AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2914/2022

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1. No escapa a la consideración de esta Segunda Sala que dentro de la secuela procesal se dictó un primer laudo en contra del cual el propio quejoso promovió juicio de amparo directo cuestionando la regularidad constitucional de las mismas normas generales, sin que el Tribunal Colegiado se pronunciara al respecto en la primera sentencia que emitió - amparo directo 117/2019 -; sin embargo, aun cuando el promovente de amparo no interpuso recurso de revisión en contra de aquel fallo, lo cierto es que en el caso esa omisión no conduce a declarar que precluyó su derecho para cuestionar la constitucionalidad de los artículos materia del presente asunto, pues el juicio de amparo se concedió para remediar un vicio formal que afectó la existencia del laudo, a saber: la falta de firma de la Secretaria General del Tribunal de Arbitraje y Escalafón del Estado de Jalisco.
2. Por otro lado, esta Segunda Sala estima que se cumple con la segunda condición relativa a que el asunto revista un interés excepcional, en primer lugar, porque el Tribunal Colegiado razonó que el Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo relativo a la Norma Mínima de Seguridad Social no forma parte del parámetro de regularidad constitucional aplicable a la parte actora en tanto que es un policía; y, en segundo lugar, no existe pronunciamiento que analice si el no otorgamiento del pago de una pensión periódica por riesgo de trabajo dictaminado como permanente parcial es contrario al derecho a la seguridad social.
3. Por tanto, tal pronunciamiento sería novedoso para el orden jurídico mexicano en materia de seguridad social.
4. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cuatro votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa, Luis María Aguilar Morales, Loretta Ortiz Ahlf (ponente) y Presidente Alberto Pérez Dayán. Ausente el Ministro Javier Laynez Potisek.
5. ESTUDIO DE FONDO
6. La decisión que emitirá esta Segunda Sala debe resolver si tratándose de policías municipales del Ayuntamiento de Zapopan, Jalisco existe una restricción constitucional que torna inaplicable los diversos instrumentos internacionales que dan contenido al derecho humano de seguridad social, en particular el Convenio 102 y, en caso de que tales ordenamientos sean aplicables, si de éstos se desprende que la falta de regulación de una pensión por riesgo de trabajo que provoca una incapacidad permanente parcial es contraria al parámetro de regularidad constitucional.

V.1. Parámetro de regularidad constitucional.

1. Tocante a cómo se conforma el parámetro de regularidad constitucional en materia de seguridad social para los miembros de las instituciones policiales conviene tener presente el texto del artículo 123, apartado B, fracciones XI, inciso a) y XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece lo siguiente:

Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:

B. Entre los Poderes de la Unión y sus trabajadores:

XI. La seguridad social se organizará conforme a las siguientes bases mínimas:

a) Cubrirá los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y maternidad; y la jubilación, la invalidez, vejez y muerte.

XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.

Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.

Las autoridades federales, de las entidades federativas y municipales, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social del personal del Ministerio Público, de las corporaciones policiales y de los servicios periciales, de sus familias y dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social.

El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones;

1. Con el propósito de conocer los alcances del texto constitucional es necesario tener presente que la redacción original de la norma fundamental no contenía división alguna en los apartados que al día de hoy rigen el ámbito laboral, es decir, no se hacía distinción entre personas trabajadoras al servicio de particulares respecto de aquellas al servicio de los poderes del Estado; empero, la condición de servidor en la función pública se mantuvo bajo los lineamientos de naturaleza administrativa, hasta la reforma a la Constitución Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación el cinco de diciembre de mil novecientos sesenta.
2. De la exposición de motivos que dio lugar a la referida reforma constitucional se desprenden las siguientes notas relevantes:

• La adición del Apartado B comprende la enumeración de los derechos de las personas trabajadoras y consagra las bases mínimas de previsión social que aseguren, en lo posible, tanto su tranquilidad y bienestar personal, como los de sus familiares: jornada máxima, descansos semanales, vacaciones, salarios, permanencia en el trabajo, sistema de escalafón para los ascensos, derecho para asociarse, uso del derecho de huelga, protección en caso de accidentes y enfermedades, tanto profesionales como no profesionales, jubilación, protección en caso de invalidez, vejez y muerte, centros vacacionales y de recuperación, habitaciones baratas, en arrendamiento o venta, así como las medidas protectoras indispensables para las mujeres durante el periodo de la gestación, en el alumbramiento y durante la lactancia.

1. Así, la reforma constitucional de mil novecientos sesenta tuvo como propósito otorgar a todas las personas trabajadoras al servicio del Estado, sin distinción, una base de defensa a los derechos humanos laborales protegidos por el texto original del artículo 123 de la Constitución Federal, entre otras, las bases mínimas de seguridad social.
2. Con posterioridad, el ocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve, se publicó diversa reforma constitucional que impactó al artículo 123, Apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal, la cual fue interpretada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la contradicción de tesis 28/2001-PL , de cuya ejecutoria se advierte lo siguiente:

• De la lectura de la exposición de motivos se desprende que el propósito de la reforma fue, por una parte, establecer un marco constitucional que permita cumplir con los objetivos de los sistemas de carrera de las instituciones de seguridad pública que deben regirse por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez conforme a lo dispuesto en el artículo 21 constitucional y, por otra, contar con los mecanismos necesarios para remover libremente a los servidores públicos que no cumplan con los requisitos de permanencia que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en el cargo.
• Se destaca en dicha iniciativa que la sociedad y el gobierno han manifestado su rechazo a la actuación de los malos elementos de los cuerpos de seguridad pública, quienes han aprovechado sus cargos para ofenderla, deteriorando gravemente la confianza de la población en esas instituciones.
• El Poder Reformador, al establecer en la norma constitucional que los miembros de las corporaciones policíacas podrán ser removidos de su cargo: “... si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en dichas instituciones”, “creó” una causa específica de remoción, consistente en el incumplimiento de los requisitos de permanencia, distintos de los señalados en las leyes para ingresar o pertenecer a las instituciones policiales; tanto es así, que se señaló que una vez hecha la reforma constitucional se debía expedir la ley secundaria, en la que se establecieran expresamente esos requisitos de permanencia, con los que se buscaría elevar el perfil de la policía en México.
• Como mecanismo para agilizar la depuración de los cuerpos policiacos, se estableció la posibilidad de remoción de los elementos de la policía que no satisfagan las nuevas condiciones de permanencia que señalen las leyes vigentes, sin derecho a la reinstalación, pues de esta manera se garantiza que únicamente se queden en las corporaciones quienes cubran el nuevo perfil del policía requerido por la ley secundaria, anteponiendo así la norma constitucional el interés de la sociedad de contar con mejores elementos que coadyuven a ésta en el combate a la delincuencia, al interés particular de un grupo de gobernados de permanecer en su cargo.
• La improcedencia de la restitución en el cargo no debe entenderse como una prohibición absoluta, pues si uno de los objetivos de la reforma constitucional es que sólo permanezcan en las instituciones policiales quienes reúnan el perfil requerido por las leyes vigentes, entonces la norma debe interpretarse necesariamente en el sentido de que no podrán ser reinstalados quienes no reúnan esas características, pero sí podrán serlo quienes las satisfagan, pues de no estimarlo así se propiciaría no sólo que se den remociones arbitrarias e injustas, sino también que pudieran quedar fuera de las instituciones los buenos elementos que de acuerdo con la teleología del nuevo texto constitucional deben continuar en ellas.

1. Del criterio anterior derivó la jurisprudencia 2a./J. 79/2002 de rubro: