AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5008/2021

El objeto de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización en materia de normalización, certificación, acreditamiento y verificación, según su artículo 2o., fracción II, inciso d), consiste en "Promover la concurrencia de los sectores público, privado, científico y de consumidores en la elaboración y observancia de normas oficiales mexicanas y normas mexicanas.", lo que se corrobora con la integración de los comités de evaluación que constituyen órganos de apoyo para la acreditación y, en su caso, autorización por parte de las dependencias competentes para la operación de la unidad de verificación que evalúa el grado de cumplimiento de las normas oficiales mexicanas o normas mexicanas, pues aquéllos se integran por técnicos calificados, representantes de los productores, consumidores, prestadores y usuarios del servicio, así como por el personal técnico de las entidades de acreditación y de las dependencias competentes, en términos del artículo 69 de la Ley citada. Ahora bien, por medio de tal acreditación la entidad correspondiente confirma el dictamen del comité de evaluación en el sentido de que el solicitante es apto técnicamente para la evaluación de la conformidad, lo que incide en la aprobación para operar como unidad de verificación, y aun cuando tales actos son emitidos por particulares, éstos actúan como auxiliares de la administración pública, pues una vez que la unidad de verificación es acreditada por la entidad respectiva, son las dependencias competentes de la administración pública las que emiten la aprobación para su operación, en términos de los artículos 38, fracción VI, 70 y 84 de la Ley Federal mencionada, lo que confirma la concurrencia del sector público y privado en la autorización del funcionamiento de las unidades de verificación, y que la intervención de los particulares es como terceros auxiliares de la administración pública.

1. Además, debe decirse que la actuación de dichos particulares siempre se realizará bajo la supervisión de la autoridad administrativa, pues para tal propósito la autoridad puede ejercer las funciones de vigilancia que le otorga la ley, es decir, el acto por el cual las autoridades competentes revisan que las actividades de las entidades de acreditación y los organismos de evaluación de la conformidad se realicen conforme a lo establecido en la ley, como ya se explicó en párrafos precedentes.
2. Aunado a que los particulares no sólo intervienen en el procedimiento de evaluación de la conformidad, sino también en la elaboración de la propia Norma Oficial Mexicana NOM-006-ASEA-2017, como se desprende de su prefacio de donde se advierte la participación de, entre otros, la Asociación Mexicana de Distribuidores de Energéticos, la Asociación Mexicana de Distribuidores de Combustibles; la Asociación Mexicana de Empresas de Hidrocarburos; la Asociación Nacional de Distribuidores en Combustibles y Lubricantes; Asociación Mexicana de Proveedores de Estaciones de Servicio, etcétera; lo que evidencia la concurrencia de los sectores público, social y privado en la elaboración y observancia de las Normas Oficiales Mexicanas y los Estándares.
3. En ese sentido, el hecho de que la evaluación de la conformidad se realice a través de terceros autorizados por la autoridad, a saber, organismos de evaluación de la conformidad, no es violatorio de lo dispuesto por el artículo 16 constitucional, pues este Alto Tribunal ha reconocido la posibilidad de que los particulares funjan como auxiliares de la administración pública, como acontece en el caso que nos ocupa, derivado de la naturaleza eminentemente técnica de dicho procedimiento.
4. Consecuentemente, se reconoce la constitucionalidad de la Norma Oficial Mexicana NOM-006-ASEA-2017, Especificaciones y criterios técnicos de seguridad industrial, seguridad operativa y protección al medio ambiente para el diseño, construcción, pre-arranque, operación, mantenimiento, cierre y desmantelamiento de las instalaciones terrestres de almacenamiento de petrolíferos y petróleo, excepto para gas licuado de petróleo , en el apartado relativo al procedimiento para la evaluación de la conformidad.
5. Estas consideraciones no son vinculantes al haberse aprobado por mayoría de tres votos de los Ministros Luis María Aguilar Morales, Javier Laynez Potisek (ponente) y Presidenta Yasmín Esquivel Mossa. Los Ministros Alberto Pérez Dayán y Loretta Ortiz Ahlf emiten su voto en contra.

V.3. Análisis del artículo 5, fracción IX, de la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos

1. Aduce la quejosa que el artículo 5, fracción IX, de la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, al facultar a la referida Agencia para acreditar a personas físicas o morales para que lleven a cabo las actividades de verificación referidas en la ley, le permite delegar sus facultades de verificación, las cuales sólo pueden llevarse a cabo por las autoridades competentes.
2. El artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la parte que interesa, dice:

Artículo 16.- Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. En los juicios y procedimientos seguidos en forma de juicio en los que se establezca como regla la oralidad, bastará con que quede constancia de ellos en cualquier medio que dé certeza de su contenido y del cumplimiento de lo previsto en este párrafo.

1. Conforme al citado precepto nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento, es decir, cualquier acto que tenga por objeto intervenir en la persona, familia, domicilio, papeles o posesiones del gobernado debe ser llevado a cabo por una autoridad debidamente facultada para ejercer la atribución relativa y que pueda tener por objeto causar una afectación a la esfera jurídica del particular.
2. Ahora bien, el artículo 5, fracción IX, de la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, establece lo siguiente:

Artículo 5o.- La Agencia tendrá las siguientes atribuciones:

(…)

IX. Autorizar a servidores públicos de la Agencia y acreditar a personas físicas o morales para que lleven a cabo las actividades de supervisión, inspección y verificación, evaluaciones e investigaciones técnicas, así como de certificación y auditorías referidas en la presente Ley;

(…)

1. Conforme al citado precepto la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos está facultada para autorizar a servidores públicos de la Agencia y acreditar a personas físicas o morales para que lleven a cabo las actividades de supervisión, inspección y verificación, evaluaciones e investigaciones técnicas, así como de certificación y auditorías referidas en la ley.
2. A fin de determinar si ese acreditamiento a las personas físicas o morales se refiere, como asevera la quejosa, al ejercicio de facultades de verificación que sólo compete ejercer a la autoridad administrativa y, en consecuencia, si es violatorio del artículo 16 constitucional o no, resulta necesario dar noticia de lo dispuesto por los artículos 3, fracciones VIII, XVI, 18, 19, 20 y 21 de la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, que establecen:

Artículo 3o.- Además de las definiciones contempladas en la Ley de Hidrocarburos y en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para los efectos de esta Ley se entenderá, en singular o plural, por:

(…)

VIII. Regulados: Las empresas productivas del Estado, las personas físicas y morales de los sectores público, social y privado que realicen actividades reguladas y materia de la presente Ley;

(…)

XVI. Supervisión: Acto de autoridad mediante el cual la Agencia verifica, inspecciona y, en su caso, comprueba el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y normativas en las materias objeto de esta Ley.

(…)

Artículo 18 .- Los Regulados podrán acreditar mediante el dictamen de auditores externos certificados por la Agencia el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las licencias, permisos, registros y autorizaciones, así como de las establecidas en el Sistema de Administración a que se refiere esta Ley. Lo anterior, sin perjuicio de las facultades de supervisión e inspección que directamente puede llevar a cabo la Agencia a los Regulados.

Artículo 19.- La Agencia establecerá, mediante reglas de carácter general, las características y requisitos que deberán cumplir las personas interesadas en obtener la certificación como auditores externos del Sector Hidrocarburos, el procedimiento para llevar a cabo dicha certificación y las causas, requisitos y procedimientos aplicables para la anulación, revocación o cancelación de dichas certificaciones.

Además, los citados auditores externos, la persona moral de la cual sean socios y los socios o personas que formen parte del equipo de auditoría, no deberán ubicarse en ninguno de los supuestos de falta de independencia que se establezcan en las reglas de carácter general, las que considerarán entre otros aspectos, vínculos financieros o de dependencia económica, y prestación de servicios adicionales al de auditoría.

En cualquier caso, el plazo durante el cual los auditores externos podrán prestar los servicios de auditoría externa a un mismo Regulado no podrá exceder de tres años.

Artículo 20.- Sin perjuicio de sus facultades para supervisar directamente a los Regulados, la Agencia contará con facultades de supervisión y verificación, así como de revisión de escritorio o gabinete, respecto de los auditores externos, a fin de verificar el cumplimiento de esta Ley y la observancia de las reglas de carácter general que de ella emanen.

Para tal efecto, la Agencia podrá emitir o reconocer normas y procedimientos de auditoría que deberán observar los auditores externos al dictaminar o emitir opiniones relativas a las actividades de los Regulados.

Artículo 21.- El auditor externo estará obligado a conservar la documentación, información y demás elementos utilizados para elaborar su dictamen, informe u opinión, por lo menos, durante un plazo de diez años. Para tales efectos, se podrán utilizar medios automatizados o digitalizados.

1. De los numerales antes reproducidos se desprende que las empresas productivas del Estado, las personas físicas y morales de los sectores público, social y privado que realicen actividades reguladas y materia de la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, podrán acreditar mediante el dictamen de auditores externos certificados por la Agencia el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las licencias, permisos, registros y autorizaciones, así como de la s establecidas en el Sistema de Administración a que se refiere la ley.
2. Lo anterior, sin perjuicio de las facultades de supervisión e inspección que directamente puede llevar a cabo la Agencia a los regulados. Entendiéndose por supervisión al acto de autoridad mediante el cual la Agencia verifica, inspecciona y, en su caso, comprueba el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y normativas en las materias objeto de la ley.
3. La Agencia establecerá, mediante reglas de carácter general, las características y requisitos que deberán cumplir las personas interesadas en obtener la certificación como auditores externos del Sector Hidrocarburos, el procedimiento para llevar a cabo dicha certificación y las causas, requisitos y procedimientos aplicables para la anulación, revocación o cancelación de dichas certificaciones.
4. Sin perjuicio de sus facultades para supervisar directamente a los regulados, la Agencia contará con facultades de supervisión y verificación, así como de revisión de escritorio o gabinete, respecto de los auditores externos, a fin de verificar el cumplimiento de la Ley y la observancia de las reglas de carácter general que de ella emanen.
5. Como se observa, las facultades de supervisión e inspección para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y normativas en las materias objeto de la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, únicamente pueden llevarse a cabo por la autoridad administrativa y no por particulares, como incorrectamente afirma la quejosa.
6. Lo anterior, toda vez que sólo compete a los particulares certificados por la autoridad, esto es, los auditores externos certificados por la Agencia, la emisión de los dictámenes del cumplimiento de las obligaciones derivadas de las licencias, permisos, registros y autorizaciones, pero no así la determinación del cumplimiento de los ordenamientos jurídicos aplicables, en tanto que esa atribución es exclusiva de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos.
7. Sin que esa certificación otorgada a los particulares pueda considerarse violatoria de lo dispuesto por el artículo 16 constitucional, pues como ha quedado precisado con antelación, tanto la doctrina, como la legislación positiva mexicana, aceptan la posibilidad de que los particulares funjan como auxiliares de la administración pública.
8. En tal virtud, el hecho de que el artículo 5, fracción IX, de la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, faculte a dicha Agencia para acreditar a personas físicas o morales para que lleven a cabo las actividades de supervisión, inspección y verificación, evaluaciones e investigaciones técnicas, así como de certificación y auditorías referidas en la ley, no significa que se permita que particulares lleven a cabo actos de verificación propios e indelegables de la autoridad, pues tal acreditación se circunscribe a la emisión de los dictámenes del cumplimiento de las obligaciones derivadas de las licencias, permisos, registros y autorizaciones, pero no así la determinación del cumplimiento de los ordenamientos jurídicos aplicables.
9. Consecuentemente, se reconoce la constitucionalidad del artículo 5, fracción IX, de la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos.
10. Estas consideraciones no son vinculantes al haberse aprobado por mayoría de tres votos de los Ministros Luis María Aguilar Morales, Javier Laynez Potisek (ponente) y Presidenta Yasmín Esquivel Mossa. Los Ministros Alberto Pérez Dayán y Loretta Ortiz Ahlf emiten su voto en contra.

V.4. Inoperancia de agravios relacionados con cuestiones de mera legalidad.

1. En los restantes agravios la quejosa aduce, en esencia, que el Tribunal Colegiado del conocimiento indebidamente declaró infundados e inoperantes sus conceptos de violación, porque:

• El Director Ejecutivo de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos carece de facultades para emitir la Norma Oficial Mexicana NOM-006-ASEA-2017, Especificaciones y criterios técnicos de seguridad industrial, seguridad operativa y protección al medio ambiente para el diseño, construcción, pre-arranque, operación, mantenimiento, cierre y desmantelamiento de las instalaciones terrestres de almacenamiento de petrolíferos y petróleo, excepto para gas licuado de petróleo .
• La Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos no tienen el carácter de dependencia solamente por haber sido creada por un órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
• No se controvirtió el procedimiento de creación de la Norma Oficial Mexicana NOM-006-ASEA-2017 en sí mismo, sino que la multicitada Agencia no cumplió con la obligación de obtener de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales la opinión favorable respecto de la NOM a publicarse.
• No se puede recurrir a la afirmativa ficta prevista en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo para tener por satisfecho el requisito de la obtención de una opinión favorable de las dependencias y/o órganos reguladores como requisito previo para la emisión de la NOM.

1. La lectura de los agravios antes sintetizados pone de manifiesto que se limitan a impugnar las consideraciones del órgano colegiado en las que se estudiaron los conceptos de violación relativos a cuestiones de mera legalidad, de modo que como el recurso de revisión en amparo directo tiene un carácter excepcional y se limita al estudio de cuestiones propiamente constitucionales, resulta que tales argumentos deben declararse inoperantes, pues su estudio obligaría a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a realizar un pronunciamiento que desvirtuaría la naturaleza del recurso.
2. La determinación anterior encuentra sustento en la tesis jurisprudencial de rubro: “ AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN. ES IMPROCEDENTE SI LOS AGRAVIOS SE LIMITAN A IMPUGNAR LAS CONSIDERACIONES EN LAS QUE EL ÓRGANO COLEGIADO DA RESPUESTA A CUESTIONES DE MERA LEGALIDAD.”
3. En atención a la conclusión alcanzada, debe declararse sin materia la revisión adhesiva interpuesta por la autoridad tercero interesada Directora General de lo Contencioso de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, en virtud de que la adhesión al recurso de revisión sigue la suerte procesal de éste.
4. Apoya la determinación anterior, la tesis 1a./J. 71/2006 de rubro: “ REVISIÓN ADHESIVA. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA AL DESAPARECER LA CONDICIÓN A LA QUE SE SUJETA EL INTERÉS DEL ADHERENTE. ”
5. Por lo que hace al estudio del presente recurso de revisión, así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los Ministros Luis María Aguilar Morales, Javier Laynez Potisek (ponente) y Presidenta Yasmín Esquivel Mossa. Los Ministros Alberto Pérez Dayán y Loretta Ortiz Ahlf emiten su voto en contra; en esas condiciones, estas consideraciones no son vinculantes al no constituir un precedente obligatorio.
6. En atención a las conclusiones alcanzadas, lo que procede es confirmar la sentencia recurrida y negar el amparo.