AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 763/2005. FRANCISCO JOSÉ SANGUINO ROVIRA.

o El artículo 41, fracción III, en la parte que interesa, prevé lo relativo a la organización de las elecciones federales a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral y contiene diversidad de reglas que forman parte de un sistema general de normas que rigen en materia electoral en el ámbito federal.

o Que las relaciones de trabajo de los servidores públicos del Instituto Federal Electoral se regirán por las disposiciones de la ley electoral y el estatuto que con base en ella apruebe el Consejo General.

o El artículo 99 establece que el Tribunal Federal Electoral es la autoridad máxima jurisdiccional en materia electoral y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación, al que corresponde resolver en forma definitiva e inatacable en los términos de la Constitución y según lo disponga la ley, entre otras cuestiones, los conflictos o diferencias laborales que se susciten entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores.

o El artículo 116, en su fracción IV, señala que las Constituciones y leyes estatales electorales deberán garantizar que la función electoral se rija por los principios de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia, así como autonomía en el funcionamiento e independencia en las decisiones de las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las encargadas de resolver las controversias en la materia.

De esa disposición constitucional se desprende también que el Órgano Reformador de la Constitución previó para el ámbito local las mismas reglas que rigen para normar la materia electoral a nivel federal, pero no las detalló tan ampliamente como lo hizo en los artículos 41, fracción III, párrafo segundo, in fine, y 99, párrafo cuarto, fracción VII, de la Norma Fundamental.

Por tanto, para cumplir con lo ordenado por el artículo 116, fracción IV, constitucional, las Legislaturas Locales están obligadas a establecer en sus Constituciones y en las leyes electorales, las disposiciones necesarias que aseguren la óptima autonomía e imparcialidad de las autoridades electorales, las que al no haberse desarrollado en la Norma Suprema deben atender a las reglas que operan en el entorno federal establecidas en los mencionados artículos 41, fracción III, párrafo segundo, in fine, y 99, párrafo cuarto, fracción VII, y que son el resultado de un largo y sinuoso proceso de construcción del sistema constitucional electoral, cuya principal finalidad ha sido contribuir al fortalecimiento del desarrollo democrático del país.

En efecto, desde el año de mil novecientos diecisiete se ha realizado una serie de reformas constitucionales con el propósito de reforzar las prácticas democráticas del sistema político mexicano y de ampliar la participación de diversos actores en el mismo, entre las que merecen especial relevancia las iniciadas en mil novecientos setenta y siete que culminaron en mil novecientos noventa y seis, dirigidas a alcanzar la máxima autonomía de los órganos electorales, tanto administrativa como jurisdiccionalmente.

Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver en sesión de quince de octubre de dos mil cuatro el conflicto competencial 97/2004, se refirió a la evolución histórica del sistema electoral mexicano en los siguientes términos:

"El primer antecedente en el ámbito jurisdiccional tuvo lugar dentro de la reforma política de mil novecientos setenta y siete, que se destacó por reconocer a nivel constitucional a los partidos políticos como entidades de interés público, así como copartícipes en la realización de las elecciones. Como parte de esta reforma se estableció, en los párrafos tercero a quinto del artículo 60 constitucional, el recurso de reclamación, del cual conocía la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se podía promover por los partidos políticos por violaciones sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la calificación de las elecciones de diputados electos por el principio de mayoría relativa o representación proporcional, realizadas por el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados. En caso de que la Corte emitiera una sentencia en la cual concediera la razón al partido actor, la Cámara de Diputados debía emitir una nueva resolución sobre la calificación de la elección, que tendría el carácter de definitiva e inatacable.

"Si bien este recurso no era propiamente un medio de defensa jurisdiccional, paradójicamente no resultaba vinculante para la Cámara de Diputados, el establecimiento del medio de defensa por el Poder Revisor de la Constitución revela la inquietud por establecer medios jurisdiccionales que garantizaran la certeza y legalidad de las elecciones, al conferir su conocimiento y resolución al cuerpo colegiado que se encuentra en la cúspide del Poder Judicial uno de los tres Poderes del Estado que la doctrina y la práctica constitucionales le otorgan como característica esencial, la independencia de los otros dos poderes como garantía de imparcialidad en sus resoluciones, y cuya función primordial es la interpretación de las leyes y su aplicación a casos concretos.

"La reforma electoral de mil novecientos ochenta y seis suprimió el recurso de reclamación y creó el Primer Tribunal Electoral del país, denominado Tribunal de lo Contencioso Electoral, que fue definido como un organismo autónomo de carácter administrativo, encargado de conocer de los medios de impugnación en materia electoral, integrado por siete Magistrados numerarios y dos supernumerarios, propuestos por los partidos políticos y nombrados por el Congreso de la Unión. Se establecieron, asimismo, los recursos de apelación y queja. El primero procedía contra las resoluciones de la Comisión Federal Electoral y el segundo era procedente para impugnar los resultados contenidos en las actas distritales de escrutinio y cómputo, y su efecto podía ser declarar la nulidad de la votación recibida en casillas o de una elección distrital.

"Si bien este recurso planteaba la posibilidad de anular una elección por la vía jurisdiccional, a cargo de un tribunal especializado, esta posibilidad se vio disminuida por las propias disposiciones legales, al no determinar la exigibilidad y obligatoriedad de los fallos, pues si bien, en el artículo 60 constitucional, último párrafo, se estableció que las resoluciones del tribunal tendrían el carácter de obligatorias, existía la posibilidad de ser modificadas por los colegios electorales de cada Cámara, como última instancia en la calificación de las elecciones; en tanto que el artículo 338 del Código Federal Electoral estableció que las nulidades de votación recibidas en casilla y de elección únicamente podrían ser declaradas por el colegio electoral que calificara la elección respectiva.

"No obstante las limitaciones con las que nació el primer tribunal electoral del país, el hecho de encomendar a una autoridad jurisdiccional el control de la legalidad de las elecciones resultó una reforma trascendente, si se tiene en cuenta el inicio de una tendencia para que las elecciones sean calificadas por órganos autónomos e independientes, cuyas resoluciones se sustenten únicamente en las razones y motivos que en las mismas se viertan.

"La reforma constitucional en materia electoral de mil novecientos noventa creó al Instituto Federal Electoral, como órgano especializado, encargado de ejercer la función estatal de organizar las elecciones, que agrupó dentro de sus atribuciones, el conjunto de actividades que integran el proceso electoral, con excepción de las etapas de calificación e impugnación; se le dotó de personalidad jurídica y patrimonio propios, así como de autonomía en sus decisiones; asimismo, se establecieron, como principios rectores de la función electoral, los de certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad y profesionalismo.

"Por primera vez, se introdujo la participación de los ciudadanos en el órgano superior de dirección, que tradicionalmente se había integrado exclusivamente por representantes del Poder Ejecutivo (secretario de Gobernación), del Poder Legislativo (diputados y senadores) y de los partidos, para ahora establecer que, además de dichos consejeros, el Consejo General se integraría con seis consejeros Magistrados, los cuales tenían como requisitos para ocupar el cargo, no desempeñar ni haber desempeñado el cargo de presidente del Comité Ejecutivo Nacional o equivalente de un partido, no tener ni haber tenido cargo de elección popular o cargo de dirección nacional o estatal en algún partido político en los cinco años anteriores a la designación, lo que revela la intención de que una parte de los miembros de ese órgano tuviera una garantía mayor de su independencia respecto de las entidades detentadoras del poder público.

"Asimismo, se inició lo concerniente al servicio profesional de carrera, para los integrantes de los órganos facultados para el desarrollo de la función electoral, como principio de garantía de su independencia y experiencia en el desempeño de sus funciones.

"En cuanto al aspecto jurisdiccional, al tribunal se le dio el nombre de Tribunal Federal Electoral, sin llamársele ya de lo contencioso, denominación que lo podía ubicar, doctrinalmente, como órgano administrativo, vinculado a la esfera del Poder Ejecutivo, conforme a la concepción rígida tradicional de la división de poderes; asimismo, se dispuso la creación de Salas Regionales, como medida para hacer eficiente el conocimiento y resolución de los medios de defensa electorales.

"El sistema de medios de impugnación electorales se estableció como el medio de dar definitividad a las etapas del proceso electoral y garantizar que los actos y resoluciones que las conformen se sujeten al principio de legalidad. Se dio el carácter de obligatorias a las resoluciones del Tribunal Electoral, y en el caso de aquellas que declararan la nulidad de la votación recibida en casillas o en una elección, se establecieron ciertos requisitos para que pudieran ser modificadas por los colegios electorales respectivos, al exigirse una votación calificada de las dos terceras partes de sus miembros presentes, que se advierta violación a las reglas relativas a la admisión y valoración de pruebas o en las de motivación del fallo, o cuando éste fuera contrario a derecho. Estas condiciones necesarias para la revocación de una declaración de nulidad por parte del Tribunal Federal Electoral, apuntaban desde luego hacia la tendencia de un tribunal autónomo en sus decisiones y la tendencia al abandono del sistema de autocalificación de las elecciones, que hasta entonces venía prevaleciendo.

"Se estableció por primera vez la posibilidad de impugnar las elecciones de senadores a través de los recursos establecidos en la ley, pues con anterioridad la referencia expresa de las disposiciones legales era únicamente respecto de las elecciones de diputados. Con esto se evidencia la intención de establecer un control jurisdiccional mayor, por parte de un tribunal independiente.

"No obstante las referencias que se hicieron en fase legislativa a las características de los servidores de los órganos correspondientes, en lo tocante al aspecto laboral, no se determinó que su análisis correspondiera a la jurisdicción electoral, de ahí que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en su texto original, no fijara un medio de impugnación para la solución de tales controversias y, por tanto, que al ser los organismos a que se refiere el Texto Constitucional en cita, de carácter público, con personalidad jurídica y patrimonio propios, la legislación aplicable para sus trabajadores fuera la derivada del artículo 123 constitucional apartado B, es decir, que las controversias laborales de haber existido debieron resolverse por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.

"El siguiente proceso legislativo llevado a cabo en la materia, fue el de mil novecientos noventa y tres, cuyas reformas principales, en lo que interesa, son las siguientes:

"Se estableció que la calificación y declaración de validez de las elecciones de diputados y senadores correspondía al Instituto Federal Electoral, con lo que se dejó atrás una arraigada costumbre de autocalificación, por parte de órganos políticos, para que se realizara por un órgano con mayor independencia y autonomía, que ya se venía encargando de organizar las elecciones.

"En materia jurisdiccional, se estableció que el Tribunal Federal Electoral sería un órgano autónomo y la máxima autoridad jurisdiccional electoral, cuya integración será garantizada por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, con competencia para resolver en forma definitiva e inatacable las impugnaciones relativas a la declaración de validez, el otorgamiento de constancias y la asignación relativas a las elecciones de diputados y senadores. Asimismo, se creó una Sala de segunda instancia, integrada por el presidente del Tribunal Federal Electoral y por cuatro miembros de la Judicatura Federal propuestos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y electos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados. A esta Sala se le encomendó revisar las resoluciones de las Salas del Tribunal Electoral, relativas a las elecciones de diputados y senadores, mediante un recurso de características especiales, interpuesto por los partidos políticos.

"Se creó, de la misma forma un ámbito jurisdiccional especial para las relaciones laborales, tanto del Instituto Federal Electoral, como del propio tribunal, al conferirle facultades para conocer de las diferencias laborales que se suscitaran, lo que hace evidente la intención de colocar a ese ámbito, bajo un resguardo especializado, en el que no intervinieran los demás poderes, inclusive por lo que hace al régimen laboral de los servidores, tanto del instituto, como del Tribunal Electoral, a fin de que ni siquiera esta vía pudiera utilizarse para influir de algún modo, aunque fuera indirecto, en la independencia de dichas instituciones.

"Esta reforma electoral pone de relieve nuevamente la tendencia de desvincular la materia electoral del ámbito de los restantes poderes, al otorgar el Instituto Federal Electoral, creado desde la reforma anterior y caracterizado por la autonomía y certeza, la facultad de calificar y declarar la validez de las elecciones de diputados y senadores, en tanto que en el ámbito jurisdiccional destaca que las resoluciones del Tribunal Electoral ya no podían ser objeto de revisión por parte de otros órganos, así como el establecimiento de una segunda instancia, cuyo conocimiento correspondió a integrantes del Poder Judicial, que por definición deben tener entre sus cualidades la independencia en sus funciones y la legitimación de sus resoluciones a través de la fundamentación y motivación, como ya se apuntó.

"En la reforma de mil novecientos noventa y cuatro, se agregó, como principio rector de la actividad del Instituto Federal Electoral, el de independencia y se suprimieron los consejeros Magistrados, para crear los cargos de consejeros ciudadanos.

"La última reforma encaminada a establecer un ámbito especial para la materia electoral, fue la realizada en mil novecientos noventa y seis, que se distingue por sistematizar y ordenar el conjunto de reformas llevadas con anterioridad y abarcar los aspectos que no habían sido objeto de reformas, para lograr un sistema de la máxima independencia, entre otras características.

"Primeramente, estableció su finalidad consistente en la renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo a través de elecciones libres, auténticas y periódicas.

"En cuanto al Instituto Federal Electoral, se reiteró su carácter de organismo público autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propios, y que sería regido por los principios mencionados.

"En cuanto al Consejo General del instituto, se eliminó la figura del consejero del Poder Ejecutivo, en tanto que los consejeros del Poder Legislativo así como los representantes de los partidos políticos, se determinó que concurrirían con voz pero sin voto; se cambió el nombre de consejeros ciudadanos por el de consejeros electorales y se añadió como requisito negativo para ser designados, además de los ya establecidos, no ser secretario de Estado, ni procurador general de la República o del Distrito Federal, subsecretario u oficial mayor en la administración pública federal, jefe de Gobierno del Distrito Federal, ni gobernador o secretario de Gobierno, a menos que se hubiera separado de su encargo con un año de anticipación al nombramiento.

"Se estableció que el sistema de medios de impugnación tendría como finalidad, además de garantizar el principio de legalidad de los actos y resoluciones electorales, tendría también la función de garantizar que éstos se ajustaran al principio de constitucionalidad.

"El Tribunal Electoral se integró al Poder Judicial de la Federación y se le definió como el órgano especializado del mismo y la máxima autoridad jurisdiccional en la materia electoral, con excepción a lo relativo a las acciones de inconstitucionalidad en la materia, que son competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"Para la elección de los Magistrados de la Sala Superior y de las Salas Regionales de dicho tribunal se estableció un procedimiento en el cual la propuesta proviene de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la elección por parte de la Cámara de Senadores, requiriéndose una votación calificada de las dos terceras partes de sus miembros presentes.

"Además del conocimiento de los medios de impugnación en materia electoral, que fue ampliado considerablemente al permitirse la impugnación de la elección presidencial, un medio para la defensa de los derechos político-electorales del ciudadano y un juicio para garantizar la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales de las autoridades estatales, se facultó al Tribunal Electoral para formular la declaración de validez de la elección presidencial y de presidente electo, que era la única facultad que se había reservado a los colegios electorales.

"En lo concerniente a la materia laboral, se creó un ámbito especial, al crear disposiciones particulares encaminadas a regular las relaciones de trabajo entre el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Federal Electoral con sus trabajadores.

"Así, por lo que toca al Instituto Federal Electoral, el párrafo segundo de la fracción III del artículo 41 constitucional establece que las relaciones de trabajo de los servidores del instituto se regirán por las disposiciones de la ley electoral y del estatuto que con base en ella apruebe el Consejo General; en tanto que, conforme al párrafo décimo primero del artículo 99 de la Constitución Federal, el personal del tribunal regirá sus relaciones de trabajo conforme a las disposiciones aplicables al Poder Judicial de la Federación y a las reglas especiales y excepcionales que señale la ley.

"De la misma forma, se facultó al Tribunal Electoral para conocer de los conflictos o diferencias laborales entre el tribunal y sus servidores, así como el instituto y sus servidores.

"De lo anterior se advierte que el conjunto de reformas en materia electoral siempre han apuntado a establecer un régimen especial de independencia para las instituciones electorales al blindarlas, en la mayor medida posible, de posible influencia de los Poderes Ejecutivo y Legislativo y ubicarlos como parte del Estado, pero en un rango propio, pues en cada una de las reformas se han dado pasos en ese sentido, desde el establecimiento de un órgano especializado para organizar las elecciones, al que se le fueron sumando facultades y se fue limitando la intervención de otros poderes, pues el Poder Ejecutivo no tiene relevancia ni en su integración ni en su funcionamiento, como ocurrió en el pasado reciente, y sólo el Poder Legislativo interviene en su integración, pero con la limitación referida, para encomendarse a los ciudadanos; se dejó de lado el sistema de autocalificación de las elecciones; de la misma forma, se creó una jurisdicción electoral y un tribunal al que se le amplió su jurisdicción paulatinamente; se creó un régimen laboral especial para estos órganos, en razón de su especialidad y de la necesidad de garantizar al máximo la autonomía de los órganos encargados de organizar las elecciones, como un elemento más encaminado a lograr la finalidad constitucional de contar con candidatos democráticamente electos en procesos electorales libres y auténticos.

"Esto es, la intención fue deslindar lo que guardara relación con la materia electoral, de la posible intervención directa o indirecta de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, dotando a los organismos correspondientes de mecanismos especiales, respecto de sus actos administrativos, contenciosos y laborales, que emitiera como autoridad o como patrón para quedar resguardados de la afectación que pudieran resentir de la estructura del Estado.

"Al ser esto así, si se considerara que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver únicamente los conflictos laborales en que sean partes directas el Instituto Federal Electoral y uno o más de sus servidores, pero no los de planteamientos que no son ‘entre’ servidores e instituto, pero repercuten sobre el ámbito correspondiente, tal interpretación contravendría el propósito demostrado, a través de la evolución legislativa del derecho electoral mexicano, de tutelar lo concerniente al funcionamiento y actividades del Instituto Federal Electoral de la posible injerencia de otros poderes, con el ejercicio de sus propias atribuciones, al permitir el conocimiento de aspectos laborales electorales a las autoridades jurisdiccionales laborales ordinarias y no a la expresamente asignada para solucionar las controversias laborales que en todo sentido se susciten, en las relaciones de trabajo del orden electoral, al abrir la posibilidad de que un tribunal administrativo laboral se inmiscuyera en el ámbito de las autoridades electorales, y abrir el camino a la posibilidad de conocimiento de futuros procesos laborales de orden colectivo, lo que podría llegar a repercutir, precisamente, en el ámbito de actuación de la autoridad electoral, e inclusive, afectar la marcha normal de estos organismos y, por tanto, de los procesos electorales.

"Además, lo ordinario es que las disposiciones legales, se redacten con referencia a aquellas situaciones que ocurren con mayor frecuencia, lo cual explicaría el hecho de que, no obstante el propósito del legislador de crear un ámbito especial para la materia laboral, se refiriera en la Constitución y en la ley al supuesto fáctico que con mayor frecuencia se actualizara en la práctica, como son los conflictos y diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores y no a la posible solicitud de registro de un sindicato de trabajadores."

Conforme al criterio anterior, se desprende que la intención del Órgano Reformador de la Constitución Federal de que las relaciones de trabajo entre el Instituto Federal Electoral con sus servidores públicos, se regulen en las leyes electorales y no en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, fue la de crear un ámbito especial para este tipo de trabajadores, a efecto de garantizar la independencia y autonomía de las instituciones electorales, manteniéndolas al margen de la posible influencia de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, ubicándolos como parte del Estado, pero en un rango propio, por lo que se dota a los organismos correspondientes de mecanismos especiales respecto de sus actos administrativos, contenciosos y laborales, que emitan como autoridad o como patrón, para quedar resguardados de la afectación que pudieran resentir de la estructura del Estado.

En efecto, las consideraciones anteriores que se sustentan en el análisis del proceso legislativo de las normas que regulan la materia electoral en los ámbitos federal y estatal, ponen de relieve que si bien desde que se creó el Instituto Federal Electoral tenía a su cargo la organización de las elecciones, ello no implicaba todas las etapas del proceso correspondiente, ya que no podía intervenir en las de calificación e impugnación; fue a partir de las reformas constitucionales de mil novecientos noventa y tres, cuando se le facultó también para calificar y declarar la validez de las elecciones de diputados y senadores.

En congruencia con esas nuevas facultades del Instituto Federal Electoral, en el año de mil novecientos noventa y cuatro, el Órgano Reformador de la Constitución le otorgó más atribuciones al Tribunal Electoral, entre otras, la de conocer y resolver los conflictos laborales que se susciten entre el instituto y sus servidores, con la clara finalidad, como lo señaló esta Segunda Sala, de cerrar toda posibilidad de intromisión en los asuntos electorales a las autoridades ajenas a esa materia y garantizar así el cumplimiento de los principios rectores de la función electoral, como son el de objetividad, certeza, imparcialidad e independencia, de los cuales, los tres primeros se elevaron a rango constitucional desde las reformas de mil novecientos noventa, mientras que el último de ellos alcanzó esa categoría en la de mil novecientos noventa y cuatro.

La conclusión anterior se confirma, no sólo con el hecho de que en la misma reforma en que se ampliaron las atribuciones de la autoridad jurisdiccional electoral se adicionó a los principios rectores de esa actividad el de independencia, sino también con lo señalado en la exposición de motivos de la iniciativa de reformas y adiciones a la Constitución Federal de mil novecientos noventa, que al referirse al atributo de la imparcialidad dijo:

"El principio de imparcialidad es inherente al Estado de derecho y a los poderes que ejercen sus atribuciones, pero referido al organismo electoral cobra un significado especial en virtud de que obliga a que las normas reglamentarias garanticen que en el ejercicio de la función se eviten irregularidades, desviaciones o la proclividad partidista."

Por tanto, si lo que buscó el Órgano Reformador de la Constitución al otorgar al Tribunal Federal Electoral el cúmulo de facultades que ahora tiene, entre ellas la que es motivo de análisis, fue garantizar que la función electoral se realice sin irregularidades, desviaciones ni proclividad partidista, ni influencias de ninguna especie, es inconcuso que tales principios deben desarrollarse de la misma manera en las leyes electorales estatales que están obligadas a observarlos por disposición expresa del artículo 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Carta Magna, a fin de asegurar su cumplimiento.

En términos similares, se ha pronunciado el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en lo que se refiere a la aplicabilidad en el ámbito estatal de las reglas electorales que rigen a nivel federal, al resolver en sesión de dieciocho de febrero de dos mil tres, por unanimidad de diez votos, la acción de inconstitucionalidad 18/2002 y su acumulada 19/2002, promovida por el Partido de la Revolución Democrática y el procurador general de la República.

Ahora bien, el artículo 122, apartado A, fracciones I y II, y apartado C, base primera, fracción V, dispone:

"Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local, en los términos de este artículo.

"...