AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2355/2010. **********.

"El acto reclamado por esta vía, consistente en la sentencia dictada el nueve de septiembre del año en curso mediante sesión ordinaria en el juicio de amparo con número de expediente ********** viola, entre otros preceptos legales, lo dispuesto por el artículo 77, fracción II, de la Ley de Amparo, que dispone que las sentencias que se dicten en los juicios de amparo, deben contener los fundamentos legales en que se apoyen para sobreseer en el juicio, o bien, para declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto reclamado. En el caso concreto, en la demanda de garantías se expresó como tercer concepto de violación la inconstitucionalidad del artículo 68 (sic) y 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros en virtud de que contraviene en perjuicio de ********** la garantía de seguridad jurídica consagrada en el artículo 16 constitucional, toda vez que establece de manera somera el procedimiento de conciliación a través del cual la Condusef determina si resulta procedente la imposición de una sanción pecuniaria a cargo de una institución financiera, derivado del procedimiento de reclamación seguido por los usuarios del servicios financieros (sic), en virtud de que no se establece término específico para que opere la caducidad de dicho procedimiento, argumentos que los CC. Magistrados del Décimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, no consideraron suficientes para entrar al estudio de la constitucionalidad del referido artículo. Es importante destacar que la procedencia y validez del concepto de violación consistente en la inconstitucionalidad de los artículos 68 y 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario del Servicio (sic) Financieros, fue debidamente fundada en el planteamiento de inconstitucionalidad que se deduce de la jurisprudencia firme y obligatoria que es del tenor literal siguiente: ‘LEYES. INCONSTITUCIONALIDAD DE. NO PUEDE ALEGARSE COMO ACTO RECLAMADO EN AMPARO DIRECTO.’ (se transcribe). Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito. ... Como claramente argumentó mi mandante en su escrito de demanda de amparo de once de diciembre de 2009, el artículo 16 constitucional es uno de los preceptos que imparten mayor protección a los gobernados, ya que dada su extensión y efectividad jurídica, pone a la persona a salvo de todo acto de mera afectación a su esfera de derecho que no solamente sea arbitrario, es decir, que no esté basado en norma legal alguna, sino que además sea contrario a cualquier precepto, independientemente de la jerarquía o naturaleza del ordenamiento a que éste pertenezca. El artículo 16 constitucional establece lo siguiente: (se transcribe). Dicha garantía también se traduce en la imposibilidad que tienen las autoridades del Estado de retardar los procedimientos y entorpecer indefinidamente la función de administrar justicia, de afectar la esfera jurídica de los particulares (por ejemplo en los procedimientos administrativos iniciados de oficio) teniendo (sic) en consecuencia, la obligación de sustanciar y resolver los juicios y procedimientos ante ellas ventilados dentro de los términos consignados por las leyes respectivas. Dentro de las formalidades que deben observarse cuando se vaya a afectar la esfera jurídica de los particulares se encuentra la consistente en que la resolución que ponga fin a un procedimiento se dicte dentro de los términos y plazos establecidos por las leyes de la materia, con el objeto de no dejar abierta la posibilidad de que las autoridades actúen o dejen de hacerlo a su arbitrio sino que, por el contrario, observen y atiendan puntualmente las reglas que establecen cuándo nace y concluye una facultad, con el objeto de no generar incertidumbre jurídica y arbitrariedad. En ese sentido, la resolución definitiva que se dicte en los procedimientos administrativos iniciados de oficio o a petición de parte por las autoridades correspondientes, debe dictarse en los términos prescritos por las normas y en el supuesto de que no exista un término fijado previamente por la norma se debe dictar en un plazo prudente en el que no se afecten la seguridad jurídica de los particulares al existir incertidumbre y arbitrariedad en cuanto a los términos en los que la autoridad puede afectar la esfera de sus derechos. A efecto de salvaguardar la seguridad jurídica de los particulares en los procedimientos administrativos, el legislador ha establecido en los ordenamientos adjetivos la caducidad de los procedimientos que opera cuando la resolución no se dicta en un tiempo claro y determinado. Por caducidad debemos entender la sanción por la falta de ejercicio oportuno de un derecho, de una facultad. Es una figura procesal que consiste en la pérdida o extinción de las facultades por el transcurso del tiempo al no haberlas ejercido dentro del plazo prefijado y que no se encuentra sujeto a suspensión o interrupción. La figura de la caducidad procesal en materia administrativa pretende poner fin a los largos e interminables procedimientos que afectan la seguridad jurídica de los particulares al no tener certeza de que las autoridades podrán ejercer sus facultades en determinado tiempo. En ese sentido, respecto de los diversos actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal, el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece que cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones a solicitud de parte interesada o de oficio, en el plazo de treinta días contados a partir de la expiración del plazo para dictar la resolución. Por su parte, el artículo 50 del Código Fiscal de la Federación establece que las autoridades fiscales al practicar visitas a los contribuyentes o al ejercer las facultades de comprobación conozcan de hechos u omisiones que entrañen incumplimiento de las disposiciones fiscales, determinarán las contribuciones omitidas mediante resolución que se notificará personalmente al contribuyente, dentro de un plazo máximo de seis meses contado a partir de la fecha en que se levante el acta final de la visita o, tratándose de la revisión de la contabilidad de los contribuyentes que se efectúe en las oficinas de las autoridades fiscales, a partir de la fecha en que concluyan los plazos a que se refieren las fracciones VI y VII del artículo 48 de ese código. Asimismo, dicho precepto establece que en caso de que las autoridades no emitan la resolución correspondiente dentro del plazo mencionado, quedará sin efectos la orden y las actuaciones que se derivaron durante la visita o revisión de que se trate. Sirve de apoyo a lo anterior la siguiente tesis aislada: ‘CADUCIDAD DE FACULTADES DE LAS AUTORIDADES DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. EL ARTÍCULO 60, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY FEDERAL DE LA MATERIA NO TRANSGREDE LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.’ (se transcribe). Así, la figura de la caducidad regulada en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y el Código Fiscal de la Federación, tiene su fundamento en razones de seguridad jurídica para los particulares, en tanto que evita la incertidumbre que supone un procedimiento y prohíbe las actuaciones arbitrarias de la autoridad, ya que la caducidad tiene como efecto fundamental anular todo lo actuado en el procedimiento administrativo respectivo, dejando las cosas como si éste no se hubiere efectuado, pues su función es poner fin a la instancia, es decir, causar la extinción anticipada de dicho procedimiento y, por ende, el archivo de las actuaciones. En esa virtud, es importante destacar que la figura de la caducidad del procedimiento contenida en las disposiciones relativas del Código Fiscal de la Federación y de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, no le es aplicable supletoriamente a la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros por disposición expresa de éstos dos últimos ordenamientos. Siendo así, la conclusión necesaria es que no existe una disposición expresa que establezca términos para que la Condusef emita una resolución que sancione al particular e, inclusive, para que caduque el procedimiento de conciliación contemplado en el artículo 68 de la Ley de la Condusef. Los artículos 1 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y 7 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros establecen a la letra lo siguiente: (se transcriben). En ese sentido, el artículo 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros deviene inconstitucional, al violar en perjuicio de ********** la garantía de seguridad y certeza jurídica que consagra el artículo 16 constitucional, toda vez que dicho precepto no establece la caducidad del procedimiento, ni tampoco un término o plazo prudente para que la autoridad administrativa de la Condusef concluya y, en su caso, imponga alguna sanción en el procedimiento de conciliación correspondiente, pues únicamente se instituye que para este efecto, la carga de la prueba respecto del cumplimiento del convenio corresponde a la institución financiera y, en caso de omisión, se hará acreedora de la sanción que proceda conforme a dicha ley, lo que deja en un total y absoluto estado de indefensión a la quejosa, en virtud de que se genera incertidumbre jurídica sobre la imposición del algún tipo de sanción en los procedimientos tramitados ante la Condusef, ya que se deja la posibilidad abierta de que dicha autoridad actúe o deje de hacerlo a su arbitrio y voluntad, violando claramente lo dispuesto por las garantías de seguridad jurídica consagrada (sic) en el artículo 16 constitucional. En el caso que nos ocupa, la sola cita del artículo 68 de la Ley de la Comisión de Protección a Usuarios de Servicios Financieros (sic) trae aparejada la inconstitucionalidad de la resolución combatida por estar fundada en un artículo que claramente es contrario a lo dispuesto por el artículo 16 constitucional, por las razones antes expuestas. El citado artículo 68 de la Ley de la Comisión de Protección a Usuarios de Servicio

Financieros (sic), si bien establece un procedimiento de conciliación que se inicia a instancia de parte, lo cierto es que se tramita de oficio por la Condusef, ya que ésta es la única responsable de que el procedimiento no caduque por inactividad procesal. Más aún, cuando se verifica un incumplimiento por parte de la institución financiera, el estatuto orgánico de la Comisión de Protección a Usuarios de Servicios Financieros, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de diciembre de dos mil cinco, prevé en su artículo 17, fracción XII, que es competente para imponer multas y sanciones la Dirección General de Arbitraje y Dictaminación de la Condusef, procedimiento de sanción que efectivamente se inicia y se sigue de oficio, conforme a lo dispuesto (sic) 68 de la Ley de la Comisión de Protección a Usuarios de Servicios Financieros (sic). Ahora bien, en ninguno de estos procedimientos se establece un término para que la autoridad dé inicio y ponga fin al procedimiento de conciliación ni al procedimiento de sanción, lo que efectivamente deviene en una contravención directa al artículo 16 constitucional, puesto que deja a (sic) gobernado en total estado de indefensión e incertidumbre jurídica, puesto que la autoridad tiene absoluta libertad para tramitar y finalizar los citados procedimientos, y para imponer sanciones sin que exista (sic) límites para su actuación. Es importante recalcar que si bien la Ley de la Condusef establece que el procedimiento de conciliación se inicia a petición del usuario de servicios financieros debe tomarse en cuenta que éste sigue siendo un procedimiento que se sigue de oficio, puesto que el usuario no tiene obligación alguna de dar impulso procesal al mismo, siendo la autoridad la encargada de tramitar el asunto de oficio. En adición a lo anterior, el procedimiento de sanción derivado del incumplimiento por parte de una institución financiera, se inicia de oficio, por lo establecido por el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo le es aplicable respecto a la caducidad del procedimiento. Las multas impuestas por la Condusef a ********** por las cantidades de $********** (**********) cada una es así también inconstitucional, puesto que no se funda la causa legal del procedimiento porque, como ya se mencionó, el artículo 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros que regula el procedimiento de conciliación no establece término alguno el cual ponga fin al mismo o una sanción para la autoridad en el supuesto de que no concluya en determinada temporalidad el citado procedimiento, y esto a su vez deviene en que mi representada quede en total estado de indefensión, en virtud de que se viola de manera clara y directa lo establecido por el artículo 16 constitucional en cuanto a la garantía de seguridad jurídica en cuanto a que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, ya que, el debido proceso es el instrumento constitucionalmente previsto para la tutela de los legítimos intereses de las personas, porque es un principio jurídico procesal o sustantivo según el cual toda persona tiene derecho a ciertas garantías mínimas, tendientes a asegurar un resultado justo y equitativo dentro del proceso, y a permitirle tener oportunidad de ser oído y vencido en juicio, haciendo valer sus pretensiones frente al Juez. Esto en la especie no acontece, debido a que si el artículo 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, no contempla de manera específica una determinada temporalidad para que caduquen las facultades de la Condusef para sustanciar el procedimiento de conciliación, existe la posibilidad de que se susciten largos e interminables procedimientos que afectan la seguridad jurídica de los particulares al no tener certeza de que las autoridades podrán ejercer sus facultades en determinado tiempo, dejando en un absoluto estado de indefensión a **********. Asimismo, el artículo 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros es violatorio al artículo 16 de la Constitución Política al omitir establecer un plazo preciso para que la autoridad de la Condusef dicte la resolución derivada del procedimiento administrativo de sanción, toda vez que únicamente establece en forma somera e imprecisa el procedimiento que debe de seguir la autoridad financiera para imponer sanciones por la violación de la ley en comento. Tampoco establece plazo alguno para que opere la caducidad del procedimiento con lo cual existe la posibilidad de que se susciten largos e interminables procedimientos que afecten la seguridad jurídica de los particulares al no tener certeza de que las autoridades podrán ejercer sus facultades en determinado tiempo. Para mejor referencia me permito transcribir el texto del artículo 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros que es del tenor literal siguiente: (se transcribe). Ya la jurisprudencia sostenida por los tribunales del Poder Judicial de la Federación ha definido que son violatorios de la garantía de seguridad jurídica los procedimientos establecidos por las leyes en los cuales no se señale un plazo máximo de duración para que las autoridades ejerzan sus facultades que afecten la esfera jurídica de los gobernados, de modo que queden al arbitrio de las mismas la duración del acto de molestia, pudiendo, incluso, volverse indefinidos. A fin de robustecer lo manifestado en líneas que anteceden, me permito citar a continuación la tesis de jurisprudencia que ha sido sostenida por la (sic) este propio Tribunal Supremo a este respecto: ‘VISITAS DOMICILIARIAS O REVISIÓN DE LA CONTABILIDAD. EL ARTÍCULO 46-A DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN (VIGENTE EN LOS AÑOS DE 1995 A 1997), ES VIOLATORIO DE LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL, EN CUANTO A QUE NO SEÑALA UN LÍMITE A LA DURACIÓN DE TALES ACTOS DE FISCALIZACIÓN QUE SE PRACTICAN A DETERMINADOS GRUPOS DE CONTRIBUYENTES.’ (se transcribe). ‘PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACIÓN. LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO SEGUNDO DEL DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES FISCALES, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 2000, QUE EXCEPCIONA A CIERTAS REVISIONES DEL LÍMITE TEMPORAL ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 50 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, VIOLA LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.’ (se transcribe). De lo anterior se desprende la clara inconstitucionalidad del artículo 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, toda vez que no establece un término o plazo prudente para que la autoridad administrativa de la Condusef ejerza sus facultades de sanción en el procedimiento de conciliación correspondiente, ni tampoco establece la figura de la caducidad del procedimiento iniciado de oficio por la autoridad respectiva, lo que genera inseguridad jurídica e incertidumbre en cuanto a la forma y términos en que las autoridades pueden ejercer sus atribuciones y afectar la esfera de derechos de **********, lo que además, deviene en una completa permisión de arbitrariedad a favor de la Condusef, puesto que por disposición expresa de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo y del Código Fiscal de la Federación, ambas disposiciones le resultan inaplicables de manera supletoria. En esa virtud se puede concluir que el único dispositivo legal aplicable a la Condusef es su propia ley, y que si ésta no contempla limitación temporal a las facultades de Condusef en cuanto al desarrollo del procedimiento y su consiguiente caducidad por inactividad procesal, en cuanto al término para emitir resolución y sobre todo, en cuanto al tiempo que tiene la autoridad para determinar e imponer la sanción aplicable, ¿qué garantía tiene el gobernado de que no se le impondrá una multa de manera arbitraria y en cualquier tiempo?. La finalidad última y más importante de nuestra Constitución es garantizar en todo momento que los derechos fundamentales en ella comprendidos no sean jamás violados, y que si en algún momento el gobernado encuadra en algún supuesto en el que se vea confrontado con la autoridad y toda su potestad, ésta tenga la obligación no solamente de fundar y motivar su actuar para que el gobernado sepa siempre de qué se le acusa y por qué, sino que es una garantía inherente a todo lo anterior, el que la autoridad no tenga potestad absoluta para emitir actos de molestia en contra de los gobernados, siendo entonces parte de esta protección, que las leyes que rigen el actuar de la autoridad establezcan siempre una limitación temporal a la facultad autoritaria de emitir actos de molestia. Es incluso principio general del derecho que toda obligación y derecho se encuentre limitado temporalmente, pues ‘sólo los tontos no ponen plazo’. Como ha quedado debidamente demostrado, y a fin de ejemplificar la clara violación a las garantías individuales de **********, lo anterior constituye y en efecto ha constituido una grave afectación a la garantía de seguridad jurídica de la quejosa, toda vez que en el presente caso las autoridades de la Condusef sancionaron a la quejosa en razón de supuestas infracciones a la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, siendo que habían (sic) transcurrido más de seis meses sin que se hubiera dictado resolución que pusiera fin al procedimiento administrativo en cuestión, con lo que claramente se ejemplifica la violación a la garantía individual de seguridad jurídica consagrada en el artículo 16 constitucional que le corresponde a **********, y que es precisamente lo que mi mandante reclama a través de este medio de defensa; que se declare la inconstitucionalidad del artículo 68 de la Ley de Protección (sic) al Usuario de Servicios Financieros por resultar no sólo teóricamente inconstitucionalidad (sic), sino por haber actualizado dicha violación a las garantías de ********** de manera por demás tangible. Lo expuesto con antelación, permite concluir que el hecho de que el artículo en comento no establezca un plazo para que la Comisión Nacional de Defensa al Usuario de Servicios Financieros (sic) determine si es procedente la imposición de alguna sanción, de suyo implica una flagrante violación a la garantía de seguridad jurídica amparada por el artículo 16 constitucional, habida cuenta que la referida garantía conlleva necesariamente el deber de las autoridades del Estado de resolver sobre la imposición de una sanción administrativa en un plazo determinado. En este orden de ideas, no hay lugar a duda que se viola en perjuicio de mi representada lo establecido por la referida garantía de certeza y seguridad jurídica, toda vez que en salvaguarda de los citados principios que deben regir en todo procedimiento, se debe decretar la extinción de las facultades de la Condusef para dictar la resolución definitiva en el procedimiento de sanción del que derivó en primer término el acto reclamado, esto es, la resolución impugnada en el juicio de nulidad, por haber fundado su ejercicio en un artículo que como ha sido demostrado, resulta claramente violatorio de las garantías de mi mandante, en concreto, de la garantía de seguridad y certeza jurídicas, y por otorgar a la Condusef tan amplias facultades que su actuación podría devenir en arbitraria, como de hecho actuó en el caso que nos ocupa, al imponer una multa a mi mandante habiendo transcurrido más de seis meses desde el inicio de trámite del procedimiento de conciliación contemplado en el dispositivo en esta vía combatido."

"En consecuencia, sus señorías deberán decretar la procedencia del presente agravio y conceder el amparo y protección de la Justicia de la Unión para el efecto de que se declare la inconstitucionalidad del artículo 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, toda vez que dicho artículo viola, como ha quedado probado a lo largo de la presente demanda, la garantía de seguridad jurídica consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Finalmente, cabe señalar que si bien es cierto que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya emitió criterio en este sentido, lo cierto es que en este recurso se aportan argumentos adicionales a los analizados por sus Señorías previamente, y que en tanto la sentencia citada por el a quo no sea criterio firme, no puede citarse tal para determinar que no es procedente el recurso de revisión en contra de la inconstitucionalidad del artículo 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros. Sirve para sustentar lo anterior la siguiente tesis aislada: ‘REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. PROCEDE CUANDO CONCURREN LOS REQUISITOS A QUE SE CONTRAE LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 107 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, AUNQUE EXISTAN PRECEDENTES DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EN LOS QUE SE HAYA PRONUNCIADO RESPECTO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA RECLAMADA O DE LA INTERPRETACIÓN DIRECTA DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL, SIEMPRE QUE NO HAYAN INTEGRADO JURISPRUDENCIA.’ (se transcribe)."

CUARTO. Ante todo, cabe señalar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al analizar los artículos 107, fracción IX, constitucional, 83, fracción V, 86 y 93 de la Ley de Amparo y 10, fracción III y 21, fracción III, incisos a) y b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ha determinado cuáles son los requisitos esenciales que condicionan la procedencia del recurso de revisión contra las sentencias dictadas en amparo directo, en la jurisprudencia número 2a./J. 149/2007, de rubro, texto y datos de localización siguientes:

"REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA. Del artículo 107, fracción IX, de la Constitución Federal, y del Acuerdo 5/1999, emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 94, séptimo párrafo, constitucional, así como de los artículos 10, fracción III, y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se advierte que al analizarse la procedencia del recurso de revisión en amparo directo debe verificarse, en principio: 1) la existencia de la firma en el escrito u oficio de expresión de agravios; 2) la oportunidad del recurso; 3) la legitimación procesal del promovente; 4) si existió en la sentencia un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una ley o la interpretación directa de un precepto de la Constitución, o bien, si en dicha sentencia se omitió el estudio de las cuestiones mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo; y, 5) si conforme al Acuerdo referido se reúne el requisito de importancia y trascendencia. Así, conforme a la técnica del amparo basta que no se reúna uno de ellos para que sea improcedente, en cuyo supuesto será innecesario estudiar si se cumplen los restantes." (Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, agosto de 2007, página 615).

Del análisis de la jurisprudencia referida se evidencia que es indispensable que concurran requisitos mínimos para que sea procedente el recurso de revisión contra sentencias pronunciadas en amparo directo, a precisar: