Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1239/2023

Fecha: 10-Ene-2024

ANTECEDENTES Y TRÁMITE

Hechos . El dieciséis de febrero de dos mil once, Persona A ingresó a trabajar a la Procuraduría Federal del Consumidor (en adelante, PROFECO) como Jefe de Departamento de Concilianet, dependiente de la Dirección General de Quejas y Conciliación de la Subprocuraduría de Servicios. El dieciséis de abril de dos mil once fue promovido al puesto de Jefe de Departamento de Arbitraje de dicha dependencia. Sin embargo, el catorce de marzo de dos mil doce fue despedido sin que mediara mayor explicación .
Juicio laboral. Por lo anterior, el señor Persona A presentó una demanda laboral ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje en la que reclamó el despido injustificado y solicitó la reinstalación en su puesto de trabajo.
El veintiocho de septiembre de dos mil dieciocho, la Junta Especial número Seis determinó que el despido había sido injustificado, por lo que condenó a la PROFECO a la reinstalación en el puesto de trabajo , al pago de los salarios caídos y a la realización de las aportaciones de seguridad social. A la fecha, la PROFECO no ha cumplido el laudo .
Reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado . Inconforme con lo anterior, el veintiuno de septiembre de dos mil veinte, el señor Persona A presentó una reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado ante la PROFECO por la cantidad de $número (cantidad en pesos) por el daño moral que, a su decir, se ocasionó como consecuencia del despido injustificado que sufrió y del incumplimiento del laudo, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar tales daños.
El treinta de septiembre de dos mil veinte, el Director General de lo Contencioso y de Recursos de la Subprocuraduría Jurídica de la PROFECO desechó la demanda por notoriamente improcedente al considerar que la actividad reprochada no es administrativa sino laboral, por lo que no es susceptible de dar lugar a la responsabilidad estatal, de conformidad con la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Juicio contencioso administrativo (expediente número 1). El diecinueve de noviembre de dos mil veinte, el señor Persona A demandó en la vía administrativa la nulidad de la anterior resolución, conforme a los siguientes argumentos:
El artículo 1° de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado es inconstitucional e inconvencional por no regular el derecho a la indemnización como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado derivada de una responsabilidad contractual, pues de su redacción se desprende que solo reconoce la actividad irregular extracontractual. En consecuencia, no existe un recurso efectivo para acceder a la justicia cuando se sufre un daño moral derivado de un despido injustificado.
Fue incorrecto que la autoridad resolviera, sin fundamentación ni motivación, que el despido injustificado no podía considerarse una actividad administrativa irregular. Esto llevó a que no se analizara el daño moral, a pesar de haber demostrado que el despido injustificado si causó al demandante este daño.
La resolución impugnada es contraria al artículo 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que dispone el derecho a recibir una justa compensación ante la vulneración de derechos humanos. Por lo tanto, se debe realizar un control de convencionalidad del artículo 1° de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, pues este no contempla el pago de una indemnización por los daños derivados de una relación contractual.
El desechamiento de su reclamación provocó que se le negara el derecho de audiencia y de presentar pruebas para demostrar el daño moral causado por el despido injustificado.
El veinticuatro de marzo de dos mil veintidós, la Tercera Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Administrativa reconoció la validez de la resolución impugnada , con base en los siguientes argumentos:
La resolución está debidamente fundada y motivada ya que el artículo 1° de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado ⎯reglamentaria del artículo 113, párrafo segundo, de la Constitución Política del país⎯ establece los elementos, términos y condiciones para determinar la responsabilidad extracontractual a cargo del Estado en los casos en los que se actualice una actividad administrativa irregular. Si bien en estos ordenamientos no se faculta a los entes públicos a desechar de plano las reclamaciones que les formulen, lo cierto es que esto no implica que necesariamente se les deba dar trámite y emitir una resolución de fondo, para concluir que no es procedente.
El artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Política del país y la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado establecen que la prestación de servicios a entes públicos participan de una naturaleza laboral. Por lo tanto, tomando en cuenta que la conducta alegada fue realizada por el ente público en su carácter de patrón frente a la relación laboral que sostenía con el reclamante, es claro que no se trata de una actividad administrativa irregular susceptible de dar lugar a la responsabilidad estatal , en términos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, por lo que fue correcto el desechamiento de la solicitud por parte de la autoridad.
El desechamiento de la reclamación intentada no implica una denegación de justicia ni genera inseguridad jurídica ya que la autoridad no está obligada a tramitar y resolver de manera favorable todos los asuntos que se someten a su consideración, sino que basta con que resuelva el asunto con base en una interpretación de la ley. Además, no se vulnera el derecho de acceso a la justicia ya que en contra de actos de esta naturaleza procede el juicio de amparo indirecto.
En tales condiciones, toda vez que la parte actora no demostró que el desechamiento fue ilegal, se debe reconocer la validez de la resolución impugnada.
Juicio de amparo directo (expediente 374/2022). Inconforme, el veintiuno de abril de dos mil veintidós, el señor Persona A promovió un juicio de amparo directo en el que hizo valer los siguientes conceptos de violación:
La sentencia vulnera el principio de legalidad y seguridad jurídica por estar fundada y motivada a partir de una incorrecta interpretación del marco jurídico aplicable. En la exposición de motivos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado el legislativo pretendió establecer como actividad administrativa irregular toda aquella que cause un daño a un particular, llevada a cabo por un ente estatal o por un servidor público en el ejercicio de sus funciones. Ello, independientemente de que sea materia civil, laboral o administrativa, pues lo irregular de la actividad es que genera un daño.
La PROFECO y la Sala responsable consideraron erróneamente que los actos relacionados con el ámbito laboral de la administración pública federal son una actividad regular y, por ende, es improcedente su reclamo en la vía de responsabilidad patrimonial. Sin embargo, el despido injustificado y la falta de cumplimiento del laudo son actos realizados por servidores públicos que causaron un daño moral, por lo que sí pueden ser reclamados mediante dicha vía.
La Sala erróneamente fundó su decisión en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, la cual no es aplicable al presente caso. La reclamación reside en el daño moral causado y no en el despido injustificado ni en el desacato del laudo dictado. Por lo tanto, es ilógico que el daño moral se tramite vía laboral o civil puesto que la primera no lo prevé y la segunda fue trasladada a la vía administrativa.
La sentencia reclamada vulnera el principio de exhaustividad y congruencia porque la responsable no hizo un control difuso de constitucionalidad del artículo 1° de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, a pesar de que fue solicitado en la demanda de nulidad. Si bien el órgano legislativo reguló expresamente la responsabilidad derivada de actos extracontractuales, no excluyó la posibilidad de que también se pudiera reclamar una relación contractual, pues de lo contrario, se estaría restringiendo injustificadamente el derecho a la reparación integral del daño.
El artículo 1°, párrafo primero, de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado es inconvencional al vulnerar el derecho de acceso a la justicia puesto que no contempla un recurso judicial efectivo para reclamar los daños derivados de la actividad administrativa irregular de los funcionarios públicos cuando existe un vínculo jurídico contractual previo, como en el presente caso.
La Sala responsable omitió valorar los medios de prueba ofrecidos para acreditar la existencia del daño moral reclamado, lo que viola el derecho a tener un procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado. Máxime que, dada la naturaleza del daño moral, el órgano jurisdiccional puede utilizar indicios para determinar si hubo tal afectación y, en su caso, proceder a su cuantificación.
Sentencia de amparo. El veinte de enero de dos mil veintitrés, el Vigésimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito negó el amparo con base en las siguientes consideraciones:
El daño moral alegado por el quejoso no es susceptible de ser combatido mediante los mecanismos de responsabilidad patrimonial del Estado dado que deriva de un despido injustificado de naturaleza propiamente laboral, y no de una actividad irregular administrativa por parte del Estado.
El objeto de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado es regular el contenido del artículo 113 de la Constitución Política del país, el cual establece la responsabilidad patrimonial estatal por su actividad administrativa irregular y su subsecuente derecho de recibir una indemnización. Además, para que el daño sea atribuido a la actividad administrativa irregular, debe demostrarse la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular.
Esta interpretación no viola el derecho de acceso a la justicia, pues se trata de un acto derivado de una relación laboral, es decir, contractual entre el trabajador y el Estado en su carácter de patrón, por lo que debe abordarse precisamente desde el ámbito laboral y no a través de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
La Sala sí omitió realizar el control difuso del artículo 1° de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, solicitado por el quejoso, sin embargo, no tiene sentido devolver los autos para que se pronuncie al respecto, ya que le corresponde al Tribunal Colegiado hacerlo. En ese sentido, a partir de un control de convencionalidad, es posible concluir que la norma impugnada no vulnera el derecho a la reparación integral del daño ni de acceso a la justicia pues tiene como finalidad fijar las bases y los procedimientos para reconocer el derecho de indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad irregular del Estado.
No existe la omisión legislativa relativa alegada por el quejoso en el sentido de que el artículo 1° de la ley impugnada no incluye la responsabilidad contractual del Estado. Lo anterior porque se trata de un precepto que tiene como fundamento el artículo 113 de la Constitución Política del país el cual regula únicamente la responsabilidad anormal o ilegal, lo que no abarca los daños causados por la actividad patronal estatal. Es decir, no era intención del constituyente hacer incluir este tipo de daños.
Se debe diferenciar entre las relaciones jurídicas de coordinación, de supra a subordinación, y de supraordinación. En la primera se encuentran las relaciones entre particulares que, para dirimir sus controversias, acuden a los procedimientos ordinarios necesarios regulados por el derecho civil, mercantil y laboral (existe una bilateralidad en la relación). En la segunda, se entablan relaciones entre gobernantes y gobernados, en las que el derecho público establece una serie de garantías individuales para limitar la actuación estatal y, en caso de que haya una violación, está el procedimiento contencioso administrativo y los mecanismos de defensa de los derechos humanos (la relación es unilateral). En la tercera, son relaciones entre los órganos del propio Estado.
En el caso, al tratarse de un acto que derivó de una relación contractual entre el quejoso y el Estado, se está frente una relación de coordinación pues, al actuar como patrón se ubica en un plano de bilateralidad que caracteriza a las relaciones laborales, regidas por la normativa en materia de trabajo y no la administrativa. De ahí que el artículo 1° de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado no priva al quejoso de la posibilidad de reclamar el daño moral con motivo de un despido injustificado, pues puede hacerlo valer en los procedimientos laborales designados.
Recurso de revisión. En desacuerdo, el quince de febrero de dos mil veintitrés, el señor Persona A interpuso un recurso de revisión, en el que hizo valer los siguientes agravios:
La sentencia recurrida transgrede los principios de seguridad, certeza, exhaustividad y congruencia en virtud de que el artículo 1°de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado es inconstitucional. De la lectura de dicho artículo se desprende que el órgano legislativo estableció de manera literal que la responsabilidad extracontractual del Estado es objetiva y directa, sin embargo, no estableció expresamente que quedaba excluida la responsabilidad contractual. Asimismo, el artículo 109 de la Constitución Política del país establece el derecho a la reparación de los daños causados por servidores públicos con motivo de su actuación irregular, el cual no diferencia entre actividad contractual y extracontractual.
Anteriormente, la vía para demandar el pago de un daño moral era la civil, no obstante, a partir de la reforma al artículo 113 de la Constitución Política del país se estableció la responsabilidad objetiva y directa del Estado, razón por la cual se derogó el artículo 1927 del Código Civil Federal que establecía el pago de daños y perjuicios causados por el Estado a funcionarios o empleados. Así, la intención del órgano legislativo fue unificar el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
El artículo 1° de la citada ley omitió agregar el concepto de responsabilidad contractual, lo que restringe injustificadamente el ejercicio del derecho a la reparación del daño pues, al no incluirla, no se cuenta con un recurso judicial efectivo. Lo anterior afecta directamente al recurrente ya que lo que se reclama es el daño moral causado por el despido injustificado y el incumplimiento del respectivo laudo, que si bien derivan de una relación laboral, lo cierto es que lo daños reclamados son consecuencia de la actividad administrativa irregular de la autoridad al apartarse de la legislación aplicable en la materia.
Dentro de la legislación laboral se establecen medios para indemnizar a los trabajadores, sin embargo, sólo se limitan a reparar el lucro cesante por vía de pago de los salarios vencidos y no de reclamar el daño moral que se cause a un trabajador estatal. Esto es contrario al principio de reparación integral del daño, pues la única vía para reclamar el daño moral, es la de la responsabilidad patrimonial del Estado.
El Tribunal Colegiado debió realizar un control de constitucionalidad del primer párrafo del artículo 1° de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, pues al no contemplar dentro de su regulación los daños que pudiera causar a una persona con la que se tuvo una relación contractual, vulnera los derechos de seguridad jurídica, acceso a la justicia y reparación integral del daño.
El concepto de reparación integral del daño es un derecho reconocido a nivel nacional e internacional que implica el restablecimiento de la situación anterior, la eliminación de los efectos que la violación produjo y una indemnización por los daños causados. No obstante, la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado omite contemplar dentro de su regulación los daños que los entes estatales pueden causar a una persona con la cual tuvo una relación contractual, lo que es contrario a los principios pro persona , así como los de garantía y protección judicial.
La Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado no contempla dentro de su regulación los daños que pudiera causar a una persona con la que tiene una relación contractual, por lo que vulnera los artículos 1° y 109 de la Constitución Política del país y los artículos 8° y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Lo anterior, al no existir ley ni recurso para poder acceder a la justicia cuando se sufre un daño por parte del Estado derivado de una relación contractual, como lo son los daños morales derivados de un despido injustificado y el desacato del respectivo laudo.
Trámite. Por acuerdo de dos de marzo de dos mil veintitrés, la Ministra Presidenta de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió a trámite el recurso y ordenó su registro con el número de expediente 1239/2023 . Asimismo, remitió el asunto a la Primera Sala para su radicación y lo turnó a la Ministra Ana Margarita Ríos Farjat, para su estudio.
Avocamiento. Por acuerdo de catorce de julio de dos mil veintitrés, el Ministro Presidente de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo por recibido el expediente, ordenó el avocamiento del asunto y el envío de los autos a la Ministra Ana Margarita Ríos Farjat para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.