AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 4281/2015. OPERADORA TURÍSTICA KAMICO, S.A. DE C.V. 24 DE FEBRERO DE 2016. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS EDUARDO MEDINA MORA I., JAVIER LAYNEZ POTISEK, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS Y ALBE

CUARTO.-Procedencia del recurso. Por razón de método, en principio es necesario verificar la procedencia del medio de impugnación.

Para ello, es preciso destacar que, conforme a las reglas del juicio de amparo, el que se tramitaba por la vía directa era un juicio estrictamente uni-instancial. Es decir, la sentencia que dictaba la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el amparo directo era definitiva y, en su contra, no procedía ningún medio de defensa. Posteriormente, con la creación de los Tribunales Colegiados de Circuito en mil novecientos cincuenta y uno, lo resuelto por éstos era la última palabra y se trataba de una determinación firme e inimpugnable, salvo que en la sentencia del amparo directo se decidiera sobre la inconstitucionalidad de una ley o se estableciera la interpretación directa de un precepto de la Constitución.(4)

Mediante reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve,(5) se modificaron las reglas del juicio de amparo con el propósito de facultar a la Suprema Corte de Justicia para que conociera de la revisión en amparo directo "únicamente cuando las resoluciones pronunciadas por los Tribunales Colegiados decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución, cuya resolución entrañe, a juicio de la propia Corte, la fijación de un criterio de importancia y trascendencia", conforme a la intención del Constituyente, expresada en la exposición de motivos de la mencionada reforma constitucional.

Es importante tener presente que la finalidad de esa reforma, que modificó varios artículos, fue la de fortalecer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación como un Tribunal Constitucional. En este contexto, en la referida exposición de motivos se indicó que la intención del órgano reformador de la Constitución era:

"... Fortalece el carácter final de la Suprema Corte de Justicia y es congruente con el carácter uni-instancial del amparo directo. Cabe recordar que la procedencia de este último, conocido también como amparo en casación o de legalidad, supone que el afectado dispuso de dos instancias jurisdiccionales previas y, en algunos casos, de un recurso administrativo, para hacer valer todos sus derechos.

"En consecuencia, la propuesta no va en demérito alguno de los medios de defensa que nuestro orden jurídico tradicionalmente ha previsto en favor de los ciudadanos y, por el contrario, permitirá a la Suprema Corte continuar contando con un mecanismo de revisión cuando las circunstancias exijan la fijación de un criterio de importancia y trascendencia que oriente la interpretación y aplicación de las normas jurídicas."

Con base en estas consideraciones, se modificó el artículo 107, fracción IX, de la Constitución Federal, para señalar:

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"IX. Las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito no admiten recurso alguno, a menos de que decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución cuya resolución, a juicio de la Suprema Corte de Justicia y conforme a acuerdos generales, entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia. Sólo en esta hipótesis procederá la revisión ante la Suprema Corte de Justicia, limitándose la materia del recurso exclusivamente a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales."

Posteriormente, en dos mil once hubo reformas constitucionales de gran relevancia para el orden jurídico nacional, pues se hicieron explícitos los derechos humanos de los que son titulares las personas y se modificó sustancialmente el régimen del juicio de amparo. Esta reforma también modificó la fracción IX del artículo 107 constitucional, para quedar de la siguiente forma:

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras."

Como se advierte, la redacción es muy similar a la del texto anterior, pero la expresión que se refería a las sentencias que "decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley" se modificó, para ampliar la procedencia a "sentencias que decidan sobre la constitucionalidad de normas generales". Asimismo, se agregó expresamente un supuesto de procedencia del recurso de revisión que se había establecido previamente por la vía jurisprudencial: el caso en que el Tribunal Colegiado omita el estudio de alguna cuestión de constitucionalidad que hubiera sido planteada en la demanda.

Sin embargo, la esencia de este recurso es la misma: se trata de un medio de defensa extraordinario, pues por regla general el amparo directo sigue siendo uni-instancial. Además, hay otro elemento crucial: para la procedencia del recurso, no basta con que en el asunto esté involucrado algún tema de constitucionalidad, sino que es necesario que este Tribunal Constitucional considere que, con motivo de la resolución del recurso, se fijará un criterio de importancia y trascendencia.

Para aterrizar las reformas constitucionales de dos mil once en la legislación secundaria, el Congreso de la Unión expidió la actual Ley de Amparo, mediante publicación de dos de abril de dos mil trece en el Diario Oficial de la Federación.

Ahora bien, cabe precisar que el artículo 107, fracción IX, constitucional, tanto en su redacción de mil novecientos noventa y nueve, como en la vigente, claramente establece que los criterios sobre cuándo debe estimarse que un asunto reviste las características de importancia y trascendencia serán fijados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de acuerdos generales del Pleno.

Inicialmente, el Tribunal Pleno emitió el Acuerdo Número 5/1999, que regulaba el Texto Constitucional publicado ese año y también reflejaba lo dispuesto en el artículo 83, fracción V, de la Ley de Amparo anteriormente vigente. Sin embargo, como ya se ha dicho, todo este marco legal fue modificado. Para atender a estos cambios, el Pleno de este Alto Tribunal expidió el Acuerdo General Número 9/2015, publicado en el Diario Oficial de la Federación el doce de junio de dos mil quince.

Entre el Acuerdo Número 5/1999 y el diverso 9/2015 hay una diferencia sustantiva. El primero (que ya no está vigente) establecía, en el punto primero, fracción II,(6) un listado de supuestos en que debía estimarse que no se surtían los requisitos de importancia y trascendencia, como por ejemplo, cuando hubiera jurisprudencia sobre el tema de constitucionalidad planteado, cuando no hubiera expresión de agravios o éstos se calificaran como inoperantes, o en otros casos análogos.

Por este motivo, en la mayoría de los recursos de revisión que resolvían el desechamiento, las Salas de este Alto Tribunal se avocaban al análisis de los agravios y, si eran inoperantes, esto conducía a la improcedencia del recurso.

Sin embargo, el Acuerdo General Número 9/2015, actualmente vigente, adopta una metodología diferente para determinar si es procedente o no el recurso de revisión. De esta forma, una vez actualizados los presupuestos procesales (como la competencia, legitimación, oportunidad del recurso -en su caso-, entre otros), es necesario que se cumplan las dos condiciones que establecen tanto la Constitución Federal como el artículo 81, fracción II, de la Ley de Amparo,(7) a saber:

1. En la revisión debe subsistir alguna cuestión de constitucionalidad. Es decir, la sentencia de amparo combatida debe resolver sobre la constitucionalidad de normas generales; establecer la interpretación directa de algún precepto constitucional o de los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es parte, u omitir un pronunciamiento sobre tales cuestiones cuando se hubieran planteado en la demanda.

2. El asunto debe fijar un criterio de importancia y trascendencia, a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a los lineamientos sentados por ésta en acuerdos generales.

Respecto de este segundo punto, es el Acuerdo General Número 9/2015 el que establece los lineamientos que permiten determinar si en un dado caso puede estimarse que el asunto reviste las cualidades de importancia y trascendencia, de la siguiente forma:

"SEGUNDO. Se entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del punto inmediato anterior, se advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional.

"También se considerará que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación."

Así pues, el Acuerdo General Número 9/2015, actualmente, vigente adopta una postura más diferente hacia la consideración de este Alto Tribunal sobre cuándo un determinado asunto es importante y trascendente. Es decir, en vez de privilegiar el análisis de los agravios en la revisión; permite a esta Suprema Corte valorar de manera discrecional si, a su juicio, la resolución de un determinado asunto puede: (i) dar lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional; o, (ii) lo decidido en la sentencia recurrida puede implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por este Alto Tribunal en relación con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.

Lo cierto es que el recurso de revisión en contra de las sentencias de amparo directo, conforme al régimen jurídico actualmente vigente, permite a este Alto Tribunal hacer una valoración discrecional de los méritos de cada asunto, para determinar si a su juicio procede o no el recurso de revisión extraordinario. Como lo señaló el propio Constituyente, esto tiene como finalidad la de fortalecer el carácter de órgano límite de este Tribunal Constitucional, pero sin que esto entorpezca sus labores cotidianas. Es por este motivo que la aceptación de un recurso de revisión está sujeta a las dos condiciones enumeradas, que son de apreciación discrecional y subjetiva por parte de este Máximo Tribunal, respecto de cuándo un criterio puede llegar a impactar de forma relevante al orden jurídico nacional o de cuándo algún criterio jurisprudencial sobre un tema de constitucionalidad puede contravenirse.

Delimitado lo anterior, debe señalarse que el recurso de que se trata se interpuso oportunamente por persona legitimada y que el ocurso se encuentra firmado, lo cual quedó demostrado en el segundo y tercer considerandos de la presente resolución.

Por otro lado, en la demanda de amparo, la parte quejosa, ahora recurrente, cuestionó la regularidad constitucional del acuerdo por el que se determina la circunscripción territorial de los Organismos de Cuenca de la Comisión Nacional del Agua, publicado en el Diario Oficial de la Federación el uno de abril de dos mil diez, específicamente en su segundo concepto de violación, al estimar que dicho precepto contraría lo dispuesto en los diversos 14 y 16 de la Constitución Federal, toda vez que no contiene ni invoca los criterios técnicos de delimitación territorial a que obliga el artículo 7o. del Reglamento Interior de la Comisión Nacional del Agua, en detrimento de los derechos fundamentales de legalidad, certeza y seguridad jurídica.

En tanto que, en el considerando sexto de la sentencia combatida, el Tercer Tribunal Colegiado del Vigésimo Circuito, con residencia en Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, calificó de inoperante dicho planteamiento, al considerar que la quejosa no demostró jurídicamente que el acuerdo impugnado resulte contrario a la hipótesis constitucional transgredida, es decir, no expresó qué precepto de la Constitución General se vulnera, ni cómo o en qué medida debe interpretarse constitucionalmente dicha afectación.

Lo anterior pone de manifiesto que en el presente asunto subsiste una cuestión de constitucionalidad, toda vez que el Tribunal Colegiado del conocimiento calificó de inoperante el concepto de violación en el que se planteó la inconstitucionalidad del acuerdo por el que se determina la circunscripción territorial de los Organismos de Cuenca de la Comisión Nacional del Agua, lo que se traduce en omisión de estudio de dicho planteamiento por parte del órgano jurisdiccional del conocimiento, en términos del punto tercero, fracción III, último párrafo, del Acuerdo General Plenario Número 9/2015, razón por la cual se colma el primero de los requisitos de procedencia del recurso de revisión en amparo directo.

No obstante, a juicio de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el caso no cumple con los requisitos de importancia y trascendencia, toda vez que, de conformidad con lo dispuesto en el punto segundo del Acuerdo General Plenario 9/2015, no habría lugar a emitir un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional, derivado de que no es factible emprender el examen del tema propiamente constitucional, derivado de la actualización de un impedimento técnico que lo imposibilita.

A efecto de corroborar el aserto anterior, conviene dar noticia, en lo que al caso cobra relevancia, de los antecedentes del asunto:

1. Mediante escrito depositado el siete de marzo de dos mil catorce en la Administración del Servicio Postal Mexicano en Tapachula, Chiapas, y recibido el doce siguiente en la Oficialía de Partes de la Sala Regional Chiapas-Tabasco del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, **********, por conducto de su representante legal, demandó la nulidad de: a) la resolución contenida en el oficio **********, de cuatro de diciembre de dos mil trece, emitida por el director de administración del Agua del Organismo de la Cuenca Frontera Sur de la Comisión Nacional del Agua, dentro del expediente **********, mediante la cual impuso a la empresa una multa por la cantidad total de $********** (********** pesos), por infracción a la Ley de Aguas Nacionales; y, b) del acuerdo por el que se determina la circunscripción territorial de los Organismos de Cuenca de la Comisión Nacional del Agua, publicado en el Diario Oficial de la Federación el uno de abril de dos mil diez.

2. De dicho juicio correspondió conocer a la Sala Regional Chiapas-Tabasco del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, quien registró el asunto con el número de expediente ********** y, concluidos los trámites legales correspondientes, dictó sentencia el dos de enero de dos mil quince, en la que, por una parte, sobreseyó en el juicio respecto del citado acuerdo, al estimar que fue consentido y, por otra, reconoció la validez de la resolución sancionatoria impugnada, en la que se impuso una multa administrativa.

3. Inconforme con dicha determinación, la citada persona moral promovió juicio de amparo directo, en el que, en lo que al caso cobra relevancia, sin combatir el sobreseimiento parcial decretado, hizo valer la inconstitucionalidad del acuerdo por el que se determina la circunscripción territorial de los Organismos de Cuenca de la Comisión Nacional del Agua, publicado en el Diario Oficial de la Federación el uno de abril de dos mil diez, al estimar que contraría lo dispuesto en los diversos 14 y 16 de la Constitución Federal, toda vez que no contiene ni invoca los criterios técnicos de delimitación territorial a que obliga el artículo 7 del Reglamento Interior de la Comisión Nacional del Agua, en detrimento de los derechos fundamentales de legalidad, certeza y seguridad jurídica.

4. Del citado juicio de amparo correspondió conocer al Tercer Tribunal Colegiado del Vigésimo Circuito, bajo el expediente **********, el cual dictó sentencia en sesión de dieciocho de junio de dos mil quince, en el sentido de negar la protección constitucional solicitada en los siguientes términos:

• En principio, declaró inoperante el segundo concepto de violación, en el que se planteó la inconstitucionalidad del Acuerdo por el que se determina la circunscripción territorial de los Organismos de Cuenca de la Comisión Nacional del Agua, publicado en el Diario Oficial de la Federación el uno de abril de dos mil diez.

• Lo anterior, bajo la consideración de que la impugnación suficiente de una norma jurídica, en función del aspecto de su constitucionalidad, requiere que se base en premisas esenciales mínimas a satisfacer en la demanda de amparo directo, situación que, en el caso, no acontece, pues no se demuestra jurídicamente que el acuerdo impugnado resulte contrario a la hipótesis de la Norma Constitucional en cuanto al marco de su contenido y alcance.

• En apoyo al razonamiento anterior, citó la jurisprudencia 1a./J. 58/99 de la Primera Sala de este Alto Tribunal, de rubro: "CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN DEMANDA DE AMPARO DIRECTO. LA IMPUGNACIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE DISPOSICIONES LEGALES PRECISA DE REQUISITOS MÍNIMOS A SATISFACER."

• Sostuvo que la quejosa se limitó a afirmar la inconstitucionalidad del referido acuerdo, sin indicar el marco y la interpretación de la disposición constitucional que estima transgredida.

• Asimismo, no se está en aptitud de suplir la deficiencia de la queja, pues no se surte alguno de los supuestos previstos en el artículo 79 de la Ley de Amparo, que regula dicha institución jurídica.

• Respecto del cuarto concepto de violación, en el que la quejosa adujo que se transgredieron en su perjuicio las formalidades esenciales del procedimiento, el Tribunal Colegiado sostuvo que era inoperante, ya que la empresa no expresó cuál es la violación procesal de que se duele y en qué trascendió al resultado del fallo.

• Por otra parte, calificó de fundado, pero inoperante el primer concepto de violación relativo a que la Sala Fiscal transgredió el artículo 47 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que dispone que los alegatos deberán ser considerados al dictar sentencia, pues no obstante que presentó en tiempo su escrito respectivo, la responsable omitió su análisis.

• Ello, pues no obstante que de la sentencia reclamada no se advierte que se hayan analizado los alegatos, lo cierto es que en éstos únicamente se reiteran los conceptos de nulidad que ya fueron abordados por la Sala responsable, por lo que a ningún fin práctico conduciría la eventual concesión del amparo para el efecto de que se hiciera alusión expresa a tal escrito, ya que no podría variarse el sentido de la resolución original.

• También calificó de inoperantes los argumentos del tercer, cuarto, quinto, sexto y séptimo conceptos de violación, al estimar, por una parte, que reiteran los mismos planteamientos de la demanda de nulidad y, por otra, al contener argumentos novedosos que no se expresaron en el juicio de origen, dejando de controvertir la quejosa las consideraciones del fallo reclamado, razón por la cual, deben seguir rigiendo.

• En otra parte de los conceptos de violación tercero y quinto, la empresa adujo que la Sala del conocimiento transgredió el artículo 22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al cambiar los fundamentos jurídicos de las resoluciones impugnadas, argumento que resulta inoperante.

• Lo anterior, pues con independencia de que la quejosa no explica cuáles fueron los fundamentos jurídicos que invocó la responsable y que constituyen un cambio en relación con los que invocó la autoridad demandada, de la lectura de la sentencia combatida no se advierte que la Sala haya modificado el fundamento del acto impugnado.

• Asimismo, contrario a lo que señala la empresa, la Sala sí estudió los siete conceptos de nulidad y expresó las consideraciones jurídicas que la llevaron a calificarlos de infundados. Además, en otro aspecto, la demandante no explica cuáles fueron las pruebas o argumentos, cuyo examen se omitió ni en qué trasciende la falta de valoración de éstos.

• En el octavo concepto de violación, la empresa solicita que se supla la deficiencia de la queja a su favor; sin embargo, no se actualiza algún supuesto de los previstos en el artículo 79 de la Ley de Amparo, que regula dicha figura.

• Por otra parte, el hecho de que la parte quejosa invoque el principio pro persona no implica que necesariamente el asunto deba resolverse conforme a sus pretensiones.

• Finalmente, toda vez que resultan ineficaces los conceptos de violación, no es procedente pronunciarse respecto de las tesis que invoca la impetrante de amparo.

5. Inconforme con la sentencia del Tribunal Colegiado, la empresa quejosa interpuso el recurso de revisión que nos ocupa.

Como se advierte de la relatoría que antecede, en el juicio contencioso administrativo de origen, la parte quejosa impugnó tanto la resolución determinante de la multa administrativa que le fue impuesta, como el Acuerdo por el que se determina la circunscripción territorial de los Organismos de Cuenca de la Comisión Nacional del Agua, publicado en el Diario Oficial de la Federación el uno de abril de dos mil diez, esto último en términos de lo dispuesto por los artículos 14, penúltimo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y 2o., penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,(8) conforme a los cuales el juicio de nulidad es procedente contra los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta con motivo de su primer acto de aplicación.

No obstante, en el fallo reclamado, la Sala Fiscal decretó el sobreseimiento por lo que toca al acuerdo por el que se determina la circunscripción territorial de los Organismos de Cuenca de la Comisión Nacional del Agua, al estimar que se trata de una disposición de carácter heteroaplicativo que no fue combatida en unión de su primer acto de aplicación, consistente en el oficio número **********, de trece de mayo de dos mil trece, que contiene la orden de visita de inspección practicada a la accionante, lo que "provoca la imposibilidad de analizar las argumentaciones que, dicho sea de paso, no expresó, en contra del aludido acuerdo, porque se está en presencia de un acto consentido".

Consecuentemente, la responsable sólo procedió al estudio de los conceptos de impugnación dirigidos a controvertir el oficio **********, de cuatro de diciembre de dos mil trece, mediante el cual, el director de Administración del Agua del Organismo de la Cuenca Frontera Sur de la Comisión Nacional del Agua impuso a la empresa actora una multa por la cantidad total de $********** (********** pesos), por infracción a la Ley de Aguas Nacionales y, tras desestimar dichos argumentos, reconoció la validez de ese acto.

Lo anterior quedó reflejado en los puntos resolutivos del fallo reclamado en el juicio de amparo directo, que son del tenor siguiente:

I. Resultaron fundadas las causales de improcedencia advertidas de oficio por esta juzgadora, por tanto;

II. Se sobresee en el presente juicio única y exclusivamente respecto del acto impugnado descrito en el inciso b) del resultando 1o. de la presente sentencia, consistente en el Acuerdo por el que se determina la circunscripción territorial de los Organismos de Cuenca de la Comisión Nacional del Agua, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1 de abril de 2010, por los fundamentos y motivos indicados en el punto considerativo tercero de este fallo;