los recursos naturales o de la biodiversidad y, en su caso, a los niveles en que se hubieran rebasado los límites previstos en la norma oficial mexicana aplicable; las condiciones económicas del infractor, la reincidencia, el carácter intencional o negligente de la acción u omisión constitutiva de la infracción y el beneficio directamente obtenido por el infractor y, asimismo, precisa el legislador los casos en que debe considerarse que existe reincidencia, o bien, una atenuante de la infracción cometida y, por último, los supuestos para que la autoridad pueda otorgar al infractor la opción de pagar la multa o de realizar inversiones equivalentes en la adquisición e instalación de equipo para evitar la contaminación o en la protección, preservación o restauración del ambiente y los recursos naturales.

"En consecuencia, es incorrecto lo determinado por el Tribunal Colegiado que conoció del asunto, en el sentido de que el artículo 171 referido viole las garantías de legalidad y seguridad jurídica previstas en los artículos 14 y 16 constitucionales, por no precisar exactamente la sanción que corresponde a cada infracción relacionada del incumplimiento a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, ni los parámetros necesarios para conocer de antemano las sanciones a que puedan hacerse acreedores los infractores, a fin de que la autoridad no pueda actuar en forma caprichosa o arbitraria, en virtud de que, como antes se razonó, de lo dispuesto por el artículo 171, en relación con el 172 y 173, todos del ordenamiento legal citado, deriva que el legislador no sólo prevé las sanciones que pueden imponerse a los infractores sino también establece elementos objetivos a los que debe ajustarse la autoridad al ejercer su facultad sancionadora y que le permiten valorar las circunstancias en cada caso concreto a fin de determinar la sanción legalmente aplicable en cada uno de ellos.

"De la misma forma, debe destacarse que asiste la razón a la recurrente cuando argumenta que no resulta aplicable al caso, el criterio contenido en la jurisprudencia 83/97 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación intitulada: ‘METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN. EL ARTÍCULO 112 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE CONTEMPLA LAS SANCIONES QUE PUEDEN IMPONERSE POR LAS INFRACCIONES QUE SE COMETAN, VIOLA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL (DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DE PRIMERO DE JULIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y DOS).’, en virtud de que la normatividad de la Ley Federal de Metrología y Normalización examinada por el Tribunal Pleno es diferente a la contenida en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente que ahora se analiza. Efectivamente, la jurisprudencia aludida, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VI, noviembre de 1997, página 24, establece: (se transcribe).

"Deriva de la jurisprudencia transcrita, que en ella se considera que el artículo 112 de la Ley Federal de Metrología y Normalización, conforme a su publicación en el Diario Oficial de primero de julio de mil novecientos noventa y dos, viola las garantías de legalidad y seguridad jurídica, pues si bien contempla diversas sanciones que pueden imponerse, omite establecer los parámetros necesarios que permitan a la autoridad determinar el tipo de infracción que da lugar a esas sanciones, propiciando la arbitrariedad al darle tan amplio margen de actuación, que puede sancionar a quien comete un incumplimiento menor, con una mayor sanción que a quien comete una infracción de mayor gravedad.

"En el caso del artículo 171 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, el marco establecido por el legislador no propicia la arbitrariedad en la actuación de la autoridad, ya que el mismo previó no sólo las sanciones que puede imponer la autoridad, sino, además, los parámetros y elementos objetivos que guíen su actuación a fin de que, valorando los hechos y circunstancias en cada caso, determine la sanción que corresponde aplicar, ya que se establecen los supuestos en que procede imponer como sanción la clausura temporal o definitiva, parcial o total, el decomiso de instrumentos, ejemplares, productos o subproductos, la suspensión, revocación o cancelación de concesiones, permisos, licencias o autorizaciones y, por exclusión, el arresto administrativo o la multa fijada entre el mínimo y máximo previstos en la ley, además de los criterios para fijar la gravedad de la infracción, las condiciones económicas del infractor, el carácter intencional o negligente de la acción en omisión constitutiva de la infracción y el beneficio directamente obtenido por el infractor, así como los casos de reincidencia y el de atenuante de la conducta sancionada."

De conformidad con las consideraciones que anteceden, los agravios formulados por la autoridad recurrente en torno a la constitucionalidad del precepto legal impugnado son fundados y, por ende, en la materia de la revisión competencia de esta Segunda Sala, lo procedente es revocar la sentencia recurrida.

Cabe apuntar que en cuanto al tema de constitucionalidad planteado esta Segunda Sala se pronunció en similares términos al resolver los amparos directos en revisión 829/2003, 1135/2003 y 550/2004.

NOVENO.-En mérito de las consideraciones, con fundamento en el artículo 93 de la Ley de Amparo deben remitirse los autos al Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, a efecto de que se pronuncie respecto de los conceptos de violación cuyo análisis omitió al haber considerado que el precepto legal impugnado es inconstitucional, específicamente, los enderezados a demostrar que la Sala responsable no analizó la cuestión relativa a que la resolución impugnada no estaba debidamente fundada y motivada, toda vez que en ella se omitió aplicar lo ordenado en el artículo 173 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, pues se impuso la sanción sin motivar lo relativo a la gravedad de la infracción, a las condiciones económicas del infractor, a la reincidencia, al carácter intencional o negligente de la acción y al beneficio obtenido, omitiendo igualmente señalar las circunstancias que tomó en consideración y los razonamientos lógico-jurídicos en los que se basó para fijar la multa, por lo que procedía la declaración de nulidad lisa y llana.

Lo anterior con apoyo en la tesis P. LXXIV/97, publicada en la página 173 del Tomo V, correspondiente al mes de mayo de mil novecientos noventa y siete, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que se lee bajo el rubro: "REVISIÓN EN EL AMPARO DIRECTO. SI SE REVOCA LA SENTENCIA QUE OTORGA EL AMPARO -POR CONSIDERARSE CONSTITUCIONALES LAS LEYES APLICADAS EN EL ACTO RECLAMADO-, DEBE RESERVARSE JURISDICCIÓN AL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO CUANDO ÉSTE NO EXAMINÓ LAS CUESTIONES DE LEGALIDAD."