amPARO directo EN REVISIÓN 589/2023

1. Instancia administrativa. De las constancias que obran en autos se advierte que la Administración Local de Recaudación de Mazatlán, Sinaloa, le fincó varios créditos fiscales a la empresa Agroproducto Diazteca, sociedad anónima de capital variable bajo los números 63957, del 63959 al 63971, 64149 al 64152; los cuales fueron notificados mediante el mandamiento de ejecución del seis de febrero de dos mil uno, requiriéndola de pago mediante acta de requerimiento de pago y embargo del doce de febrero de dos mil uno.
2. Tramitado el procedimiento administrativo de ejecución, el diecinueve de octubre de dos mil uno, el titular de la Administración Local de Recaudación de Mazatlán levantó el acta de remate en segunda almoneda en la que se asentó la declaratoria de desierta.
3. Posteriormente, mediante oficio con terminación 2554 de dieciséis de agosto de dos mil doce se solicitó al Registro Público de la Propiedad y del Comercio de Escuinapa, en el Estado de Sinaloa, la inscripción del embargo de los predios rústicos de que se tratan.
4. Finalmente, mediante oficio con terminación 2331 de dos de septiembre de dos mil trece, el Administrador Local de Recaudación de Mazatlán con sede en esa ciudad, comunicó a dicho Registro de la Propiedad que los ocho lotes rústicos embargados, se adjudicaron a favor del fisco federal, informándole también que el acta de adjudicación tiene el carácter de escritura pública para efectos de inscripción.
5. Luego, el cuatro de mayo de dos mil diecisiete, José Antonio Díaz Lerma, en su carácter de representante legal de la empresa Agroproducto Diazteca, sociedad anónima de capital variable solicitó la prescripción de las facultades de la autoridad exactora para concluir el procedimiento administrativo que se siguió en contra de la ahora quejosa, como de los propios créditos fiscales que dieron origen al procedimiento económico coactivo, puesto que la autoridad exactora omitió realizar los trámites tendentes a hacer efectivos los referidos créditos, dentro del plazo establecido en el Código Fiscal de la Federación; solicitud que, en principio, no fue contestada dentro del plazo legal; sin embargo, posteriormente sí se atendió.
6. Juicio contencioso. El veinte de septiembre de dos mil diecisiete la empresa promovió juicio de nulidad en contra de la resolución negativa ficta recaída a la solicitud de prescripción contenida en el escrito señalado en el párrafo que antecede, que fue del conocimiento de la Segunda Sala Regional del Noroeste III del Tribunal Federal de Justicia Administrativa quien lo registró con el número de expediente 5792/17-03-02-01
7. Posteriormente el tres de enero de dos mil dieciocho se promovió nuevo juicio de nulidad, ahora en contra de la resolución expresa contenida en el oficio 600-52-2017-01859 de veinticuatro de octubre de dos mil diecisiete mediante la cual se sobreseyó la solicitud de declaratoria de prescripción, misma que quedó radicada en el expediente 29/18-03-01-1 de la misma sala contenciosa.
8. El diez de abril de dos mil diecinueve se declaró procedente el incidente de acumulación del juicio 29/18-03-1, como atraído, al juicio 5792/17-03-02-1, como atrayente.
9. EI veinte de abril de dos mil veintiuno, la sala del conocimiento dictó sentencia en la que resolvió lo siguiente:

a) Declaró la nulidad lisa y llana de la resolución contenida en el oficio 600-52-2017-01859, bajo el argumento de que lo resuelto en él, fue lo solicitado con anterioridad por la propia quejosa y que dio origen a la negativa ficta controvertida en el juicio de nulidad de origen; y,

b) Reconoció la validez de la resolución de negativa ficta, recaída al escrito de cuatro de mayo de dos mil diecisiete, en el que se solicitó la declaración de prescripción de las facultades de cobro de los créditos fiscales 63957, 63959 al 63971 y 64149 al 64152.

1. Amparo Directo . La actora promovió juicio de amparo directo, mismo que fue del conocimiento del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Segundo Circuito.

1. Expresó los conceptos de violación siguientes.

Primero

• Que la litis en el juicio de nulidad consistió en que la autoridad no culminó el procedimiento administrativo de ejecución por falta de formalización de la adjudicación del bien inmueble embargado no rematado y de registrarla dentro de los cinco años.
• Que el acta de remate en segunda almoneda desierta no es equiparable a la adjudicación del bien. El hecho de que la autoridad acepte la dación en pago sólo implica que se tenga por satisfecha la obligación de los créditos sin tener el alcance de que se cumpla el objeto y fin del procedimiento que consiste en hacer efectivo el cobro del crédito fiscal que implica que el Estado se adjudique el bien, es decir, el bien formalmente pase a ser propiedad del fisco federal.
• Que la inscripción del embargo en el Registro Público de la Propiedad sí constituye un acto inherente al procedimiento administrativo de ejecución, de ahí que hasta realizada esa inscripción se termina o cierra dicho procedimiento, por lo que a lo largo de los once años que tardó en hacerse aquel trámite, la actora sí tuvo interés para solicitar la prescripción de los créditos fiscales.
• Que la litis fue desatendida por la responsable porque hasta la adjudicación formal del bien y su registro, es que se tiene satisfecho el objeto o fin del procedimiento administrativo de ejecución, pues hasta ese momento es que dicho bien pasa a propiedad del fisco federal.
• La sala responsable señaló que de conformidad con el artículo 191 del Código Fiscal de la Federación, vigente en dos mil uno, la autoridad exactora no tuvo obligación de emitir el acta de adjudicación pues es suficiente con el acta de remate en segunda almoneda; sin embargo, para tal conclusión debió vincular lo dispuesto en los artículos 191, 194 y 195 del mismo ordenamiento para concluir que el procedimiento administrativo de ejecución no culmina con el acta de remate en segunda almoneda ni se genera “ per se ” la potestad de la autoridad de donarlo o enajenarlo. De ahí que la responsable quiere darle un alcance distinto tanto al artículo 191 reclamado como al acta de remate en segunda almoneda.
• Que la reforma de dos mil cinco al artículo 191 citado, provocó que se tenga por culminado el procedimiento administrativo de ejecución hasta que se formalice la adjudicación del bien embargado.
• Que el procedimiento administrativo de ejecución está previsto en los artículos 145 al 196-B del Código Fiscal de la Federación, de los que se concluye que opuestamente a lo considerado por la responsable, no se puede equiparar la aceptación de la dación en pago con la adjudicación formal del bien embargado, pues se tratan de dos fases distintas en el procedimiento que tienen naturaleza jurídica diferente; ni se pueden tener como aisladas o independientes pues constituyen un procedimiento.
• Que de conformidad con los artículos 130 del Código Fiscal de la Federación, 46, fracción I, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; y 199 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, el acta de remate en segunda almoneda es independiente al acta de adjudicación y de la de registro del bien, siendo que su materialización debe ser dentro de los cinco años.
• Sin bien el artículo 191 del Código Fiscal de la Federación, vigente en dos mil uno, no establecía levantar el acta de adjudicación, lo cierto es que la responsable en atención al principio de progresividad debió atender a la reforma de dos mil cinco, y ajustarse a lo dispuesto en los artículos 26 y 27, fracción I, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, en el sentido de que el acta de remate no constituye la adjudicación del bien por lo que el fisco federal no es su propietario.
• Que el criterio de la sala es equivocado porque sí se actualizó la prescripción de los créditos fiscales debido a la inactividad del Estado, pues de lo contrario la autoridad podría ejecutar actos indefinidamente.
• Que con fundamento en el artículo 146 del Código Fiscal de la Federación, la sala contenciosa no debió reconocer la validez de la resolución impugnada que sobreseyó la petición, sino que debió estudiar el fondo del asunto relacionado con la actualización o no de la prescripción de las facultades de la autoridad exactora para cobrar los créditos fiscales.
• Que la responsable desatendió exhaustiva y congruentemente la causa de pedir y la litis propuesta concerniente a la actualización de la prescripción de facultades.

Segundo

• Que el contenido del artículo reclamado denota un razonamiento analógico en el que impera la mayoría de razón, pues deja al arbitrio de la autoridad la interpretación de que la adjudicación de un inmueble al fisco federal sucede en automático al aceptar la dación en pago del bien embargado no rematado, sin que se exijan las formalidades atinentes a dicha figura jurídica.
• Que el legislador permite que el procedimiento de ejecución se prolongue perpetuamente en el tiempo, haciendo con ello inasequible o inaccesible la figura jurídica de la prescripción para el cobro de los créditos fiscales.

Tercero

• Que el criterio de la responsable en el sentido de que el acta de embargo y de remate en segunda almoneda, no necesitan de otro acto para su formalización, está superado por las jurisprudencias del propio tribunal que refieren que esos actos no constituyen la adjudicación del bien embargado, sino hasta la firma de la escritura correspondiente y su respectiva inscripción en el Registro Público de la Propiedad porque hasta este momento es cuando se transfiere la propiedad del bien. De ahí que, si no existe tal escritura inscrita no se actualiza la dación en pago ni la adjudicación de los bienes embargados.
• Que la deficiencia del artículo 191 reclamado, se subsanó con la reforma que sufrió en dos mil cinco, al mejorar el procedimiento de recepción, control y administración de los bienes adjudicados a favor del fisco federal, en el sentido de definir las directrices para otorgar mayor certeza jurídica al gobernado respecto del momento en que debe considerarse adjudicado el bien a favor de la autoridad exactora.

Cuarto

• Que de conformidad con el artículo 146 del Código Fiscal de la Federación, la autoridad tiene cinco años para adjudicarse el bien inmueble.
• Que el acto reclamado transgrede el principio de seguridad jurídica previsto en los artículos 14 y 16 constitucionales, dado que opuestamente a lo considerado por la responsable, el acta de remate embargo en segunda almoneda es independiente a la de adjudicación y registro del bien, de ahí que con aquélla no concluyó el procedimiento administrativo de ejecución.
• Que se pasó por alto que cuando una norma puede interpretarse de diversas maneras, el juzgador hacer la interpretación más ajustada a la Constitución Federal, de modo que prevalezca el reconocimiento y amplitud de derechos. De ahí que fue perjudicial la interpretación que hizo la sala del artículo 191 reclamado.

Quinto

• Que sí son aplicables al caso los artículos 2, 5, 25 y 27 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, pues la responsable soslayó que la recaudación de créditos la realiza la Tesorería. En ese sentido, la entonces Administración Local de Recaudación de Mazatlán ejecuta funciones de la Tesorería al tener encomendado el cobro de créditos fiscales y en su caso la venta de los bienes aceptados en dación en pago. De ahí que dicha administración debió acatar lo dispuesto en esos artículos 25 y 27, de la Ley en comento, por lo que la dación en pago del bien debió tramitarse de acuerdo con el último numeral citado, en el sentido que la transmisión de la propiedad del bien se tendrá hecha hasta la firma de la escritura.
• Que el artículo 191 reclamado no es claro en cuanto al momento en que se formaliza la adjudicación de la autoridad exactora del bien embargado no rematado para que esté en condiciones de enajenar o donar el bien.

Sexto

• Que el artículo 191 reclamado, es inconstitucional por arbitrario pues viola los derechos de legalidad y seguridad jurídica previstos en los numerales 14 y 16 constitucionales, porque carece de elementos claros y comprensibles que permitan a los gobernados conocer específicamente el acto posterior a cuando se declara desierto el remate en segunda almoneda y se acepta la dación en pago del bien embargado.
• Que de conformidad con el artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ninguna persona puede ser privada de sus bienes, salvo sea por mandamiento escrito, por autoridad competente que funde y motive el acto.
• Que el legislador omitió definir los pasos para formalizar la adjudicación, los que deben ser sencillos para facilitar al gobernado cumplir con sus obligaciones y hacer valer sus derechos; así como para que la autoridad ejerza de manera clara sus facultades y cumpla con sus obligaciones para evitar arbitrariedades.
• Que el artículo 191 reclamado, viola la garantía de seguridad jurídica en su vertiente de “ lege manifiesta ” y “ taxatividad ”, pues su párrafo tercero contiene un rango de ambigüedad muy amplio que permite arbitrariedades y dejar al arbitrio de la autoridad la continuación indefinida de la conclusión del procedimiento administrativo de ejecución, lo que conlleva a un estado de inseguridad para el gobernado.

Séptimo

• Que la sentencia reclamada viola los principios de congruencia y exhaustividad previstos en el artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, porque de conformidad con el diverso 37 del Código Fiscal de la Federación, sí se actualizó la negativa ficta por parte de la autoridad sin que se pueda sobreseerse la petición fundada en el numeral 8 constitucional.
• Que la Administración General Jurídica del Servicio de Administración Tributaria, está obligada a atender las peticiones relativas a la prescripción de los créditos fiscales y de extinción de las facultades de la autoridad.
• Que fue incorrecto que la autoridad exactora resolviera mi petición de prescripción como si se tratara de un recurso administrativo, peor aún que la responsable confirmara ese criterio dado que desatendió los artículos 8 constitucional, 35, fracción XXXIV, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria y 146 del Código Fiscal de la Federación.

1. Sentencia . Seguido el trámite respectivo, el Tribunal Colegiado emitió sentencia en la que negó el amparo por considerar, respecto al tema de constitucionalidad, esencialmente lo siguiente:

• Que lo expuesto en los conceptos de violación segundo y sexto es infundado, porque en el artículo 191, párrafo tercero, del Código Fiscal de la Federación, vigente en 2001, se prevé una hipótesis para formalizar la dación en pago a favor del Gobierno Federal del bien no rematado en segunda almoneda, por lo que no se está en el caso de aplicar la ley analógicamente.
• El legislador no dejó al arbitrio de la autoridad la interpretación de la ley concerniente al tema de la dación en pago, porque prevé que de no fincarse el remate en segunda almoneda, el bien se considerará enajenado al 50% de su valor avalúo y aceptado como dación en pago por la autoridad fiscal para que posteriormente defina su destino adjudicándoselo, enajenándolo o donándolo.
• El legislador estableció de forma clara que la dación en pago del bien embargado queda hecha en cuanto no se finca el remate en segunda almoneda, le pone precio al inmueble ( 50% de su valor avalúo ) y lo deja a disposición de la autoridad exactora para que posteriormente determine su destino ( adjudicarlo, enajenarlo o donarlo ). Lo que implica que desde que quedó desierta la segunda almoneda, el bien embargado pasó a dominio del Gobierno Federal para su posterior disposición; por lo que, señaló el Tribunal Colegiado, existe sólo esta interpretación de la norma reclamada sin que sea verdad que quede al arbitrio de la autoridad establecer el momento en que queda hecha la transmisión del bien embargado.
• Lo anterior indefectiblemente implica que el bien embargado no rematado salió del patrimonio del deudor e ingresó al del Gobierno Federal, y el crédito fiscal quedó extinto o disminuido según sea el caso, o devuelto al deudor el remanente que quedó; es decir, desde el momento mismo en que se cumplió la premisa mayor se actualizó la dación en pago ( cuando el bien embargado no es rematado en segunda almoneda y es declarada desierta ). Lo que genera que el deudor quede desvinculado total o parcialmente del crédito fiscal, por ende, no se permite la perpetuación del procedimiento de ejecución porque el deudor conoce si el bien embargado fue suficiente o no para extinguir la deuda.
• El párrafo del numeral reclamado sólo regula la consecuencia del bien embargado que no fue rematado en segunda almoneda.
• La dación en pago se actualiza automáticamente y con ello la posibilidad que la autoridad disponga libremente del bien, ya sea mediante la adjudicación, enajenación o donación, mientras que los pasos del procedimiento administrativo de ejecución se encuentran regulados por otros numerales no reclamados.
• La quejosa no señala el artículo que especifica qué acto debe seguirse dentro del procedimiento administrativo de ejecución para que el Gobierno Federal se adjudique el bien embargado una vez realizada la dación en pago.
• De la norma reclamada analizada se aprecia que es innecesario otro paso extra para que el bien embargado dado en pago por disposición de la ley, pase a formar parte del patrimonio del Gobierno Federal, dado que después de la segunda almoneda desierta, en automático el bien pasa a formar parte del acervo federal; por tanto, esa norma respeta los derechos de certeza y seguridad jurídica.
• Los argumentos vertidos en el concepto de violación cuarto son infundados al partir de una premisa inexacta en virtud que los hizo depender de que la responsable debió analizar el artículo 191 reclamado, junto con otros numerales, lo que fue incorrecto, puesto que lo alegado ante la responsable fue, cuál artículo era el aplicable, si el vigente en dos mil uno o el vigente en la época del juicio de origen.
• Que el artículo aplicado prevé la adjudicación automática del bien dado en pago.
• Que la inscripción del bien embargado implica que ya se adjudicó y que por ello finalizó el procedimiento administrativo de ejecución.

1. Recurso de revisión. El particular interpuso recurso de revisión cuyos agravios consisten en lo siguiente:

Primero

1. Que la inconstitucionalidad del artículo reclamado radica en que transgrede los derechos de certeza y seguridad jurídica previstos en los numerales 1, 14 y 16 constitucionales, ya que la formalización de la adjudicación del inmueble embargado no rematado en segunda almoneda aceptado en dación en pago, constituye un elemento esencial para la privación de la propiedad del bien.
2. El Tribunal Colegiado perdió de vista que el principio de seguridad jurídica consiste en que los actos de autoridad deben ajustarse a la ley para darle certidumbre al gobernado y no dejarlo en estado de indefensión.
3. De conformidad con el artículo 16 Constitucional, nadie puede ser molestado en sus bienes y papeles sino en virtud de mandamiento escrito por autoridad competente.
4. La autoridad recaudadora, si bien tramitó el procedimiento administrativo de ejecución y convocó a remate en segunda almoneda declarándola desierta, lo cierto es que ello no representa que “ipso facto” el bien embargado se entienda adjudicado a la autoridad.
5. Que contrario a lo considerado por el Tribunal Colegiado, la aceptación del bien en dación en pago constituye un elemento que debe culminar con la adjudicación del bien que es otro acto jurídico, sin que tal aceptación de la dación en pago constituya el fin de dicho procedimiento administrativo de ejecución, ni que genere “per se” la potestad de poder donarlo o enajenarlo.
6. La palabra “podrá” constituye una conjunción de modo subjuntivo del verbo poder que se usa para expresar deseos, posibilidades, opiniones, ambigüedad y para describir situaciones que no han ocurrido, lo que implica que el reclamado artículo 191, párrafo tercero, anuncia o hace saber que se aceptó la dación en pago sin implicar que el bien esté adjudicado, enajenado o donado. Por ello, ese párrafo provoca estado de indefensión al gobernado al dejar al arbitrio de la autoridad su interpretación de que la aceptación de la adjudicación de un inmueble a favor de la autoridad exactora sucede en automático sin necesidad de algún formalismo.
7. Para darle la justa interpretación a ese párrafo tercero debe vincularse o interpretarse conjuntamente con los artículos 194 y 195 del Código Fiscal de la Federación, para no entender que la aceptación de la dación en pago de un bien constituye la formalización de la adjudicación del bien embargado a favor del Fisco Federal.
8. La exposición de motivos de la reforma de dos mil cinco al artículo 191, párrafo tercero, del Código Fiscal de la Federación, refiere que la adjudicación se tendrá por formalizada una vez que la autoridad ejecutora firme el acta de adjudicación correspondiente, se eleve a escritura pública y se inscriba en el Registro Público de la Propiedad.
9. Ello al no preverlo el párrafo y artículo reclamados provoca que se deje al arbitrio de la autoridad el momento en que se considera formalmente adjudicado el bien embargado, trastocando los derechos de certeza y seguridad jurídica previstos en los artículos 1, 14 y 16 constitucionales, al no establecerse la formalización de la transmisión de la propiedad del bien embargado no rematado.
10. En ese sentido afirma la recurrente, que la redacción del artículo cuestionado implica tres consecuencias o destinos posibles del bien no rematado, como es la adjudicación, enajenación o donación; señala, que el ejercicio de cualquiera de esas opciones debe ser formalizada para obtener certeza jurídica, pues en caso contrario con la aceptación de la dación en pago el procedimiento administrativo de ejecución se tornaría perpetuo al no existir conclusión formal, por ende, se haría inasequible o inaccesible la prescripción de las facultades de la autoridad dado que no iniciará su cómputo.

Segundo

1. El artículo 191, párrafo tercero, del Código Fiscal de la Federación, vigente en dos mil uno, vulnera el derecho de seguridad jurídica previsto en los artículos 14 y 16 constitucionales, dado que carece de elementos claros y comprensibles que no permiten conocer el momento de aceptar la dación en pago y sus consecuencias, traduciéndose en arbitrariedad e incertidumbre jurídica.
2. Dicho precepto tampoco permite conocer claramente el acto siguiente a la dación en pago, si será la adjudicación, enajenación o donación del bien, pues lo cierto es que continúa con el carácter de embargado sin ser propiedad del fisco federal, lo que genera inseguridad jurídica y violación a los principios de “ lege manifiesta ” y de “ taxatividad ” al contener un rango de ambigüedad suficientemente amplio para permitir la arbitrariedad de la autoridad, por ende, conduce a la inconstitucionalidad del precepto en cuestión.
3. Que al margen de la ambigüedad destacada, señala, lo grave es que se deja al arbitrio de la autoridad continuar indefinidamente con la aceptación de la dación en pago o realizar algún acto posterior a ella en tiempo indefinido o perpetuo permaneciendo el gobernado en estado de inseguridad.
4. Con la reforma de dos mil cinco que sufrió el artículo reclamado, se corrigió la inseguridad jurídica que contenía, pues se estableció la obligación de la autoridad de entregar al ejecutado la carta de liberación del adeudo.
5. Que la inconstitucionalidad alegada radica en que la actuación de la autoridad dentro del procedimiento administrativo de ejecución genera inseguridad jurídica, dado la falta de formalización de la aceptación de la dación en pago.
6. El Presidente del Tribunal Colegiado respectivo ordenó el envío de los autos a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para lo que en derecho proceda.
7. La Presidenta de este Máximo Tribunal admitió a trámite el amparo directo en revisión; ordenó formar y registrar el expediente respectivo, turnarlo al Ministro Javier Laynez Potisek y enviar los autos a la Sala a la que se encuentra adscrito . Posteriormente, el Presidente de la Segunda Sala instruyó el avocamiento del presente asunto y ordenó enviar los autos al Ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución .